省管縣行政機(jī)制革新文獻(xiàn)論述

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近年來(lái)，我國(guó)大部分省市為解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，實(shí)行了對(duì)縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行“省直管”的改革，并通過(guò)擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限來(lái)調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，即實(shí)行省管縣的財(cái)政體制。所謂“‘省管縣’財(cái)政體制是與‘市管縣’體制相對(duì)而言的一種財(cái)政管理形態(tài)，它是指省級(jí)財(cái)政跨過(guò)市一級(jí)財(cái)政，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面直接面對(duì)縣級(jí)財(cái)政開展相關(guān)業(yè)務(wù)。”[1]省管縣財(cái)政體制自推行以來(lái)，雖然在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、縮小地區(qū)差距以及推進(jìn)公共服務(wù)均等化等方面取得了巨大的成效，但也日漸凸顯出了其內(nèi)在的體制性局限。

一、“省管縣財(cái)政體制”的局限性

自“省管縣”財(cái)政體制改革以來(lái)，帶來(lái)了縣級(jí)財(cái)政根本性的變化，理論界也充分肯定了財(cái)政省管縣體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所體現(xiàn)的巨大成效，并公允地肯定了它的現(xiàn)實(shí)合理性，但與此同時(shí)，省管縣財(cái)政體制也連鎖顯現(xiàn)出了一些其本質(zhì)局限性。隨著財(cái)政領(lǐng)域改革的逐步深化、行政體制改革的繼續(xù)擴(kuò)大和向縱深推進(jìn)，“省管縣財(cái)政體制”的局限性與體制弊端就越發(fā)凸顯。學(xué)術(shù)界也已多方面就“省管縣財(cái)政體制”所表現(xiàn)出來(lái)的局限性和體制弊端進(jìn)行了分析和總結(jié)，概括的講主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)政與行政體制不適應(yīng)，導(dǎo)致市縣摩擦增加

在省管縣財(cái)政體制與現(xiàn)行行政管理體制不相適應(yīng)這個(gè)觀點(diǎn)上，學(xué)者們形成了廣泛的共識(shí)。贠杰認(rèn)為，要充分發(fā)揮“省管縣”體制的作用僅憑借財(cái)政領(lǐng)域的改革是不夠的。因?yàn)閺?qiáng)化財(cái)政領(lǐng)域的“省管縣”體制，雖然在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效果，但最終會(huì)與現(xiàn)行的“市管縣”行政體制產(chǎn)生矛盾和沖突，會(huì)導(dǎo)致地級(jí)市政府和縣級(jí)政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)方面的分離，并直接影響財(cái)政領(lǐng)域“省管縣”的功效。[2]所以，從財(cái)政體制與行政體制相結(jié)合的角度，全面推行“省管縣”體制，將具有更深層次的實(shí)踐意義。王福全等人認(rèn)為，“三級(jí)政府，兩級(jí)財(cái)政”這會(huì)造成行政體制與財(cái)政體制不配套，也就是體制摩擦問(wèn)題。[3]政府管理的實(shí)踐也證明，如果行政體制改革不到位，財(cái)政的調(diào)節(jié)功能是難以充分發(fā)揮作用的，因?yàn)樨?cái)政系統(tǒng)畢竟是行政管理的一個(gè)子系統(tǒng)，它直接受到行政管理體制的影響和制約。如果僅推行“省管縣”財(cái)政體制，行政體制和財(cái)政體制就不可避免地出現(xiàn)摩擦：一方面，市縣在財(cái)政上平級(jí)了，而在行政上縣級(jí)仍隸屬于市級(jí)管轄，市級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)明顯不對(duì)稱；另一方面，當(dāng)市級(jí)對(duì)縣（市）沒(méi)有了財(cái)政撥款和管理權(quán)，市級(jí)在統(tǒng)籌“省管縣”的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用就大打折扣。

（二）不利中心城市發(fā)展，影響城市化的推進(jìn)

