國際金融財務管理存在問題及對策

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一、國際金融組織貸款項目財務管理存在的問題

（一）高素質財務管理人才缺乏

財務管理人員在知識結構，高素質管理人才嚴重缺乏。

（二）高效率的協調機制有待提高

國際金融組織貸款項目是以政府信用為擔保的主權外債項目，主要用于交通、能源、環保、農業、教育、衛生等國民經濟重點領域，涉及發改委、財政部、各部委及項目省（市）政府等多個部門。盡管有關文件規定明確了各部門的職責和義務，但是在項目實施中，由于具體的協作機制沒有建制建章，相關部門的協作交流存在障礙。在項目財務管理角度來說，由于協調方面導致工作的拖延，使得以報賬回補式的項目貸款的支付速度和效率都普遍比計劃慢。項目資金國內配套部分也需要各級財政、各級部門對其資金進行整合融資，但是也由于協作機制的問題，使得國內配套資金空缺，沒能按設計落實到位，嚴重影響了項目的實施進度。

（三）資金（資產）管理能力水平有待加強

國際金融組織貸款項目資金由國際組織貸款（少數項目有附帶贈款\聯合融資）和國內配套資金兩個部分組成。影響項目投融資管理的問題是，在項目評估階段，盡管國際金融組織在項目立項都有財務專家參與項目評估，但是原始的數據仍由國內提供，國內財務人員應該參與項目信息數據收集，編制項目概算，為項目提供財務支持。但是在實際上財務人員在籌融資階段的參與非常的少，沒有動態的財務數據分析，沒有財務風險評價，使得很多項目的概算脫離實際，還貸能力出現誤測，影響了項目的效果評價和預期目標實現；另一個影響項目投融資管理的問題是，在項目實施階段，國內配套資金往往不到位，整合資金存在虛假配套，使項目形成資金缺口，同時由于管錢（財政部門）和用錢（項目單位）的部門不同，貸款部分資金滯留財政的現象嚴重，使項目資金管理具有先天不足，后天畸形的特點；資產管理方面存在的問題是，資產采購沒有按項目貸款協定設計方式采購，資產保管不善或移交手續不完善，導致項目采購的資產沒按國際金融組織和財政部相關管理規定有效使用。

（四）會計核算規范需要跟進

盡管財政部制訂了相關的會計核算辦法，但是制訂的時間比較早，比如《世界銀行貸款項目會計核算辦法》是財政部2000年印發，《國際農業發展基金會貸款項目會計核算暫行辦法》是1998年印發，《國際金融組織轉貸會計制度》是1999年印發，由于年代久遠，不但不適應新形勢下財務核算的要求，而且設置存在缺陷，不能全面、真實核算項目的經濟事項。尤其是對于國內配套資金整合和后續資金管理核算、債務管理方面的會計處理，缺乏明確的規定。項目會計核算電算化普及程度較低。

（五）成本和債務風險需要控制

國際金融貸款項目存在著成本控制失效和債務風險問題，成本控制失效原因有：一是貸款項目建設期為3-5年，受物價上漲和市場變化因素等影響，評估成本與實際成本往往存在差異，但是按國際金融組織規定，只有在項目實施中期才能進行成本、資金使用類別的調整，這樣不但不利于反映真實的成本核算，也不利于成本的控制;二是基層項目單位，存在以領導的意愿隨意改變項目內容，沒有按規定以項目評估報告列明的項目內容對項目成本進行控制核算的情況。債務風險是國際金融組織貸款項目貸款原則是“誰受益誰還貸”，然而由于項目債務風險控制的能力差，特別是在農業、醫療、扶貧等具有公益性質的，社會效益遠比經濟效益大的項目，雖然財政部有建立還貸準備金的規定，但是事實上最后的債務風險都會落在地方政府，增加了地方財政的負擔。

（六）財務評價和考核監督有待加強

國際金融組織貸款項目財務評價體系不健全，評價考核量化指標不明晰，項目沒有做到動態監控，使項目實施效果無法真實評價。項目準備評估階段計劃乏力，實施階段執行控制不嚴，后期運營監督只是流于形式，增加了財務管理和監督的難度。

