農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政治經(jīng)濟學研究論文

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內(nèi)容提要：當前，我國農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題。由于土地占有關系與農(nóng)村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯(lián)系，經(jīng)濟地租成為基層組織經(jīng)濟權力的實現(xiàn)形式，是土地所有者必然的一種尋租行為。在土地流轉(zhuǎn)的實際操作中，地方既得利益集團既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”冷界定土地權利，或者是先流轉(zhuǎn)后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。農(nóng)地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現(xiàn)這種制度變遷。因此，農(nóng)村土地制度變遷如果要實現(xiàn)顯著的效率優(yōu)化，就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程予以引導，中央政府應充當這一主體，從農(nóng)民整體、農(nóng)業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑。

關鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益關系談判能力權貴階層制度變遷

中國的問題，基本上是一個人口膨脹而資源短缺的農(nóng)民國家追求工業(yè)化的發(fā)展問題（溫鐵軍，1999），因此，“三農(nóng)”問題歷來是中國革命和建設的核心問題。對于中國這樣一個擁有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展是關全局，而土地關系的穩(wěn)定是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。當前我國農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題（中國（海南）改革發(fā)展研究院，2001）。

中共十五屆三中全會通過《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》后，特別是新的《土地承包法》頒布之后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題更加引起了廣泛關注②。近一段時間來，認為農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營已經(jīng)不能適應農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的觀點，越來越多地見諸各種媒體和理論刊物。讓“土地流轉(zhuǎn)起來”，“讓農(nóng)民變股民”的呼聲也越來越強烈。本文以現(xiàn)代西方制度變遷理論和集體行動理論為分析框架，試圖通過對現(xiàn)行農(nóng)地制度形成的原因和演變的考察，揭示農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度形成的背景及其所蘊含的利益關系，并認為中央政府應充當制度供給的主體,整飭法律框架，保護農(nóng)民權利，防止新權貴階層的全面登臺。

一、建國以來農(nóng)地制度變遷的軌跡

建國以來，我國農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段，即到農(nóng)業(yè)合作化運動，體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。第一次農(nóng)地制度的變革發(fā)生在50年代初期，地主的土地所有權被剝奪，土地分給了無地的農(nóng)民耕種，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為新中國經(jīng)濟的迅速恢復和發(fā)展奠定了基礎。50年代末化運動的開展標志著第二次農(nóng)地制度的變革，建立了高度的土地集體所有制③。70年代末的第三次農(nóng)地制度變革逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離，調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，取得了較大成功。制度經(jīng)濟學強調(diào)制度因素在經(jīng)濟生活中的作用，認為“制度”因素是經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。建國初期農(nóng)地制度變革對農(nóng)業(yè)的刺激作用和化對農(nóng)業(yè)的巨大破壞已為事實所證明。而1978—1984年家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增展的貢獻率達35.6%—75%，整個80年代，我國農(nóng)村社會總產(chǎn)值增長了近5倍，顯示了制度變遷對農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵效應。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制由潛能釋放（1979——984）到潛能消散（1984——），農(nóng)村土地制度變革對農(nóng)業(yè)的激勵作用逐漸得到釋放，原來合理的制度安排也可能成為阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的因素。

二、農(nóng)地制度：委托—悖論及其利益關系

我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬于“村農(nóng)民集體所有”，作為土地所有權代表的村集體組織或村民委員會應由村民直接選舉產(chǎn)生并忠實的代表土地所有者的利益。因而村民與村集體組織或村民委員會形成了委托—關系。但是事實上農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權后就很難享有集體土地所有權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委、政府能夠直接決定村兩委干部的人事任免，村兩委不是代表“村農(nóng)民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖。集體經(jīng)濟組織對于土地的所有權由于不具有完全的排他性，或者說是排他性的占有權受到更高級別的鄉(xiāng)村機關的侵蝕。土地分配的具體執(zhí)行常常要通過集體的人——鄉(xiāng)村干部來實現(xiàn)，土地事實上是鄉(xiāng)村干部能夠施加重大影響甚至完全掌握的一種非市場資源。從產(chǎn)權經(jīng)濟學的角度看，中國農(nóng)村集體土地所有權歸屬是虛擬的，而這一層虛擬的土地所有權實際是歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的，委托—關系完全脫節(jié)，因此就產(chǎn)生了所謂的“委托—悖論”。

