經(jīng)濟(jì)社會(huì)下樹立新的糧食安全觀

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目前中國(guó)糧食安全領(lǐng)域面臨許多挑戰(zhàn)和嚴(yán)峻考驗(yàn)，抑制了中國(guó)糧食穩(wěn)定持續(xù)健康的發(fā)展。進(jìn)入“十二五”時(shí)期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重要變化，形勢(shì)將更加復(fù)雜、多變，對(duì)糧食安全也提出了更高的要求，這在客觀上為中國(guó)特色糧食安全思想的發(fā)展與創(chuàng)新提供了現(xiàn)實(shí)背景。為了保障我國(guó)的糧食安全，需要對(duì)我國(guó)的糧食安全觀進(jìn)行梳理，形成適應(yīng)當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的新糧食安全觀。雖然我國(guó)已經(jīng)有學(xué)者提出了新糧食安全觀，但都還相對(duì)零散。如提出開放的糧食安全觀（孔祥智，2001），可持續(xù)發(fā)展的糧食安全觀（曹峻，2008；孫梅君，2004），以口糧安全為核心的糧食安全觀（黃季焜，1999；曹榮湘，2005）等等。本文在已有的新糧食安全觀的基礎(chǔ)上，更加系統(tǒng)的闡述了糧食安全觀的內(nèi)涵、新舊糧食安全觀的差異，分析了當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，提出了更加全面的新糧食安全觀。

一、糧食安全觀的內(nèi)涵

糧食安全觀來源于“糧食安全”概念的提出，而糧食安全的中文名詞根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的“FoodSecurity”翻譯而來的。由于糧農(nóng)組織提出“FoodSecurity”的背景是發(fā)生了二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的世界糧食危機(jī)，并且提出的糧食安全（FoodSecurity）概念是“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”。中國(guó)學(xué)者認(rèn)為保障生存和健康的最基本的食物就是糧食，食物安全本質(zhì)上就是糧食安全。因此，國(guó)內(nèi)約定俗成將“FoodSecurity”翻譯成“糧食安全”，而不是直譯為“食物安全”。這種翻譯本身就體現(xiàn)了一種特定的糧食安全觀。但是如果直譯為“食物安全”又無法體現(xiàn)出某些食物（主要是糧食）在保障人類生存需要方面的特殊性，過于泛泛而指。所以，本文仍然沿用“糧食安全”的翻譯，但并不特指糧食②。“糧食安全觀”這個(gè)名詞可以分解為三個(gè)部分進(jìn)行解釋：“糧食”并不是狹隘意義上特指某種農(nóng)產(chǎn)品或所謂的“糧食產(chǎn)品”③，而是更廣泛意義上的保障人類生存的食物，但又不是全部食物，必須是滿足當(dāng)?shù)鼐用窕旧嫘枰氖澄铮蛘哒f當(dāng)?shù)鼐用袷澄镦溨凶畹蛯哟蔚霓r(nóng)產(chǎn)品，是生產(chǎn)其他農(nóng)產(chǎn)品所必須的原料。它所包含的食物范圍隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的變化而變化。“安全”是人的一種不受威脅的心理感受，糧食安全就是沒有因?yàn)椤凹Z食”而受到生存和經(jīng)濟(jì)威脅的感受。“觀”就是對(duì)事物的看法、認(rèn)識(shí)。那么“糧食安全觀”就可以解釋為對(duì)于滿足當(dāng)?shù)鼐用窕旧嫘枰氖澄锊皇芡{的認(rèn)識(shí)，是有關(guān)糧食安全的一系列價(jià)值觀念的組合，包括什么是糧食安全（糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)）、對(duì)當(dāng)前糧食安全形勢(shì)的判斷、如何實(shí)現(xiàn)糧食安全（保障糧食安全的政策措施）、對(duì)保障糧食安全付出成本的態(tài)度等內(nèi)容。雖然糧食安全的層面包括個(gè)人、家庭、國(guó)家、區(qū)域和世界五個(gè)級(jí)別，但是國(guó)家糧食安全是個(gè)人及家庭糧食安全的重要保障，同時(shí)也是地區(qū)和世界糧食安全的重要組成部分，因而成為探討最多也是最重要的一個(gè)層面。所以，本文將糧食安全定位于國(guó)家層面。那么糧食安全觀應(yīng)該說是一個(gè)國(guó)家和一個(gè)民族的價(jià)值觀，屬于一種集體價(jià)值觀。它將指導(dǎo)有關(guān)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、流通等方面的政策制定，以及整個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的制定。