從發(fā)達(dá)國(guó)家城市發(fā)展規(guī)劃以及我國(guó)城市發(fā)展遠(yuǎn)景計(jì)劃來(lái)看，中心城市的發(fā)展對(duì)區(qū)域的發(fā)展至關(guān)重要。麻睿認(rèn)為，我國(guó)目前的城市化率只有40%左右，尚處于城市化進(jìn)程的中期，“省直管縣”財(cái)政體制影響了城市化的發(fā)展進(jìn)程。[4]何顯明認(rèn)為，縣域經(jīng)濟(jì)分散化的產(chǎn)業(yè)布局和資源配置模式客觀上制約了中心城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的功能發(fā)揮。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，中心城市的增長(zhǎng)極具有生產(chǎn)、貿(mào)易、金融、交通運(yùn)輸、信息、服務(wù)、科研和決策中心等多種功能，能夠通過(guò)對(duì)相關(guān)部門及周邊地區(qū)的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)來(lái)促進(jìn)其自身并帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。省管縣的財(cái)政體制在有效地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，付出的一個(gè)重要代價(jià)就是中心城市及其作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的功能發(fā)育滯后，無(wú)法形成中心城市與周邊地區(qū)之間分層次的產(chǎn)業(yè)分工合作體系。[5]省管縣財(cái)政體制在激勵(lì)縣級(jí)政府重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的同時(shí)，卻制約了地級(jí)市的資源汲取能力，抑制了中心城市的極化效應(yīng)，對(duì)地市等中心城市的發(fā)展以及城市化的推進(jìn)造成了不利的影響。

（三）降低市級(jí)政府和財(cái)政的積極性

在“省直管縣”財(cái)政體制下，市級(jí)財(cái)政的財(cái)政供養(yǎng)范圍并沒(méi)有改變，但是收入來(lái)源受到限制，收入渠道減少，給市級(jí)財(cái)政支出帶來(lái)巨大壓力。王金國(guó)認(rèn)為，實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制使市級(jí)政府和財(cái)政的積極性受到很大的影響。省在取消市級(jí)財(cái)政體制的同時(shí)，相應(yīng)取消了市級(jí)體制集中財(cái)力，但由于行政體制沒(méi)有同步改革，除財(cái)政部門外，各市黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及部門單位仍在履行全市性事權(quán)，市級(jí)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱問(wèn)題突出。這樣市級(jí)財(cái)政必然會(huì)把財(cái)力更多的投向本級(jí)，幫扶直管縣（市）發(fā)展的積極性將明顯降低。在上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目上，市級(jí)更多地要考慮市本級(jí)，易忽視直管縣（市），特別是在項(xiàng)目的配套資金方面，能不配套的就不配套，能少給的就少給，可以不給的就不給，使得直管縣（市）在項(xiàng)目的資金配套方面存在“缺位”，一定程度上影響了項(xiàng)目工程的實(shí)施進(jìn)度，增加了縣（市）級(jí)財(cái)政壓力。[6]

（四）政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)加劇，省府工作壓力大

鮑晨輝認(rèn)為，由于各個(gè)政府都是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，其間不可避免會(huì)產(chǎn)生一些利益摩擦，上級(jí)政府希望將事權(quán)向下集中，而為了提高自身管理調(diào)控能力，又集中了本轄區(qū)內(nèi)大部分的財(cái)政資金，下級(jí)政府為了應(yīng)付這種局面，勢(shì)必通過(guò)各種手段盡力推脫事權(quán)和滯留財(cái)政資金，這就形成了不同層級(jí)的政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。[7]縣與縣、縣與市之間引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑給省政府的工作帶來(lái)了巨大的壓力。

（五）導(dǎo)致市場(chǎng)分割與跨區(qū)域公共產(chǎn)品提供的缺失

根據(jù)西方財(cái)政分權(quán)理論，財(cái)政層次的設(shè)立需要考慮到地方公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益和對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。宋鳳軒等人認(rèn)為，“省管縣”財(cái)政體制改革導(dǎo)致了市場(chǎng)分割以及跨區(qū)域公共產(chǎn)品提供的缺失。“省管縣”財(cái)政體制改革后，縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)得到擴(kuò)大，但政府定位模糊不清，加上約束軟化，則出現(xiàn)了趨利化短期行為，導(dǎo)致為追逐政績(jī)而侵蝕市場(chǎng)機(jī)制，從而加劇市場(chǎng)分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合和發(fā)展。在實(shí)行省管縣的財(cái)政體制后，市級(jí)政府集中縣財(cái)力的權(quán)力喪失，市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的支出責(zé)任也將隨之弱化，從而引發(fā)政府公共服務(wù)供給缺位和區(qū)域性公共品供給短缺問(wèn)題。[8]另外，各省對(duì)于擴(kuò)權(quán)縣發(fā)展業(yè)績(jī)的考察往往看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，而忽略了環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)，可能導(dǎo)致縣級(jí)政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模，而忽視質(zhì)量和效益。

