渡運管理投資及社會績效研究

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一、創新渡運管理模式

（一）將渡運安全工作作為全市大交通工作的一部分統籌兼顧進行部署

亳州市各級交通主管部門將渡口保留、設置或者撤銷納入本地交通規劃，以亳州市渡口逐步減少而又不影響當地人民群眾生活、生產或工作為原則，一是在實施道路和橋梁建設時，根據財力等情況，在當地配套財力允許的情況下，堅決實施渡改橋，從根本上解決當地的渡運安全問題。二是在當地配套財力不足的情況下，加強渡口碼頭硬件建設和加大渡船更新力度，千方百計保證渡口、渡船質量符合渡運安全條件要求。三是渡口附近有過河橋梁（渡口至橋梁直線距離1000米以內）的，且過渡人員比較少（20人次/天）和當地適任渡工不想繼續擺渡而當地鄉（鎮）政府、行政村不能保障渡運安全的，由交通主管部門與當地鄉（鎮）政府協調，在當地鄉（鎮）政府支持下報請縣（區）政府給予撤銷。這項工作，蒙城縣在2011年度撤銷了7道渡口，占全縣渡口的35%；另一方面，縣交通運輸局與當地社保部門和鄉鎮政府等及時研究了切實可行的撤銷渡口對策，妥善解決了渡工的生活等后顧之憂，對渡工和渡口附近的干部群眾工作做的比較到位，撤銷了的這些渡口，當地沒有發生任何不安穩事件或者信訪事件。

（二）保證渡運從業人員切實履行職責

建立兩支能夠保障渡運安全的一線渡運安全隊伍：一是想方設法保證渡工適任，堅決杜絕非法渡工操作渡船；二是“鄉管員”要認真負責地正確履行好渡運安全監管職責，監督渡口經營人切實落實渡口安全第一責任人等各項渡運安全責任制。

（三）將科技適用到渡運安全工作上

近年，市交通運輸局與市地方海事局達成拿錢“買”渡運平安的共識，投資一部分資金購買先進的安全生產監控設施和建立全市渡運安全信息平臺，用于全市渡運安全監督管理工作，做到海事管理機構安全監督員在機關監控中心時刻遠程監督全市渡運安全狀態，能及時發現和提醒排除渡運安全隱患，切實提高渡運安全監督管理工作質量和工作效率。

二、亳州市渡運安全管理探索實踐

（一）市委市政府高度重視渡運安全管理工作

自2002年以來，亳州市委市政府高度重視渡運安全工作，每年初召開一次高規格的全市渡運安全工作會議。全市渡運安全工作會議，各縣（區）分管縣（區）長和交通運輸局局長、安全生產監督管理局局長，海事處長和分管處長，一些有渡口的鄉鎮政府負責人、鄉鎮船舶安全管理員等參會。會議由政府副秘書長主持，市交通運輸局局長作渡運安全工作報告，市委常委、常務副市長作重要講話，邀請市安全生產監督管理局領導參加。同時，分管副市長與各縣（區）分管縣（區）長簽訂《亳州市2011年度渡運安全管理責任書》，當地主要媒體《亳州電視臺》、《亳州晚報》作為重要新聞進行廣泛宣傳報道，大力營造關注渡運安全輿論氛圍。各縣（區）也都分別召開了當地相應規格的縣（區）渡運安全工作會議。在日常渡運安全監管工作時，市政府把渡運安全工作列入政府的重要工作任務之一，在每次全市安委會季度例會上，都將渡運安全工作作為一項重要議題進行研究部署。同時，自2002年以來，歷任市委市政府主要領導每年都至少一次深入到渡口等督查渡運安全工作，給全市各級黨委政府和相關部門切實做好渡運安全起到了很好的導向作用。

