社區(qū)防疫規(guī)劃和治理體系研究

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[摘要]2020年新春前后的病毒疫情給全中國乃至全球公共衛(wèi)生安全帶來巨大沖擊，社區(qū)成為防疫工作的前沿陣地。文章從社區(qū)規(guī)劃、防控行動和治理體系三方面總結(jié)了中國當前社區(qū)防疫工作中的主要問題，基于社區(qū)調(diào)研和國內(nèi)外相關經(jīng)驗，對社區(qū)防疫規(guī)劃和治理體系提出相關改進建議，包括推進社區(qū)命運共同體建設、完善基于社區(qū)生活圈的防疫體系規(guī)劃、聚焦以健康社區(qū)為核心理念的社區(qū)賦能、依托智慧社區(qū)強化風險預警和精準服務以及共建社區(qū)健康協(xié)同治理網(wǎng)絡。

[關鍵詞]社區(qū)防疫；社區(qū)生活圈；健康社區(qū)；治理網(wǎng)絡；病毒疫情

1病毒肺炎疫情背景下社區(qū)成為重要防控陣地

2020年新春前后的病毒肺炎疫情給中國乃至全球公共衛(wèi)生安全帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。這次疫情的潛伏周期長、傳播面廣等特點，決定了防治工作重心很大一部分從點對點的醫(yī)療救治轉(zhuǎn)向以社區(qū)為載體的面源管控，社區(qū)成為當前乃至未來較長時期內(nèi)防疫工作的重要陣地。全球防疫減災的相關研究和實踐的一個共同趨勢是更加關注基于社區(qū)的災害風險管理，強調(diào)社區(qū)不再是被動地接受援助，而是通過整合在地的各類資源，組織動員多方主體，形成合作治理的參與網(wǎng)絡，提升社區(qū)的災害應對能力，使其成為自身防疫減災建設的主導者和行動者，從而真正降低社區(qū)的災害風險。另一個轉(zhuǎn)型趨勢是，防疫減災從傳統(tǒng)聚焦災害應對和救治轉(zhuǎn)向全過程的危機管理，以聯(lián)合國的“災害管理循環(huán)”概念作為應急管理的核心框架，包括減災、準備、響應和恢復四個循環(huán)往復的階段[1-4]。由此，探索和推進應對重大疫情的社區(qū)防疫規(guī)劃與治理體系建設，有助于進一步完善中國當前的社區(qū)防控工作，更是提升社區(qū)應對重大危機的韌性，促進社區(qū)治理能力和長效機制建設的重要保障。

