素質(zhì)教育政策研究論文

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[摘要]一直以來，素質(zhì)教育政策以公共利益至上而疏于對學(xué)習(xí)者及其家庭的教育利益訴求的關(guān)注。素質(zhì)教育與應(yīng)試教育之爭，是公共利益與私人利益博弈與沖突的外在表現(xiàn)。素質(zhì)教育政策應(yīng)通過制度變革，促進各種利益主體之間的教育利益分享，實現(xiàn)公利私益和私利公益。

[關(guān)鍵詞]素質(zhì)教育政策；利益轉(zhuǎn)型；利益分享；制度變革

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[1]“‘思想’一旦離開‘利益’就一定會出自己的丑。”[2]應(yīng)試教育及其自發(fā)形成的運作體系，正是基于私益訴求為主導(dǎo)的利益導(dǎo)向和驅(qū)動。素質(zhì)教育政策自確立以來，一直是圍繞“為了什么”即“什么素質(zhì)最有價值”開展政策活動，形成“由應(yīng)試教育向全面提高國民素質(zhì)的軌道”的政策目標(biāo)及技術(shù)路徑。而作為一項綱領(lǐng)性教育政策，它卻忽視“為了誰”這樣一個核心問題——即“為了國家和社會，還是為了家庭和個人”的利益關(guān)系處理與協(xié)調(diào)，以公共利益至上而疏于對學(xué)習(xí)者及其家庭的教育利益的關(guān)注。這使得素質(zhì)教育政策目標(biāo)和措施以公共利益至上，而實踐過程和結(jié)果卻在應(yīng)試教育驅(qū)動下偏向?qū)W習(xí)者及其家庭的私益訴求一方，造成公共利益危機。誠然，國家制定和實施教育政策的根本目的，是對不同主體的教育利益進行調(diào)整和分配。[3]面對社會轉(zhuǎn)型及由此產(chǎn)生的利益轉(zhuǎn)型，素質(zhì)教育政策必須進行國家利益、社會利益和個人利益的重新配置，實現(xiàn)教育利益由沖突走向各種教育主體的利益分享。

一、利益轉(zhuǎn)型：素質(zhì)教育政策面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，推動了我國政治、經(jīng)濟、社會、文化、教育領(lǐng)域的深化改革。轉(zhuǎn)型的一切問題說到底都是圍繞利益展開的，轉(zhuǎn)型其實就是利益的轉(zhuǎn)型，所謂改革就是利益的重新調(diào)整與分配。[4]當(dāng)代中國學(xué)校教育改革的推進和政策制定，正是為了實現(xiàn)更大的公共利益，滿足更多人的利益需要。[5]社會轉(zhuǎn)型和教育轉(zhuǎn)型的實質(zhì)，正是基于教育政策和制度變遷的利益轉(zhuǎn)型，促進教育利益在不同利益群體之間的重新分化、組合。

（一）素質(zhì)教育的國家和政府利益立場

國家和政府實施素質(zhì)教育，是要最大程度地實現(xiàn)教育的公共利益，實現(xiàn)全體學(xué)生的全面發(fā)展和民族素質(zhì)的整體提高。其中，無論培養(yǎng)合格公民、提高民族整體素質(zhì)的大眾取向的素質(zhì)教育，還是培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和能力的優(yōu)秀人才的精英取向的素質(zhì)教育，都是國家利益和社會利益的需要。國家和政府有責(zé)任進行一種“制度整合”，防止出現(xiàn)“公地的悲劇”。然而，這種公共利益不一定在各個社會群體、組織和階層和個人之間平均分配。政府往往采取一種非均衡化政策，旨在實現(xiàn)重點突破和優(yōu)先發(fā)展。這固然滿足了國家利益、社會利益，也滿足了特定個體和群體的教育利益，但在一定程度上卻影響了另一些群體、階層和個體的教育利益。