（二）積極推進渡運安全監管責任機制建設

1.亳州“11•30”特大渡運事故發生，在一定程度上也反映了亳州市渡運安全管理法制建設方面的一些不足。為有效地解決當時亳州市渡運安全生產監督管理法制建設相對滯后的問題，在2002年6月21日，亳州市人民政府以“亳政[2002]75號”文件頒布《亳州市渡運安全管理暫行辦法》自2002年7月1日實施，從此亳州市渡運安全工作走上依法管理的軌道。近期，市交通運輸局正在以深入貫徹落實國發[2011]40號和皖政[2011]93號等安全生產政策為契機，調研修改完善2002年《亳州市渡運安全管理暫行辦法》（修正稿），提速亳州市渡運安全規范化建設進程，建立健全亳州市渡運安全法制化屏障，保障亳州市渡運安全做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。2.亳州市深化縣（區）、鄉（鎮）政府渡運安全管理責任機制建設，一是建立全市縣（區）、鄉（鎮）、行政村、渡口經營人四級渡運安全監督管理網絡，進一步明確規定渡運安全工作主體責任。二是在每年年初，由分管副市長代表市政府與各縣（區）分管縣（區）長簽定了《亳州市渡運安全管理責任書》，各縣（區）分管縣（區）長與各鄉（鎮）長簽訂了《縣（區）渡運安全管理責任書》，且各縣（區）政府與所轄的渡口的鄉（鎮）政府、行政村、渡口經營人都簽訂了《鄉（鎮）渡運安全管理責任書》，進一步夯實各級政府履行渡運安全管理職責強度。從而健全以各級政府和相關單位為渡運安全責任主體、以責任書為紐帶的全市渡運安全監督管理長效責任機制。通過十多年來的探索實踐，亳州市建成了用規章制度規范渡運安全監督管理行為、按制度辦事、用制度管人的渡運安全監管有效機制。

（三）共同加大渡運安全投入力度

亳州市各級政府及交通主管部門、海事管理機構和渡口經營人齊心協力地加大渡運安全投入，是確保改善全市渡運安全條件的基礎。一是渡改橋工程，亳州市用于渡口改造渡改橋項目建設工程地方配套資金共計877.63萬元。其中，渦陽縣創新地方配套資金使用方法，采取“為避免造成向群眾攤派的負面影響，不足資金由縣財政兜底解決，先由縣交通部門墊付，再由縣財政適度增加交通建設改渡建橋專項資金年度預算逐年返還交通部門，務必確保已開工項目的配套資金及時到位”舉措，保障了全縣渡改橋項目建設順利實施。二是改善渡運碼頭等設施硬件建設，僅在2002年度就撥付資金70多萬元用于全市127道渡口兩岸234塊渡口安全警示牌、公示牌的制作安裝，在2010年為二類渡口統一購置了防凍、防滑草墊并及時發送到各渡口。三是保障渡船安全適航，亳州市按照“三個一點”的辦法積極籌集渡船更新資金，科學編制渡船更新計劃，規范管理全市渡船更新改造行為。近十年，全市交通部門投入渡船更新資金760萬元，淘汰更新鄉鎮客渡船89艘，徹底消除了事故隱患渡船。同時，海事管理機構在2002年投入5萬元、在2005年投入2萬多元、在2011年度投入10萬元購置救生圈、救生衣、人力助航工具和海事渡運安全警示牌等安全設備免費配發給渡船，譙城區交通運輸局在2011年投入9萬余元購買救生設備免費贈送給轄區渡口和給予每艘渡船600元資金補助促進渡口經營人對渡船進行打漆維護保養，譙城區牛集鎮政府投入6000余元為本鎮四個渡口配備了纜繩和靠泊設備等。四是在渡口標準化建設時，市交通運輸局拿出20萬元作為獎勵資金獎勵渡口標準化工作先進的縣（區）交通運輸局。五是加強提高從業人員安全素質補助費用力度，近十年僅交通主管部門和海事管理機構就籌集86萬元“鄉管員”補助經費及時發給“鄉管員”。譙城區交通局在2003年免費給“鄉管員”配備了自行車、雨具等，在2004年出資組織全體“鄉管員”出外考察學習，在2005年出資4000多元給全區“鄉管員”免費配發一套“譙城渡運安全監管”標志的工作服。譙城區牛集鎮政府在2011年為全鎮每位渡工發放1000元的生活補助。當地海事管理機構，在2002年投入2萬元用于印制發放“水上安全宣傳材料”，在2011年為二類渡口的渡工配備了雨衣、手套等防雨雪用具，常年免費對全市渡工進行渡運安全知識技術培訓教育，免費對全市渡船實施船舶檢驗。