2當前社區(qū)防疫工作中的主要問題

審視當前中國社區(qū)防疫工作，其在社區(qū)規(guī)劃、防控行動和治理體系三方面暴露了以下問題。(1)社區(qū)規(guī)劃層面：社區(qū)規(guī)劃和生活圈建設中對防疫減災體系關注不足。這次疫情防控暴露了近年來大力推進的社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)生活圈建設對防疫減災體系的關注不足，包括重視硬件投入而忽視安全意識和健康生活方式的普及，關注慢性病防治而對傳染病防治考慮不足，聚焦自上而下的醫(yī)療服務機構(gòu)建設而忽略了在地健康資源網(wǎng)絡和社區(qū)能力建設，重大災疫事件下社區(qū)應急預案和物資儲備不足等。此外，近年來各地投入大量資源建設的網(wǎng)格中心、智慧社區(qū)以及迅速發(fā)展的大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，目前在社區(qū)一線防控工作中的應用非常有限。大量的事后被動式、救火式應付，耗費人力物力，難以支撐前瞻性、精準性和及時性的社區(qū)響應機制。(2)防控行動層面：基層工作者壓力大而保障缺失，在地組織參與有限。基層工作團隊成為防疫一線主體，責任重大而權(quán)利保障缺失。一夜之間，社區(qū)成為聯(lián)防聯(lián)治的前沿陣地，基層干部和社區(qū)工作者成為社區(qū)防疫的核心主體，承擔了宣傳、防治、排查、統(tǒng)計、匯報、體溫監(jiān)測、場所消毒和鄰里協(xié)調(diào)等大量工作，有基層工作者戲謔地說，自己身兼信息員、觀察員、宣傳員、排查員、聯(lián)絡員、警衛(wèi)員、輔導員、應急員、協(xié)調(diào)員和心理疏導員“十大員”職責。在繁重的防控任務和巨大的壓力下，他們面臨著艱巨的挑戰(zhàn)：一是人手緊缺。數(shù)千人的社區(qū)通常只有十余位社區(qū)工作者，很多老舊小區(qū)缺乏物業(yè)，之前的志愿者多數(shù)為老年人，受身體狀況制約不便參加一線工作。二是苦于應對填表和檢查。上級部門的分割導致重復填表，部分表格設計不合理，與一線社區(qū)防控實務脫節(jié)。三是薪資補貼、技能培訓和裝備供給保障不足。大量社區(qū)工作者面臨基本防護裝備供給不足或儲備極其有限，缺乏基本防護技能培訓，在疫情發(fā)生時若處置不當可能形成新的污染源。四是急需心理疏導。此次疫情期間，眾多社區(qū)一線工作者已持續(xù)數(shù)十日面臨生理和心理的雙重沖擊，需要有效的心理疏導支持。此外，還有大量的社區(qū)社會組織力量尚未有效參與行動。在國家和社會行動力量之外，依托于社區(qū)的社會組織具有本地化和熟人網(wǎng)絡的先天優(yōu)勢，為防疫減災的應急行動、信息傳遞和互助服務等提供了重要的力量支撐。但總體而言，基層眾多的社區(qū)社會組織尚未能積極參與和充分發(fā)揮作用，社會志愿者力量與具體社區(qū)需求沒有實現(xiàn)有效對接。(3)治理體系層面：社區(qū)利益沖突事件折射出公民意識和責任感培育滯后。面對突如其來的疫情，部分社區(qū)防疫工作中出現(xiàn)了特殊地區(qū)人群、外地租戶人員等被歧視、禁止進入及驅(qū)逐，個人隱私嚴重泄露，以及由個別人不戴口罩等引發(fā)的利益沖突事件，反映出在快速城鎮(zhèn)化進程中，培育有公民意識和責任感的“城市人”任重道遠。反思近年來政府大力推進的社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)治理，其更多體現(xiàn)為“行政下沉”，即大量資源和服務投向社區(qū)，卻相對忽視了對社區(qū)公民意識和主體責任感的培育，容易形成有問題就提要求、局限于個體或小圈子利益的狹隘利己主義心理，出現(xiàn)了諸多負面影響和不穩(wěn)定因素，背離了社區(qū)共同體的建設初衷。