馬克思主義的經(jīng)典作家無不指出，在私有制條件下土地所有者會要求土地所有權在經(jīng)濟上有所實現(xiàn)，這種實現(xiàn)就是地租。社會主義公有制條件下的兩權分離也必然會引起土地所有者對使用者的地租要求，但與純粹地租不同，是一種經(jīng)濟地租。在完全競爭市場下由于土地和勞動力是稀缺的，經(jīng)濟地租的水平取決于兩種要素在市場中的均衡水平，其均衡點符合帕累托最優(yōu)。在現(xiàn)階段社會主義公有制條件下，土地相對于勞動力是稀缺的，且勞動力不能自由流動，自由進出勞動力市場的成本較高，勞動力對土地需求彈性較小，則作為土地所有者處于壟斷地位的基層政府與作為土地使用者的農(nóng)民在租金上的選擇將處于非平等地位，租金水平將取決于壟斷者的地位強弱如何。由于土地占有關系與農(nóng)村基層政治治理格局存在著密切的邏輯聯(lián)系（王景新，2000），經(jīng)濟地租就成為基層組織經(jīng)濟權力的實現(xiàn)形式，是土地所有者必然的一種尋租行為，也是農(nóng)地制度的委托—悖論必然蘊含的利益關系。

三、農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”：弱談判能力及次優(yōu)選擇

在明確了我國農(nóng)村土地制度的演變之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的形成就是顯而易見的了。我們認為，農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”制度是在較高制度成本下的形成、維持和強化的，涉及到農(nóng)民群體相對于其在改革初期的分化和鄉(xiāng)村精英（權勢）階層的形成、現(xiàn)有體制下分散的普通農(nóng)民的談判能力較弱、普通農(nóng)民與精英階層的信息不對稱、農(nóng)民個體的理性選擇對于群體的非理性作用。考慮到這些因素，我們認為，缺少國家財產(chǎn)法律制度規(guī)范下的鄉(xiāng)村土地制度的自發(fā)調(diào)整和演化就未必一定是制度創(chuàng)新。如果因為農(nóng)民個體在既定制度下選擇了某種最優(yōu)方案，就認為這種制度是農(nóng)民的選擇的高效率的制度，那么就忽視了這樣一個問題，當農(nóng)民個體在無法左右這種談判格局的背景下被迫作出的所謂最優(yōu)選擇是一種次優(yōu)選擇——其實是別無選擇。農(nóng)地集體所有制和征地制度之間的聯(lián)系，這是一種巧妙的制度，使農(nóng)民對土地權利的喪失（農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市、工業(yè)用地的升值）形成集體的麻木，因為一個人對于自身財產(chǎn)權的50%喪失回無法忍受，而100個人幾乎不會在意被剝奪0.5%的財產(chǎn)權。這種制度的形成不是設計的結果，而是在制度形成的談判和博弈過程中，各方面都要保證自己的權益，最后只有談判能力最弱的普通農(nóng)民承受最大的損失；而且這種損失的過程是間接和隱蔽的，無法被大多數(shù)農(nóng)民覺察，因此收當來自農(nóng)民的阻力業(yè)較小（周其仁，2001）。

