農村經濟改革評價論文

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20多年的歷史說明，市場化改革是農民增收的重要源泉。中國農村發展需要堅定不移地推進市場化改革，同時建立政府支持政策體系。

一、改革背景與目標

1997～2000年四年間，農民收入增速持續下降，農民生產投資和生活消費都受到了明顯的影響，整個農村經濟似乎已經不再像早年那樣充滿活力和生機。同時，城鄉居民收入差距也在顯著擴大。2000年，二者差距為1∶2.79。如果考慮到官方公布的農民收入數據至少有20％的水分（事實上絕大多數的基層干部都認為水分遠不止于此），而城市居民還享有農民無法享受到的多種福利，如福利住房、公費醫療、單位發放的實物收入等，那么，差距將會更大。世界銀行（1998）在一份報告中認為這部分福利應達到城市居民可支配收入的3／4左右。如果按照世界銀行的估計進行調整，真實的差距有可能達到5∶1。這一差距，按照國際標準衡量是巨大的和少見的。在同一報告中世界銀行還指出：“36個國家的數據表明，城鄉之間收入比率超過2的極為罕見；在絕大多數國家，農村收入為城市收入的2／3或更多一些。”我國的情況已經遠遠超過這一標準。

這樣的一種態勢，影響已經遠遠超出了農業和農村，對整個國民經濟發展和社會進步都非常不利。因而農村改革和政策的目標自然而然地就鎖定在增加農民收入上，并且要真正建立起一種具有良好特征和效能的農業發展新模式，全面提高農業和農村經濟素質、效益和競爭力。當然，把增加農民收入確定為核心政策目標并非2001年的轉向，按照會議文告或政策文本理解，過去的幾年都是如此。但問題是情況每年都不見好轉，無疑會影響人們對政府解決問題的態度和能力的信任，這等于在給政府持續增加壓力，并在強化著改革的動力，促使甚至迫使政府去解決過去改革中遺留下來的制約農民增收的深層體制問題。所以，到了2001年，一些過去改革中遇到的堡壘開始被攻克，某些體制上的膠著狀態也開始被打破，比如糧食流通體制、戶籍制度等方面的改革都說明這一點。這體現了經濟社會發展過程中的一種“自動強制實施機制”（劉易斯，1965）。

二、改革的市場化取向

由于中國農村問題的根源性原因在于外部的不利經濟環境，所以宏觀層面上改革顯得尤為重要。但是，宏觀政策的調整牽涉到復雜的因素和利益關系，決策者面臨著巨大的約束，甚至對成本——收益的計算，就需要花費很長的時間，以至在2001年，宏觀政策層面上的變化還只是意向性的，尚處于具體方案探討和形成階段。這一年所發生的旨在促進農民增收的體制和政策的變化主要集中在農村經濟內部，而檢視其主要內容，可以發現農村經濟體制改革的市場化取向顯著加強，在多方面取得了重大突破，改變了以往“漸而不進”甚至發生一定程度和范圍內倒退的局面。2001年是中國農村經濟體制市場化改革道路上具有重要意義的一年。

（一）產品市場：攻克市場經濟中的計劃“孤島”

1.糧改：放開銷區。1998年，在糧價持續低迷，國內糧食企業虧損嚴重，收購資金被大量挪用的情況下，我國實行了以“三項政策，一項改革”為主要內容的新一輪糧改，這個方案有很強的針對性和自身邏輯性，對保護農民的利益起到了積極的作用。但是，運行中也遇到了一些難題，遠遠超過了設計政策時的預想。面對糧改中出現的問題，我國政府就一直在調整完善原來的糧改方案。到了2001年，原來的制度微調終于引發實質性的改革，其基本內容就是在銷區放開取消農民的糧食定購任務、放開市場、放開糧價、放開經營。當年年初國務院決定浙江率先進行糧食流通體制的市場化改革，到了7月國務院公布了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，確定了“放開銷區，保護產區，省長負責，加強調控”的糧改思路，將所放開的銷區范圍進一步拓展到包括浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等在內的8個省區?！兑庖姟愤€明確了深化改革的總體目標是：“在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制對糧食購銷和價格形成的作用，完善糧食價格形成機制，穩定糧食生產能力，建立完善的國家糧食儲備體系和糧食市場體系，逐步建立適應社會主義市場經濟發展要求和我國國情的糧食流通體制?！边@一情況說明，經過幾年的曲折徘徊，我國的糧食流通體制改革重新回到了市場化改革的軌道——這是2001年農村經濟中最引人注目的變化。

