鄉鎮領導干部經濟責任論文

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一、基礎理論與相關法規

（一）基礎理論

經濟責任審計的產生是以受托經濟責任關系的存在為前提的，是針對特定受托經濟責任具體內容而產生的一種新的審計類型或形式。其主要責任人是地方黨政機關和部門、國家事業單位以及國有和國有控股企業主要負責人，目的是對其任職期內本地區、本部門或本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動承擔經濟責任的情況進行審計。鄉鎮領導干部經濟責任審計是經濟責任審計的一部分，具有其自身的特點，與一般財務收支審計,以及部門、企業經濟責任審計都有一定的區別。其特殊性主要體現在以下幾個方面：一是審計對象的特殊性，鄉鎮領導干部的經濟責任審計，主要包括對鄉鎮領導干部就職部門的審計和對鄉鎮領導干部個人的審計兩個方面。前者主要檢查的是單位管理中的問題，考慮的是部門的整體運行情況；后者主要是著重評價和監督領導干部本人履行職責情況以及主要業績、存在問題中應承擔的責任。鄉鎮領導干部更注重的是對鄉鎮領導干部個人的經濟責任審計。二是審計范圍的廣泛性，鄉鎮在我國的人民政府中是最基層的一級，與其他黨政機關部門的財務活動相比，鄉鎮部門的財政財務活動要更為廣泛。三是審計內容的復雜性，隨著我國新農村建設步伐的加快，鄉鎮部門的經濟活動更加豐富，這給鄉鎮領導干部經濟責任審計帶來了新的考驗，審計內容更加復雜。對于預算內的財政收支，可以通過鄉鎮財政體制的統一管理制度進行規范，但對于預算外的財政收支，由于缺乏嚴格的規章制度，其使用管理存在一定的隨意性，審計內容復雜多變，給審計工作帶來了一定困難。

（二）法規

經濟責任審計是我國各級審計機關的一項重要法定職責。2006年修改的《中華人民共和國審計法》第二十五條規定：“審計機關按照國家有關規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況，進行審計監督。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》(以下簡稱《規定》)具體細化了《審計法》規定的經濟責任審計制度，使審計機關的經濟責任審計工作有法可依。《規定》對以下幾方面的內容進行了補充：在審計對象方面，審計對象的范圍得到了擴展，包括了鄉鎮級到省部級的黨政領導干部，以及國有企業的法定代表人；在審計結果方面,要求增強審計結果的運用效果，建立健全經濟責任審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度，審計結果將作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據，并歸入被審計領導干部本人檔案；在經濟責任方面，對領導干部履行的經濟責任作了具體規定，并提出了應重點關注的領導干部履職情況的項目。

二、鄉鎮領導干部經濟責任審計存在的問題

（一）缺乏明確的審計評價標準

我國鄉鎮領導干部經濟責任審計缺乏統一、具體的經濟責任審計評價標準，指標體系不完善，以致經濟責任界定難度大，審計評價質量不高。例如，我國鄉鎮地區設有鄉鎮黨委書記和鄉鎮長職位，兩者共同行使經濟管理職權，但兩者的職責界定卻沒有明確規定，以致工作中對領導干部所負經濟責任的審計界定比較模糊，審計評價比較籠統，增加了審計工作的難度，降低了審計報告的可靠性。對于審計評價指標體系雖然有關單位和學者都進行了探討研究，但都具有一定程度的局限性，主要體現在以下幾個方面：在研究方法上，其主要采用的是歸納法對評價指標進行分類，而沒有運用演繹法，顯示不出各指標之間的邏輯關鍵；在分類標準上，各種研究采用的標準各不相同，不具有一般性；在內容上，由于各研究在研究方法和分類標準的不同，內容會存在一定的重復性。

