理順體制服務農村經濟論文

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摘要：欠發達地區農村信用社管理體制存在著法人治理結構不科學、行業管理體制錯位、金融監管不力等問題。如何理順管理體制，更好地為農村經濟發展服務，在當前顯得尤為重要。

關鍵詞：欠發達地區；農村信用社；管理體制；對策

關于農村信用社管理體制的爭論由來已久，從它誕生之日起一直就沒有間斷過，于是有了農村信用社隸屬于、農業銀行、人民銀行管理的幾經更迭。2003年7月，國務院下發的《深化農村信用社改革試點方案》中的一個重大政策突破是把農村信用社交由省級政府管理。隨后，除西藏外的其他各省相繼組建了省聯社，直接受省政府的領導，負責全省農村信用社管理、指導、協調和服務。2007年，國務院《關于加快農村金融改革發展的意見》要求按政企分開，理清省政府與省聯社之間的職責安排，省聯社與基層法人社之間的權責關系，實施以股份制為主題、多種形式的省級聯社體制改革。我國大部分地區都屬于欠發達的地區，由于自然條件惡劣、經濟基礎薄弱和生產力水平滯后等方面的影響，欠發達地區農村信用社管理體制出現了更多的問題。理順管理體制對于農村信用社的穩健經營和良性發展，對支農作用的充分發揮，農業與農村經濟的可持續發展具有重要的意義。

1欠發達地區農村信用社管理體制存在的主要問題

1．1法人治理結構不科學

（1）社員代表大會形同虛設。欠發達地區社會人文環境差，缺乏良好的民主氛圍，社員作為所有者選擇“到位”的交易成本（包括信息成本、監督成本和實施成本等）要遠遠高于“缺位”，往往可以在不負擔任何成本的前提下享受到集體行為（大鍋飯）帶來的好處，從而出現“搭便車”行為。使得社員對參加投票和民主管理毫不熱心，再加上地理條件惡劣，信用社的服務半徑大，社員到信用社可能要走好遠的路，這更加影響了社員代表大會職能的發揮。

（2）理事會、監事會與經營班子相互之間的職能混亂。欠發達地區農村信用社的理事長和社主任大多由一人兼任，人選由縣聯社提名。而監事長大多直接由鄉鎮政府的領導擔任，他們力圖從農村信用社中獲取更多的發展資金或逃掉地方企業（尤其是鄉鎮企業）的負債，所關心的只是信用社對本鄉鎮能有多少信貸投入，而對于自身該負責的資產質量、經營和財務管理的檢查工作則很少過問，使得理事會、監事會和經營班子的職能定位無法清晰。

（3）“內部人控制”現象嚴重。在農村信用社的委托關系中，人和委托人在有關企業經營方向、經營策略、財務管理的重要問題上，存在嚴重的信息不對稱，而對人實施監督的成本又極其高昂。這就造成農村信用社民主監督虛化，“內部人”控制盛行，信用社主任擁有事實上的最高經營管理權，“道德風險”嚴重。不是“三會”監督主任的日常行為，而是“三會”接受主任的領導，認可主任的決策。這樣就會造成以損害信用社整體利益為代價而謀求個人好處的機會主義行為。

1．2行業管理體制錯位

（1）省級聯社職能定位不清。省級聯社既是各縣（市）聯社入股設立的行業管理機構，又是受省政府委托管理農村合作金融機構的行政機關，同時還是可以經營部分資金業務、清算業務的獨立的金融企業。這種制度安排，使省級聯社在同一游戲中同時充當教練、裁判、運動員的角色。政企不分，各種利益關系難以理順。自設立之初，省級聯社就有行政級別，是省政府領導下的正廳級金融機構，行政化傾向明顯，難以體現股份合作的性質，容易導致職能缺位、管理變形和長官意志。

（2）縣級聯社的法人地位難以體現。縣級聯社入股省級聯社，沒有得到相應的權利，反而被動地接受省聯社的領導。省聯社與縣聯社之間并沒有互惠互利的合作關系，只是管理與被管理、指導與被指導、征收與上繳的不平等關系。致使縣級聯社在經營管理上首先考慮的是對上級行業管理部門負責，被動地服從。如一些省份撤銷代辦站，給基層社的經營活動帶來很大不便，有的基層社并不想撤銷，但還是不得不服從省聯社的決定，從而導致存款減少、人力資源緊張、支農工作更加難以開展。

1．3金融監管不力

（1）監管職責模糊。現行農村信用社的監管體系是由銀監會負責對其實施金融監管。其監管體制是這樣的：銀監會—省銀監局—（地、市）銀監分局—（縣、市）監管辦事處。一般對農村信用社的金融監管實行平級監管，但從履行情況看，職責確實模糊的。實際上演變成了銀監會是指揮部（發出命令）、省銀監局是中轉站（傳遞信息）、銀監分局是操作部（執行命令）、監管辦事處是終端的單一監管體系。

（2）監管水平低。表現為監管方式單一，監管手段落后，信息體系不全，日常監管乏力。全面有效的監管應包括金融機構的注冊，定期報告分析、現象檢查、審計及事后制裁等，而我國目前對農村信用社的監管，主要側重于金融機構的注冊登記，而現場與非現場檢查等日常風險監管工作相對薄弱。另外，由于欠發達地區農村信用社的電子化程度低，金融信息大多通過現場收集和金融機構填報報表等渠道獲得，日常監管工作薄弱，難以及時化解合作金融機構的風險和可能出現的支付危機。