二、提升國際金融組織貸款項目財務管理的對策

（一）加強人才的培養和機構的配合

國際金融組織貸款項目在我國執行了30多年，大大小小的項目已達650多個，各級各部門在執行中也不乏優秀的財務管理人才。把素質高、業務好的財務人員留在項目管理崗位,首先要加強項目之間的經驗交流，組織高端培訓，選撥一批既熟悉國際金融組織規章政策，又精通國內財務法律法規制度的項目財務管理領軍人才并委與重用，其次，要加強基層項目單位財務人員培訓力度，使其及時掌握新規則、新動態，更新知識，通過項目管理實踐，提高項目財務隊伍整體管理水平。實施部門之間需要建立起流暢的溝通機制，從下至上，從上之下，保持資金、信息、業務之間的協作、協調，必要時各實施部門要建立聯席工作組，對項目的各項資源進行合理的調配。加強與國際金融組織的聯系，嚴格執行國際金融組織各項政策，特別是新政策的理解和執行到位。

（二）引入全面預算管理

國際金融組織貸款項目建議采取參與式的預算編制方式，采用項目預算法進行跨年度分解年度預算。根據項目進度和資金支付安排，制定年度預算計劃，包括：采購計劃、年度工程進度計劃、資金預算等。并且要從項目立項、生效、實施、竣工、后管各個階段，對成本費用、收益預期、資金配置進行全過程、全方位的總預算管理。確定項目的目標成本，在實施過程中進行差異性分析，發現項目目標成本有偏差的，及時找出原因，調整和修正預算。

（三）完善財務規章制度建立有效還貸機制

國際金融組織對成員國的會計核算沒有統一的規定，各個國家按本國現行的會計制度進行核算。財政部作為資金管理總負責部門，需要根據現階段項目財務管理的實際和要求，跟進完善財務規章制度，特別是會計核算辦法的修訂。把項目特殊情況的核算納入核算辦法進行統一規定，使所有的貸款項目有統一的核算基礎，一方面便于財務基礎信息的匯總和比較，另一方面有利于財務管理的績效量化管理。會計核算應全面普及電算化核算，讓財會人員從繁重的會計基礎業務提升到項目財務管理業務中。另外，財政部門作為項目債務的承擔人，需要對項目的債務進行指導性分化，建立外匯風險調節機制。屬于收益性項目貸款，建立預期收益還貸和實際收益還貸的動態管理；屬于公益性項目貸款，建立政府預算還貸計劃和預測，完善政府外債監管制度。

（四）建立健全內控制度

有成效的項目財務資金管理，離不開有成效的內部監控體系。實施部門應根據項目的內容，確立內部控制體系框架，建立不兼容的崗位職能監控，規范內部控制制度。國際金融組織貸款項目資金貸款部分通過符合國際金融組織的支付指南規定的提款報賬、轉貸籌措，國內配套由政府財政預算、受益人自籌等方式籌措，在營運資金管理中，應重點加強對特別賬戶資金的管理和監控，不兼容職能崗位要定期核查，與國際金融組織及時對賬，真實反映債務資金。在資產管理中，項目實施階段必須嚴格按照符合國際金融組織采購指南規定進行LCB、LIB、NCB、SHOPPING等方式采購，杜絕招標暗箱操作。項目結束階段要及時辦理移交手續，建立完善的資產記錄。在工程管理中，應在設計、建設、竣工各個環節設置內控程序和監控流程。在債務管理中，根據國際貨幣政策和匯率政策的變化加強債務的管理，建立健全債務風險預警預報機制和風險管理長效機制，有效規避政府外債風險，維護國家償債聲譽。

（五）強化項目績效考核和外部監督

改變國際金融組織貸款項目對項目績效考核只通過編制項目竣工報告時有所體現的現狀，必須健全完善績效監督控制體系，采用基于項目成本的業績評價方法，通過對比財務指標和非財務指標，定量指標和定性指標的分析，建立貫穿于項目準備階段、實施階段和終結階段的動態績效考核。在遵守國家法律法規基礎上，設立適合項目的激勵獎懲制度，量化個人目標和獎懲結合，調動管理人員的積極性。外部監督重點在于要遵守國際金融組織的審計指南規定和國家審計署對國際金融組織貸款項目的審計規定，配合審計機關，提供合法合規、真實完整、及時可靠的項目財務信息，接受有關部門的檢查監督，對項目中濫用職權、弄虛作假、貪污舞弊、中飽私囊的行為，防范于未然，發現便懲處，確保國際金融組織貸款項目的順利執行。

本文作者：黃偉潔工作單位：廣西農業外資項目管理中心