（二）“先審計后離任”的審計原則沒有有效貫徹落實

根據《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》的要求，領導干部應當先審計后離任。但從近幾年的情況來看，大多數鄉鎮是在離任者已經離職或已到新的崗位任職后，組織部門才委托審計機關對其進行審計。“先離后審”不利于分清兩任領導干部的責任，也使離任者心存僥幸，接任者產生松懈心理，審計工作難以開展，形成惡性循環，審計結果嚴重滯后，影響了審計監督作用的有效發揮。有些地方雖然推行了任中審計制度，但任中審計所占比重平均不足30%；有的地方甚至是審計歸審計，任用歸任用，審計工作和領導任用完全脫節，審計工作只是走形式，完全沒有發揮經濟責任審計的作用。

（三）經濟責任難以明確

首先，鄉鎮單位經濟活動是連續不斷的，一些時間跨度較長的經濟活動，如債權債務、工程建設等較難區分現任還是上任領導的責任。其次，鄉鎮黨委書記和鄉鎮長兩者的“職”與“責”劃分不清。目前，我國鄉鎮領導體制是鄉鎮黨委書記在宏觀上對該地區的各項工作負總責，反映的是主管責任，而真正分管鄉鎮財政工作，負有直接經濟責任的是鄉鎮長。在一定程度上很難分清哪個負主管責任，哪個是負直接責任。這種“職”與“責”不清的審計方式，一定程度上加大了審計的工作量，削弱了對鄉鎮領導干部監督和管理的力量、達不到促進領導干部勤政廉政的目的。再者，鄉鎮集體與被審計個人的經濟責任沒有嚴格的界定標準。要界定經濟責任到底由個人還是領導集體承擔，在現行的鄉鎮領導干部經濟責任審計體系中比較困難。

（四）審計風險高

一方面，鄉鎮領導干部經濟責任審計“審事議人”，既要審查被審計單位財政財務收支的真實性、合法性和效益性，又要評價責任人的經濟責任，把對“人”的監督與對“事”的監督有機結合起來，審計范圍廣、內容復雜，但審計資源卻相對匱乏，兩者之間的矛盾使審計工作無法順利開展。調查結果顯示，這一矛盾在縣級審計機關最為突出，縣級審計機關實有人員一般在20人左右，而能夠從事一線審計的一般在10人左右；年計劃安排的審計項目一般在30-40項，其中經濟責任審計項目平均20多項。審計資源的缺乏使審計質量得不到保證，易出現錯報、漏報等現象，增加審計的風險。另一方面，我國鄉鎮領導干部經濟責任審計的審計人員主要來自于基層，受地區經濟發展水平和領導重視程度等因素的影響，各地區負責鄉鎮領導干部經濟責任審計人員的素質參差不齊。隨著我國新農村建設步伐的加快，鄉鎮企業的發展更趨于多元化，審計內容更加復雜，需要更多的專業審計人員投入到審計工作中。然而目前許多地區缺少金融、計算機等專業的審計人員，審計人員的專業要求滿足不了審計內容的需要，以致審計質量得不到充分保證，增加了運用審計結果的風險。

（五）審計結果運用效果不明顯

鄉鎮領導干部經濟責任審計的最終目標是運用審計結果來糾正鄉鎮領導干部在職期間的不合規不合法行為，以此來懲戒觸犯法律法規的領導干部，并督促其他領導干部在任職期間做好本職工作，從而提高財政資金的使用效益、鄉鎮領導的工作績效，切實加快鄉鎮地區的經濟發展，盡早實現社會主義現代化建設。但是，就目前的情況來看，部分地區的審計結果運用不透明，并沒有發揮應有的作用。對于審計報告中提到的問題并沒有及時進行糾正，反而“屢審屢犯”。在職人員不及時糾正自己的錯誤，接任人員對于審計結果置之不理，這樣舊問題沒解決新的問題又出現，形成一種惡性循環，影響了經濟責任審計的權威性，沒有發揮經濟責任審計的作用。