2改革和完善欠發達地區農村信用社管理體制的建議

2．1完善法人治理結構

（1）強化社員代表大會的職能。社員代表大會為最高權力機構，由入股自然人和法人選舉產生，社員代表大會的主要職責是決定農村信用社的重大事項，確立其為“三農”服務的制度。事實上，由于規模較小，經營活動簡單，經營中需要社員代表大會決策的事情并不頻繁出現。為有效解決由于地理條件惡劣引起的社員不愿參加代表大會的現象，可考慮每村選幾個學歷高、能力強、覺悟好的代表（即全村社員代表的代表），在每次召開社員代表大會前，先將大會的議題告訴大家，在收集全村社員代表的意見帶到社員代表大會討論。社員代表大會原則上定為每半年召開一次。

（2）嚴肅理事會、監事會與經營班子的形成機制。理事會和監事會均由社員代表大會推選產生，每屆任期3年。理事會是社員代表大會的執行機構和社員代表大會閉會期間的決策機構，主要負責經營活動中各種規章制度的制定和審議，組織落實社員代表大會的決議，應對決策失誤造成的經營損失承擔直接責任。監事會的職能是監督理事會和經營班子的運作與決議的執行情況，核查信用社的資產質量、財務狀況。理事長、監事長的人選要由社員代表提名，并交社員代表大會表決，其中理事長為信用社法定代表人，理事長和信用社主任不能由一人當任，理事、主任、副主任和財務負責人不得擔任監事。

（3）實行理事會領導下的主任負責制。經營班子在社主任的領導下，主要負責信用社的日常經營管理，并直接對理事會負責。信用社主任的選舉應由“縣聯社提名—人民銀行審查—社員代表大會選舉通過”。主任在授權范圍內開展經營活動，實行任期目標責任管理。要激勵與約束并舉，把“下放權限—年薪制—崗位競爭”作為農村信用社內部管理制度改革的核心內容，推行不良貸款余額和比例“雙下降”主任負責制，加大雙重考核力度。

（4）建立社員訴訟制度和社務公開制度。深化改革后，欠發達地區農村信用社不良貸款率出現了大幅度下降，抗風險能力增強，社會信譽得到提高。為進一步推行民主管理，應建立社員訴訟制度和社務公開制度。社員訴訟制度的建立，有利于監督內部人，防止部分人濫用權力，“官官相護”損害信用社的權益。社務公開制度可以加強信用社與廣大社員的聯系，增加內外部的透明度和溝通程度，是保證社員參與民主管理的有效措施。

2．2組建“金字塔”式的行業管理體制

（1）建議在中央一級設立信用合作協會，作為全國農村信用社的整體系統利益的“代言人”，讓社會各界充分認識到中央對農村信用社工作的高度重視，增強對農村信用社的信心。中央農村信用合作協會主要工作是溝通農村信用社與政府之間的關系，爭取國民待遇，制定行業法規，負責農村信用合作方面系統利益的維護，資格培訓等。

（2）省級聯社的功能定位必須從滿足農村信用社共同的內在需求出發，在加強和優化行業管理的同時，強化為縣級聯社提供全面、優質、高效的宏觀服務功能，以幫助他們發揮優勢、克服劣勢，加速與開放型金融市場的對接。同時還要做到不干涉農村信用社的經營活動，還權于縣聯社社員代表大會，實現真正意義的“產權關系明晰”。

（3）保持縣級聯社的獨立法人地位。經濟欠發達地區的農業生產規模小，商業化程度低，與區域外經濟聯系較少，很難從其他渠道獲得信貸資金。縣級聯社獨立的法人金融機構有著貼近地方的地緣、人緣等天然優勢，具有決策鏈條短、經營運作靈活等特點，可以充分調動與發揮法人的積極性和傳統優勢，讓廣大農民群眾得到更多的金融服務，地方政府支持“三農”也更有助益。

3加強銀監會的監督管理

（1）以規范性監管為突破口，加強對農信社的監管力度。銀監會要對農信社的市場進入與退出、資本金（特別是股金的規范與增資擴股）、業務范圍等方面進行嚴格把關，確保農信社的合作制性質不改變，充分發揮其民主管理、靈活經營、為農服務的特點。

（2）要加強對農信社的風險性監管。把監管重點放在資產質量、清償能力、資本充足率、盈利狀況、貸款對象與貸款范圍等方面，對高風險信用社給予重點關注。加強對農村信用社大額貸款的跟蹤檢查。對農村信用社發放的大額貸款要逐筆登記，跟蹤監控，已形成不良貸款的，要督促農村信用社盡快制定方案，落實清收責任。

（3）實行現場監查和非現場監測相結合。考慮到欠發達地區的農村信用社風險狀況，應提高對其現場檢查的頻率和范圍，并及時采取措施。同時還要注意非現場稽核的質量和效率，逐步建立一套科學、高效的監控體系，做好金融風險分析和預警工作。

（4）進一步加強對農村信用社高級管理人員的監管。包括審查高管人員的任職資格（尤其是農信社的正副主任任免）、監督職責履行情況，進一步建立和完善高管人員行為審查、監督和考評體系，切實防范道德風險。

參考文獻

1謝云．欠發達地區農村信用社發展困境的新制度經濟學解釋獨撰［J］．長江大學學報，2008（4）

2王緯鵬．淺析我國農村信用社管理體制［J］．云南農業大學學報，2006（6）