二、“省管縣行政體制”的可行性分析

針對(duì)“省管縣財(cái)政體制”的局限性與體制弊端，開啟“行政省直管縣”改革大幕，實(shí)行減少行政層級(jí)改革就是大勢(shì)所趨了。由此可見，建立扁平化的省直管縣市的行政管理體制已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化行政管理體制改革的迫切需求和戰(zhàn)略選擇。理論界對(duì)省管縣行政體制可行性分析的研究視角是多樣的，歸納起來(lái)，主要有以下幾個(gè)視角：

（一）省管縣行政體制支撐理論的視角

龐明禮認(rèn)為，省管縣行政體制改革具備理論的支撐。他指出了三條理論依據(jù)：一是管理層次與管理幅度的動(dòng)態(tài)匹配問(wèn)題。一個(gè)組織的管理層級(jí)保持在一定合理的數(shù)量有利于信息的上下溝通，提高組織的工作效率。從這個(gè)意義上看“省管縣”有其合理的科學(xué)依據(jù)。層級(jí)少、幅度大的扁平化的組織結(jié)構(gòu)符合當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的趨勢(shì)。二是官僚制的逆向效率悖論。隨著我國(guó)財(cái)政管理體制的分權(quán)化改革，地方政府越來(lái)越成為一個(gè)具有自主性的利益主體，要求上級(jí)政府的相關(guān)政策能夠考慮其實(shí)際需要，然而我國(guó)高度集權(quán)的等級(jí)模式很難適應(yīng)這種新的變化，其調(diào)整就是不可避免了。三是信息結(jié)構(gòu)與信息效率。調(diào)整現(xiàn)有的“省—市—縣—鄉(xiāng)”多級(jí)模式，減少“市”一級(jí)參與者，減少省與縣之間的信息不對(duì)稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過(guò)程失真，以此保證政令暢通的必然選擇。[9]樊建飛、周俊俊則提出了另兩條理論依據(jù)：一是生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定論。影響行政組織結(jié)構(gòu)的最重要因素是生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)管理體制，現(xiàn)代化的高速公路、鐵路系統(tǒng)、因特網(wǎng)等先進(jìn)便捷的設(shè)施使時(shí)空范圍大大壓縮，為減少行政管理層級(jí)和擴(kuò)大行政管理幅度奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展決定論。城市是人口和資源高度集中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)空間。實(shí)行省管縣行政體制，市、縣平行管理則有利于城鄉(xiāng)的資源平衡配置，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。[10]科學(xué)發(fā)展觀要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只有市、縣在體制上實(shí)現(xiàn)平等，才能從根本制度上實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。

（二）省管縣行政體制的優(yōu)勢(shì)以及積極效應(yīng)的視角

省管縣行政體制具有很多的優(yōu)勢(shì)。學(xué)者張占斌綜合各種觀點(diǎn)，將省管縣體制的優(yōu)勢(shì)概括為四點(diǎn)：其一，有利于增強(qiáng)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性和系統(tǒng)性，增強(qiáng)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性和布局特色性。其二，有利于增強(qiáng)對(duì)省域經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和社會(huì)公平的把握，增強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)省域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的自覺性和主動(dòng)性。其三，有利于城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色定位清晰，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里通過(guò)實(shí)行城鄉(xiāng)分治更好地解決“三農(nóng)”問(wèn)題。其四，有利于通過(guò)減少行政層級(jí)的“扁平化”革命，增強(qiáng)政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性和管理績(jī)效。[11]王雪珍則概括了省管縣行政體制的積極效應(yīng)：一是有利于縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，更直接、更主動(dòng)、更高效地為市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾提供有效服務(wù)。二是審批環(huán)節(jié)減少和審批時(shí)間縮短，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不受影響，為企業(yè)減少了相關(guān)費(fèi)用，也為企業(yè)早日開拓市場(chǎng)贏得時(shí)間。三是帶動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題。[12]