二、舊糧食安全觀的產(chǎn)生背景及其內(nèi)容

（一）產(chǎn)生背景

中國(guó)自古以來就有重視糧食安全的歷史傳統(tǒng)。新中國(guó)成立后，黨和政府一向高度重視糧食安全問題，將其視為關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的頭等大事。建國(guó)后不久，就提醒全黨“不抓糧食，總有一天要天下大亂”。改革開放初期，鄧小平多次闡發(fā)過“糧食生產(chǎn)絲毫松懈不得”的思想[1]。1972-1974年爆發(fā)了二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的世界糧食危機(jī)，國(guó)際社會(huì)提出了糧食安全的概念，國(guó)內(nèi)也就開始了對(duì)糧食安全問題的研究。1996年美國(guó)學(xué)者布朗在《誰來養(yǎng)活中國(guó)》的文章中預(yù)測(cè)中國(guó)未來將無法滿足國(guó)內(nèi)的糧食需求，糧食安全問題成為國(guó)內(nèi)研究的熱點(diǎn)問題。由于建國(guó)后直到改革開放之前，我國(guó)的糧食安全問題主要是糧食短缺的問題。因此，舊的糧食安全觀是在我國(guó)糧食供不應(yīng)求的年代產(chǎn)生的，沿襲了中國(guó)傳統(tǒng)糧食安全的觀念。而改革開放之后，我國(guó)又出現(xiàn)了幾次糧食生產(chǎn)的波動(dòng)；再加上國(guó)際社會(huì)不斷質(zhì)疑中國(guó)的糧食保障能力。這就是使得我國(guó)的糧食安全觀念沒有發(fā)生大的變化，仍然以糧食供不應(yīng)求為基本前提。

（二）主要內(nèi)容

在糧食供不應(yīng)求的背景下產(chǎn)生的舊糧食安全觀是一種數(shù)量型的安全觀念，它認(rèn)為只要發(fā)展糧食生產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量，有充分的國(guó)家儲(chǔ)備，就實(shí)現(xiàn)了糧食安全。所以，舊糧食安全觀強(qiáng)調(diào)糧食總量的增長(zhǎng)，追求一種短期的數(shù)量安全，要求國(guó)家掌控糧食資源，實(shí)現(xiàn)“手中有糧，心中不慌”的心理安慰；而不關(guān)心糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，不注重糧食供求品種結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的合理性，不考慮保障糧食安全的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本。舊糧食安全觀是一種粗放型的安全觀念，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)保障糧食安全的“糧食”范疇沒有明確界定，包括谷物、豆類、薯類所有的糧食作物，似乎所有的糧食作物都應(yīng)該成為保障糧食安全的發(fā)展重點(diǎn)。二是過分追求糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)，從而延伸到對(duì)耕地面積的片面追求，導(dǎo)致我國(guó)有一段時(shí)期“毀林開荒”、“圍湖造田”、“過度放牧”等行為的發(fā)生，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的日益惡化，糧食綜合生產(chǎn)能力下降，動(dòng)搖了糧食安全的生態(tài)基礎(chǔ)[2]。三是不對(duì)保障糧食安全付出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本進(jìn)行約束，由于過分強(qiáng)調(diào)糧食安全的國(guó)家整體利益，其意義被無限放大，再高的成本與國(guó)家糧食安全利益相比也是微小的（趙予新，2008）。因此，舊糧食安全觀是一種不可持續(xù)的糧食發(fā)展觀，不符合新時(shí)期我國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的要求。

