破解三農問題路徑

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進入新世紀，中共中央國務院緊緊圍繞“三農”工作這一重中之重的問題，連續了七個“一號文件”。這七個一號文件既各有側重又有機聯系、相輔相成，共同鋪設了破解“三農”問題綜合性、系統化的現實路徑。

一、多予少取，促進農民收入持續穩定增長

從20世紀90年代中期開始，農民增收困難、城鄉居民收入差距不斷擴大成為“三農”工作中最突出的問題?！稗r民收入長期上不去，不僅影響農民生活水平提高，而且影響糧食生產和農產品供給；不僅制約農村經濟發展，而且制約整個國民經濟增長；不僅關系農村社會進步，而且關系全面建設小康社會目標的實現；不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題?！保?］由此，全面促進農民增收便成為新世紀“三農”政策的核心議題。如何促進農民增收？除了繼續搞活農村經濟、增強農業自身的增收功能外，新世紀以來的7個一號文件更突出強調“多予少取”，著力于構建支農、惠農、強農的長效機制。2004年一號文件直接以促進農民增收為題，明確提出了“兩減免、三補貼”的政策，即減免農業稅、免征除煙葉外的農業特產稅和種糧直接補貼、購買良種補貼、購買大型農機具補貼。關于農業稅，文件強調，要“逐步降低農業稅稅率，……有條件的地方，可以進一步降低農業稅稅率或免征農業稅?！边@是新中國成立以來中共中央的第一個專門論及農民增收問題的文件。這以后有關促進農民增收的政策都是在此基礎上的成長、深化和完善。2005年的一號文件在“多予”上，不僅強調支農力度、拓展支農資金來源等問題，而且提出要建立穩定增長的支農資金渠道并盡快立法，把國家的重大支農政策制度化、規范化。在“少取”上，提出要在國家扶貧開發工作重點縣實行免征農業稅試點，在其他地區進一步降低農業稅稅率。在牧區開展取消牧業稅試點。國有農墾企業執行與所在地同等的農業稅減免政策。2005年一號文件的突出意義在于：提出了國家重大支農政策的制度化問題，這是構建支農惠農強農政策長效化機制的起點。從2006到2010年，其一號文件在“多予少取”上既保持了延續性，又不斷加大了政策的實施力度，并最終實現了國家重大支農惠農強農政策的制度化、規范化、長效化。2006年一號文件提出了“三個高于”（國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年，并逐步形成新農村建設穩定的資金來源）的“三農”投入政策。與此同時，從2006年1月1日起，廢止《農業稅條例》，取消除煙葉以外的農業特產稅，全部免征牧業稅。2007年一號文件提出了“三個明顯高于”（財政支農投入的增量要明顯高于上年，國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年）和“四個增加”（增加糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補）；2008年一號文件提出了“三個優先”（在國家投入上，財政支出優先支持農業農村發展，預算內固定資產投資優先投向農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先用于農業土地開發和農村基礎設施建設）；2009年一號文件強調要大幅度增加對農業、農村的投入，較大程度增加對農業的補貼幅度；2010年的一號文件提出了“總量持續增加、比例穩步提高”的“三農”投入總要求?！岸嘤枭偃　闭叩膶嵤?，使“三農”資金投入有了穩定的來源；使“三農”難題的破解有了堅實的物質基礎；也減輕了農民負擔、調動了農民的生產積極性，從而為解決“三農”問題提供了人力上的保障。

二、發展現代農業

發展現代農業是一個系統工程，涉及到與農業有關的各個生產要素的現代化。從這個意義上說，新世紀以來有關“三農”的7個一號文件在不同程度上都論及發展現代農業問題。2004年一號文件論及農村產業結構調整、農業科技推廣和農村基礎設施建設問題。2005年一號文件提出了要把“加強農業基礎設施建設，加快農業科技進步，提高農業綜合生產能力”作為一項重大而緊迫的戰略任務，明確了“農業的物質技術條件明顯改善，土地產出率和勞動生產率明顯提高，農業綜合效益和競爭力明顯增強”的農業發展目標。2006年一號文件從新農村建設產業支撐的高度明確了現代農業建設的意義及現代農業建設的主要內容。2007年一號文件科學全面地概述了現代農業的地位和發展現代農業的重大意義，系統深入地論述了推進現代農業發展的具體措施，為現代農業的發展指明了方向。2008年、2009年、2010年一號文件對如何發展現代農業又進行了進一步的深化和完善。發展現代農業，首先要加強農業和農村的基礎設施建設，以改善農業農村的發展環境，提高農業的裝備水平，這是發展現代農業的前提和基礎。其次，要不斷增強對“三農”的投入力度，逐步形成農民積極籌資投勞、政府持續加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制，這是發展現代農業的先決條件。第三，要加大農業科技投入，加快農業科技研發和推廣使用，完善現代農業產業技術體系，建立農業科技創新體系，以不斷提高科技對農業增長的貢獻率，這是發展現代農業的關鍵所在。第四，要開發農業的食品保障、原料供給、就業增收、生態保護、觀光休閑、文化傳承等多種功能，健全現代農業的產業體系，促進農業產業結構優化升級，這是發展現代農業的必然要求。第五，要發展現代流通方式和新型流通業態，培育多元化、多層次的市場流通主體，建立發達的農村物流產業，構建開放統一、競爭有序的農村市場體系，這是發展現代農業的重要保障。第六，要著力培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，充分發揮廣大農村的人力資源優勢，全面提高農村勞動者的素質，這是發展現代農業的決定因素。第七，要繼續深化并不斷加快農村綜合改革的步伐，為發展現代農業提供體制機制上的保障和不竭的動力。發展現代農業是促進農民增加收入的基本途徑，是提高農業綜合生產能力的重要舉措，是建設社會主義新農村的產業基礎。積極發展現代農業就是抓住了解決“三農”問題的“牛鼻子”———加快現代農業的發展，才能加強農業的基礎地位，保障農業穩定發展、農民持續增收、農村全面進步，也才能最終解決“三農”問題。