我國當前農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”究竟達到了什么程度？探討這個問題有利于明確我們討論的基礎。經(jīng)過界定的土地流轉(zhuǎn)形式主要有：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換、租賃、繼承、拍賣等。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟司胡建鋒提供的資料表明，截止到2001年底，全國農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。基層政府在實際操作的時候，創(chuàng)造性的發(fā)明了很多“流轉(zhuǎn)”形式。如“反租倒包”，劃定項目區(qū)等等。但是，很多地方的“反租倒包”實質(zhì)上是借“反租”為名，強行無償集中農(nóng)民土地，再由不具備經(jīng)濟法人資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織或村自治組織統(tǒng)一轉(zhuǎn)包出去。情況好點的，農(nóng)民可得一點所謂土地“租金”。情況不好的，農(nóng)民分文難得。而“劃定項目區(qū)，政府以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，吸引農(nóng)民拿出土地集中發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的“流轉(zhuǎn)”。我們認為，根本不涉及土地承包權或者經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓。如果說有關系的話，“劃定項目區(qū)”的做法在更多的地區(qū)演繹為干預農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇權。一些地方甚至提出了“加快使用權流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)”的口號，下硬性指標；有的對土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，實行“一票否決”。鄉(xiāng)村組織成為土地流轉(zhuǎn)的操作主體，先將農(nóng)戶的承包地包給開發(fā)商，再回過來找農(nóng)戶辦理租地手續(xù)。從麗水市某鎮(zhèn)的情況看，鎮(zhèn)村組織在事先沒有征得農(nóng)民同意的情況下，先入為主地與開發(fā)商簽訂了包地的協(xié)議。這實際上是用鄉(xiāng)村組織的行為否定了農(nóng)戶的市場經(jīng)濟主體的地位，使土地家庭經(jīng)營變成集體經(jīng)營或政府經(jīng)營。一旦鄉(xiāng)村決定集中土地，原來的承包戶就得服從，自愿的原則得不到體現(xiàn)。而對不同意反租的農(nóng)戶則視為“釘子戶”，采取強制手段。許多地方土地的租期少則20年，多則30年甚至50年、70年，比農(nóng)民二輪承包的期限都長。農(nóng)民一旦失去其他謀生途徑，也就沒有了依靠。由于“反租倒包”、租賃等土地流轉(zhuǎn)，一般都實行定死價格一次性買斷方式，因而今后不管發(fā)生何種變化，農(nóng)民再也無法分享土地可能產(chǎn)生的效益④。

可見，對農(nóng)地實行“流轉(zhuǎn)”而不稱為農(nóng)地“交易”并不僅僅是約定俗成的通稱問題，“流轉(zhuǎn)”只是在許多法定的財產(chǎn)權利模糊不清的情況下的一種模糊的定義：農(nóng)地的最高級的排他的所有權是殘缺的、虛置的，農(nóng)民的土地承包權沒有明確規(guī)定是何種債權，甚至沒有規(guī)定是物權還是債權，在此基礎之上的其他物權比如用役權、抵押權、地上權等等都是不明確的。交易往往意味著各方財產(chǎn)對象的財產(chǎn)權利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位對等，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體是誰、應當是誰以及各主體是否都是平等的民事主體都不明確。交易中基本能夠做到基本的等價有償，否則就不會形成普遍的穩(wěn)定的交易活動了；而“流轉(zhuǎn)”則并不意味著一定是自愿等價有償?shù)牡葍r交易，事實上許多地區(qū)正是通過行政手段強制性低價剝奪農(nóng)民的土地權利，而土地財產(chǎn)權利界定的模糊特別是農(nóng)民個人和家庭的土地承包權缺少法律的充分保護，又為這種剝奪提供了機會和政策依據(jù)。

為了保護農(nóng)民的土地承包權利，黨的十五屆三中全會明確指出：“土地使用權的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓”。但是地方上熱衷于“兩田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基層干部和相關的企業(yè)家。所謂土地“流轉(zhuǎn)”，主要的收益并非農(nóng)民個人所得，而首先是市、縣級的土管部門和地方財政，其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。在當前各級地方財政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補工資缺口的重要來源，和農(nóng)民已經(jīng)基本沒有太大的關系。既然模糊的農(nóng)村土地權利界定和農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”能夠給各級行政機構和人員帶來巨額的收入，那么維護當前這種模糊的農(nóng)地權利和農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”體制的“利益集團”便具有充足的的動力。而公正清晰地界定土地財產(chǎn)權和平等的土地交易，雖然能夠提高農(nóng)民的收入水平，但相應的會嚴重影響市、縣的既得土地收益，會減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的官員的權利，所以短期內(nèi)這種制度變遷在短期內(nèi)絕不是帕累托改進。

