淺談水利水電工程建設(shè)征收耕地

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1目前全疆水利水電工程征收耕地補償標準執(zhí)行情況

報自治區(qū)審批的樓莊子水庫工程征收耕地按25倍執(zhí)行，恰木薩水電站工程征收耕地按30倍執(zhí)行的，鏨高水電站工程征收人均耕地不同的村分別按28倍和30倍執(zhí)行的。

2水利水電工程征收耕地補償倍數(shù)存在差別的原因

從目前已開工或完成審批（或核準）的水利水電工程看，征收耕地補償倍數(shù)存在差別主要為投資建設(shè)主體不同和相關(guān)各方對征收補償政策規(guī)定理解不同。2.1投資建設(shè)主體不同如葉爾羌河阿爾塔什水利樞紐工程，建設(shè)資金含國家投資，項目由國家發(fā)改委批準，征收耕地補償倍數(shù)嚴格按《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號）執(zhí)行，土地補償和安置補助費倍數(shù)為16倍。如葉爾羌河恰木薩水電站，屬企業(yè)投資項目，項目由自治區(qū)發(fā)改委核準，征收耕地補償倍數(shù)依據(jù)《關(guān)于公布實施自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》（新國土資發(fā)〔2011〕19號）的規(guī)定確定，土地補償費和安置補助費倍數(shù)為30倍。投資建設(shè)主體不同、審批或核準主管部門不同，因此，不同工程征收耕地補償標準不一致。2.2相關(guān)各方對征地補償政策規(guī)定理解不同如葉爾羌河鏨高水電站工程，該工程移民安置規(guī)劃編制過程中，當?shù)貒敛块T提出征收耕地的安置補助費倍數(shù)應(yīng)采用以行政村為單位的人均耕地來確定，由于該工程建設(shè)征地涉及莎車縣霍什拉甫鄉(xiāng)的5個村，根據(jù)各村人均耕地統(tǒng)計結(jié)果，人均耕地有1畝以下的，也有1~2畝之間的，因此該項目征收耕地的土地補償費和安置補助費出現(xiàn)了30倍（人均耕地1畝以下的村）和28倍（人均耕地在1~2畝之間的村）兩個標準。由于《關(guān)于公布實施自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的通知》（新國土資發(fā)〔2011〕19號）中未具體說明確定征收土地安置補助費的“人均耕地”是以征地所在行政村還是以鄉(xiāng)或是以縣為單位來計算，因此在確定上述類項目（征收耕地涉及行政村數(shù)量較多且各村人均耕地差別較大的項目）征收耕地補償標準時，地方政府、項目業(yè)主、設(shè)計單位及規(guī)劃報告審查部門對在什么范圍內(nèi)確定的“人均耕地”理解不一致，導致各方主張的補償標準不一致。若鏨高水電站工程征收耕地補償標準采用鄉(xiāng)或縣的人均耕地來確定，那么征收該鄉(xiāng)各村耕地的土地補償費和安置補償費倍數(shù)均為30倍。因此，由于相關(guān)政策規(guī)定不具體，征地相關(guān)各方對政策相關(guān)規(guī)定的理解和把握不一致，導致同一工程征收同鄉(xiāng)范圍內(nèi)不同村之間同等質(zhì)量耕地的補償標準不一致。

3同一區(qū)片不同工程征收耕地補償倍數(shù)不一致引起的問題

以葉爾羌河上的阿爾塔什水利樞紐工程（已開工建設(shè)）、鏨高水電站工程（已核準）、恰木薩水電站工程（已開工建設(shè)）為例，上述3個工程為葉爾羌河出山口處的3個梯級工程，建設(shè)征收耕地均屬于山區(qū)鄉(xiāng)，涉及莎車縣霍什拉甫鄉(xiāng)和喀群鄉(xiāng)，其中阿爾塔什水利樞紐工程征收霍什拉甫鄉(xiāng)阿爾塔什村耕地的補償倍數(shù)為16倍；鏨高水電站工程征收霍什拉甫鄉(xiāng)努爾巴格村耕地的補償倍數(shù)為28倍，征收該鄉(xiāng)多來提巴格村耕地的補償倍數(shù)為30倍；恰木薩水電站工程征收霍什拉甫鄉(xiāng)亞瓦格村耕地的補償倍數(shù)為30倍，征收喀群鄉(xiāng)恰木薩村耕地的補償倍數(shù)為28倍。從上述工程征收耕地補償標準及實際工作遇到的情況來看，在同一區(qū)片依據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定確定的耕地補償倍數(shù)存在差別，會給征地補償相關(guān)工作帶來問題。（1）以“人均耕地”確定征收耕地安置補助倍數(shù)的規(guī)定，存在當?shù)厣蠄笕司亟y(tǒng)計數(shù)據(jù)不準確或某些地方干部為爭取耕地補償費用謊報人均耕地數(shù)量的可能性，如一些工程出現(xiàn)當?shù)亟y(tǒng)計部門和當?shù)卮逦瘯鼍呷司刈C明數(shù)據(jù)相差較大的情況；（2）相關(guān)政策規(guī)定不夠具體，在編制及審批移民安置規(guī)劃時，設(shè)計單位、地方政府及業(yè)主單位對“人均耕地”的統(tǒng)計范圍理解不一致，導致對征收耕地的安置補助倍數(shù)難以達成一致意見，出現(xiàn)地方政府和項目業(yè)主之間相互扯皮，同時也增加審查部門工作難度；（3）征地補償實施階段，同一區(qū)片同等耕地被征收的不同村組農(nóng)民難以接受不同倍數(shù)的耕地補償費用，會導致地方政府實施難度加大，移民攀比上訪情況增多，嚴重影響區(qū)域社會和諧及穩(wěn)定。