三、建設社會主義新農村

2006年一號文件在新世紀有關“三農”的一號文件中可謂承上啟下：2004年一號文件就農民問題談“三農”問題的破解，中心是促進農民增收；2005年一號文件就農業問題談“三農”問題的破解，主題是如何提高農業綜合生產能力；2006年一號文件則是就農村問題談“三農”問題的破解，明確提出了建設社會主義新農村的根本任務。這樣，富裕農民、發展農業、繁榮農村，新世紀頭三個有關“三農”的一號文件各有側重、共同架構了一個破解“三農”問題的完整路徑體系。同時，2006年一號文件還為解決“三農”問題勾勒出了明晰的目標———建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。這一目標的確立意義深遠，它使之后的一號文件在破解“三農”問題上其舉措更具綜合性，視野也更加廣闊。生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，體現了新形勢下農村經濟、政治、文化和社會發展的總要求。推進社會主義新農村建設就是實現農村經濟、政治、文化、社會協調并進、全面發展的過程。具體地說：一要積極推進城鄉統籌發展。這是建設社會主義新農村的基本前提和關鍵。二要推進現代化農業建設，為社會主義新農村建設提供產業支撐，這是社會主義新農村建設的重要內容和物質基礎。三要千方百計增加農民收入，這是社會主義新農村建設的基本出發點和歸宿，四要加強農村基礎設施建設，包括農田水利、耕地質量和生態建設，鄉村基礎設施建設，村莊規劃和人居環境治理等，這是社會主義新農村建設的物質條件。五是大力發展以培育新型農民、提高以農民素質為重點的農村教育、衛生、文化、社會保障等農村公共事業，這是社會主義新農村建設的重要組成部分。六是加快推進以農村稅費改革為主要內容的農村綜合改革、農村金融改革及統籌推進農村其他改革，這是建設社會主義新農村的動力所在。七是加強黨的領導，加強農村民主政治建設，完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制，這是建設新農村的重要保證。建設社會主義新農村有利于廣開農民增收渠道、建立農民增收的長效機制，是繁榮農村經濟、增加農民收入的根本途徑；建設社會主義新農村有利于鞏固和加強農業的基礎地位，提高農業綜合生產能力，是推進農業現代化的強大動力和重要保障；建設社會主義新農村有利于協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，是縮小城鄉差距、促進農村社會和諧進步及全面走向小康的重大舉措。也只有建設好社會主義新農村，才能夠帶動內需和消費，從而使中國的經濟發展建立在更加堅實的基礎上。

