行政審批與備案研究論文

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【摘要】本文通過對行政審批與行政備案的比較，分析了這兩種行政管理方式的差別，并在實際行政工作中應當注意的一些問題進行簡單的分析。

【關(guān)鍵詞】行政許可；行政審批；備案

1.前言

長期以來行政審批一直是我國行政管理的主要方式之一，被運用到社會管理的廣泛領(lǐng)域，并在計劃經(jīng)濟時揮過巨大的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，過多的行政審批事項成為社會經(jīng)濟發(fā)展的羈絆，行政機關(guān)的各自為政、程序紊亂使得許多相對人在辦理行政審批事項時感到無所適從。

2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）是我國繼《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政處罰法》后又一部極其重要的行政法律，它從法律層面上對行政許可起到了規(guī)范作用，大量的不符合《行政許可法》法律規(guī)范的行政審批事項被取消，行政機關(guān)對社會事務(wù)的有效管理，開始傾向于備案制度。本文將對行政審批和備案這兩種行政管理方式進行分析比較。

2.對行政許可和行政審批的解讀

行政審批的實質(zhì)就是一種行政許可，但是行政審批并不等同于行政許可，其只是行政許可的內(nèi)容之一。行政許可不僅包含行政審批，還包含許可、認可、登記、核準、審核等眾多內(nèi)容。但行政審批卻是行政許可的主要方式之一。在《行政許可法》出臺之前,人們對許可的認識還不盡相同，《行政許可法》的實施在法律概念上統(tǒng)一了人們的認識。

《行政許可法》規(guī)定：“第二條本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”即行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，經(jīng)過相應法定審查程序后，依法解除普通性禁止義務(wù)，并以書面形式做出允許相對人從事某種行為，行使某種權(quán)利，獲得從事某種活動資格的一種具體行政行為。行政許可在形式上是一種授益的具體行政行為。

行政許可一般是以全面禁止為前提，個別解禁為內(nèi)容。即某種行為在法律上是普遍禁止的行為，一般人是不準進行該種行為，但經(jīng)過許可后即成為例外。即經(jīng)過許可后相對人得到了一種授權(quán)，可以不受法律禁止而進行該種行為的權(quán)利。行政許可即是行政機關(guān)經(jīng)過審查后批準相對人從事某種行為的具體行政行為。審查批準是行政許可的必經(jīng)程序，行政機關(guān)通過對提交申請的相對人的各項條件的審核，符合標準后予以批準，才能使相對人獲得行政許可。

在《行政許可法》中對行政許可的設(shè)定是有著嚴格的要求的。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政許可的設(shè)定既有對許可事項范圍的限制又有對行政許可的設(shè)定機關(guān)的限制。行政許可的事項限制為《行政許可法》的第十二條內(nèi)，行政許可的設(shè)定機關(guān)在《行政許可法》中明確規(guī)定只有全國人大及其常委會，省級人大及其常委會，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府這幾類行政主體才有權(quán)設(shè)定行政許可。

原有的行政審批事項在《行政許可法》頒布后進行了大幅的調(diào)整。凡是與《行政許可法》規(guī)定不相符的行政審批事項被要求及時進行清理，可以繼續(xù)保留的行政審批事項應符合《行政許可法》的規(guī)定。由于行政審批事項接受《行政許可法》的調(diào)整限制，使得行政許可具有的特征也適用于行政審批。(1)行政許可是依申請而進行的具體行政行為、行政法律行為和授益性的行政行為。行政許可是國家依申請實施的一種監(jiān)控管理手段。同樣行政審批的啟動是由相對人開始的，一般的行政機關(guān)的行政審批行為是被動行為，不是依職權(quán)主動進行的，行政審批的利益結(jié)果是相對人所期望的。(2)行政許可的內(nèi)容一般為法律所普遍禁止的活動，但也有一些行政許可的內(nèi)容并非是法律所普遍禁止的活動，而是法律(甚至政策)給予某些限制的活動。如果某項行為不是法律法規(guī)所禁止或限制的，相對人也就無需向行政審批機關(guān)提出申請了。行政審批的結(jié)果使相對人獲得了從事某項行為的資格。(3)行政許可是一種創(chuàng)制有關(guān)行政許可的法律規(guī)范的活動，屬于行政立法活動的范疇。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政主體實施行政許可必須依據(jù)法律，行政許可的設(shè)定也應有法定依據(jù)，任何沒有合法依據(jù)的行政許可都是違法的和無效的。行政許可只能由特定的國家機關(guān)通過特定的方式設(shè)定，行政許可的事項、批準申請的標準、許可的程序都必須有法律、法規(guī)明確規(guī)定，未經(jīng)法律、法規(guī)規(guī)定，行政機關(guān)不得自行設(shè)定、自行實施行政許可。行政審批的設(shè)立也應有法定的依據(jù)，其中可以分為設(shè)定性設(shè)立和規(guī)定性設(shè)立。所謂設(shè)定性設(shè)立是指在沒有上位法規(guī)定時下級部門根據(jù)實際需要而創(chuàng)設(shè)的，規(guī)定性設(shè)立是在有上位法規(guī)定時下級部門對上位法規(guī)定進行細化。

