事業單位內部控制探討

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摘要:近幾年政府努力加強行政事業單位管理制度改革，加強政府內部管理機制，嚴格打擊行政內部腐敗貪污事件。與內部控制能有效監督管理企業內部一樣，它也能夠有效地協助行政事業單位進行內部監控、防范舞弊，政府部門應當對其進行系統性研究與分析。

關鍵詞:行政事業單位;內部控制;防范舞弊;實施機制

隨著中國法制體系的不斷完善，公民的維權意識也在逐步加強，政府行政及事業單位只有在一定程度上加大對財政預算的披露程度和披露內容才能增強公民對政府的信心。為了迎合社會需要，媒體也更加關注行政事業單位的費用使用問題與相關經濟責任報告。行政事業單位的內部控制的建立健全問題對于推動我國經濟、政治、文化的發展也就顯得尤為重要。自2014年1月1日起全國實行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，行政事業單位內部控制系統建設工程正式啟動。但由于我國經濟體制的復雜性和獨特性，至今實物界對行政事業單位內部控制仍無法達成統一觀點，也就無法確實完善相關理論體系，制約了內部控制規范的實施與效率。針對這一現象本文做出如下分析。

1行政事業單位內部控制定義

1992年9月，COSO了著名的《內部控制——整合框架》（InternalControl—IntegratedFramework）,并于1994年進行了局部修訂。該報告對于內部控制下了一個權威性的定義，隨后，美國《聯邦政府內部控制準則》在此基礎上完善了政府內部控制的定義：“政府為了實現運行的有效性和效率、財務報告的可靠性和符合適用的法律和法規而進行管理的組成部分。”政府內部控制大多是從整體角度出發，但由于各級政府的不同屬性要求，對應擁有眾多職能部門與分支機構，這使得內部控制難以執行，只能從整體上進行原則性指導。行政事業單位由于關注點比較具體，即具體的政府部門或單位，這樣內部控制相較政府內部控制要分散。本文認為行政事業單位內部控制應當是為了在實現單位發展目標的同時，能積極有效降低經濟活動中的風險，而由單位領導制定相關制度程序與實施措施，要求單位配合實行并反饋的動態過程。

2行政事業單位內部控制實施范圍

從不同角度分析，行政事業單位內部控制的實施主體會有不同的劃分，本文從行政事業單位內部控制實施單位與實施的具體活動不同的角度考慮，將內部控制范圍分為主體范圍和客體范圍兩個概念。美國審計總署認為政府內部控制主體是“組織”。但這并沒得到統一，有的研究者認為主體是政府工作人員或由工作人員組成的群體組織。又因為我國特殊國情，主體范圍更難于確定。廣義上行政單位范圍非常廣，包括行政、黨、團機關等在內的各行政類機構。狹義上的行政單位范圍比較小，概括地說就是指政府部門。我國事業單位則具有自身獨特性，它與公益性事業單位和經營性事業單位一起，隸屬于非營利部門。近幾年，我國進行了事業單位改革，對事業單位劃分進行了部分變動。本文贊同劉永澤先生的觀點，根據他的觀點描述，行政事業單位內部控制的主體范圍包括廣義上的行政單位、公益性事業單位、經營性事業單位和其他附屬單位，其中其他附屬單位根據相關概念較為容易確定與區分。由于事業單位不似其他單位以盈利為目的，內部控制體系的建立也會相較有不同，但不可能拋開行政單位內部控制體系獨立建設，在單位內部控制體系基礎上加以改進會更合適且更有效率，相同的，經營性事業單位內部控制也應當避免獨立建設，可以按照相關規范加以改進，同理，公益性事業單位按此方法對內容與特點進行建設。客體范圍所指較為簡單，即單位收支及其相關經濟活動。但由于經濟活動內容較寬泛，內部控制無法普遍適用，還需等國家完善相關條件才能進一步確定范圍。

3行政事業單位內部控制實施目標

我國《企業內部控制基本規范》指出，內部控制的目標是合理保證財務報告及相關信息真實完整、企業經營管理合法合規、資產安全，促進企業發展戰略實現、提高經濟效率和效果。根據這一內部控制目標的定義，政府內部控制的核心便是行為合法合規、政府資金調用安全、財務報告真實完整。行政性事業單位有幾個特點：（1）不存在戰略目標，內部控制應該以防范舞弊，預防腐敗為最終目標；（2）為公共提供服務，具有非營利性，通過公共服務效率反映績效，從而促進合理的資金分配、預算管理等以提高公共服務的效率；（3）企業內部控制的合規目標、資產安全目標、報告目標，與行政事業單位大體相同，考慮行政事業單位的特殊，其內部控制應更加側重合法合規目標。完整的內部控制目標體系不可缺少目標這一必要組成部分，然而，由于不同的控制層級，使得各個目標在整個目標體系中的地位和作用也存在著不同，且內部控制目標相互聯系、共同構成一個完整內部控制目標體系。

4行政事業單位內部控制實施要素

對內部控制的內容研究，歸根結底是對基本要素組成的研究，決定內部控制的內容和形式的是這些要素及要素的構成方式。在規范中，內部控制五要素為內部環境、分險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督。與企業內部控制不同，行政事業單位內部控制側重方向也會不同，所以在要素上也有區別。行政事業單位的要素根據全面性、制衡性、不相容職務相分離等原則配合設計并得出具體內容。