（四）全面提高渡運從業人員素質

亳州“11•30”特大渡運事故的當事渡工吳海林對事故負有重要責任，法院判其有期徒刑六年，比當事乘客吳懷全判得重一年。這從司法實踐上，渡工對渡運安全應承擔責任也得到凸顯。加強渡工管理，全面提高渡工素質是海事管理機構義不容辭責任。所以，亳州市狠抓對渡工培訓、考核發證，監督渡工持證上崗和監督渡船處于適渡狀態，并把此作為重要工作切實抓出成效。要求各縣（區）海事處做到：一是免費培訓渡工；二是隨時培訓渡工，只要鄉（鎮）、村、渡工申請，海事管理人員就要及時給予培訓、考核發證，全面提高渡工素質；三是積極與鄉（鎮）政府保持聯系，建議鄉（鎮）政府及時更換老弱病殘的渡工；四是經常到渡口監督檢查渡工持證上崗情況，切實保障渡工遵章守紀操作渡船。

（五）加強渡運安全管理第一屏障建設

新時期亳州市鄉鎮渡運安全管理實踐證明，“鄉管員”是代表鄉鎮人民政府實施渡運安全管理的第一線直接責任人，是亳州市鄉鎮渡運安全管理第一屏障，他們工作好壞直接影響亳州市渡運安全監督管理效果。所以，建設一支可以打硬仗的“鄉管員”隊伍成為亳州當地政府和交通部門、海事管理機構的一個重要課題。《亳州市渡運安全管理暫行辦法》專條規定“鄉管員”職責，從法制上明確“鄉管員”性質、職責、權利、義務和工資補助保障措施。亳州市交通局還在2002年4月18日向各縣（區）交通局、海事局和鄉（鎮）政府簽發了《關于加強“鄉管員”隊伍建設的通知》（亳交法[2002]73號），就亳州市“鄉管員”的“性質”、“具備條件”、“工作任務”、“聘用程序”、“經費來源”“、經費管理”等進一步作出具體規定，細化規范亳州市“鄉管員”隊伍建設，以進一步強化鄉鎮渡運安全管理。亳州市各級政府和交通主管部門、海事管理機構都非常重視對鄉鎮渡運安全管理工作人員的培養教育工作。在“鄉管員”日常管理上，“鄉管員”系其所在鄉（鎮）政府聘用公職人員，各縣（區）交通主管部門實施行業監管，各海事處負責對他們進行渡運安全監管業務技能培訓教育。各縣（區）交通主管部門和地方海事處聯合采取“以會帶訓”方法，對“鄉管員”和分管鄉（鎮）長每月至少業務培訓一次，教會他們“管什么、怎樣管”。在落實責任上，“鄉管員”每月按時參加縣（區）交通局和海事處聯合召開的“鄉管員”及渡運安全工作例會，匯報近期工作完成情況、交流學習新的渡運安全政策知識和領受新的工作任務。會后，“鄉管員”及時將縣（區）鄉（鎮）的渡運安全管理工作例會精神向分管領導和鄉（鎮）長匯報。一些鄉鎮領導對“鄉管員”匯報縣區“鄉管員”及渡運安全工作例會精神非常重視，對會上指出渡運安全隱患的，鄉（鎮）長親自帶領“鄉管員”等到渡口檢查渡運安全工作，仔細分析存在的問題，現場督促落實縣（區）交通局和海事處關于渡運安全工作的意見，及時消除鄉鎮渡口渡船安全事故苗頭。一些“鄉管員”工作成績和影響，不僅促使當地鄉（鎮）政府負責人轉變了鄉（鎮）渡口渡船安全管理工作僅僅是海事管理機構一家的事危害鄉（鎮）渡運安全陳舊思想觀念，而且密切了鄉（鎮）政府、交通主管部門和海事管理機構在鄉（鎮）渡口渡船安全管理關系并形成鄉（鎮）渡口渡船安全監督管理合力，促進鄉（鎮）政府加大鄉（鎮）渡口渡船安全管理工作力度，認真落實鄉（鎮）政府對鄉（鎮）渡運安全管理責任制。還徹底解決了以前一些偏僻鄉（鎮）渡口海事管理人員現場安全監管“鞭長莫及”的被動局面。