（二）素質(zhì)教育的學(xué)習(xí)者及其家庭利益立場

學(xué)習(xí)者及其家庭的教育利益訴求通常是以私益為主導(dǎo)的。學(xué)習(xí)者通過接受相應(yīng)的教育，形成特定的素質(zhì)和能力，為未來取得一定的成就、收入、財富和地位，實現(xiàn)社會流動和成層。家長更是希望孩子通過讀書升學(xué)獲得更高的文化資本和社會資本，取得就業(yè)和發(fā)展的競爭優(yōu)勢。就現(xiàn)實而言，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造，下崗和待業(yè)人群增加，就業(yè)機會稀缺，生存競爭日趨激烈；而招工用人、人事調(diào)動、職稱評比、人才引進、干部使用等方面，又是以“學(xué)歷”而非“素質(zhì)”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。這就極大地強化人們對文憑、分?jǐn)?shù)、升學(xué)率及優(yōu)質(zhì)教育資源的追求，而不是素質(zhì)的提高。

（三）素質(zhì)教育的學(xué)校和教師利益立場

學(xué)校和教師一方面代表和實現(xiàn)國家意志，維護教育正義和教育公平，肩負著公共使命；同時，無論公辦還是民辦，義務(wù)教育還是非義務(wù)教育，學(xué)校和教師又面臨市場競爭和實現(xiàn)自身利益的挑戰(zhàn)，以求自身的生存和發(fā)展。由此，學(xué)校和教師在維護和實現(xiàn)公共利益同時，又必須盡力滿足“顧客”——學(xué)習(xí)者及其家長的教育利益訴求。而學(xué)習(xí)者及其家長通常是把所選擇的學(xué)校和教師能否帶來其私人利益最大化作為杠桿的。由此形成學(xué)校的部門利益和教師的個體利益訴求與其擔(dān)負的公共使命之間的矛盾和沖突，造成教育公共性的式微。

總之，教育轉(zhuǎn)型正在使不同利益群體之間的教育利益，經(jīng)由平衡狀態(tài)轉(zhuǎn)向矛盾、沖突再走向新的分化和再分配的過程。素質(zhì)教育政策正面臨這種利益關(guān)系的轉(zhuǎn)型，以及由此帶來利益主體之間利益沖突的挑戰(zhàn)。如何合理建立新的教育利益關(guān)系，形成新的教育利益格局，是新時期素質(zhì)教育政策的核心任務(wù)。

二、利益沖突：素質(zhì)教育政策失靈的根本原因

教育政策對不同政策主體的教育利益分配，主要包括教育權(quán)利、教育機會、教育資源分配與安排，以及個體或群體發(fā)展水平與資格的認定與賦予。這些通常往往成為學(xué)習(xí)者實現(xiàn)社會流動和成層，獲得一定成就、財富和地位的社會資本和文化資本。現(xiàn)行素質(zhì)教育政策在國家、社會利益方面以及促進全體學(xué)生的和諧、全面、公平發(fā)展方面，提出了一整套政策目標(biāo)和措施，而在涉及學(xué)生個人利益的入學(xué)、考試、升學(xué)、就業(yè)的權(quán)利和機會等政策安排上，往往顯得空泛而籠統(tǒng)，缺乏有效性。例如《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（以下簡稱《決定》）提出，受教育者要“堅持實現(xiàn)自身價值與服務(wù)祖國人民的統(tǒng)一”，素質(zhì)教育要“堅持面向全體學(xué)生，為學(xué)生的全面發(fā)展創(chuàng)造相應(yīng)的條件，依法保障適齡兒童和青少年學(xué)習(xí)的基本權(quán)利，尊重學(xué)生身心發(fā)展特點和教育規(guī)律，使學(xué)生生動活潑、積極主動地得到發(fā)展”。但整個政策文本四大部分、26條中，絕大多數(shù)是教育目標(biāo)、內(nèi)容和過程如何改革，以擴大素質(zhì)教育的公共利益。顯然，這些政策措施不能滿足學(xué)習(xí)者及其家庭對私益訴求，他們不會放棄私益訴求而去接受旨在公共利益的素質(zhì)教育，而更愿意在應(yīng)試教育的苦苦奮爭中，達到私益訴求的最大滿足。所謂應(yīng)試教育與素質(zhì)教育之爭，實質(zhì)是公共利益與私人利益的博弈與沖突。