考察糧改歷程，可以發現，如何平衡市場調節和政府控制的關系，始終是一個沒有得到很好解決的問題。我國政府對非谷物食品諸如水果、蔬菜、肉類、水產品等的干預相對較少，并且形成了較為繁榮的競爭性市場，但糧改卻一波三折，進展緩慢。我國有強大的政治管制能力，也有依靠行政手段動用和管制糧食資源的傳統和豐富經驗，而按照市場經濟原則進行調控和管理的經驗和能力卻顯得不足，所以當市場化改革遇到較為急切的情形時，往往傾向于回過頭來使用過去的手段，從而使得帶有計劃經濟色彩的政府控制卻時隱時顯，揮之不去，導致糧食流通體制市場化改革的成果與人們的預期相差較遠。所以，2001年放開銷區的改革，盡管仍是過渡性的方案，但它的明顯的市場化取向卻是來之不易的。

2.棉改：一放二分三加強。與糧食流通相比，棉花流通中壟斷色彩更濃，存在著更多的弊端。鑒于此，2001年7月國務院頒布了《關于進一步深化棉花流通體制改革的意見》，提出要打破經營壟斷，鼓勵公平競爭，規范市場秩序，提高調控效率，建立適應社會主義市場經濟要求的棉花企業經營機制和管理體制。這個決策標志著中國棉花收購市場已完全開放，政府對農民進行硬性收購的作法正在逐漸取消。

（二）要素市場：觸動計劃經濟的殘余——戶籍制度

隨著經濟發展和市場化改革的推進，橫亙在城鄉之間40余年的戶籍制度藩籬終于開始松動，并在一定范圍內被拆除。2001年年初公安部提請國務院批轉了《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。2001年10月1日起，全國開始以兩萬多個小城鎮為重點推行戶籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口。2001年是中國戶籍制度改革取得明顯突破的一年，不僅全國范圍內推行了小城鎮戶籍制度改革，而且一些大中城市也開始了放松對農民轉換為市民的控制條件。這些變化說明，廢除原有的戶籍制度是大勢所趨，存在了40多年的戶籍制度已經走向了瓦解之路。改革戶籍制度，打破城鄉界限，逐步消除政策制定中的城市中心主義傾向，促進城鄉勞動力在同等條件下合理有序地競爭，是市場經濟發展和社會進步的必然要求，它將有助于形成城鄉互通的要素市場，推動城鄉之間的經濟融合，并帶來社會結構、文化等方面的深刻變化。

（三）農村市場經濟體系建設：更多方面的進步

1.農村市場信息體系建設得到加強。我國農村經濟信息、傳播的覆蓋面狹窄，直接為農民服務的市場供求、科技等方面的信息遠遠不能滿足需要。這些年的實踐說明，由于信息滯后和不準，極易一哄而上、一哄而下，造成市場均衡的脆弱性和市場進入的盲目性，農產品的價值無法實現，嚴重影響了農民收入的穩定增加。針對這種情況，2001年農業部在全國啟動了“信息服務行動計劃”，這必將會促進農村市場信息體系建設，為農民提供及時準確的信息服務。

