憲法思想的與時俱進探索

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本文作者：宋海春于泓工作單位：東北師范大學中共遼源市委黨校

“依法執政首先要依憲執政”［1］，這不僅闡明了依法執政與依憲執政的關系，即依憲執政是依法執政的前提和基礎，依法執政是依憲執政的具體化與落實［2］，更表明中國共產黨對執政規律的認識的進一步深化。然而，依憲執政畢竟是一個具有豐富內涵的歷史性、現實性、理論性和實踐性的命題，如何使依憲執政從理念轉化為常態，是擺在執政黨面前的一個重大課題。本文認為黨的憲法思想的與時俱進是依憲執政題中的應有之義，黨的思想解放引領著黨的憲法思想的與時俱進。

一、依憲執政理念形成的幾個關節點

中國共產黨依憲執政理念的形成并非一蹴而就，它經歷了一個長期探索的過程。其中有幾個重要的關節點對于這一理念的形成至關重要。首先，自新中國成立到十一屆三中全會前，黨對加強社會主義法制建設有了初步的認識。中國共產黨領導新民主主義革命取得勝利，擁有了在全國范圍內執掌政權的執政地位，這是歷史的必然和人民的選擇。但在取得政權之后如何執掌政權，則成為擺在中國共產黨面前的一個亟待解決的重大課題。在破解這一難題的過程中，中國共產黨對如何執政有著初步的思考：“黨無論在什么情況下，不要把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來。黨不能因領導政權機關就包辦政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身的職能”［3］2－3。1956年，社會主義改造的任務基本完成之時，時逢國際共產主義運動正經歷著新的挫折。黨在反對蘇聯全盤否定斯大林的同時，也從斯大林粗暴踐踏社會主義民主和法制的錯誤中吸取了深刻的教訓，并結合中國實際進行了認真的反思。董必武同志在黨的八大的發言中指出：“現在無論就國家法制建設的需要來說，或者是就客觀的可能性來說，法制都應該逐漸完備起來。法制不完備的現象如果再讓它繼續存在，甚至拖的過久，無論如何不能不說是一個嚴重的問題。”［3］302他明確提出“有法可依，有法必依”的法制原則，指出依法辦事是法制的中心環節。在黨的八屆二中全會上，劉少奇同志又進一步提出要擴大社會主義民主、限制領導人的權力、加強對領導人的監督等思想。從黨的八大的精神和會議前后中央領導人的講話中可以看出，黨對加強社會主義民主和法制建設，依法執政等問題已經有所觸及。然而，由于諸多原因所致，從1957年下半年開始，黨內“左”的錯誤使“人治思想上升，法治思想削弱”［4］，黨的八大確定的路線和許多正確意見不僅沒有能夠在實踐中堅持下去，相反卻出現了以黨代政，黨政不分等與社會主義法制相背離的嚴重錯誤，以至于最終釀成了“”十年大動亂的歷史性悲劇。其次，十一屆三中全會至黨的十六大，黨對如何執政的探索進一步深入，對依憲執政的認識逐漸明晰。十一屆三中全會的召開標志著黨開始了撥亂反正的偉大工程，黨深刻總結了建國以來執政的經驗教訓，特別是針對黨和國家領導制度存在的嚴重弊病，鄭重地提出了改革黨和國家領導制度的問題，而且隨著實踐的深入，黨對這一問題的認識也更加深化。黨的十二大報告指出：“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。黨的領導主要是思想政治和方針政策的領導，不應當等同于政府和企業的行政工作和生產指揮”，并將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”這一深刻認識寫入黨在十二大修改的黨章中。之后，又在黨領導制定的八二年憲法中規定“政黨必須以憲法為根本的活動準則”，將這一深刻認識上升到憲法的高度。這足以表明黨要守法的決心，也表明黨已深刻認識到在執政方式上法治優于人治的本質。黨的十三大更明確提出了“應當改革黨的領導制度，劃組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”，從而確立了執政黨領導職能改革和轉變的總體原則和方向，體現出“黨在探索黨政關系問題上的重大進步。”［5］黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，使黨在領導社會主義市場經濟建設的偉大實踐中，越來越感覺到從制度層面上明確法治狀態下的執政方式的必要。黨的十五大提出了依法治國的新的治國方略，使我們黨得以站在法治高度重新把握黨政關系問題，標志著黨對依憲執政的探索達到了一個新的水平。再次，十六大以來，黨進一步明確了依憲執政的治國理念，實現了執政方式的巨大轉變。黨的十六大“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”的提出，表明黨在歷經數十年執政實踐之后對執政方式做出了重大轉換。黨的十六屆四中全會更進一步明確指出“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”，并將“依法執政”確立為加強黨的執政能力建設的總體目標之一。在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上，同志明確指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。在這里，依憲執政的提出，表明黨對執政方式的認識的進一步深化，是“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”原則的具體化，反映了全黨對解決黨政關系這一重大問題的新的理論覺醒。