農(nóng)地制度改革不僅僅難在是利益之爭，關鍵是在既得利益集團的強烈反對下，而又要依靠這些既得利益集團來實現(xiàn)這種制度變遷。面臨著中央政府政策壓力和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學界的理論壓力，地方既得利益集團（指從農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”中受益的集團）既然不能用直接手段反對或者拒絕，那么采用熱農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”冷界定土地權利，或者是先流轉(zhuǎn)后界定權利就成了維護自身局部短期利益的主要手段。種種農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”的所謂實踐深得各級地方基層政府部門的推崇（當然和理論界不同），如兩田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”就會帶來農(nóng)地集中，農(nóng)地集中就會帶來高效農(nóng)業(yè)，農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”儼然成了農(nóng)地制度改革的主要手段。因此，“鄉(xiāng)村干部主張要調(diào)地動機是很復雜的，更多有權力和利益方面的考慮。不論是兩田制、招標承包、反租倒包，各種各樣的名堂，不會白折騰的，確實折騰出利益來了”（陳錫文，2001）。

我們認為，要提高農(nóng)民收入，就必須充分保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，在農(nóng)民個人的土地財產(chǎn)權利的法律性質(zhì)沒有確定之前，對于所謂的農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”應當慎之又慎，防止在“流轉(zhuǎn)”的過程中，農(nóng)民的土地承包權利受到進一步的侵蝕。土地使用權流轉(zhuǎn)的前提應當具備公平、明確、穩(wěn)定的物權劃分和公正公開的交易規(guī)則。如果這些條件不具備,我們認為就應當進一步試點土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地的財產(chǎn)權利性質(zhì)和使用權交易規(guī)則逐漸完善之前，為防止土地使用權過于集中，產(chǎn)生大量的無地流民，應當對土地的所謂“流轉(zhuǎn)”給予一定限制⑤。根據(jù)戰(zhàn)后日本、韓國、臺灣的經(jīng)驗，為了避免土地兼并的加劇和小農(nóng)破產(chǎn)，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企業(yè)和個人擁有農(nóng)地的具體面積。這樣的限制使得農(nóng)地交易主要是農(nóng)戶之間的土地交換或者是出賣土地用于非農(nóng)用途，前者沒有農(nóng)民會失去土地，而后者農(nóng)民賣出土地時可以得到巨額的收入，當然不會破產(chǎn)。日本自二戰(zhàn)后實行一直到1961年，在長達15的時間中法律不僅嚴格禁止法人進入直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，還規(guī)定非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不得擁有農(nóng)地，規(guī)定農(nóng)戶擁有的土地不得超過3公頃、出租的土地不得超過1公頃，超過的部分必須由政府強制收購等，其目的是不允許在農(nóng)業(yè)人口大批轉(zhuǎn)移之前，就出現(xiàn)以大資本排擠小農(nóng)戶和土地兼并的現(xiàn)象。當這方面的法律有所修改時，日本的農(nóng)業(yè)人口已從1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍對公司進入農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)領域有著一系列嚴格的附加條件。而在以農(nóng)場規(guī)模大而著稱的美國中西部地區(qū)的9個州，至今也還定有“禁止非家庭性的公司擁有農(nóng)地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的法律。以大資本排擠小農(nóng)戶，追求農(nóng)業(yè)的效率，必須具備相應的社會、經(jīng)濟條件，否則就會造成嚴重的社會問題。公務員之家

再者，家庭經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化并不矛盾。這個問題完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必須明確農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化必須有利于農(nóng)民收入的長期增長，不能為了產(chǎn)業(yè)化而產(chǎn)業(yè)化，或者犧牲農(nóng)民的利益去為其他產(chǎn)業(yè)或者階層服務。在此基礎之上，農(nóng)民的家庭經(jīng)營是否采用某種現(xiàn)代化的經(jīng)營手段或者耕作手段，取決于農(nóng)民采取這種手段的成本和收益，也取決于它所擁有的貨幣和實物資本以及農(nóng)業(yè)知識，如果我們把貨幣、實物資本也看成是獲取農(nóng)業(yè)知識的必不可少的條件的話，如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化對于大多數(shù)農(nóng)民家庭來講收益等于甚至小于成本，或者根本沒有足夠的啟動資金，那么農(nóng)民家庭和個人就應當有權利不選擇這種對他們不利的產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)民采用什么手段進行耕作，是手工作業(yè)還是機械化，大多數(shù)情況下都是經(jīng)過一定的成本收益權衡的⑥。