4.1內部環境

內部環境是企業實施內部控制的基礎，內部環境包括治理結構、內部審計、機構設置及權責分配、單位文化、人力資源政策等，這些內容需要單位領導切實負起責任，積極安排。好的內部控制環境會是單位建成有效內部控制的基礎。內部環境要素涵蓋了內部控制指引的這些方面。其中，治理結構是重中之重，行政事業單實施內部控制應先從治理結構等入手。只有得到高層與領導的重視內部控制才可能取得成功。如果連單位的主要領導人都濫用職權，或者不能做到不相容崗位相分離，而上下級串通舞弊，內部控制必然會失效。內部控制是通過人來實施，個人行為必須合法合規，忠于國家。

4.2風險評估

風險是指企業為完成目標會采取不同的經濟活動，這些經濟活動本身具有一定不確定性，這些不確定的發生會給目標的實現帶來影響。根據影響程度不同會有相關劃分，比如從能否分散的角度考慮就可將風險分為可分散風險與不可分散風險。風險評估就是對與目標相關的經濟活動中不確定事項及時識別、有效分析，在此基礎上制定應對策略。有效的風險評估有助于制定出合理策略來降低風險，風險評估主要有目標設定、風險識別、風險分析和風險應對等環節。單位合理組織人員或外聘人員有效完成風險評估是實施內部控制的一個重要過程。為了及時了解內部和外部單位所面臨的多種不同風險，單位須結合行政事業單位的相關目標，設立可辨認，可分析，可管理的相關風險機制。本文認為，內部風險評估主要應由領導確實負責來完成，如果領導層不負起責任，風險評估將沒有現實意義，在必要時單位應尋求會計師事務所協助；外部風險多為系統性風險，與國家政策和市場發展有關，難以準確處理，需要單位密切關注國家及國際間發展，由于行政事業單位不同于企業事業單位，所以相較而言外部風險會小很多。在充分識別各種潛在風險因素后對可能造成的損失進行程度性評估，同時，應當重點關注剩余風險，這種風險難以規避，即便采取了相應措施也可能帶來不同程度的損失。單位管理層在對相關風險可能性及其后果和成本效益進行評估之后，為使剩余風險處于期望的風險程度之內，需要制定實施一系列的策略。

4.3控制活動

控制活動是指針對單位具體的業務和事項，運用相對應的控制手段去具體實施控制。也就是在進行了風險評估后采取相應措施，盡可能將風險降至最低。這一過程較為具體化，對應不同的事項采取措施也會不同，由相關規范可知控制措施一般包括：不相容職務分離控制、授權審批控制、績效考評控制、財產保護控制、會計系統控制、運營分析控制等。單位可以按情況采取一種或多種控制活動來降低風險。行政事業單位不同于企業，想要實施相應的控制措施，可以按情況采取手工與自動控制相結合，防護性與發現性控制相結合的方法讓措施更有效。

4.4信息與溝通

信息與溝通是指信息能夠及時、準確地在單位上下級之間，單位內外部之間傳遞反映。現今是信息化時代，不健全的信息溝通體系無法使得單位之間、單位與外部之間做到及時充分交流，可能導致內部控制失效，單位承擔巨大經濟風險。它是保證內部控制有效實施的一個重要條件。合理化的信息與溝通包括確認、計量、記錄有效的經濟業務等環節，如今社會發展迅速，想要保證信息的真實性、及時性、有效性、完整性的方法多種多樣，靈活多變。

4.5內部監督

內部監督是單位為了保證內部控制有效，而對自身內部控制進行真實評價，嚴格監督檢查內部的建立與實施情況的過程。對于它反映出的內部控制不完善之處，單位需要積極采取應對措施來加以修正，避免內部控制失效造成的巨大風險和損失。內部監督可以說是對內部控制進行控制，領導對這一過程真實負責，是有效地保證內部控制實施的關鍵。本文認為既然監督情況如此重要，其作為內部控制有效實施的重要保證不應該以書面形式以外的形式記錄，口頭形式在很多情況下不夠正式，在出現問題時不能作為處理依據。將內部控制不完善之處以書面方式記錄，也能方便上下級傳達。信息的傳遞重在及時，內部監督報告也不例外，單位應建立暢通渠道傳遞報告，使得上下級之間信息能夠及時傳遞，避免耽誤時間導致問題處理不及時。同時，為能更好發揮內部控制的監督力度，單位應當建立內部控制缺陷糾正、改進機制。

5行政事業單位內部控制的實施

本文認為，行政事業單位內部控制的實施應充分考慮內外各方面內容，協調各方關系，做到單位上下全體人員的協同參與和相關部門的齊抓共管，即領導切實負起自身責任，不偏私、不舞弊、公正廉明地應對每項經濟活動；單位人員應嚴格履行自身義務，遵循內部控制措施，遵照職業道德規范。單位應該真正加強行政事業單位內部的管理機制，做到高效辦事、作風清廉、廉政建設切實有效。

參考文獻

[1]劉永澤,唐大鵬.關于行政事業單位內部監控的幾個問題[J].內部控制研究,2013(1).

[2]田祥宇,王鵬,唐大鵬.我國行政事業單位內部控制制度特征研究[J].會計研

作者:邵惠玲 單位:安徽財經大學