生態環境保護投資分析及優化建議

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摘要：以黃河流域生態環保投資為研究對象，統計并分析近年來全社會和中央財政投入情況，從時間、空間和領域3個維度分析變化趨勢，發現存在投資總量不足、效益跨區域外部性、地方投入渠道受制約等問題。從政府、企業、社會和金融機構4個主體層次分別提出相應的對策建議，以期為保障黃河流域生態環保資金投入提供支撐。

關鍵詞：生態環境保護；環保投資；財政支出；規模

黃河是我國第二大河流，被譽為中華民族的搖籃和中華民族的母親河，在維護我國生態安全格局中具有不可替代的作用。然而近年來黃河流域生態系統退化，部分區域環境質量惡化，生態文明建設短板愈加突出，發展不平衡、不充分等一系列問題在黃河流域突出顯現。已有學者從黃河流域水資源可持續利用、生態補償機制和區域協同治理等角度開展了大量研究[1−2]，為黃河流域生態環境保護提供了可參考借鑒的經驗。黃河流域水環境保護修復工程浩大，需要大量的資金作為保障，現有的投融資機制難以滿足流域水環境保護可持續發展需要。構建多元化長效投融資機制，提高黃河流域環保投資力度和效率，是推進黃河流域環境保護亟待解決的問題。

1生態環境保護資金投入狀況

1.1全社會生態環保投資。根據現行統計口徑，生態環保投資包括環境污染治理投資和生態建設保護投資兩部分，其中，環境污染治理投資具體包括城市環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資和“三同時”環保投資3個部分[3]。以下從投資規模、地區分布和領域分布開展分析。1.1.1投資規模2017年，黃河流域9省份（山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、甘肅、青海和寧夏）全社會完成生態環保投資總計3780.9億元，較上年增長3.1%。分年度看，2011～2014年投資規模呈逐年增長狀態，由1940.3億元增長至3438.3億元，2015年出現了下降，完成投資3118.5億元，較2014年下降9.3%，2016年又恢復了增長狀態。見圖1。黃河流域9省份生態環保投資占GDP及全國環保投資比例情況見圖2。圖1黃河流域9省份生態環保投資總量及增長情況圖2黃河流域9省份生態環保投資占GDP及全國環保投資比例情況圖2可見，2011～2014年，9省份生態環保投資占GDP的比例從2011年的1.4%增長至2014年的1.9%，由于2015年投資規模的下降，占比下降0.3個百分點，達到1.6%，2016年、2017年恢復較穩定狀態，分別為1.8%、1.7%。占全國生態環保投資的比例從2011年的26.5%增長至2017年的32.7%，同樣在2015年出現了波動下降，占比由2014年的29.8%下降至28.8%。1.1.2地區分布2016年投資規模排在前3位為：山東、河南和內蒙古，分別完成投資1029.4億元、709.7億元和545.5億元，其占比27.2%、18.8%和14.4%，排名后3位為青海、寧夏和甘肅，分別完成投資66.5億元、103.7億元和144.9億元，其占比1.8%、2.7%和3.8%。從排名看，大致呈現中下游投資規模較大，上游投資規模較小的特征，見圖3。1.1.3領域分布從領域看，黃河流域接納工業廢水治理投資呈下降趨勢。其中，2017年工業廢水治理項目完成投資11.4億元，較上年下降5.2%。分年度看，除2011年、2015年有所增長外，其余年份均呈下降特征，2010年降幅（−26.4%）最大。2007～2017年黃河流域接納工業廢水治理投資情況見圖4。圖32017年黃河流域9省份生態環保投資占比情況1.2中央財政投資。1.2.1投資規模。2010～2017年，中央生態環境保護各類專項資金共支持黃河流域9省份503.77億元，除2014年外，大致呈逐年增長趨勢見圖5，2015年出現較大幅度的增長，主要是由于3大行動計劃配套專項資金以及重點生態保護修復治理專項資金的投入。2015～2017年中央財政投入到黃河流域各省份的資金規模為331.85億元，占2010年以來全部投資規模的65.87%。　　注：中央生態環境保護各類專項資金剔除了三河三湖及松花江流域水污染防治資金，其余專項資金無特殊說明情況下，四川省為阿壩藏族羌族自治州阿壩縣、若爾蓋縣和紅原縣3縣的資金金額，不能區分的則以四川省數據為統計口徑；其余8省統計口徑均為全省數據。圖52010～2017年中央生態環境保護資金投入情況1.2.2投資領域。分專項資金看，2010～2017年農村環境整治資金累計投入規模最高，占比24.23%，其次為大氣污染防治專項資金和水污染防治專項資金，占比分別為18.02%和17.84%。2010～2017年中央環保專項資金投入領域分布見圖6。近年來，水污染防治專項投入黃河流域資金規模逐年增加。2015～2018年水污染防治專項資金投入到黃河流域9省份共計143.48億元，投資規模排前3名的省份為山東、四川和青海，見圖7。1.2.3地區分布。分地區來看，2010～2017年中央資金投入規模排在前3名的分別為山東、河南和陜西，投資額依次為106.11億元、72.66億元和67.91億元。從黃河流域的上、中、下游投資情況看，上游段投入資金總額最高，為187.12億，中游、下游段依次降低，這與上游段流經5個省份有關，中游、下游段分別為4個省份和2個省份，見表1。

