住房公積金制度改革論文

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1住房公積金委托鏈中政治委托關(guān)系產(chǎn)生的原因以及存在的問題

在政治委托-關(guān)系中，道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因在于信息不對(duì)稱情況下個(gè)人追求利益最大化與制度約束弱化的矛盾。在缺乏法律規(guī)則制約和公眾監(jiān)督困難的情況下，政府常常憑借著其專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)、特殊地位，拒絕公開某些公眾本可了解的信息，使公眾陷入“無知”狀態(tài)。由于政府職員所從事的職業(yè)，既代表著公共利益，同時(shí)又代表著私人利益，所以存在著為獲取私人利益而侵害公共利益的可能性?，F(xiàn)實(shí)中普遍存在的以權(quán)謀私等腐敗行為證明了這種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)是難以抗拒的，這將有悖于政治委托人的利益，導(dǎo)致政治委托人的風(fēng)險(xiǎn)成本增加或造成政治委托人的權(quán)益損失[1]。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府擁有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和比較優(yōu)勢(shì)，為了節(jié)約交易成本，使自身利益最大化，強(qiáng)制廣大的公積金繳交者參加公積金制度，達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)和互助的作用，以提高職工的住房支付能力，使廣大參加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未來的不確定性、信息的不對(duì)稱以及契約的不完備等多種因素的存在，政府以權(quán)謀私、尋租設(shè)租、政治機(jī)會(huì)主義等問題的廣泛存在，使得政治人的目標(biāo)追求常常偏離委托人的預(yù)期。這就是近年來住房公積金大案頻發(fā)、被擠占挪用的根源所在。當(dāng)前我國住房公積金制度中存在如下政治委托問題：

（1）住房公積金初始委托人監(jiān)督主體缺位。

由于住房公積金是通過國家強(qiáng)制繳交的，繳交者作為初始委托人雖在法律上擁有所有權(quán)，但其所有權(quán)是有限的，使用權(quán)受到控制，也不能轉(zhuǎn)讓，只能用于本人及其家庭的住房消費(fèi)。繳交者不能通過“用腳投票”的方式解除與人的合約，懲罰人的機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)由于住房公積金所有者人數(shù)眾多且相當(dāng)分散，個(gè)體又存在“搭便車”的心態(tài)和行為，因此我國住房公積金制度中的委托問題更加嚴(yán)重。

（2）住房公積金繳交者即資金初始委托人與政治人政府的目標(biāo)函數(shù)不一致。

公積金繳交者的目標(biāo)函數(shù)是積累住房消費(fèi)基金，提高住房支付能力，以及資金最大化。但是政府作為住房公積金的強(qiáng)制發(fā)起者，其目標(biāo)函數(shù)更為寬泛，是提高中低收入階層的住房水平。政府規(guī)定住房公積金增值收益中除提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和撥付管理中心經(jīng)費(fèi)外，其余作為城市廉租住房的補(bǔ)充資金。公積金屬于職工個(gè)人所有，但是政府卻強(qiáng)制規(guī)定了其增值收益分配，職工并不能直接擁有資金支配權(quán)，這是對(duì)職工權(quán)利的一種強(qiáng)制剝奪，用來達(dá)到政府的目標(biāo)。這就無形之中形成了公積金繳交者與政府人的目標(biāo)不一致。

（3）監(jiān)管中出現(xiàn)混亂和不到位、不科學(xué)現(xiàn)象。

目前，我國住房公積金實(shí)行多頭監(jiān)管，由建設(shè)部門會(huì)同財(cái)政部門、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合監(jiān)管，同時(shí)委托地方同級(jí)財(cái)政部門和審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督，從行政級(jí)別上和各地的住房公積金管理中心是平級(jí)或高半級(jí)，從實(shí)際意義上講只是每年向各地要一些報(bào)表、數(shù)據(jù)之類，所謂監(jiān)督只是擺設(shè)，這常常導(dǎo)致實(shí)際監(jiān)管缺位。管理中心作為政府管理住房公積金的人，能否履行住房金融職能，需要公眾的監(jiān)督，這關(guān)鍵在于管理中心的透明度，而由于我國體制本身的局限性和公眾監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，公眾對(duì)住房公積金系統(tǒng)運(yùn)作的真實(shí)信息并不完全了解，這就使得公眾對(duì)政府部門及管理中心的具體行為缺乏完全、有效的監(jiān)督，致使政府官員很可能受自身利益本性的驅(qū)使，出現(xiàn)“利益尋租”，使公眾利益受損。