（六）抓好重點渡口安全現場監管

亳州“11•30”特大渡運事故教訓是深刻的，也暴露出亳州市在重點時段現場監管的不足。為此，市交通、海事部門及時對全市涉渡廟會進行一次全面排查，把廟會時間、涉及到的渡口、鄉（鎮）、海事機構等信息編印成冊，印發各縣（區）交通運輸局、海事處。同時，建立了涉渡重大活動報告制度。在節假日、廟會期間，交通、海事部門聯合鄉（鎮）人民政府和公安派出所等實行旁站式管理，消除渡運安全事故隱患。市交通運輸局對重點時段的安全監管情況進行抽查和督查，并作為年度渡運安全工作考核的一項重要內容。亳州市有關部門總結亳州渡運安全工作特點后認為，廟會時渡口和學生渡口是重中之重。亳州市做到縣（區）交通運輸局和海事處在完成二類渡口檢查不少于1次/周，三類渡口檢查不少于2次/月，通航水域巡航檢查不少于2次/月的規定動作的同時，及時總結轄區渡運安全工作的特點，突出對重點時段、重點部位、重點水域、重點渡船的進行現場監管。

（七）在安徽省率運用先進科技手段監管渡運安全

1.創新開展二類渡口遠程監控專項建設。為加強全市二類渡口的實時動態監管，提升渡運安全監管水平，市交通運輸局投資200萬元聯合市移動公司，自2010年3月開始對市地方海事局總監控中心和各縣（區）海事處監控分中心進行統一規劃，對全市9道二類渡口和1道城區渡口安裝渡口安全遠程監控設施。為了充分發揮渡口遠程監控管理的作用，保障全市二類渡口遠程監控管理設施正常運營，及時發現并糾正渡口違章行為和排除渡運安全事故隱患，消除渡工在渡運過程中的不良習慣，督促渡工逐漸形成安全渡運、遵章渡運的良好習慣。市交通運輸局制定了《全市二類渡口遠程監控實時監管專項行動工作的工作方案》確保最大限度地發揮其作用。亳州市地方海事局制定了《亳州市渡口遠程監控中心工作制度》貫徹實施措施，明確提出了渡口安全遠程監控中心要求，值班人員職責、細化了各監控心中心的監管責任。2010年8月，亳州市渡口遠程監控系統全面上線試運行，截至2011年12月31日，各監控中心設施運行正常，達到了預期目標：一是保障海事管理機構全天候對渡口實施遠程實時監控：在市地方海事局監控終端（即安裝于市海事局監管中心的液晶大屏幕顯示墻）上，能夠接收來自三縣一區二類渡口渡運的實時圖像。相關業務部門經授權后，可在任何一臺電腦上通過網絡接收渡口實時渡運圖像，并可實現渡口遠程監控喊話，及時查糾違法違規渡運行為。二是可對渡口遠程監控圖像錄制、回放檢索。在監控終端上檢索歷史錄像，可按時間、地點方便地回放選定的錄像，視頻回放時可隨機暫停、快進/退、慢進/退等。保存30天的渡口運行監控視頻歷史資料，按時間自動更新視頻資料。2.建立全市渡運安全預警信息溝通機制。市地方海事局與當地氣象等相關部門聯合，在影響渡運安全天氣變化異常和渡口附近是廟會、集會等時，各海事處必須向鄉管員和渡工通過手機發送渡運安全注意事項信息。海事管理機構做好值班及信息報送工作，嚴格執行值班制度及時預警信息。建成全市渡口渡船信息數據庫，建立渡運安全預警信息平臺，遇大風、大霧、大雨等惡劣天氣及時預警信息，僅在2012年春運期間亳州海事管理機構共渡運安全信息1700余條。2011年安徽省交通運輸廳梅勁廳長到亳州市地方海事局調研工作時，在渡運安全遠程監控中心實地觀看后，對亳州市在全省率先對二類渡口安全實施遠程監管并取得一定成效給予了贊揚。總之，在政府領導和市安委會辦公室協調指導下，各級交通運輸主管部門積極工作，各海事管理機構認真履職，“鄉管員”時常在渡口現場監管，加之充分發揮重要渡口遠程監控設施作用等，全市渡運安全隱患查處體系建設已成雛形。