三、當(dāng)前國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)

（一）世界糧食安全觀念不斷更新

1974年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在第一次世界糧食首腦會(huì)議上，首次提出的糧食安全（FoodSecurity）概念是“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”。到1996年，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在第二次世界糧食首腦會(huì)議上對(duì)糧食安全的定義重新作了表述：“只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全”。可見，隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和世界糧食生產(chǎn)的發(fā)展，糧農(nóng)組織對(duì)糧食安全的表述更加嚴(yán)密，提高了衡量糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)。相比首次提出的糧食安全定義，第二次提出的糧食安全定義不僅強(qiáng)調(diào)了糧食的數(shù)量要充足，還強(qiáng)調(diào)了糧食的質(zhì)量要“安全和富有營(yíng)養(yǎng)”，糧食品種要滿足“膳食需要和食物喜好”。

（二）世界糧食能源化、金融化趨勢(shì)明顯

隨著國(guó)際油價(jià)的提高和世界能源的日益緊張，以美國(guó)為首的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，用糧食制作生物燃料代替石油，從而加劇了世界糧食供應(yīng)的緊張程度。糧價(jià)和石油價(jià)格形成了緊密聯(lián)系，當(dāng)石油價(jià)格超過一定水平，生物燃料的生產(chǎn)就是有利可圖的，制作生物燃料的糧食需求就會(huì)猛增，形成了“人與車爭(zhēng)糧”的局面。2008年爆發(fā)的金融危機(jī)使各國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入低迷，至今許多發(fā)達(dá)國(guó)家的生產(chǎn)還未完全恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景仍然不明朗。國(guó)際資本在投資渠道狹窄的情況下，緊盯糧食等國(guó)際大宗商品，糧食日益成為熱錢集中的投資領(lǐng)域，炒作之風(fēng)愈演愈烈，糧食價(jià)格波動(dòng)加劇。糧食的能源化、金融化趨勢(shì)增加了全球糧食供求的不穩(wěn)定性和糧食價(jià)格形成機(jī)制的復(fù)雜性，使得保障國(guó)內(nèi)糧食安全的外部不確定性明顯增強(qiáng)。

（三）外資對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的控制不斷增強(qiáng)

我國(guó)加入WTO以后，外資逐漸進(jìn)入我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品加工、流通乃至生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的控制力不斷增強(qiáng)。表現(xiàn)最明顯的就是食用植物油產(chǎn)業(yè)，外資在加工領(lǐng)域占到80%的份額，并掌握了定價(jià)權(quán)。2008年外資進(jìn)入中國(guó)糧食加工流通領(lǐng)域的設(shè)限消除以后，外資企業(yè)憑借雄厚的資金規(guī)模、先進(jìn)的管理模式、龐大的購(gòu)銷體系，逐步拓展業(yè)務(wù)并延伸到中國(guó)的糧食加工網(wǎng)絡(luò)，在中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)收購(gòu)糧庫等基礎(chǔ)設(shè)施，企圖控制糧源，對(duì)中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)安全造成了巨大的潛在威脅（陳芬菲和李孟剛，2011）。同時(shí)，種子產(chǎn)業(yè)成為外資控制我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要突破口，其中轉(zhuǎn)基因種子的生產(chǎn)銷售對(duì)我國(guó)糧食安全的威脅最大。以美國(guó)孟山都公司為主的轉(zhuǎn)基因技術(shù)開發(fā)商急于將技術(shù)轉(zhuǎn)化為利潤(rùn)，在全球大肆推廣轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品及其種子。孟山都公司資助了我國(guó)很多科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)基因研究。根據(jù)綠色和平（theGreenPeace，2009）最新調(diào)查顯示，我國(guó)最接近商業(yè)化生產(chǎn)或在研發(fā)的8種轉(zhuǎn)基因水稻全都被國(guó)外專利所控制，一旦批準(zhǔn)商業(yè)化種植，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全和糧食主權(quán)將面臨重大危機(jī)[3]。