2黃河流域生態環保投資存在問題及原因分析

2.1投資總量仍顯不足，工業廢水治理投資逐年下降。2011～2017年間，黃河流域9省份生態環境保護投資規模呈現上升趨勢，但占GDP的比例不穩定且在個別年份呈現了較大程度的下降，2011～2014年占GDP的比重從1.51%上升到1.86%，但2015年下降到1.6%，2016年、2017年略有提升，分別占比1.52%、1.41%。從投資結構看，工業廢水治理項目投資自總體呈現逐年下降特征，而工業廢水治理設施運行費用波動較小，表明2007～2017年期間黃河流域工業廢水治理設施新增量較少，而存量設施運行也不穩定。2.2項目效益存在跨行政區外部性，導致投入積極性不高。黃河流域生態環境保護項目的效益具有區域共享性特征，如黃河上游實施的水環境治理項目，其效益除表現為本行政區水環境質量改善外，也對下游水環境質量的改善起到重要作用。而下游水環境質量改善的環境效益和由此引發的區域開發價值提升等經濟收益卻未能很好地傳導給上游水環境治理項目。由此引發的本行政區水污染防治目標大多設置為出境斷面水質達標，而繼續加大投入，持續改善水環境質量的動力不足，由此導致行政區生態環境保護投入不足。2.3防范化解地方債和金融去杠桿進一步制約了地方投資。原有政府環保投融資渠道中，老企業更新改造投資7%和企業綜合利用利潤（5年內不上交）留成用于污染源治理已失去實際意義，隨轉移支付政策改革和調整，環保專項資金也受到較大沖擊，環境保護費改稅后，排污費用于污染治理的渠道也已喪失。2014年起為防范化解地方債，國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），對政府舉債進行了規范化，依法合規渠道一是發行政府債券，二是推廣采用政府和社會資本合作模式。由于地方政府一般債券有額度限制，專項債券發行需與政府性基金或專項收入相平衡，發行資金量也受到限制。地方財政作為生態環保投入的主體，在防范化解地方債和金融去杠桿約束下，對黃河流域投入的渠道和資金量進一步形成了制約。2.4投資回報機制不完善制約金融和民間等社會資本投入。社會資本的投向除了投資動因和優惠條件等因素影響外，很大程度上還取決于投資生態環保項目是否能夠保證投資效益，實現投資目的。黃河流域生態環保項目多為公益性或準公益性項目為主，除城鎮污水、生活垃圾等領域建立了較為成熟的收費機制外，其余類型的項目如農村污水、垃圾、河道治理、河道水生態修復和濕地修復等項目尚未建立起較為清晰的“污染者付費”或“受益者付費”機制，項目投資回報機制不完善，制約了金融和民間資本的投入。2.5投融資創新模式不足。40多年來，黃河流域政府、金融機構、企業和民間資本等多元化的投融資格局初步形成，流域生態環境保護投入力度逐年加大。但在流域區域環境污染總體尚未遏制的形勢下，環境污染治理設施相對滯后，歷史遺留的環境欠賬較多，而新型環境問題不斷突顯。與黃河流域生態環境保護投資需求相比，投資缺口巨大，亟需創新投融資模式，近些年，綠色金融、投資基金、環保貸和生態環保地方專項債等新型投融資模式已在國內其他流域或區域廣泛開展，而黃河流域相應投融資機制欠缺，應用案例相對較少，模式創新仍顯不足。2.6引導綜合治理修復能力企業形成的政策機制不足。當前我國融資需求旺盛的生態環境治理和保護類企業多為中小型企業，特別是民營企業，呈現出規模小、結構散、綜合治理和保護能力欠缺的特征。而黃河流域生態環境保護，亟需從“山水林田湖草”生命共同體的理念出發，系統修復、系統治理，因而亟需培育具有綜合治理修復能力的生態環保企業。而我國財稅政策和金融政策也較多地關注中小型民營環保企業融資需求，缺乏對大型綜合生態環保企業的培育。