三、進一步完善渡運管理思索

為鞏固亳州市渡口渡船專項整治行動和渡運大整頓活動成果，進一步鞏固渡運安全基礎，及時實現和消除渡運安全隱患，建立渡運安全管理長效機制，保持全市渡運安全形勢持續穩定，以貫徹實施安徽省交通運輸廳、省安監局《關于開展渡口渡船安全管理專項整治“回頭看”活動的通知》（皖交安監函[2013]196號）為契機，結合我市實際，筆者提出如下進一步提升渡運管理效能措施。

（一）進一步完善落實渡運安全管理責任制

各級地方政府要進一步完善縣（區）—鄉（鎮）—村—所有人（經營人）四級渡運安全責任制，健全渡運管理體制，完善渡運安全管理考核機制，明確和細化各方責任，落實渡運安全管理部門、人員、經費、設施和措施，著力解決少數鄉鎮政府、村和所有人（經營人）安全責任制不完善、流于形式的現象，努力實現渡運安全精細化、網絡化管理。

（二）進一步加強渡運安全宣傳教育

結合“安全生產月”宣傳活動，充分利用各種宣傳手段，廣泛宣傳和普及水上交通安全知識，使渡運船員自覺做到不違章操作、不冒險航行，乘客自覺抵制渡船超員超載等違法行為，不斷營造全員共同關注渡運安全的良好氛圍。涉渡的地區的教育等相關部門要認真組織學生開展渡運安全知識培訓，切實提高中小學生的水上交通安全意識。

（三）進一步鞏固渡口渡船安全基礎

1.繼續強化轄區渡口審批管理，優化對渡口審批手續。相關縣（區）人民政府應依據渡口設立安全條件要求，及時完善審批手續或予以取締、撤銷。探索建立公益性渡口安全投入長效機制，切實加強渡口設施的日常管理維護，進一步規范渡口安全公示牌、警示牌等標志標識，鞏固渡口標準化建設成果。2.通過加大對公益性渡船的政策扶持和資金補助，督促渡運單位落實主體責任。進一步加大渡船安全維護投入，加強渡船日常維護保養和船容船貌管理，保證渡船適航、證書齊全，安全標識、標志齊全且清晰可見。要結合全國客渡船乘客定額專項復查工作，對乘客定額明顯不合理的渡船，重新核定乘客定額；對于經常渡運自行車、摩托車和大件行李的渡船，應逐船制定相應的乘客定額折算標準并予以公示。3.嚴格渡船配員管理，杜絕渡船船員少配、缺員現象。堅持以渡工基本安全培訓、渡船船員適任培訓、客船船員特殊培訓為抓手，進一步做好船員安全教育培訓工作，確保渡船船員操作技能和安全意識全面提升。各地應因地制宜，推動將渡工納入社會保障體系或給予適當補助等方法，進一步穩定渡工隊伍，逐步解決公益性渡口的渡工老齡化、流動性大等突出問題。4.開展“救生衣—生命衣”行動。各地要在地方政府的領導下，采取有力措施，確保實現三個“必須”：即渡船必須按乘客定額100%配足救生衣；學生渡的乘客開航前必須100%穿著救生衣；渡船艙外和甲板工作人員必須100%穿著救生衣。要采取可行手段，保證救生衣足額配備、存放合理、方便取用。要針對不同的渡運情況，要求過渡人員規范穿著救生衣或手持救生浮具過渡。5.加大安全隱患排查整治力度。各級地方人民政府要組織相關部門，進一步加強水上重大安全隱患滾動式排查、跟蹤督促整改工作。要利用明查、暗訪等各種有效手段，及時發現和查處渡船超載、冒險航行、夜航及非汽車渡船載車、非渡船非法載客等違法行為。對于市安監局、市交通運輸局及其以上機關通報的渡運安全隱患，相關縣、區應采取有力措施細化整改方案，督促整改，并及時反饋整改情況。6.規范渡口渡船檔案管理工作。各地、各部門要及時完善相關管理制度，落實專門人員，按照規范要求，重新梳理渡口渡船檔案資料，并將其作為衡量安全工作業績、實施考核獎懲和明確管理責任的重要依據。

本文作者：薛蕾工作單位：亳州市港航管理局