（4）住房公積金管理委員會(huì)的決策機(jī)制不科學(xué)。

按照《住房公積金管理?xiàng)l例》要求，住房公積金管理委員會(huì)是由政府職能代表與專家1/3，工會(huì)與職工代表1/3，單位代表1/3的結(jié)構(gòu)組成的。在實(shí)際工作中，住房公積金管理委員會(huì)是一個(gè)松散的無專職人員的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)，參加會(huì)議的人員，從管委會(huì)主任到普通職工代表，身份地位相差懸殊，參會(huì)人員多數(shù)并不了解住房公積金日常管理業(yè)務(wù)，決策結(jié)果由誰負(fù)責(zé)不清楚。住房公積金管理委員會(huì)作為群體決策的形式，由于組成結(jié)構(gòu)、組織形式和文化限制等原因，對(duì)管理決策的效果是十分有限的，甚至形同虛設(shè)。從全國看，一個(gè)常常被虛無化的群體機(jī)構(gòu)，卻作為全國高達(dá)9600多億元住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，這是不科學(xué)的。

（5）對(duì)住房公積金管理中心定位不科學(xué)，激勵(lì)約束機(jī)制效率低下。

在現(xiàn)行制度中，住房公積金管理中心被定義為是不以盈利為目的的事業(yè)單位，既不是政府機(jī)構(gòu)，也不是政策性金融機(jī)構(gòu)或會(huì)員制的法人實(shí)體，而是隸屬于地方政府部門的事業(yè)單位，在沒有法人資產(chǎn)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益約束下，“中心”很難建立起有效的監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露制度和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中在地方或部門利益的驅(qū)使下，部分政府官員對(duì)公積金管理“行政化”，導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”和“尋租”行為泛濫，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生：用住房公積金彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算虧空，用于發(fā)工資的有之；用于興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、投資入股、炒地皮、買股票的也有之，甚至發(fā)生了挪用百姓住房?jī)?chǔ)蓄去澳門賭博的惡性事件，從而嚴(yán)重侵害了廣大公積金所有者的利益。這種現(xiàn)象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托鏈被行政隸屬關(guān)系所鎖定，委托雙方的壟斷性，使得難以制定有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。

2住房公積金委托鏈中的經(jīng)濟(jì)委托關(guān)系中存在的問題

住房公積金管理中心委托銀行進(jìn)行資金歸集和發(fā)放貸款等業(yè)務(wù)，銀行委托公積金繳交者按時(shí)繳納公積金，借款者按時(shí)歸還貸款本息，整個(gè)過程中存在著信息不對(duì)稱情況，委托人無法完全觀察到人的努力情況，委托問題就產(chǎn)生了。

首先住房公積金管理中心與銀行的目標(biāo)函數(shù)不同。住房公積金是一種具有很強(qiáng)政策性、互助性和保障性的基金,管理中心的目標(biāo)是發(fā)展基金，使之發(fā)揮最大作用，幫助職工解決住房問題。而銀行爭(zhēng)取這筆資金的經(jīng)辦業(yè)務(wù)是因?yàn)槠浯婵罾实?、資金來源穩(wěn)定、期限長，在資金未從事經(jīng)營運(yùn)作的情況下，可以利用其獲得一筆可觀的收入。受利益驅(qū)動(dòng)，銀行盡力爭(zhēng)取到住房公積金后，可能將大量資金沉淀，這不僅不能緩解住房資金的短缺，大力改善居民的住房條件，反為少數(shù)銀行挪用資金、違章拆借提供了可乘之機(jī)。

其次，從目前來看,住房抵押貸款是種優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)，違約率很低，這成為銀行爭(zhēng)奪個(gè)人住房貸款市場(chǎng)的一個(gè)重要原因。銀行往往在給開發(fā)商提供貸款時(shí)，與其達(dá)成開發(fā)商為其營銷商業(yè)個(gè)人住房貸款的協(xié)議。而且銀行在受理住房公積金貸款時(shí)，可能會(huì)利用住房公積金貸款較商業(yè)貸款手續(xù)繁雜、條件苛刻的劣勢(shì)，說服借款人放棄公積金貸款轉(zhuǎn)向商業(yè)個(gè)人住房貸款。

另外條例規(guī)定，住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)由住房公積金管理中心承擔(dān)，這樣銀行在發(fā)放貸款時(shí)就可能會(huì)不認(rèn)真審查借款人的資格信用情況，形成公積金貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)。銀行由管委會(huì)在條例規(guī)定的五家國有商業(yè)銀行中指定，一經(jīng)確定基本長期不變，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致委托雙方信息的不對(duì)稱更加嚴(yán)重,加上對(duì)銀行績(jī)效很難考察,銀行就缺乏改進(jìn)公積金業(yè)務(wù)的積極性，甚至可以隱藏自認(rèn)為有必要隱瞞的信息,來追求其利益的最大化。