（四）我國(guó)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化

隨著我國(guó)居民生活水平的提高，飲食結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化，人均口糧消費(fèi)逐漸減少，而人均食用油、肉、蛋、奶、水產(chǎn)品、水果、蔬菜①的消費(fèi)逐漸增加。國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中食品結(jié)構(gòu)演進(jìn)時(shí)，將各國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中隨著消費(fèi)者收入水平的提高，谷物消費(fèi)減少、動(dòng)物性食品消費(fèi)增加現(xiàn)象稱之為食物革命。王恩胡和李錄堂（2007）認(rèn)為目前中國(guó)城市的食物革命只是初步的，而中國(guó)農(nóng)村食物革命才剛剛開始，中國(guó)城鄉(xiāng)食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)日趨高級(jí)化、現(xiàn)代化的進(jìn)程還有很遠(yuǎn)的路要走。從營(yíng)養(yǎng)和能量平衡的角度來看，非糧食消費(fèi)的增長(zhǎng)在一定程度上可以彌補(bǔ)糧食減產(chǎn)帶來的不利影響，使糧食安全風(fēng)險(xiǎn)得以緩和[2]。口糧的消費(fèi)已經(jīng)成為滿足居民食物消費(fèi)需求的最低標(biāo)準(zhǔn)，也就是說居民的食物需求已經(jīng)不再僅僅滿足于口糧的消費(fèi)。同時(shí)，我國(guó)居民的糧食內(nèi)部消費(fèi)結(jié)構(gòu)在過去的20年也發(fā)生了明顯變化。城市大米消費(fèi)量增長(zhǎng)達(dá)83%，以大米為口糧的人口比例已達(dá)到60%；由于養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，糧食深加工需求保持高速增長(zhǎng)勢(shì)頭，我國(guó)玉米需求快速增長(zhǎng)。

（五）我國(guó)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)存地區(qū)趨于集中

我國(guó)糧食生產(chǎn)存在進(jìn)一步向北方產(chǎn)區(qū)集中的趨勢(shì)，北糧南運(yùn)的購(gòu)銷格局今后可能長(zhǎng)期存在。1997-2007年，河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南7個(gè)北方糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重從36.2%上升到43.5%，而江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川等6個(gè)南方糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量比重由36%下降到31.6%。由于生產(chǎn)日益集中，導(dǎo)致我國(guó)缺糧省份增加。1998年我國(guó)產(chǎn)不足需的省份只有14個(gè)，2002年上升到17個(gè)，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。與此相伴的是糧食儲(chǔ)存地區(qū)趨于集中，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)國(guó)家商品糧食庫存占總庫存的87%，7個(gè)糧食主銷區(qū)商品糧庫存僅占全國(guó)庫存量的1%；13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶存糧占全國(guó)農(nóng)戶存糧的69%，人均存糧405公斤左右，7個(gè)主銷區(qū)農(nóng)戶人均存糧只有154公斤，西部不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶存糧水平與1998年相比減少了40%左右[4]。雖然近幾年我國(guó)加強(qiáng)了糧食宏觀調(diào)控，采取了多種措施鼓勵(lì)和扶持銷區(qū)多存糧，以優(yōu)化庫存布局，但整體而言，產(chǎn)銷區(qū)之間庫存比例變化不大。而同時(shí)主銷區(qū)和部分產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)需缺口較大，有些地區(qū)的缺口還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。一旦糧食市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，調(diào)控市場(chǎng)糧源主要從產(chǎn)區(qū)購(gòu)入，產(chǎn)銷銜接和保證糧食市場(chǎng)穩(wěn)定的壓力加大[5]。