四、制度與利益：警惕新權勢階層全面登臺

由于只有少數(shù)農(nóng)民有充分的談判機會和大多數(shù)農(nóng)民參與制度談判的權利受到限制，現(xiàn)在的自發(fā)的鄉(xiāng)村農(nóng)地制度變遷更多的體現(xiàn)出來少部分階層的利益，往往損害了大多數(shù)農(nóng)民的利益，整體的效率損失遠大于精英階層的額外收益。而鄉(xiāng)村精英階層往往只會考慮到自身的利益，而且某個精英用自己高尚的個人行為為農(nóng)民整體的利益服務也不會對這些階層的整體行為有實質(zhì)影響（那個為農(nóng)民利益上書總理并為之奔走呼喊的李昌平便是一例）。考慮到這點，大多數(shù)的個體精英便會放棄這種起不到作用甚至會被同僚所詬病的行為，這樣在鄉(xiāng)村精英階層操作下的所謂“制度創(chuàng)新”更多的體現(xiàn)的是制度退化。在農(nóng)民個體分化的情況下（改革前我國的農(nóng)村基本不存在這種分化，在吃飯問題上都是同質(zhì)的），農(nóng)村土地制度變遷如果要實現(xiàn)顯著的效率優(yōu)化，就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程予以引導，這種權利資源的主體往往與鄉(xiāng)村精英階層沒有直接的密切的利益關系，可以更多的從農(nóng)民整體和農(nóng)業(yè)發(fā)展甚至從國民經(jīng)濟的整體目標來考慮制度變遷的方向和路徑。可以說沒有這種外來權利資源的強大干預，即使是少數(shù)階層可以從控制土地的分配和出讓中獲取一部分利益，讓他們自愿放棄這份權利而把終極的排他的物權化的土地權利公正的賦予農(nóng)民也是根本不可能的。極端的例子就是土地的地主所有制為主的制度不會自發(fā)的演變?yōu)樽愿r(nóng)為主的制度。中國解放戰(zhàn)爭時期在根據(jù)地進行的和建國前后在全國進行的，以及戰(zhàn)后日本、韓國、臺灣的都建立了以自耕農(nóng)為主的農(nóng)民個體的土地所有制，都促進了農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的大幅度提高，為工業(yè)的發(fā)展都奠定了良好的基礎。但是這些土地制度的改革都是在外來（相對于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會）的相對獨立的強大權利資源干預下進行的。共產(chǎn)黨領導的解放區(qū)政府和農(nóng)村的地主、士紳沒有利益關系；敗退臺灣的國民政府與臺灣本島地主基本沒有任何關系；而大力推進的駐日韓的盟國占領軍和當?shù)氐拇笮〉刂鞲鼪]有利益關系。不但如此，這些外來的權利主體都認識到當時農(nóng)村存在的以士紳、地主、鄉(xiāng)村官員為代表的精英階層是維護農(nóng)民的整體利益和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的嚴重障礙，使用強制手段甚至是暴力手段限制傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英階層是推行的必不可少的一部分，區(qū)別的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多數(shù)農(nóng)民利益的土地財產(chǎn)制度,必須要考慮到現(xiàn)存鄉(xiāng)村權勢階層的反對,必須要用國家政權特別是法律的力量來限制這些階層。特別是在我國加入WTO的背景之下，國外大資本堂而皇之的登堂入室，并與本土的新權貴們結合在一起，形成所謂“新權貴資本主義”，這足以令中國的民間資本望塵莫及⑦。因權勢而有錢財，比因錢財而有權勢更為危險得多，無論何時，我們始終不能不警惕權貴資本家階層的悄然登臺.

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