（三）省管縣行政體制的技術(shù)可行性視角

史衛(wèi)東從現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，論證了省管縣行政體制的技術(shù)可行性：一是交通運(yùn)輸條件的突破性發(fā)展，有利于壓縮行政管理層級(jí)，擴(kuò)大行政區(qū)域管理的幅度，為行政區(qū)劃體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整創(chuàng)造了條件。二是網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的普遍應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的行政管理基礎(chǔ)。網(wǎng)上辦公、遠(yuǎn)程會(huì)議、虛擬機(jī)關(guān)的產(chǎn)生，打破了政府工作的時(shí)空界限，提高了工作效率，加強(qiáng)了政府部門之間的信息溝通和互動(dòng)，從而使行政組織中的一些中間管理機(jī)構(gòu)被撤銷，形成行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的扁平化，這為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革提供了技術(shù)上的保證，也為行政體制改革提供了新的路徑選擇。[13]

（四）比較古今中外行政層級(jí)設(shè)置的視角

從世界范圍看，包括美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、日本等國(guó)家在內(nèi)，大部分國(guó)家地方政府層級(jí)的設(shè)置均實(shí)行二級(jí)或三級(jí)制。浦善新對(duì)世界上217個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)表明：地方不分政區(qū)的有13個(gè)，實(shí)行一級(jí)制的有53個(gè)，實(shí)行二級(jí)制的有92個(gè)，三級(jí)制的有51個(gè)，二級(jí)制與三級(jí)制合計(jì)為143個(gè)，占總數(shù)的65.9%，而實(shí)行四級(jí)及以上的只有8個(gè)，僅占3.7%。[14]同時(shí)，中國(guó)古代行政層級(jí)設(shè)置的數(shù)據(jù)表明，從秦始皇建立大一統(tǒng)國(guó)家實(shí)行郡縣二級(jí)制開始，到中華民國(guó)末期為止的2100年間，實(shí)三級(jí)制和虛三級(jí)制，是中國(guó)歷史上最常見的地方行政建制模式。[15]

（五）“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”實(shí)證分析的視角

很多學(xué)者從實(shí)證視角分析了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”這兩種改革，闡述了省直管縣體制的可行性。張占斌認(rèn)為，近年來(lái)，浙江、湖北、廣東、遼寧等省“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革已收到了較好的功效。實(shí)踐表明，現(xiàn)行的市管縣體制已不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，省直管縣具有可行性，應(yīng)當(dāng)是改革的發(fā)展方向。[16]何顯明則基于浙江的個(gè)案研究認(rèn)為，2008年浙江省的第五輪“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革致力于提高縣級(jí)政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主決策、科學(xué)決策和公共服務(wù)能力，為縣級(jí)政府全面履行職能提供制度保障。此輪改革朝著“省管縣”行政體制邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，為市、縣脫鉤奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[17]據(jù)初步匡算，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣事項(xiàng)下放后，平均每年為浙江每個(gè)縣（市）的老百姓節(jié)約費(fèi)用1000萬(wàn)元。同時(shí)，實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，為縣級(jí)向省委、省政府的匯報(bào)以及加強(qiáng)同省級(jí)部門的聯(lián)系提供了一個(gè)有效載體和聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，也更進(jìn)一步促進(jìn)了向省直管縣行政體制的轉(zhuǎn)變。

三、“省管縣行政體制”的路徑選擇

從“省管縣財(cái)政體制”轉(zhuǎn)向“省管縣行政體制”會(huì)對(duì)政府的運(yùn)行以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。然而，從提高政府管理效能、建立扁平化政府、促進(jìn)勻質(zhì)型城市布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)基層組織合法權(quán)益、縮小日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距等方面，都迫切需要我國(guó)建立省直管縣行政體制。因此，討論不能僅僅停留在這一轉(zhuǎn)變的可行性上，還必須深入到這種體制轉(zhuǎn)變的具體思路和路徑選擇上。歸納理論界的觀點(diǎn)，大體按照下述步驟展開：

（一）擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是減少政府管理層次、降低管理成本、提高行政效率、發(fā)揮基層政府創(chuàng)新積極性的必由之路，也是大勢(shì)所趨。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的重點(diǎn)，首先就是把省、市兩級(jí)的一些審批權(quán)下放到縣，使縣一級(jí)政府擁有更多的自主發(fā)展權(quán)，加速經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。劉金發(fā)認(rèn)為，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”能進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化行政層級(jí)、減少行政審批環(huán)節(jié)，提高工作效率，降低行政成本，提升行政效能。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”也將加快政府職能的合理定位，提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平，探索政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃制度的變革。更重要地，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”能夠“富民強(qiáng)省、留利于縣”，實(shí)現(xiàn)名義上的城鄉(xiāng)合治向城市獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村自我治理的轉(zhuǎn)變。[18]實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，是從省管縣財(cái)政體制走向省管縣行政體制的第一步，是行政管理體制改革的生動(dòng)實(shí)踐，有利于進(jìn)一步調(diào)整理順省、市、縣三級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，探索扁平化的行政管理新模式；有利于減少行政層級(jí)、提高行政效能，創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制；有利于縣級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力，更直接、更主動(dòng)、近距離地為市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾提供省事、省時(shí)、省錢的有效服務(wù)。