三、改善鄉鎮領導干部經濟責任審計的對策

（一）制定明確的審計評價指標

相關部門應制定明確的審計評價指標和法律規范，使審計工作做到“有準可照，有法可依”，從實際出發調整效益評價體系。經濟責任審計的目標不僅僅是查錯糾弊，更重要的是提高涉農資金的使用效益。由于審計對象的的千差萬別，衡量審計對象經營管理的經濟性、效率性和效果性的標準也難以統一，但在實踐中進行探索的同時，應堅持“理論聯系實際，效率結合公平，長期績效結合短期績效，局部績效結合整體績效，定量分析結合定性分析”的評價原則。另外，在制定評價指標體系時應考慮不同類型、不同級別政府部門的經濟目標完成情況、領導干部的工作業績以及社會滿意度評價之間存在的差異，從實際出發，制定一般指標和特殊指標，并將一般指標與特殊指標相結合。

（二）堅持“先審計后離任”的審計原則

在審計方法上，由事后審計向事前、事中審計轉移，堅持“先審計后離任”的審計原則，積極推行在任經濟責任審計。“先離任后審計”屬于事后審計，不能及時發現和解決領導干部任職期間存在的違法亂紀行為。由于前任領導干部已經離任或者到新的地方任職，對被審計領導的調查會產生一定難度，審計工作無法順利開展，審計結果起不到應有的懲戒和警示作用。而“先審計后離任”卻可以彌補這些不做，在領導干部離職之前對其任期內的工作進行審計既可以保證審計質量，又能發揮審計結果的作用。

（三）明確經濟責任

首先，從時間范圍上來看，應區分前后任領導責任和現任領導責任。對于時間跨度長難以區分領導干部任期職責的的經濟業務應聘請專業的審計人員，采取技術分析和專業判斷相結合的審計的方法，盡可能公平公正的確定責任人。其次，從領導干部的角度來看，要嚴格區分鄉鎮黨委書記和鄉鎮長的工作和責任界限。再者，從個人和集體的角度來講，應制定鄉鎮集體與被審計個人經濟責任的界定標準，避免出現個人推卸責任的現象。

（四）降低審計風險

首先，針對鄉鎮領導干部“審事議人”、審計內容多、范圍廣的特點配備充足的審計資源，以確保審計工作的順利開展。審計資源可以來自以下幾個方面：從上級審計單位調派；聘請長期任職的專業審計人員；與鄰近鄉鎮資源共享等。其次，提高審計人員的素質。由于農村經濟的迅速發展，經濟責任審計的內容日益復雜，這對審計人員的專業素質提出了更高的要求。地方審計機關不僅要吸收具有會計、審計專業知識的新成員，而且要有意識的吸收一些具有建筑、金融、計算機等專業知識的人才，來彌補基層審計機關人才業務知識單一的缺陷；同時應定期對審計人員進行在職教育，確保審計人員知識的及時更新，以適應經濟發展的需要。

（五）增強審計結果運用的效果

鄉鎮領導干部經濟責任審計的最終目的是把審計成果運用到干部管理中去，減少和杜絕領導干部違法亂紀的行為。審計結果能否正確處理和運用，是鄉鎮領導干部任期經濟責任審計能否發揮作用的關鍵，決定著經濟責任審計工作的生命力和威懾力。一方面，應增加審計結果運用的透明度，對審計結果進行公示。增加農民群眾對審計情況的了解，農民可以根據審計結果進行反饋，間接反應審計結果的可靠性，形成良好的審計氛圍。另一方面，應加強對審計結果運用的監督，充分利用審計報告。將組織監督、紀律監督、經濟監督、群眾監督和輿論監督有機結合起來。只有進了行強有力的監督，才能確保審計結果得到充分運用，充分發揮審計的作用。

四、結語

目前鄉鎮領導干部經濟責任審計已經在我國迅速展開，一定程度上遏制了農村腐敗現象的滋生和蔓延，有力地推進農村基層民主化進程，加強了農村黨風廉政建設。然而，鄉鎮領導干部經濟責任審計在評價標準、審計方式、審計難點、審計風險以及審計結果運用等方面還存在著一定不足，在今后的理論研究和實踐過程中應進一步完善這些不足，從而真正發揮鄉鎮領導干部經濟責任審計的作用，為我國農村經濟發展做貢獻。

作者：向恒熙單位：南京大學商學院