（六）我國(guó)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性減弱

影響我國(guó)糧食生產(chǎn)可持續(xù)性主要有兩個(gè)方面的因素。一方面，資源環(huán)境對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)的約束越來越明顯。由于長(zhǎng)期投入農(nóng)藥、化肥，我國(guó)的耕地出現(xiàn)了土壤板結(jié)、面源污染嚴(yán)重等問題，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境可能進(jìn)一步惡化，導(dǎo)致化肥投入的邊際產(chǎn)出遞減。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)的耕地面積持續(xù)減少，耕地質(zhì)量整體下降；人口增長(zhǎng)，對(duì)水資源的消耗也越來越大。據(jù)王宏廣等（2005）的研究，到2030年，中國(guó)人均耕地可能減少25%左右，降至FAO規(guī)定的人均0.053公頃耕地警戒線以下；人均水資源下降20-25%，水資源將成為保障糧食安全的最重要的限制因素之一。隨著全球變暖趨勢(shì)的加劇，自然災(zāi)害對(duì)糧食生產(chǎn)的不利影響也將更加明顯。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件對(duì)糧食生產(chǎn)的約束也越來越顯著。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民越來越來多，農(nóng)村的勞動(dòng)力數(shù)量減少，年齡偏大，再加上糧食種植的比較效益偏低，種糧積極性下降，勞動(dòng)力將成為糧食生產(chǎn)的重要制約因素。同時(shí)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技還沒有出現(xiàn)新的突破，常規(guī)技術(shù)的增產(chǎn)效應(yīng)逐漸減弱，糧食單產(chǎn)突破性增長(zhǎng)的難度很大。

四、新糧食安全觀的主要內(nèi)容

基于以上國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的糧食安全面臨的問題越來越復(fù)雜，不再是單純通過保障數(shù)量就可以實(shí)現(xiàn)糧食安全了。所以，我國(guó)也要順應(yīng)世界糧食安全認(rèn)識(shí)的新發(fā)展，樹立一個(gè)符合國(guó)內(nèi)外最新發(fā)展形勢(shì)的新糧食安全觀。新的糧食安全觀應(yīng)該是一種全面的結(jié)構(gòu)型、效益型的糧食安全觀，除了保證糧食供給數(shù)量以外，還要保證糧食的品質(zhì)，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)價(jià)格調(diào)控，確保合理的糧食安全成本，建立糧食流通體系，注重生產(chǎn)的可持續(xù)性等更高層面的內(nèi)容。

（一）糧食結(jié)構(gòu)安全觀

我國(guó)糧食生產(chǎn)的制約因素越來越多，不可能再按照舊糧食安全觀將所有糧食品種都作為發(fā)展重點(diǎn)，而要將糧食安全置于食物安全的大環(huán)境中，根據(jù)我國(guó)居民食物消費(fèi)需求的變化和食物功能對(duì)食物進(jìn)行等級(jí)劃分，將重要的糧食品種作為發(fā)展重點(diǎn)。海外在研究食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)時(shí)，根據(jù)功能將食物分為兩大類：一類是熱能食物，以供給熱能為主，主要指谷物和食用油，它們是維持生命所必需的食物；另一類是保護(hù)性食物，以調(diào)節(jié)生理功能為主，主要是指諸如瘦肉、蔬菜、水果一類富含無機(jī)鹽、維生素、優(yōu)良蛋白質(zhì)的食品，它們是保持健康所必需的食物。保護(hù)性食物對(duì)于修復(fù)人體細(xì)胞、維持機(jī)體正常生理功能具有保護(hù)作用，是每日膳食不可忽視的組成部分，而保護(hù)性食物只有在攝入足夠熱能食物的前提下才能發(fā)揮作用，故二者必須適當(dāng)?shù)呐浜线_(dá)到平衡，不可偏廢[6]。因此，根據(jù)食物功能的劃分和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要程度，這里將保證人類基本生存需要的熱能食物口糧作為第一等級(jí)，將滿足熱能需求的油料作物作為第二等級(jí)，將保障肉、蛋、奶生產(chǎn)的飼料作物作物第三等級(jí)，將滿足飲食多樣性需求的肉蛋奶、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等保護(hù)性食物作為第四等級(jí)，將滿足奢侈消費(fèi)需求的工業(yè)用糧作為第五等級(jí)，詳見表1①。這樣進(jìn)行劃分以后，新糧食安全觀首先要確保的數(shù)量安全就不是所有的糧食，而是集中于口糧。正如國(guó)家糧食局專家組顧問李思恒教授等建議的，應(yīng)該把糧食安全的重點(diǎn)放在口糧方面，主要是大米和小麥。國(guó)家應(yīng)首先保障大米、小麥的供應(yīng)，尤其應(yīng)該重視大米的供應(yīng)[7]。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平的提高，最基本食物需求的范圍發(fā)生了改變，口糧已經(jīng)成為最基本食物需求的最低標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說當(dāng)前我國(guó)最基本食物需求的農(nóng)產(chǎn)品范圍應(yīng)該包括口糧、油料作物和飼料糧。這是因?yàn)橛土献魑锷a(chǎn)的食用植物油，可以滿足居民對(duì)油脂的營(yíng)養(yǎng)需求；同時(shí)壓榨后剩余的餅粕成為養(yǎng)殖業(yè)的飼料來源。飼料糧可以滿足肉、蛋、奶、水產(chǎn)品生產(chǎn)的需要，為居民提供蛋白質(zhì)營(yíng)養(yǎng)。油料作物和飼料糧都是動(dòng)物養(yǎng)殖的重要原料，在整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中位于基礎(chǔ)地位，滿足上文的“糧食”定義，屬于糧食安全的范疇。所以，現(xiàn)階段可以將“FoodSecurity”更精確的翻譯為“糧油安全”①。