（一）教育目的取向的利益沖突

素質(zhì)教育政策在培養(yǎng)目標(biāo)上要求面向全體，實現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展，培養(yǎng)一大批拔尖創(chuàng)新人才、數(shù)以千萬計的高級專門人才和數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者。為此，國家采用精英取向和大眾取向兩種素質(zhì)教育。一方面，高等教育實施“211工程”“985工程”，基礎(chǔ)教育實行“重點校”“示范校”政策，以集中優(yōu)質(zhì)教育資源和優(yōu)秀生源，為國家培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀人才。與此同時，大力普及九年義務(wù)教育，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，發(fā)展中等和高等職業(yè)教育，培養(yǎng)數(shù)以億計高素質(zhì)勞動者和一大批高技能人才。這兩種不同取向的素質(zhì)教育對不同教育組織、家庭和個體來講，其私益的實現(xiàn)程度是不均衡的。于是，很多學(xué)校把國家對培養(yǎng)合格公民所提出的素質(zhì)要求和評價標(biāo)準(zhǔn)放在一邊，當(dāng)成軟性指標(biāo)，而在部門利益驅(qū)動和競爭壓力下更多地追求學(xué)習(xí)者個人發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。很多家庭則把精力和財力花在孩子的知識學(xué)習(xí)和升學(xué)應(yīng)試上，期求孩子學(xué)習(xí)好，考名牌、上重點大學(xué)。這種過于功利化的“精英—私益”的目的取向，導(dǎo)致教育公共性弱化。

（二）教育機會選擇的利益沖突

當(dāng)下，無論基礎(chǔ)教育還是高等教育的入學(xué)機會，都比以往有了巨大增加。1977年高考報考人數(shù)570萬人，錄取27萬，錄取比例為29∶1；經(jīng)過30年的發(fā)展，2007年高校計劃招生就達到567萬人，錄取比例為2∶1。部分省市應(yīng)屆高中畢業(yè)生70～80%都能進入高校學(xué)習(xí)。然而，在“精英—私益”價值取向驅(qū)使下，很多家長并不滿足國家所提供的“非競爭性和非排他性”的教育機會，而是通過志愿機制，高薪為孩子聘請“家教”，不惜巨資擇校、上“班”，使孩子接受理想中的“優(yōu)質(zhì)”教育。在高等教育機會選擇上，學(xué)習(xí)者及家長普遍存在一種精英情結(jié)，甚至非名牌、重點不入。

（三）教育實踐過程的利益沖突

《決定》規(guī)定，素質(zhì)教育“必須把德育、智育、體育、美育等有機地統(tǒng)一在教育活動的各個環(huán)節(jié)中”“使諸方面教育相互滲透、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進學(xué)生的全面發(fā)展健康成長”。然而，很多學(xué)校、學(xué)習(xí)者及其家長越過這種政策要求，而對國家規(guī)定的課程標(biāo)準(zhǔn)和教育內(nèi)容進行一種輕重主次的排列和取舍。例如，國家要求德育為先，促進學(xué)生全面發(fā)展，很多學(xué)校和家庭則施以分?jǐn)?shù)為目的的“應(yīng)試教育”，放松甚至放棄德、體、美方面的培養(yǎng)和要求。在教育內(nèi)容上，往往注入一種功利化和個人主義價值精神。例如，素質(zhì)教育重視培養(yǎng)學(xué)生愛國主義、集體主義精神和社會主義信念，形成社會責(zé)任感；而在實際過程中，很多學(xué)校和家長灌輸?shù)膮s是個人奮斗的“競爭技巧”，上特長班、興趣班，不是從培養(yǎng)審美情趣和素質(zhì)出發(fā)，而是為孩子未來成為“家”“星”做投資。

（四）教育服務(wù)關(guān)系的利益沖突

在素質(zhì)教育政策下，學(xué)校和教師代表一種公共使命和公共理性，即所謂“社會代表者”，接受國家和教育主管部門的委托和授權(quán)，貫徹國家教育方針，促進學(xué)生的全面發(fā)展和個性發(fā)展。而學(xué)習(xí)者及其家長則把能否帶來其私人利益最大化作為選擇學(xué)校和教師的唯一杠桿。甚至，一些家長聯(lián)合發(fā)起盲目的集體行為，要求學(xué)校多布置作業(yè)、節(jié)假日補課、集體上晚自修、加大考試難度、延長學(xué)習(xí)時間等；否則就以退學(xué)或轉(zhuǎn)學(xué)相脅迫，甚至因子女所在學(xué)校高考較往年差而鼓動集體上街游行。[6]面對公共使命與學(xué)習(xí)者及其家長利益訴求的沖突，學(xué)校和教師往往進行變通和妥協(xié)，上演所謂“素質(zhì)教育轟轟烈烈，應(yīng)試教育扎扎實實”的雙簧戲。