2.農業質量標準化和食品安全引起高度重視。大量存在的農產品質量問題，已經對我國農村市場經濟的健康發展構成了嚴重障礙，既影響了農民的收益，危害了消費者的利益，也直接損害了我國農產品在國際市場上的聲譽，削弱了我國農業的國際競爭力。2001年農業部組織制定了《關于加強農產品質量安全管理工作的意見》，并聯合有關部門啟動了“食品安全行動計劃”，要求以提高農產品的競爭力為目標，全面提高農產品質量安全水平，健全農產品質量安全保障體系，努力實現農產品的無公害生產和消費。這說明隨著農村市場化改革的深入，特別是加入WTO后面對國際市場的競爭，我國已經開始加強農產品質量安全管理，正在實現從FoodSecurity（食物安全）到FoodSafety（食物衛生安全）的轉向。

三、績效和可能性

按照新制度經濟學的基本理論，制度是內生的，并且是決定經濟績效（Performance）的首要因素。最近幾年，農民增收形勢嚴峻，要改變這種局面首先需要進行制度創新，也即農民增收重在制度創新。按照本人的理解，制度本身不能增加資源稟賦，但可以改變生產要素配置的環境和相對價格，從而影響經濟發展的方向、速度和效率。

2001年我國在農村經濟市場化改革進程中采取了多項重大舉措，盡管新的制度或做法本身還需要完善，對制度績效的判斷也還需要進一步的觀察，但是，我們已經可以感受到市場化改革帶來的某些變化和成果，并且由此強化對中國農村未來發展的信心。其中，令人感受最深的是，放開銷區的糧改方案已經取得了明顯的效果，初步實現了糧改的目標。特別是在最早進行糧食購銷市場化改革的浙江省，農業資源配置和糧食經濟的運行發生了一系列可喜的變化，出現了“農業增效，農民增收”局面。浙江的變化主要發生在以下幾個方面：

（1）從“定購”到“訂單”，確立了新型的糧食產銷關系。全省糧食購銷、加工企業和99萬戶農民簽訂了糧食訂單，訂單數量高達6.4億公斤，相當于2000年全省糧食訂購任務的55.7％。省內不少地方對優質品種糧食實行優質優價，因而調動了農民種植“高效糧食”的積極性。

（2）從單一主體到多元主體，糧食市場體系建設全面啟動。杭州、寧波、溫州等大中城市口糧批發市場，金華、衢州、嘉興等飼料糧批發市場，沿海港口糧食進出口中轉市場，三個層次分明的糧食市場體系已經形成。同時，糧食市場主體日漸多元化，省內各級糧食批發市場從事糧食經營的非國有企業已占到80％以上。

（3）從自求平衡到優勢互補，促進了農業區域結構的優化。全省進一步調減了糧食播種面積（早稻種植面積調減了34％），擴大蔬菜、瓜果、花卉苗木等經濟作物和出口農產品生產。隨著浙江糧食市場的全面放開，國內一些糧食主產省紛至沓來，省際間糧食購銷合作得到迅速發展。浙江已與黑龍江、湖北、江西等產糧大省簽約，成為糧食購銷“合作伙伴”。省際間的糧食購銷合作已從傳統的糧食買賣向建立基地、組建股份制公司、創辦市場等多種合作方式轉變。

浙江的糧食購銷市場化改革，有效地促進了農業結構調整，全省涌現出了300多個萬畝以上，總面積700多萬畝的效益農業產業帶，提高了農業的效益和農民收入。2001年前三季度在全國農副產品出口負增長的形勢下，浙江農副產品出口同比增長了14％，農民來自農業的收入增長了10.1％。浙江糧改的成功，充分說明了市場機制在資源配置中的有效性，說明了一個基本的事實，即市場化改革是農民增收的主要動因。