（二）糧食價(jià)格安全觀

由于國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密，以及糧食逐漸能源化、金融化，糧食價(jià)格不再單純受到供求因素的影響，而是與世界糧食價(jià)格、石油價(jià)格、國(guó)際資本流動(dòng)等因素密切聯(lián)系。多種因素的影響將使得糧食價(jià)格的劇烈波動(dòng)成為常態(tài)。即使國(guó)內(nèi)的糧食生產(chǎn)保障能力不斷加強(qiáng)，糧食價(jià)格仍然會(huì)不斷波動(dòng)，糧食價(jià)格將超過糧食生產(chǎn)成為決定糧食可獲得性的重要因素。因此，新糧食安全觀應(yīng)該在保障口糧、油料作物和飼料糧穩(wěn)定供應(yīng)的基礎(chǔ)上，將保障價(jià)格的穩(wěn)定作為糧食安全的重要內(nèi)容。這就需要相關(guān)政府部門建立一個(gè)完善的全國(guó)性的糧油價(jià)格監(jiān)控預(yù)警體系，包括覆蓋國(guó)內(nèi)外的價(jià)格監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、價(jià)格信息的即時(shí)機(jī)制、價(jià)格分析預(yù)警模型、價(jià)格宏觀調(diào)控手段等。加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外影響糧油價(jià)格的各種因素的監(jiān)測(cè)和分析，增強(qiáng)信息的透明度，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)價(jià)格的調(diào)控能力。同時(shí)，還要不斷健全完善我國(guó)的糧油期貨市場(chǎng)，充分發(fā)揮期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移功能。

（三）糧食成本安全觀

舊的糧食安全觀認(rèn)為，為了保障糧食安全可以不計(jì)成本，從而忽略了對(duì)糧食安全成本的核算。而這種不計(jì)成本的糧食安全觀并不能真正保障糧食安全，甚至還有可能成為造成糧食危機(jī)的隱患。因?yàn)樵谶@種不計(jì)成本的糧食安全觀指導(dǎo)下，政府部門出臺(tái)的政策措施也往往不計(jì)生態(tài)環(huán)境成本和社會(huì)成本，從而出現(xiàn)自然資源隱患對(duì)長(zhǎng)期糧食安全的壓力，以及由于糧食生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢(shì)而導(dǎo)致耕地和農(nóng)民等資源的流失（趙予新，2008）。另外，糧食安全成本高就說明效率低下，而這種效率低下本身就是由于保障糧食安全的相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在缺陷，從而為糧食安全埋下了隱患。如果不計(jì)糧食安全成本，將糧食安全建立在政府財(cái)力的基礎(chǔ)上，一旦政府財(cái)力不堪重負(fù)，整個(gè)糧食供給體系就會(huì)崩潰。因此，不考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本的糧食安全觀在保障糧食安全上是不穩(wěn)固的。隨著我國(guó)保障糧食安全的壓力不斷增大，舊糧食安全觀指導(dǎo)下的高投入低產(chǎn)出的糧食安全成本模式是不可持續(xù)的。中國(guó)應(yīng)遵循“以合理成本保障糧食安全”的基本指導(dǎo)思想，將保障合理的糧食安全成本作為糧食安全觀的重要組成部分，完善制度設(shè)計(jì)，提高糧食安全成本的效率。