三、利益分享：素質(zhì)教育中利益關(guān)系的制度變革

素質(zhì)教育政策忽視“為了誰”——“為了國家和社會，還是為了家庭和個人”之間利益關(guān)系及轉(zhuǎn)型，所進行的種種改革舉措都難以徹底撼動應(yīng)試教育大廈。由應(yīng)試教育向素質(zhì)教育“轉(zhuǎn)軌”難以落實，癥結(jié)就在素質(zhì)教育政策上的公共利益至上和利益主體單一化，沒有適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型形成的教育利益主體多元化的利益格局。基于此，本文認為，素質(zhì)教育政策的核心問題是要通過制度性變革，實現(xiàn)教育利益由公共利益至上走向多種教育利益主體之間的利益分享。

（一）消弭公共利益與個人利益的隔離與對立，實現(xiàn)素質(zhì)教育的公利私益

傳統(tǒng)上，公益與私益一直處于對立狀態(tài)。而在現(xiàn)代憲法保障基本權(quán)利的理念下，無條件地以犧牲人民基本權(quán)利以滿足公益的絕對性已面臨挑戰(zhàn)。新制度經(jīng)濟學(xué)認為：“個人為了自己的私利而行動是人類行為的一個基本前提。”[7]人性中的利己因素驅(qū)使人們自愛、自重，尋求自我發(fā)展和自我價值的實現(xiàn)。“從制度分析的角度而言，一種社會形態(tài)具有更強的生命力，就在于這種社會形態(tài)的制度能夠更好地協(xié)調(diào)個人私利與公共利益的關(guān)系，能夠?qū)€人追求私利之行為最終導(dǎo)向在使個人私利實現(xiàn)的同時亦增進社會公共利益。”[8]

基于此，新制度教育學(xué)提出，教育制度歸根到底來源于個人的利益追求及其過程中的成本—收益計算（理性計算/估算）。任何教育制度都是以個人利益為根基的。[9]129-130素質(zhì)教育政策作為一種制度設(shè)計，應(yīng)當(dāng)將學(xué)習(xí)者及其家庭的私益訴求公開化、合法化，通過制度安排使之與其他利益關(guān)系取得一種協(xié)調(diào)，實現(xiàn)公利私益。即在政策安排上，容納、承載學(xué)習(xí)者及其家庭的教育利益訴求，不斷擴展這種利益空間，將公共利益轉(zhuǎn)化為學(xué)習(xí)者及其家庭私益訴求的實現(xiàn)。為此，在制度設(shè)計上，素質(zhì)教育政策應(yīng)改變政府與公民（學(xué)習(xí)者及其家長）之間的強制性關(guān)系，建立一種“委托—”的教育服務(wù)關(guān)系，使學(xué)習(xí)者由“受教育者”成為追求和實現(xiàn)自身教育利益的利益主體；轉(zhuǎn)變學(xué)習(xí)者與學(xué)校之間的規(guī)制性關(guān)系，建立彼此雙向的責(zé)權(quán)主體關(guān)系，確保學(xué)習(xí)者對教育內(nèi)容、方式的選擇權(quán)和自主權(quán)；改變政府、學(xué)校對教育的壟斷地位，確立家庭及家長在教育機會上的選擇權(quán)和教育過程的參與權(quán)。

素質(zhì)教育政策的制度變革，包括“增量改革”和“存量改革”[9]46。前者如增加教育經(jīng)費投入，普及高中教育和促進高等教育的大眾化，大力發(fā)展民辦教育等，為素質(zhì)教育創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和資源條件。而更加實質(zhì)性的變革是后者，即對現(xiàn)有教育利益關(guān)系格局進行調(diào)整和再分配。長期以來普通學(xué)校與職業(yè)學(xué)校的等級區(qū)分，重點學(xué)校與非重點學(xué)校等級區(qū)分，公立學(xué)校與私立學(xué)校的等級區(qū)分，城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校的等級區(qū)分，以及基于地方保護主義的區(qū)域性分割，構(gòu)成學(xué)校體系的一種等級制度。[9]345這種由制度形成的學(xué)校等級局面，不僅與素質(zhì)教育“面向全體學(xué)生，促進全面發(fā)展”目標(biāo)相沖突，也導(dǎo)致素質(zhì)教育的外部收益（公共利益）優(yōu)先，而內(nèi)部收益（個人利益）動力不足。因此，素質(zhì)教育政策應(yīng)對這種等級區(qū)分的雙軌體制進行結(jié)構(gòu)性變革，促進各級各類學(xué)校的均衡化、多樣化和綜合化發(fā)展。以此，學(xué)習(xí)者才能共享平等的基本教育機會，并通過公平競爭和志愿選擇，獲得優(yōu)質(zhì)教育和特色教育機會，促進公利向?qū)W習(xí)者及其家庭的私益轉(zhuǎn)化。