二、黨的憲法思想的與時俱進是依憲執政題中應有之義

依憲執政，就是中國共產黨依據憲法規范、憲法原則和憲法精神治國理政。其實質是側重于處理黨與國家政權的關系，要求執政黨必須在憲法和法律的范圍內執掌和運用國家權力。首先，依憲執政必然是以憲法為最高法律效力。一般說來，憲法的最高法律效力也稱憲法至上，一方面是指任何普通法律、法規的制定都要以憲法為依據，都不得與憲法的原則和精神相違背；二是指憲法是一切國家機關、社會團體和全體公民的最高行為準則。從實質上看，“憲法是人民權力和公民權利的集中反映，憲法的權威就是人民的權威”［6］，基于此，依憲執政就是要求黨在執政時，不僅要依憲領導人民制定法律，也要求所制定的政策不得與憲法相違背；不僅要依憲行使執政權，也要求政黨自身的活動在憲法和法律的范圍內進行；不僅黨自身要維護憲法的尊嚴，保證憲法的實施，對其他組織和公民是否違憲也負有監督的職責。可以說，依憲執政既體現黨全心全意為人民服務的根本宗旨，更彰顯了黨對中國最廣大人民群眾利益的維護。其次，依憲執政必然要求憲法的與時俱進。作為國家的根本法，憲法的變化直接關系著國家和社會的穩定，任何統治者都極力維護憲法的最高法律效力，保持憲法的穩定，從而維護國家和社會的正常秩序。那種“朝令夕改”、“模棱兩可”的不確定的憲法不僅不能帶來穩定和權威，更會因人們無所適從而喪失效力，甚至導致混亂。然而，憲法的穩定也只是相對的。憲法不是從來就有的，它只是一定歷史階段的產物，具有歷史性。由于社會實際總是處于不斷的發展變化之中，這就決定了憲法與社會實際之間的矛盾和沖突是永恒的。因此，盡管因憲法具有適應性的特點，能夠在極大的空間內適應社會的發展變化，極力保持自身的穩定和權威，但這并不能保證既定的憲法永遠處于靜止不變狀態。那種“一勞永逸”的憲法是不存在的，只有與時俱進的憲法才更具權威作用。對此，黨的新一代領導集體深刻地認識到：“實踐沒有止境，憲法也要隨著實踐的發展而不斷完善。要適應改革開放和社會主義現代化建設的發展要求，根據實踐中取得的重要的新經驗和新知識，及時依照法定程序對憲法的某些規定進行必要的修正和補充，使憲法成為反映時代要求、與時俱進的憲法。”［7］再次，憲法的制定和發展是不可能自發完成的，而是一個有領導的秩序過程。縱觀世界憲法發展的歷史，不難發現，任何國家憲法的制定都會受到社會主流憲法思想的深刻影響。西方各國憲法均是以一定的憲法思想為基礎確立起來的：英國雖沒有成文憲法典，但戴雪的憲法思想對于確立英國議會至上的憲政制度以及確立司法權威都起到了很大的促進作用；體現啟蒙思想家的天賦人權理念的《人權和公民權利宣言》，在法國的各部憲法中都是必然組成部分；美國的《獨立宣言》更是比較系統地體現了資產階級革命時期啟蒙思想家們的天賦人權理念。在我國，黨和政府“開創了一種典型意義上的‘權威推進型’法制變革模式”［8］，憲法制定和發展的過程實際上就是黨通過立法建議的形式，把黨的意志主張提交人民討論，轉化為人民的意志和國家的意志，制定為國家的憲法。在這一過程中，黨的憲法思想對我國憲法的性質和內容起著決定性的作用。最后，依憲執政是與中國正在進行的社會轉型同時進行的。“社會轉型內在地包含著法律理念特別是憲法理念的轉型，……而社會轉型的首要內容無疑是社會經濟的轉型，即由傳統的計劃經濟向市場經濟的轉型，……現代市場經濟是滋生現代憲法新理念的最好土壤。”［9］由于我國現行憲法是在傳統的計劃經濟體制基礎上由黨領導制定的，其所遵循的理念也必然帶有以國家為本位的傾向。雖然它的存在有其一定的合理性，但這種建立在計劃經濟體制基礎上的憲法理念已經成為社會主義法治國家建設的重大思想障礙。作為領導人民制定和發展憲法的執政黨來說，不失時機地更新自己的憲法思想，不僅關系到黨能否有效執政，也直接影響著我國的憲法發展乃至法治建設的進程。黨的憲法思想的這種作用，源于黨在理論、綱領和組織上的先進性，源于中國近現代各種社會矛盾運動的必然結果，源于中國人民長期革命和建設改革實踐過程中的歷史選擇。由上述分析可見，黨的憲法思想的與時俱進，既滿足了憲法作為權威的需求，也符合憲法發展的內在邏輯，是中國共產黨依憲執政的題中應有之義。