最后，公積金借款人應(yīng)按照貸款合同按時(shí)歸還本息，由于信息不對(duì)稱的存在，銀行及管理中心無法很好的觀察到借款人的資信情況，可能會(huì)存在逆向選擇，這就會(huì)造成貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

3基于委托理論對(duì)住房公積金制度中的委托問題提出的對(duì)策性建議

3.1對(duì)住房公積金制度中政治委托問題的建議

①在政治委托關(guān)系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的人道德風(fēng)險(xiǎn)，需要建立規(guī)范性的良性制度規(guī)則。對(duì)作為政治委托人的住房公積金繳交人，是分散性的公眾，其對(duì)政府的激勵(lì)約束只能通過設(shè)計(jì)一套兼有激勵(lì)與約束的制度規(guī)則來進(jìn)行，以規(guī)范委托雙方之間的相互關(guān)系，減少信息成本和不確定性，把交易成本降低到最低程度[2]。

②加強(qiáng)住房公積金的保值增值能力，使住房公積金所有者和政府的目標(biāo)趨于一致。建議成立全國統(tǒng)一的住房公積金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)資金在全國范圍進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配和管理運(yùn)營，打破地區(qū)運(yùn)營的區(qū)域性限制，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，保證資金的保值增值，提高整體使用效率。在此基礎(chǔ)上提高所有者公積金存款的利率。這樣既滿足了公積金繳交者資金價(jià)值最大化的目標(biāo)，同時(shí)也可以為政府提供更多增值收益用于廉租房建設(shè)等，以更好地實(shí)現(xiàn)扶持中低收入階層住房消費(fèi)的目標(biāo)。

③在決策和監(jiān)管方面，為了防止公積金監(jiān)督者虛位的問題,政府可以將聯(lián)合監(jiān)管改成由唯一部門監(jiān)管，成立全國性的公積金管理機(jī)構(gòu)。由其負(fù)責(zé)公積金政策的制定和執(zhí)行，對(duì)各地住房公積金管理中心實(shí)行垂直管理，建立經(jīng)營考核制度和運(yùn)營失誤追究制度，將住房公積金管理和監(jiān)督的結(jié)果作為考核的硬性指標(biāo)，確保對(duì)管理中心管理運(yùn)營行為的監(jiān)督約束到位。為了解決失靈問題和由信息不對(duì)稱導(dǎo)致的利益尋租問題,政府可通過加強(qiáng)具有獨(dú)立性的財(cái)政審計(jì)部門對(duì)管理中心的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和管理經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)控來解決。最后，要增加住房公積金管理的透明度，形成有效的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

④科學(xué)定義管理中心的性質(zhì)，明確公積金所有者和經(jīng)營者的權(quán)利和責(zé)任，建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，改變中心管理者不必為他的行為后果承擔(dān)全部責(zé)任的情況,從而抑制道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。我國現(xiàn)階段在政策性住房金融的管理上采取委托國有商業(yè)銀行的辦法雖符合國際上政策性金融的委托運(yùn)用機(jī)制，但缺乏屬于政府機(jī)構(gòu)序列、執(zhí)行政府住房金融政策、制定政策性住房金融計(jì)劃、由政府財(cái)政投資形成資本金、有穩(wěn)定資金來源、為廣大中低收入階層購房融資提供服務(wù)的獨(dú)立的政策性住房金融機(jī)構(gòu)[3]。因此住房公積金的發(fā)展方向是政策性住房金融，應(yīng)把管理中心定義為政策性住房金融機(jī)構(gòu)。其次，建立有效的相容性激勵(lì)約束機(jī)制，來調(diào)適人們“對(duì)狹隘的短期個(gè)人利益的追求”與“對(duì)參與相互作用或交易的其他人的權(quán)利的尊重和對(duì)明智的長期個(gè)人利益的追求”之間的關(guān)系[4]。在激勵(lì)性制度規(guī)則中，只要政治人正確履行契約，就能夠得到相應(yīng)的回報(bào)，這種回報(bào)應(yīng)該能夠?qū)θ说恼嫘袨楫a(chǎn)生激勵(lì)效果。因此，在實(shí)際中應(yīng)將管理中心人員的經(jīng)濟(jì)收入與公積金管理經(jīng)營業(yè)績(jī)直接掛鉤，并進(jìn)行靈活考核；同時(shí)，要不斷創(chuàng)新激勵(lì)的內(nèi)涵，將社會(huì)聲譽(yù)、職務(wù)升遷等“無形利益”與公積金各級(jí)委托人的經(jīng)營業(yè)績(jī)聯(lián)系起來，從而充分調(diào)動(dòng)委托人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在約束性制度規(guī)則中，通過制度規(guī)則提高政治人的違約成本,使之不敢采取違約行為。還應(yīng)建立規(guī)范各級(jí)住房公積金人決策行為、管理行為的法律法規(guī),針對(duì)人的違約行為、“不作為”行為，采取相應(yīng)嚴(yán)格的懲處辦法。最后，必須建立和完善公積金管理中心的用人制度，改變目前尚處于僵化狀態(tài)的干部人事制度,打破管理者的行政任命機(jī)制，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，形成競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制，優(yōu)勝劣汰地選拔公積金的管理者，這有助于突破住房公積金管理中的壟斷性，減少人的道德風(fēng)險(xiǎn)，大大降低成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒?jí)管理人才。