（二）對學(xué)習(xí)者及其家庭教育利益活動進行引導(dǎo)和規(guī)制，實現(xiàn)素質(zhì)教育的私利公益

學(xué)習(xí)者及其家庭對教育的私益訴求，主要包括就業(yè)機會、福利待遇、學(xué)習(xí)條件等經(jīng)濟利益，身份、地位、理想、信條、名譽、權(quán)利、資格等政治—文化利益，以及能力、成就欲望、自信心、內(nèi)在平靜等內(nèi)在精神利益。[9]133這其中一部分具有自利性和獨占性，他人無法分享；一部分與國家、社會等公共利益交叉一致，實現(xiàn)私益同時也實現(xiàn)公益；一部分則由個人創(chuàng)造而流入集體或社會之中，成為溢出部分；還有一部分存在著有悖甚至損害他人、集體和社會利益的可能性。誠然，“以往的素質(zhì)教育在實踐中重視和強調(diào)公共取向和公共利益是不夠的。在某些地方和學(xué)校基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展中，素質(zhì)教育的個體取向存在著被放大、甚至絕對化的現(xiàn)象和問題”。[10]為此，國家和政府應(yīng)通過制定法律與政策，建立一種體現(xiàn)國家意志和公共利益的“公共性框架”，對學(xué)習(xí)者及其家庭的個性化、選擇性利益訴求進行一定的引導(dǎo)與規(guī)制，不任其擴張膨脹，誤入私事化的泥沼。具言之，在教育目的、內(nèi)容及質(zhì)量評價等方面，對學(xué)校、教師、學(xué)習(xí)者及其家長進行一種導(dǎo)向，切實貫徹國家教育方針，遵守公共價值觀念和社會行為規(guī)范，實施國家課程標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)公民基本素質(zhì)。進而使學(xué)習(xí)者在實現(xiàn)私益同時，也肩負起公共使命與社會責(zé)任感，自覺關(guān)注、維護和實現(xiàn)國家利益和社會利益。因為“只有為社會提供了某種服務(wù)，滿足了社會上的某種需求，才能使自己的私利得到滿足，才能得到別人提供的服務(wù)，從而每個人利己的動機都能在客觀上起到利他的效果，為私的行為能達到增進公益的目的”。[11]

（三）素質(zhì)教育的利益分享，應(yīng)通過教育制度創(chuàng)新得以實現(xiàn)

所謂利益分配，是政府及教育主管部門確立一定“標(biāo)準(zhǔn)”進行切割與配置，形成明顯的利益差別。利益分享則試圖限制這種利益差別，既堅持效率優(yōu)先的績效原則，也體現(xiàn)利益均衡的公平原則，以實現(xiàn)多種利益主體的利益互惠與共贏。在制度建設(shè)上，利益分享需要在政府主導(dǎo)下加強不同利益主體之間交流與互動，促進政府、學(xué)校、社會、學(xué)習(xí)者及家長的對話與協(xié)商，擴大社會、學(xué)習(xí)者及家長對教育利益配置的知情權(quán)、選擇權(quán)、自主權(quán)和監(jiān)督權(quán)；建立群體和個體教育利益訴求和表達機制，促進教育利益配置公開化、民主化；建立教育利益循環(huán)和再分配機制，如通過國家財政轉(zhuǎn)移支付，擴大教育利益總量，為社會成員尤其弱勢地區(qū)、群體和個體提供助益，建立優(yōu)質(zhì)學(xué)校經(jīng)費收入與薄弱學(xué)校分享機制，以推動教育利益循環(huán)流動，促進教育公平和和社會公平。

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