4推行區(qū)片綜合地價的必要性

4.1推行區(qū)片綜合地價是當前政策規(guī)定的要求。自國土資源部2008年6月下發(fā)了《關(guān)于切實做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價公布實施工作的通知》開始，內(nèi)地多省已相繼制定相應(yīng)政策并順利實施，也取得了良好效果。如《黑龍江省征地區(qū)片綜合地價實施辦法》（2015年）、《關(guān)于公布湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價的通知》（2014年）、《甘肅省征地補償區(qū)片綜合地價》（2016年）、《河南省關(guān)于調(diào)整征地區(qū)片綜合地價標準的通知》（豫政﹝2016﹞48號）、《福建省人民政府關(guān)于全面實行征地區(qū)片綜合地價的通知》（閩政﹝2017﹞2號）等。自治區(qū)國土資源廳也在2009年將《新疆維吾爾自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價測算補償標準》報自治區(qū)人民政府批示，并征求相關(guān)各單位意見，但目前仍未全面推行該項政策規(guī)定。國務(wù)院于2017年4月14日公布《關(guān)于修改大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例的決定》（國務(wù)院令第679號），將原條例第二十二條修改為：“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行”。這些與土地征收緊密相關(guān)的政策規(guī)定的出臺，使土地征收尤其是耕地的征收外部法律、政策環(huán)境發(fā)生了變化，這就要求在土地征收的政策制訂上、土地補償標準的運作機制上全面進行規(guī)范化，以適應(yīng)當前形勢和政策規(guī)定。4.2實施區(qū)片綜合地價是解決合理確定耕地補償標準的有效途徑。原征地補償標準采用以被征收“該耕地”的前3年平均年產(chǎn)值乘以法定補償倍數(shù)的辦法，征收耕地的補償倍數(shù)按照“人均耕地”確定，這種補償標準存在考慮因素單一、統(tǒng)計誤差較大、各方對政策規(guī)定把握不一致的情況，造成同一區(qū)片征地補償標準不同。而區(qū)片價在測算因素的選擇上，綜合考慮了土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多個因素，突破了法律規(guī)定的年產(chǎn)值倍數(shù)法，并運用國際上通用的地價評估方法市場比較法，使測算結(jié)果更具科學性和合理性。4.3提高征地工作透明度，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。經(jīng)自治區(qū)人民政府批準的區(qū)片征地補償標準向社會公布，且接受社會監(jiān)督，讓農(nóng)民充分了解補償標準，維護其知情權(quán)和參與權(quán)。公布的征地補償標準是一個剛性的標準，任何單位和個人都必須嚴格執(zhí)行。目前征地補償標準是以被征收土地的年產(chǎn)值及人均耕地作為測算的依據(jù)，在實際工作中不同地類、不同項目之間存在征地補償同地不同價，甚至差距懸殊的問題，造成被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶心理不平衡。實行區(qū)片綜合地價后，在同一區(qū)片內(nèi)同一地類不同宗地的征地補償標準相同，且不因征地目的及土地用途不同而有差異，確保征地補償價格透明度，維護被征地農(nóng)民切實權(quán)益。

5結(jié)語

水利水電工程建投資數(shù)額大、征地影響范圍廣，工程建設(shè)給當?shù)亟?jīng)濟社會帶來巨大利益的同時也產(chǎn)生較大的影響，尤其是建設(shè)征地和移民安置問題的處理是否妥當，直接影響工程能否順利準，提高征地工作透明度，實現(xiàn)補償公平，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，建議全區(qū)水利水電工程征收耕地盡快推行實施區(qū)片綜合地價。

參考文獻：

[1]崔杰.土地承包地及征地補償案件的法律適用[M].人民法院出版社,2005.

[2]韓娟.農(nóng)用地功能價與區(qū)片價測算方法在征地補償中的應(yīng)用研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學碩士研究生論文,2007.

作者:孫鈺凱 李筱 單位:新疆水利水電勘測設(shè)計研究院