3社區(qū)防疫規(guī)劃和治理體系發(fā)展建議

基于上述問題反思，借鑒國內(nèi)外相關經(jīng)驗，筆者對中國當前的社區(qū)防疫規(guī)劃和治理體系建設提出以下建議。(1)大力推進社區(qū)命運共同體建設與公民意識培育，共建良序社區(qū)。明確社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)治理的目標是建設社區(qū)共同體，不僅是“利益共同體”，還是“命運共同體”，即不能只依附于對利益的共享分配，更應著眼于對未來命運的共生呼吸；不應成為部分個體鎖定小團體既得利益的保護傘，抑或如古斯塔夫•勒龐筆下的“烏合之眾”，以群體之名逃避責任乃至各種約束。今天的社區(qū)共同體，不是指要完全回到曾經(jīng)的熟人社會，而是致力于營造陌生人社會背景下有公民意識、情感聯(lián)系和責權(quán)共擔的社會人。應以帕累托改進為目標，即應有至少一人的境況變好而沒有人的境況變壞；公共衛(wèi)生倫理也強調(diào)對于個人權(quán)利的限制應基于對公共秩序、個人權(quán)利和自主性之間價值和利益的權(quán)衡。此外，應大力宣傳和培育理性自覺、互愛互助、勇于擔當?shù)墓褚庾R與社會責任，推進社區(qū)主體性建設，共建良序社區(qū)。加大對公共衛(wèi)生倫理和公共行為準則的價值宣導，明確防疫策略法制化、保障基本人權(quán)和遵循倫理原則等防疫工作基本價值觀，并向醫(yī)護、防疫人員和大眾進行普及宣傳，為預防和避免群體性失序事件構(gòu)筑社會自我調(diào)節(jié)機制。依托中小學和高校，加強對新一代青少年的公民教育，推動學校教育、家庭教育和社區(qū)教育的有機聯(lián)動。(2)重視和完善基于社區(qū)生活圈的防疫體系規(guī)劃建設。首先，在社區(qū)生活圈規(guī)劃和建設中全面納入健康防疫相關內(nèi)容。可借鑒日本和中國臺灣地區(qū)的防災生活圈建設模式，以中小學為中心，基于鄰里生活圈構(gòu)建基層防疫減災功能單元。劃設不同級別的封鎖區(qū)、重要管控節(jié)點、資源配給處、物資儲備場所、社區(qū)防疫服務中心和臨時安置點等；部分社區(qū)公共設施兼具防疫避難的功能，以便居民熟悉環(huán)境和路線；應對不同級別的疫情，可開辟社區(qū)衛(wèi)生服務中心、學校、體育館和室外廣場作為集中收治場所[5]。結(jié)合中國國情，建議以街鎮(zhèn)為協(xié)調(diào)單元、社區(qū)為管控單元，對疫情社區(qū)采取封閉式或半封閉式管控措施，重點強化基于生活圈的資源配給和人員管控。借助居委會、微信群和APP等收集生活物資需求信息，通過快遞外賣系統(tǒng)、志愿者服務隊和無人售賣機等渠道，在社區(qū)定點定時進行食蔬、防護用品和常用藥等生活必需品的集中式甚至無接觸式配送，主動降低社區(qū)成員日常生活的出行頻次和接觸程度，減少傳染源流動和健康人群被感染的途徑，同時保障空巢老人和行動不便者等弱勢群體的基本生活。其次，重視健康合理的社區(qū)空間環(huán)境塑造。營造良好的采光、通風環(huán)境，設置充足的室內(nèi)外康體健身場所，為脆弱群體、易感群體提供下樓即可開展的基礎性康健活動。在應對重大事件和災害或社區(qū)需要臨時封閉管理時，這些健身場所也可作為居民活動和避難場所。在這次疫情防控過程中，部分社區(qū)出現(xiàn)了臨時砌墻堵路的無奈之舉，也顯示出在開放型社區(qū)規(guī)劃設計中需要統(tǒng)籌考慮封閉化應急管理的可能。最后，大力推進地方災害應急管理體系和行動機制建設。重視在鎮(zhèn)街、社區(qū)層級建設和完善防疫減災的平時預防機制、資源動員機制、社區(qū)參與機制與災害防救能力建設機制，以及災害后的傷害評價、安全監(jiān)測和修復機制，制定應急預案，培育和組建專業(yè)化的災疫防救組織及志愿者參與平臺。(3)以健康社區(qū)作為核心理念，以社區(qū)賦能為根本。社區(qū)防疫工作的成功與否，不能僅依賴于疫情爆發(fā)后的“全民抗疫戰(zhàn)爭”。當代傳染病的主要誘因更多與社會行為和生態(tài)環(huán)境息息相關[6]。