四、進一步的思考與建議

關于農村經濟體制市場化改革，迄今已經有許多說法和共識，積累了許多經驗和教訓。今后市場改革還需要對以下工作予以高度重視，并盡快取得實際效果。

1.加快土地市場化流轉。在尊重農民意愿的基礎上，加快土地流轉制度改革，促進土地的流動，實現土地資源的優化配置。市場配置資源的有效性就在于它能夠使稀缺資源得到最充分的利用，我國農業市場化改革顯然不能把最稀缺的土地資源排斥在市場之外。我國的農地制度首先要強調“穩”，但也要“活”，不能因為強調穩定而扼殺了流動。最近一些人士過分強調“穩定”，是一種僵化的觀念。在產業結構已經發生巨大變化和收入來源日趨多元化的今天，土地的社會保障功能已經大為削弱，相當多的農民對土地的依賴性并沒有許多官員和學者想象的那樣強烈，有些地方農民種地虧本，出包土地還得“倒貼皮”，也足見土地保障功能的淪落。所以，今后的農地制度改革應當賦予農民以更大的土地處置權利，以期促進土地的流轉和規模經營，形成現代農場，發展現代農業，提高土地開發利用的效率，同時為農民的就業轉換和產業擴張提供資本。在土地的利用上，家庭經營具有恒久的活力，因為它適應農業的產業特點，而與農業生產力水平沒有太大關系（即可以適應不同層次上的生產力水平）。但是，家庭經營不一定非得建立在平均主義的承包制基礎之上。

2.加快實現全國范圍內的糧食購銷市場化。放開銷區的糧改方案是一個過渡方案，糧改涉及到了復雜的利益關系和約束條件，需要有一個過渡時期。但是，這個過渡時期不應該太長，而是要加快實現全國范圍的糧食購銷市場化。

從理論上講，一項改革成功與否，固然和原有體制的性質以及改革所設定的目標模式有關，但更重要的是過渡過程本身，即尋找成本較低、以至成本最低的改革路徑，是改革成功的關鍵所在（盛洪，1991）。浙江的改革可以說是一種比較典型的帕累托改進，即使是國有糧食企業在改革中也沒有明顯受損，因為在放開之前，浙江糧食的集市貿易仍然是活躍的，其國有糧店和大多數國有糧食加工企業，經過改制（拍賣、租賃），幾乎清一色由個人或合伙經營。這就是說，在正式放開之前，競爭性的市場已經在事實上存在。現在等于承認了多主體存在的合法化。

2001年的糧改之所以只放開了銷區而不是全部放開，一個重要的原因同樣是要降低改革成本，避免不確定性和可能的混亂。糧改的下一步必然是要把局部改革成功做法推向全國，當然，在這個過程中，要有配套的政策措施，以防止政策偏差和化解政策風險。

3.加快政府職能轉變，減少控制，增加服務。加入WTO后，面對國際市場的競爭，我國需要按比較優勢的原則調整農業結構和發展方向，不斷提高農業的國際競爭力。然而，必須明確的是，比較優勢的發揮要求有一個高效協調的農業管理體制。

如果說像放開銷區之類的改革是立足本土的內源式的主動改革，那么政府管理體制改革就是“沖擊——反應”式的被動改革（依靠政府自身有意識地主動改革是一個緩慢的過程）?？梢哉f，WTO給我國農業和農村經濟帶來多方面的沖擊，其中最大的沖擊也許就是對政府管理體制的沖擊，而這個沖擊實質上是我國加入WTO最大的好處。

政府管理體制改革的基本原則應當是“減少控制，增加服務”。減少控制，就是要求政府部門遵循市場經濟發展的規律和邏輯，來調控和管理經濟，而不是簡單地靠權力的流通和行政命令；增加服務，則是要求政府部門根據市場化和貿易自由化的要求為農民提供更多的諸如信息服務、技術指導、信貸便利化和風險保障、環保和生態建設等等方面的公共服務，增加農民的獲利機會，減少市場風險和國際農產品的沖擊。

對于加入WTO后政府管理體制改革這個問題的重大意義，我們應當有更充分的認識。我以為，這項被動性的改革將帶來中國經濟社會的廣泛進步，對中國的民主進程和現代化事業將會做出重要的貢獻。需要指出的是，這項改革將對改進中國的文官系統和提高公務員的整體素質大有裨益，也將提高對政策執行的效率和效果。