三、思想解放引領著黨的憲法思想的與時俱進

黨的十七大報告指出：“解放思想是發展中國特色社會主義的一大法寶”。回顧改革開放30年來我國憲法發展的歷程，不難發現，憲法的修改與完善都是黨的思想解放的重大成果。在十三大報告中，黨明確指出我國正處于社會主義初級階段，強調在以公有制為主體的基礎上發展多種經濟成分，允許私營經濟的存在和發展。1988年憲法修正案及時確認了私營經濟的合法地位，這既突破了由于計劃經濟理論造成的在經濟制度方面的禁區，使社會主義所有制結構和土地制度問題在憲法上得到了科學的、合理的規定，也充分貫徹了既定的修改憲法的原則（即限于修改必須修改的條款）。從后來改革開放的實踐來看，1988年憲法修正案對我國社會主義建設產生了積極的影響，充分調動了個體工商戶和私營企業的積極性，使社會主義經濟獲得了空前的發展。在鄧小平同志南巡談話的指引下，黨對社會主義經濟制度的認識發生深刻變化，經濟體制改革取得突破性進展。在十四大報告中，黨明確提出建立社會主義市場經濟的理論。1993年憲法修正案根據經濟體制改革中取得的最新經驗和認識，及時總結并肯定了經濟體制改革的成果，尤其是明確了社會主義市場經濟的改革目標，保證了農村政策的長期穩定。同時還突出了國有企業的經營自主權和集體經濟組織獨立進行經濟活動的自主權。事實證明，這樣的修改，對于推進各項改革的順利進行和各項社會主義事業的發展，產生巨大的作用。黨的十五大進一步解放思想，既確立了鄧小平理論的指導思想地位，也提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本治國方略，還將公有制為主體，多種所有制經濟共同發展確定為社會主義初級階段的基本經濟制度，將按勞分配為主、多種分配方式并存的社會主義初級階段的分配方式確定為社會•63•主義初級階段的基本分配制度。1999年憲法修正案將黨的這些解放思想、開拓創新的偉大成果加以固定和規范。2002年11月，黨的十六大又科學地回答了新世紀中國特色社會主義“從何而來”、“現在何處”和“向何處去”等重大而深遠的理論問題［10］。黨的這一理論創新的重大成果，為2004年修憲奠定了理論基礎。在2004年憲法修正案中，“三個代表”、政治文明、社會主義事業建設者、公民合法的私有財產權不受侵犯、國家尊重和保障人權、社會保障等內容的入憲，不僅為法治建設注入了新的活力，使我國的社會主義建設有了質的飛躍，同時也表明中國共產黨作為執政黨依法執政能力和執政水平的提高，體現出社會主義國家價值觀日趨走向理性和成熟。由此可見，我國現行憲法的31條修正案，都是黨解放思想、開拓創新的產物。每一次修憲都是黨領導人民建設有中國特色社會主義偉大實踐的科學總結和經驗概括。如果說，在領導人民制定1954年憲法過程中，中國共產黨的憲法思想“結合中國國情回答了在中國為什么立憲、由誰立憲、怎樣立憲這些困擾中國近百年的難題”［11］，那么，也完全可以說，是思想解放催生了黨的憲法新理念、新觀點。正是黨的憲法新理念引領著現行憲法順利進行了四次修改。在這里，我們也不難看出，作為“反映全黨意志、體現人民心愿”、作為“馬克思主義的綱領性文獻”的黨的代表會議報告和決定，其中蘊含著豐富的憲法思想。也正因為如此，我們完全可以認為，黨的思想解放引領著黨的憲法思想的與時俱進。黨的憲法思想的更新是黨解放思想的結果，體現出黨的主張和人民意志的高度統一。“實踐永無止境，創新永無止境”。在“當代中國正在發生廣泛而深刻的變革”的新形勢下，十七大又賦予了黨的憲法思想以鮮明的時代內涵：科學發展觀為憲法的指導思想注入了與時俱進的內容、社會主義核心價值體系為黨的憲法理念的與時俱進奠定了新的價值基礎、“擴大人民民主”深化了人民當家做主的憲法理念、“維護社會公平正義”深化了依法治國的憲法理念、“加快推進以改善民生為重點的社會建設”深化了尊重和保障人權的憲法理念、“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性”為憲法注入了和諧理念，等等，這些都已成為指引未來中國憲法發展，乃至法治發展的重要航標。