能否避免疫情的發(fā)生、發(fā)動民眾積極配合防控工作，以及鞏固防控成果，都與社區(qū)是否擁有健康的生活理念、方式和環(huán)境緊密關聯(lián)。因此，應將健康作為社區(qū)防疫的最終價值和第一要務。世界衛(wèi)生組織提出“全民健康”理念和“健康城市”策略，落腳于健康社區(qū)，體現(xiàn)在以下方面：一是持續(xù)性地創(chuàng)造利于人們健康的環(huán)境；二是鼓勵多方主體參與制定影響地方性健康的政策，減少不公平所造成的健康危害；三是通過問題分析、共識形成和社會行動等方式，強化個人和社區(qū)實現(xiàn)正向改變的能力；四是有能力及彈性地適應社區(qū)內(nèi)不同主體的獨特性和健康需求[7-8]。此外，應大力推進以健康為導向的社區(qū)教育和能力建設。開展系統(tǒng)化全民疫情防控知識和衛(wèi)生安全教育，加強科普宣傳，倡導全體公民摒棄食用野生動物的陋習和養(yǎng)成科學健康的飲食習慣，提倡文明的生活方式。加強對個體、家庭、社區(qū)兩委和社區(qū)(家庭)醫(yī)生等關于重大疫情安全事件的防控意識、應急處理能力、自救互救技能等的基本教育和培訓，加強科普宣傳，發(fā)放指導手冊，將其作為常態(tài)化社區(qū)教育的內(nèi)容。基于“參與式學習”行動模式，在專業(yè)力量支持下，鼓勵以社區(qū)為主體，檢視社區(qū)問題，研擬健康計劃，付諸健康行動，共同營造健康社區(qū)。(4)依托智慧社區(qū)強化風險預警和精準服務功能。一是建立風險地圖和社區(qū)預警機制。根據(jù)病理學和案例研究，摸清疫情的社會性和空間性引發(fā)機制，建立易感人群和易致病空間的特征識別系統(tǒng)；依托網(wǎng)格化管理平臺、融媒體中心、云服務平臺、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)和高時空精度的人口數(shù)據(jù)，建立社區(qū)社會空間數(shù)據(jù)庫；形成城市疫情風險地圖和人群暴露風險地圖，為有效辨識潛在風險人群和風險點的分布與演變，以及面向重點社區(qū)開展針對性預警提示、制定差異化防控措施和精細化部署應急資源提供支撐。在特殊疫情時期，面向基層加大數(shù)據(jù)庫使用的授權(quán)力度，特別要納入個體、家庭的社會特征和時空間流動信息查詢、追蹤與更新功能，保障社區(qū)工作的及時聯(lián)動響應，避免填寫表格和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的重復性工作。二是利用開源數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)社區(qū)服務的精準化和個性化響應。例如，借助外賣、快遞和生鮮速遞等電商大數(shù)據(jù)分析，了解市民生活物資需求和保障狀況；利用媒體大數(shù)據(jù)解讀輿情態(tài)勢，指導居民心理健康建設；利用線上扎針地圖收集居民對防疫物資和日用品供應、違規(guī)營業(yè)場所和可疑人員等的舉報信息。結(jié)合智慧社區(qū)建設，支持小區(qū)清潔、設備維護、安全監(jiān)測、一鍵巡邏、逃生通道監(jiān)控和疏散引導、無接觸式物資遞送、智能對講、目標追蹤、行為識別和聯(lián)動指揮等功能，實現(xiàn)特殊狀況下提前預警、零時響應和提供決策支持。同時，推動物業(yè)轉(zhuǎn)型，從聚焦硬件維護，轉(zhuǎn)向更加人性化、精準化的管家式服務。(5)整合社區(qū)多方力量，共建社區(qū)健康協(xié)同治理網(wǎng)絡。建構(gòu)基于社區(qū)的健康協(xié)同治理網(wǎng)絡，是保障各項防疫措施能在地有效實施的重要前提，也是推動防疫工作順利開展的力量源泉。應充分挖掘和整合社區(qū)多方力量，包括社區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生服務站、藥店、學校，以及社會組織、社會工作者和志愿者等，充分發(fā)揮自下而上的社區(qū)自組織力量，建立社區(qū)自我管理、自我組織、互相支持、互相救助的機制，在平時實現(xiàn)有效組織，在非常時期發(fā)揮關鍵性支撐作用。