以前行政審批過多、過亂的另一主要原因在于行政審批過程中的法律責任不明。現(xiàn)在《行政許可法》中對于在行政許可過程中違反法律規(guī)定的，包括行政許可主體和被許可主體的法律責任都已明確列出。《行政許可法》的第七章用專章來規(guī)定行政機關(guān)及其工作人員和被許可人違反《行政許可法》應當承擔的法律責任。本章的第七十一條至第七十七條規(guī)定了行政工作人員在行政許可中應盡的義務(wù),并著重強調(diào)了行政工作人員的行政不作為的情形。當行政機關(guān)及其工作人員發(fā)生違反《行政許可法》情形時，就要承擔相應的責任，包括行政責任和刑事責任以及給相對人造成損失時應當承擔的國家賠償責任。本章的第七十八條至第八十一條規(guī)定了行政申請人在申請行政許可過程中應當遵守的規(guī)定，以及違反規(guī)定所要承擔的法律責任。本章在強調(diào)責任的同時也更加說明了行政許可的強制性。

3.解讀行政審批和行政備案之區(qū)別

備案嚴格地講并不是一個法律概念，也不像行政審批那樣可以追溯其法源，在我國的相關(guān)法律中沒有使用過這樣的名稱。它是行政機關(guān)對某種行政管理方式的概稱。備案從其字面上來看，顧名思義就是報告、備案。其本質(zhì)是一種公示，就是行政相對人將其需要進行的行為活動告知行政機關(guān)，或行政機關(guān)將相對人報告的資料使其他人知曉，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。

由于備案不是法律規(guī)定的法定行政管理方式，所以備案事項的制定并無法律層面的要求，而是由行政主體在自己行政管理的范圍內(nèi)，根據(jù)工作的需要進行制定，也就不像行政審批那樣受到強制性法律的調(diào)整。但有關(guān)備案的規(guī)范性文件的制定也應符合合法行政和合理行政的基本原則，要突出服務(wù)意識，為相對人提供便利。

備案制從本質(zhì)上說應是一種服務(wù)性的管理模式，其本身是不應具有強制性的。相對人提供的備案材料的作用是告知行政機關(guān)自己將要進行的某種行為和提供便于行政機關(guān)進行事后監(jiān)督的依據(jù)。行政機關(guān)作為接受備案材料并保存該備案材料的單位應當設(shè)立審查程序，但該項審查應不同于行政許可中的審批。

行政機關(guān)對相對人報送材料的審查一般分為形式性審查和實質(zhì)性審查。形式性審查即只是對報送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進行審查，而對材料內(nèi)容的真實性不負審查責任。實質(zhì)性審查又稱為全面性審查，是對材料的格式、內(nèi)容等進行全面的審核，對材料的真實性負有審查義務(wù)。行政審批中的審查為實質(zhì)性審查，而對備案材料只應進行形式性審查而不應進行實質(zhì)性審查。因為備案不同于審批，審批是行政機關(guān)強制性權(quán)力的應用，被審批的事項是屬于普遍禁止性的行為。備案的事項一般不是禁止性事項，相對人不是因為備案后才具有了從事該項行為的資格，而是在備案以前已經(jīng)具有了從事該項行為的資格。備案的過程只不過是相對人通過備案告知行政機關(guān)相對人要進行某項行為，而無須得到行政機關(guān)的許可，所以備案只是一個形式性審查的過程。如果要對備案材料進行實質(zhì)性審查，當行政機關(guān)對相對人的備案材料在進行全面審查過程中發(fā)現(xiàn)問題時，應當如何處理？否定相對人的備案材料，不允許相對人進行該項行為？這就等于是變相的行政審批，這與取消行政審批改變行政管理模式的目的是相背的。

在行政審批中對行政機關(guān)審批事項有后續(xù)要求，《行政許可法》規(guī)定了對許可的監(jiān)督檢查制度。該法第六十條規(guī)定：“上級行政機關(guān)應當加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。”同時第六十一條規(guī)定：“行政機關(guān)應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責任。”即行政機關(guān)在對相對人作出行政許可后，應對許可事項進行監(jiān)督核查。這一制度應屬于法律強制性的監(jiān)督制度，并且置于公眾監(jiān)督之下。備案后行政機關(guān)是否進行監(jiān)督檢查和如何進行監(jiān)督檢查，一般由接受備案材料的行政機關(guān)根據(jù)工作需要來安排，應為非強制性的制度。

由此可以看出行政審批和備案對行政機關(guān)的要求以及行政機關(guān)所應承擔的責任是不同的。在行政審批過程中要求行政機關(guān)對相對人報送的審批材料的審核標準比較嚴格，而在備案過程中要求行政機關(guān)對相對人報送的備案材料的審核標準相對較低。同樣，在追究行政機關(guān)及其工作人員責任時的責任標準以及行政機關(guān)及其工作人員應當承擔的責任也是不同的。在行政審批中行政機關(guān)及其工作人員應對審批的結(jié)果負有完全的責任，不論行政機關(guān)及其工作人員在工作中是否存在過錯，而在備案中行政機關(guān)及其工作人員只需對備案結(jié)果承擔過錯責任，即行政機關(guān)及其工作人員只要對相對人報送的備案材料盡到一般注意義務(wù)就可以了。如果行政機關(guān)及其工作人員在工作中不存在過錯即使在備案中發(fā)生了不利結(jié)果，也不應承擔責任，該責任應當由備案的相對人自己來承擔。

4.結(jié)論

行政審批是政府對社會生活進行強力干預的體現(xiàn)。現(xiàn)在人們已經(jīng)逐漸認識到，對社會事務(wù)干預多的政府未必是一個好的政府。當今世界各國的行政管理模式已從原來的權(quán)力型、強制型向服務(wù)型、指導型轉(zhuǎn)變。減少行政審批這種強制型行政管理方式是順應社會發(fā)展的大勢所趨，采用更多服務(wù)型、非強制型的行政管理方式應是行政機關(guān)管理模式的發(fā)展方向。

【參考文獻】

[1]周佑勇主編.《行政許可法理論與實務(wù)》,2004年7月版.

[2]楊解君主編.《行政許可研究》2001年版