3.2對(duì)住房公積金制度中經(jīng)濟(jì)委托問題的建議

①增進(jìn)委托者和者雙方權(quán)益是提高委托制度效率的基本原則。在增進(jìn)制度效率為目標(biāo)的管理進(jìn)程中，必須以維護(hù)和增進(jìn)雙方利益為基本方向，才能充分調(diào)動(dòng)兩者的積極性，從而有效地利用委托者的資本資源和者的人力資源，達(dá)到總資源利用效率最大化[5]。在住房公積金管理中心與銀行的委托問題中，由于銀行的自營業(yè)務(wù)與公積金貸款業(yè)務(wù)存在競(jìng)爭(zhēng)，可以考慮停止發(fā)放住房公積金低息貸款，改為利息補(bǔ)貼和提供政策性擔(dān)保?？梢越梃b北京市住房資金管理中心的做法，根據(jù)借款人可以申請(qǐng)的貼息額度,對(duì)商業(yè)性個(gè)人住房貸款和政策性個(gè)人住房貸款的利息差進(jìn)行貼息。這樣做的好處是能夠充分利用商業(yè)銀行的資金使更多的貸款人享受到公積金貸款政策的優(yōu)惠，而且提高了銀行放貸的積極性。提供政策性擔(dān)?？梢允广y行降低貸款門檻，從而使更多中低收入者也可以享受到住房貸款，提高了制度效率。

②在銀行的選擇機(jī)制方面，停止由管委會(huì)在規(guī)定的五家國有商業(yè)銀行范圍內(nèi)選擇的做法，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過公開招投標(biāo)來選擇銀行，所有的銀行、信托機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)都可以平等的參加競(jìng)標(biāo)，這有助于促進(jìn)機(jī)構(gòu)的積極性和主動(dòng)性。競(jìng)爭(zhēng)法則會(huì)使機(jī)構(gòu)盡力為管理中心利益服務(wù)，從而使其目標(biāo)與管理中心一致起來，同時(shí)也更容易獲得優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)來運(yùn)營資金。

③加大住房公積金宣傳力度，使更多的職工了解住房公積金的優(yōu)勢(shì)和好處，自覺加入公積金繳交者的行列，維護(hù)自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)。這樣可以增大銀行說服借款者改貸商業(yè)貸款的成本，也可以使借款者自覺按時(shí)還款，降低了住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)。

4結(jié)束語

總之，住房公積金制度是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等的系統(tǒng)工程，要提高其制度效率，就要從根本上理順系統(tǒng)內(nèi)部的各層委托關(guān)系，提高委托鏈的效率，才能更好的實(shí)現(xiàn)其為廣大職工住房消費(fèi)服務(wù)的目的，最終實(shí)現(xiàn)我國公民“居者有其屋”。

摘要：嘗試從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托關(guān)系角度，分析我國住房公積金制度管理方面的失范與不足。從政治委托關(guān)系和經(jīng)濟(jì)委托關(guān)系兩方面，揭示出我國住房公積金制度發(fā)展過程中一切矛盾的焦點(diǎn)是由于其定位不準(zhǔn)確，委托鏈效率低下。從新的視角對(duì)住房公積金制度的改革提出對(duì)策。

Abstract:Thisarticletriestoanalysetheanomieanddeficiencyofthehousingaccumulationfundsystemonthepointoftheprincipal-agentrelationshipsintheNewInstitutionalEconomics,throughthepoliticalprincipal-agentrelationshipandtheeconomicprincipal-agentrelationshiptorevealthatthefocusofallconflictsunderdevelopmentofourcountry''''shousingaccumulationfundsystemistheinaccurateofitslocationandtheinefficienciesoftheprincipal-agentchain,inordertogivecounseltothehousingfundsystemreformfromanewperspective.

關(guān)鍵詞：住房公積金制度；委托關(guān)系；激勵(lì)約束機(jī)制；對(duì)策

Keywords:housingaccumulationfundsystem；principal-agentrelation；incentiveandrestraintmechanisms；countermeasures

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