具體而言，在現代政體下，行政管理機構是龐大的組織，它執行著一種關鍵性的政治功能，即在各種具體情況下執行政策，因此，一項政策得以貫徹到什么程度，很大程度上取決于行政長官對它的解釋，以及他們實施該項政策的興趣和效率。長官們是墨守成規，調和折衷，用標準的手續和大而無當的陳辭濫調來庸庸碌碌地處理問題，還是善于思考，密切關注現實，在變化著的事實前勇于嘗試和創新；是一味地迎合上級，玩弄權術，在政治市場上鉆營，還是高風亮節，實事求是而又體恤民情，那將對政策實施的程度和效果產生非常重大的影響。此種影響自古而然，于今尤烈，因為現代社會是更為復雜多變的社會。正是在這個意義上，奧爾森（1982年）把當今時代稱為是“執行權統治的時代”。

過去，我們的一些農業和農村經濟政策不是沒有被執行，就是在執行中走了樣，政策執行起來總會遇到許多牽制和障礙，以至最終取得的成果或節外生枝，或適得其反，往往不盡人意。在WTO的沖擊下，政府管理體制改革將會在一定程度上克服“政策好，執行難”問題。

4.加快建立國家農業支持政策體系，積極的財政政策要向農業和農村經濟適度傾斜。在國際上，美國、歐盟、日本等都對農業部門給予了巨額的補貼，以期改變其相對于其他部門的不利地位，保證務農者與其他就業者大致相當的收入水平。我國現存的農家經營規模十分狹小，勞動生產率很低，加之買方市場條件下農產品的價值實現較之其他產品更為困難，風險更大，所以非常需要政府的支持。

現在，我國農民又面臨著貿易自由化的沖擊。按照協議，我國將逐步開放市場、降低關稅，這就要求我們必須加大國內農業發展政策對農業的支持力度，全面提高我國的農業國際競爭力。其中，很關鍵的就是要用足“綠箱”政策（《農業協議》第6.1條），用好“黃箱”政策（第6.2、6.4、6.5條）。在這方面，我國還有很大的政策調整空間，需要細致深入研究，有必要借鑒國際農業支持和保護的經驗，設計和構建合理有效的國內農業支持政策體系。比如，日本為應對WTO沖擊，設計制定了“稻作安定經營對策”、“生物系特定產業技術研究推進計劃”、“農業轉作支持政策”等一系列非常細致周密的政策措施，對保護農民利益發揮了重要作用。日本在設計應對WTO沖擊的政策過程中表現出的認真態度和務實精神很值得有關部門和人士學習。

加入WTO后，建立農業的國內支持政策必然涉及到宏觀政策的調整。最近幾年國家實行的積極財政政策在開拓農村市場方面的效果非常有限，現在積極的財政政策應與應對WTO的沖擊、建立國內農業政策結合起來，向農業和農村經濟適度傾斜，在更加協調的宏觀經濟增長的范圍內對農業和農村經濟給予更大的支持。這不僅是公平的需要，更是效率的需要。當前廣大農民由于收入增長緩慢，已經限制了其生產投資和生活消費支出，他們的衣食住行、生老病死還面臨著較多困難，甚至急需要用錢，因而有較高的邊際消費傾向，如果國家能夠設法讓他們增加一些收入，可能很快就會轉化為最終消費需求，拉動投資需求（特別是鄉鎮企業的投資需求），形成整個經濟發展的良性機制。

【參考文獻】

［1］劉易斯，1966，《發展計劃》，何寶玉翻譯，北京經濟學院出版社，1991。

［2］世界銀行，《共享增長的收入》，中國財經出版社，1998。

［3］李成貴，“國家干預下的農地有限私有化：一種有選擇的激進主義”，《中國社會科學季刊》2000年夏季卷。

［4］盛洪，“從計劃均衡到市場均衡”，《管理世界》，1991年第6期。

［5］M.Olson,1982,TheRiseandDeclineofNations,YaleUniversityPress.