（四）糧食流通安全觀

我國(guó)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)存地區(qū)集中的趨勢(shì)增強(qiáng)了銷區(qū)糧食可獲得性的難度，同時(shí)，外資進(jìn)入糧油加工流通領(lǐng)域不斷擠壓我國(guó)本土的糧油加工物流企業(yè)的生存空間，成為保障我國(guó)糧油產(chǎn)業(yè)鏈安全的重要挑戰(zhàn)。所以，只有建立了強(qiáng)大的糧食流通體系，我國(guó)才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)糧食安全。新糧食安全觀應(yīng)該把糧食流通安全放在和糧食生產(chǎn)安全同等重要的位置，樹立糧食流通安全觀。國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)糧油流通領(lǐng)域的投資力度，采用先進(jìn)的技術(shù)、設(shè)備進(jìn)行糧食的儲(chǔ)存和周轉(zhuǎn)；完善鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)，建立糧油運(yùn)輸專用通道。同時(shí)，發(fā)展壯大本土糧油加工企業(yè)和物流企業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)實(shí)力；加強(qiáng)對(duì)外資進(jìn)入糧油加工、流通領(lǐng)域的監(jiān)管，運(yùn)用《反壟斷法》防止其對(duì)我國(guó)糧油加工、流通的壟斷經(jīng)營(yíng)。

（五）糧食持續(xù)發(fā)展安全觀

舊糧食安全觀指導(dǎo)下的粗放式糧食生產(chǎn)模式是不可持續(xù)的，直接威脅到我國(guó)的糧食安全。鑒于我國(guó)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性減弱，我們應(yīng)該樹立一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的糧食安全觀，即更加關(guān)注糧油生產(chǎn)的可持續(xù)性。這就需要改變以往通過一味的追求糧食產(chǎn)量來確保糧食安全，從而出現(xiàn)了毀林造田等破壞生態(tài)環(huán)境發(fā)展糧食生產(chǎn)的情況，而要將糧食安全寄于生產(chǎn)能力安全當(dāng)中。在糧食市場(chǎng)供應(yīng)充足的時(shí)候耕地可以用來耕種經(jīng)濟(jì)作物，當(dāng)糧食市場(chǎng)供不應(yīng)求時(shí)則用來耕種糧食作物。政府部門要加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施尤其是農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力。加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，確保耕地紅線不被突破。從糧油生產(chǎn)本身來講，需要轉(zhuǎn)變糧油生產(chǎn)方式，發(fā)展集約化生產(chǎn)，包括加強(qiáng)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)力度、對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、大力推廣循環(huán)農(nóng)業(yè)模式、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，種子是種植業(yè)最基本、不可取代的生產(chǎn)資料。失去對(duì)種子的控制，就將失去對(duì)整個(gè)糧油生產(chǎn)的保障，糧食安全更是無從提起。因此，要加強(qiáng)對(duì)糧油種質(zhì)資源的控制，保護(hù)本土種質(zhì)資源，培育本土種子企業(yè)，加大良種推廣力度。

綜上所述，新糧食安全觀由五個(gè)組成部分：糧食結(jié)構(gòu)安全觀、糧食價(jià)格安全觀、糧食成本安全觀、糧食流通安全觀和糧食持續(xù)發(fā)展安全觀。這五個(gè)部分是不可分割的有機(jī)整體，缺一不可。