首先，針對防疫工作的高傳染性風險，應建立明確區(qū)分專業(yè)性防治和服務性支持的工作清單制度。專業(yè)性防治工作主要通過醫(yī)療衛(wèi)生、心理服務、養(yǎng)老照護和病后康復等專業(yè)力量向基層下沉，實現(xiàn)線上平臺問題收集、服務咨詢與線下專業(yè)干預的全面結(jié)合。服務性支持工作則主要發(fā)動社區(qū)工作者、物業(yè)及社會組織等基層社會力量開展，如為易感或弱勢群體提供物資取送、生活支持和信息傳遞等互助服務。由此，確保專業(yè)的人做專業(yè)的事，避免基層工作者受限于專業(yè)性和實際權(quán)限，可能帶來病情耽誤或交叉感染等繼發(fā)性問題。組織兩者的工作并非截然分開，很多時候需要互動配合，如老年人等群體在線上就醫(yī)方面有障礙，需要社區(qū)工作者在線下提供指導。其次，加大社區(qū)工作者權(quán)益保障，構(gòu)筑堅實可持續(xù)的基層防線。社區(qū)工作者是實踐社區(qū)防疫規(guī)劃和治理工作的最重要行動者，但長期以來他們的權(quán)益保障和技能提升相對滯后，很大程度上制約了實際行動的效力和效益。在疫情期間，應全面保障社區(qū)防控一線工作人員(社區(qū)工作者、物業(yè)人員、志愿者等)的基本防疫裝備供給，建立輪崗輪休制度。有條件的地區(qū)，通過設立市區(qū)級防控專項資金，為他們提供營養(yǎng)健康和應急交通支出補助，以及購置防疫保險。對于參與防疫工作表現(xiàn)突出的物業(yè)企業(yè)，予以免稅等支持性政策。更重要的是，在平時應加強對社區(qū)工作者、志愿者的防疫減災能力培訓。可借鑒美國、日本以及中國臺灣地區(qū)培訓當?shù)鼐用窠M建“睦鄰救援隊”“志工隊”“宣導隊”“巡導隊”等志愿團隊的措施，通過規(guī)定課時的專業(yè)化技能培訓和實務訓練，形成在地健康宣導、防疫減災的中堅力量，在災害和重大事件發(fā)生時能快速組織起來，并采取自救互助響應行動[9]。再次，推進社區(qū)自助互助參與機制建設，增強專業(yè)化組織力度。針對當前社區(qū)規(guī)模普遍偏大、人員流動性高的特點，依托“樓門—小區(qū)—社區(qū)”搭建三道聯(lián)防戰(zhàn)線，在疫情過后作為“微治理”網(wǎng)絡體系，進一步推進社區(qū)治理。多渠道動員和吸納中青年志愿者特別是黨員群體成為社區(qū)自救互助的有生力量。對于當前社區(qū)中占據(jù)較大比重的興趣型社區(qū)社會組織，通過有效引導和專業(yè)培訓，推動其在疫情防控中積極參與互助服務、專業(yè)支持等工作，實現(xiàn)向公益互助型社區(qū)社會組織的轉(zhuǎn)型升級。積極引導專業(yè)社會組織對接社區(qū)需求，為老年人、殘障人士等弱勢群體提供疫情無障礙信息、生活必需品和常用藥代購、居家康復和鍛煉等支持，為染病或疑似癥狀患者提供心理疏導、社工支持等。此外，還可創(chuàng)新和推廣社工非面對面干預方法及宣傳平臺。最后，良好有序、行動高效的社區(qū)治理網(wǎng)絡離不開公開透明的信息傳遞。特別是在疫情沖擊下，面對自媒體時代鋪天蓋地的信息傳播，搭建有公信力的、統(tǒng)一的官方信息監(jiān)測和傳播平臺，對于降低社會恐慌、減少不良效應的擴散與傳播具有重要意義。此外，可建設社區(qū)健康學習平臺，將社區(qū)健康營造和防疫減災的相關理念、資訊、史料、課程、教材、風險地圖、公共活動和安全預警等信息及時向社區(qū)廣泛傳遞。

4結(jié)語

這次的病毒肺炎疫情危機，是危，更是機，有天災因素，更需要對人治進行反思。希冀借助這次危機，讓規(guī)劃師重新關注并審視社區(qū)的意義和價值—不僅是居住鄰里，生活便利性的載體，還是每個個體和家庭行動起來保障自我安全的最后一公里防線，是平衡個體自由和集體利益的試金石，是自助互助共渡難關的重要平臺。這不僅對當下疫情防控作用重大，還是實現(xiàn)社會長治久安的重要保障，需要完善相關規(guī)劃和長效治理機制并持續(xù)推進。

作者:劉佳燕 單位:清華大學建筑學院