四、城鄉統籌，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制

統籌城鄉發展，是十六大深刻總結幾十年來我們黨在處理城鄉關系實踐經驗的基礎上而提出的一個大政方針。甫一提出，便成為一號文件的主旋律和核心理念：2004年一號文件明確提出，要按照統籌城鄉經濟社會發展的要求，盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢。2005年一號文件提出，堅持統籌城鄉發展的方略，促進農村經濟社會全面發展。2006年是“十一五”計劃的開局之年，從“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段”的現實出發，其一號文件提出，要加大力度扶持“三農”；加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制；要抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯后的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。2007、2008、2009年一號文件在統籌城鄉發展上，更突出強調統籌城鄉民生和社會事業發展，著力形成促進城鄉經濟社會發展一體化的體制機制。2010年一號文件直接以“加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎”為題，全面系統地概要了城鄉統籌思想，可謂是集中了過往統籌城鄉發展思想之大成。以城鄉統籌的方法破解“三農”問題，就是要以“以工促農、以城帶鄉”為基本出發點，在“三農”資金的投入方面：繼續加大國家對農業農村的投入力度，完善農業補貼制度，提高農村金融服務質量和水平，積極引導社會資源投向農業農村，不斷健全強農惠農的政策體系。在改善農村民生方面：致力于促進農民就業創業，不斷提高農村教育衛生文化事業發展水平和社會保障水平，進一步加強農村水電路氣房建設及扶貧開發等，縮小城鄉公共事業發展差距。在城鎮化建設方面：關鍵在于推進城鎮化發展的制度創新。第一，把加強中小城市和小城鎮發展作為重點，積極穩妥推進城鎮化，提高城鎮規劃水平和發展質量。第二，大力發展縣域經濟，抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中。第三，完善加快小城鎮發展的財稅、投融資、土地等配套政策，用以滿足產業集聚發展的需要，適應方便農民就近轉移就業的需求。第四，妥善解決好進城農民的“市民化”問題。城鎮化的核心在于“轉移”農民、“減少”農民，目的在于緩解農村地少人多的矛盾，讓留在農村的農民“當得成農民”、“當得好農民”，而其成敗的關鍵就在于讓進城農民“當得成市民”、“當得好市民”。2010年一號文件明確指出：“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。多渠道多形式改善農民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題。統籌研究農業轉移人口進城落戶后城鄉出現的新情況新問題?！背青l統籌是破解“三農”問題的根本方法，是改變城鄉二元經濟結構的必由之路，是解決“三農”問題的長遠之策、治本之策。只有堅持城鄉統籌的根本方法，促進農民增收才會有新視野，發展現代農業才會有新動力，推進新農村建設才會有新思路。只有破除城鄉之間的藩籬，徹底改變城鄉二元結構的格局，把城、鄉放在同一平臺上進行統籌謀劃，做到城鄉聯動、城鄉互動，破解“三農”才能有新突破，“三農”發展才會有新建樹。

五、全面深化農村改革

上個世紀70年代末的中國，正是因為“三農”問題而引發了一場廣泛而深刻的變革，而改革也推動了“三農”問題認識的深化及“三農”問題的解決。進入新世紀，面對“三農”工作中出現的一系列的新情況、新問題，用全面深化農村改革的辦法去破解“三農”問題成為一種共識，也是新世紀有關“三農”7個一號文件貫穿始終的一個主旨。新世紀有關“三農”的7個一號文件既有對以前農村改革成果的肯定、堅持和深化、完善，又根據“三農”的現實和形勢發展的要求，對亟待改革的領域和方面進行了新的部署：堅持“多予、少取、放活”，繼續完善現有農業補貼政策，形成農業支持保護制度，逐步建立以工促農、以城帶鄉的長效機制；繼續穩定并完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；加快征地制度改革，搞好鄉村建設規劃，節約和集約使用土地，切實保障農民土地權益；深化農村金融體制改革；深化農村流通體制改革，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，依法保障進城務工人員的權益；增強村級集體經濟組織的服務功能，鼓勵發展農民專業合作組織，提高農業的組織化程度；加強農村黨組織和基層政權建設，健全村民自治機制。2006年在全國范圍內取消了農業稅后，我國農村改革進入了一個新時期即農村綜合改革時期。這之后有關“三農”的一號文件對農村綜合改革的內容、要求及目標等，都進行了明晰的概述。一是以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革。目的在于完善農村基層行政管理體制和工作機制，提高農村公共服務水平。二是以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革。其重點在于認真落實農村義務教育經費保障機制改革措施，搞好教育人事制度改革，加強農村教師隊伍建設。三是以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革。通過建立健全財力與事權相匹配的省以下財政管理體制、完善財政轉移支付制度、探索建立農村公益事業建設新機制、支持建立村級公益事業建設“一事一議”財政獎補制度試點等，增強基層政府公共產品和公共服務的供給能力，增強基層財政實力，形成村級組織運轉經費保障機制。通過優先化解與農民利益直接相關、基層矛盾比較集中的農村教育、基礎設施和社會公益事業發展等方面的債務為突破口，妥善解決和處理鄉村債務問題，并以此帶動和促進其他農村改革和農村工作。全面深化農村改革，是強化農業基礎、創新推動現代農業發展、促進城鄉一體化發展的動力源泉；全面深化農村改革，為放開搞活農村經濟、促進農民增收減負、推進社會主義新農村建設提供了體制機制上的保障；不斷深化農村改革，也激發了億萬農民的創造活力，為破解“三農”問題提供了取之不盡用之不竭的人力支持和智力支撐。

六、結語

新世紀有關“三農”一號文件所構架的路徑彼此之間相互依存，相得益彰。在破解“三農”問題的過程中，必須以促進農民收入持續穩定增長為出發點和歸宿，以發展現代農業為關鍵，以建設社會主義新農村為目標，以城鄉統籌為根本，以全面深化農村改革為動力和保障，多管齊下，才能最終推動“三農”問題的解決。