3完善資金投入機制的政策建議

3.1多層次多渠道加大中央和地方政府生態環保投入。加大大氣污染防治專項資金、水污染防治專項資金、土壤污染防治專項資金和農村環境整治專項資金等中央資金對黃河流域九省份的轉移支付力度。落實地方政府生態環保投入[4−5]，堅持“黨政同責、一崗雙責”，明確地方各級人民政府是本轄區環境質量改善的責任主體。進一步加大中央環保督察和環保專項督察力度，推進地方落實環保責任。完善環保投資統計制度，對各省（區、市）環境質量改善情況、環保投資占GDP的比例進行排名，對各地區環保投資情況進行信息公開，倒逼地方政府加大環保投入。3.2落實企業污染治理責任，倒逼企業加大污染治理投資。全面推行排污許可制，完善污染治理責任體系，環保部門對照排污許可證要求對企業排污行為實施監管執法，推動環境治理投入。積極發揮環境保護促進供給側結構性改革，貫徹落實新《環境保護法》嚴格執法監管，促進環境成本內部化，大幅提高違法成本，確保企業履行污染治理責任。建立企業環境信用評價和違法排污黑名單制度，企業環境違法信息將記入社會誠信檔案，向社會公開[6]。建立上市公司環保信息強制性披露機制，對未盡披露義務的上市公司依法予以處罰。支持符合條件的企業積極公開發行企業債、中期票據和上市融資，拓寬企業融資渠道。制定環保“領跑者”重點行業和領域實施路線圖，建立“領跑者”產品名單，加大政策支持力度，推動形成綠色發展方式和生活方式。3.3充分發揮市場機制作用，吸引社會資本投入。大力推行環保PPP與第三方治理模式。在城鄉生活污水處理廠及管網建設、城鄉生活垃圾處置、城市環境綜合整治、水質較好湖泊保護、飲用水源地保護、污染場地修復與生態建設、環境監測、畜禽養殖污染治理和環水有機農業等環境保護基本公共服務領域引入社會資本，采取單個項目、組合項目和連片開發等多種形式，提高環境公共產品供給質量與效率[7]。在工業園區、工業污染治理領域大力推進環境污染第三方治理。加大財政資金向第三方治理、PPP項目傾斜，支持和引導環保投融資機制創新，鼓勵社會資本投入。完善價格形成和補貼機制。加快完善生活污水垃圾、醫療廢物、危險廢物等領域收費價格形成機制。逐步提高9省份城鎮污水處理收費標準，補償污水處理和污泥處置設施的運營成本并合理盈利。優先在山東等下游省份經濟基礎較好的地區探索實行污水垃圾處理農戶繳費制度，建立財政補貼與農戶繳費合理分攤機制，逐步推進中上游省份農村污水垃圾處理收費制度的建立。因生活污水垃圾以及醫療廢物處置收費確實不能彌補項目成本和收益的，可由地方政府通過部門預算或設立財政專項資金給予補貼，落實優惠政策。對社會資本投入投資回報率低、風險大的環境保護項目，視投資回報率、項目周期等具體情況，建立社會資本投入回報補貼機制與風險補償機制[8]。推進資源產業融合創新試點。通過項目打包、“肥瘦搭配”等方式，開展環境治理與其他資源組合開發，以經營性收益反哺生態環保公益性投入。在城市黑臭水體治理、河道整治、土地修復、濕地建設和良好湖泊保護等領域與城市經營相結合，釋放和提升資源品質，推行與土地資源、旅游資源和商業開發等資源組合開發模式。推進農村人居環境整治與鄉村旅游、生態農業等相關產業深度融合，依托各地自然生態、名勝古跡和風情民俗等資源，在城鎮近郊、自然田園景觀較好的村莊發展鄉村旅游、休閑娛樂、養老度假和觀光農業，開發農家樂、漁家樂等特色項目，以特色生態產業發展帶動村容村貌改變，實現村莊整潔，提升農村人居環境質量。開展重大環保工程項目實施機制創新研究及實施投資回報機制創新試點。3.4大力發展綠色金融，提高環保項目融資能力。推進金融產品和服務創新。鼓勵開發貸款周期長、融資成本低的創新金融產品，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。支持開展排污權、收費權和購買服務協議質（抵）押等擔保貸款業務，探索利用污水垃圾處理等預期收益質押貸款。積極鼓勵政府、金融機構和擔保公司等設立聯合擔保基金，對污染治理項目、環保企業發展提供融資擔保服務[9]。鼓勵銀行與擔保公司提供政策性撥款預擔保服務。探索土壤、地下水修復等環境保護領域采用租賃方式進行融資。3.5建立績效導向的資金使用機制，提高資金使用效率。優化財政資金使用方式。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼和政府付費等方式，專項資金使用要逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變。推進環境保護財政資金轉型，減少項目資本金投入和投資補助，以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，促進財政資金由“買工程”向“買服務”轉變。強化財政資金依效付費機制。推進建立環保PPP項目依效付費機制。加大對運營維護效果的績效考核，將環境保護項目績效評價結果與政府全部付費（可用性付費與運營績效付費）相掛鉤，實行優質優價。建立環保部門與財政、發展改革等部門的聯審機制，在環保PPP項目實施方案與物有所值評估審查等環節強化環保部門的參與。向社會公開污染治理績效結果、服務費用支付情況等，接受公眾監督，建立公平、公開和透明的市場環境，提高供給方服務質量與效率。加強環境治理項目儲備庫建設。提前謀劃大氣、水、土壤、農村環保和生態保護等領域項目，做好頂層設計，建立完善地方各級項目儲備庫，夯實項目實施基礎。組織科研院所加強對地方環保部門的專業技術指導與培訓，提高地方項目管理能力，提高項目申報與實施質量。

參考文獻

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作者:高軍 劉雙柳 徐順青 陳鵬 徐毅