（二）市縣分治

“省管縣”行政體制改革的核心是實(shí)行“市縣分治”，并在此基礎(chǔ)上建立省與市縣，以及市與縣之間的職責(zé)權(quán)限分工體系。何顯明認(rèn)為，“市縣分治”首先是一種行政層級(jí)的改革，即以市縣脫鉤的方式，改革現(xiàn)有的市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制。實(shí)行“省管縣”行政體制后，地級(jí)市不再領(lǐng)導(dǎo)縣，演變?yōu)楣茌犑袇^(qū)及其郊區(qū)的城市型的行政建制，同縣(包括縣級(jí)市，下同)一道均為省政府管轄下的二級(jí)行政建制，其與縣原有的上下級(jí)隸屬關(guān)系變更為平等的伙伴關(guān)系。“市縣分治”的核心是根據(jù)城鄉(xiāng)分治的原則，對(duì)市縣的功能進(jìn)行重新定位，實(shí)行分類管理，在此基礎(chǔ)上建立省與市縣，以及市與縣之間的職責(zé)權(quán)限分工體系。實(shí)行市縣分治的目的，是解除市縣之間的行政隸屬關(guān)系，使市縣能夠遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，通過(guò)轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)主體的自由選擇，來(lái)確定市縣之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。[19]實(shí)行市縣分治，這并不意味著撤銷地級(jí)市，而只是要取消“市管縣”的領(lǐng)導(dǎo)體制，地級(jí)市仍然保留，但不再領(lǐng)導(dǎo)縣，市和縣處于同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。市縣分治，有利于改變既有的城對(duì)鄉(xiāng)的剝奪性體制、有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有利于我國(guó)行政層級(jí)體制的有效運(yùn)作，能夠發(fā)揮市、縣各自的積極性。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能

“省管縣”改革必然是一個(gè)漸進(jìn)的演進(jìn)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，政府職能能否實(shí)現(xiàn)徹底的轉(zhuǎn)變，是“省管縣”行政體制改革能否取得實(shí)際成效的關(guān)鍵所在。何顯明強(qiáng)調(diào)，[20]必須把轉(zhuǎn)變政府職能的主題貫穿于“省管縣”改革的始終。他認(rèn)為在政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有取得突破性進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性成效的情況下，“省管縣”改革的績(jī)效必將是有限的，充其量只能在提高行政效率，降低行政運(yùn)行成本方面取得一定的成績(jī)。如果政府間公共服務(wù)供責(zé)缺乏明確的分工，或者缺乏相應(yīng)的財(cái)政體制支撐，公共服務(wù)的供給將會(huì)出現(xiàn)供給嚴(yán)重不足與嚴(yán)重過(guò)剩同時(shí)并存的局面。他認(rèn)為，如何發(fā)揮省和市、縣兩級(jí)地方政府的優(yōu)勢(shì)，建立地方公共服務(wù)供給的分工體系，進(jìn)而明確省和市縣政府的公共服務(wù)職責(zé)，是“省管縣”行政體制改革的一個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題。周仁標(biāo)認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府職能是實(shí)行省管縣的關(guān)鍵。[21]要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，需要在解決政府職能的缺位、越位和錯(cuò)位上邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。一要解決政府職能缺位的問(wèn)題；二要解決政府職能越位的問(wèn)題；三要解決政府職能錯(cuò)位的問(wèn)題。要依法確定各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，在社會(huì)公共事務(wù)的管理上，充分發(fā)揮民間組織和社會(huì)中介組織的作用。

（四）調(diào)整省縣規(guī)模

“省管縣”行政體制改革就是要減少一個(gè)中間管理層級(jí)，擴(kuò)大省一級(jí)的管理幅度。但由于我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模普遍偏大，轄縣數(shù)目普遍過(guò)多，容易導(dǎo)致管理不善，不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此，理論界認(rèn)同調(diào)整省縣規(guī)模的學(xué)者頗多。吳金群通過(guò)對(duì)我國(guó)26個(gè)省區(qū)的聚類研究認(rèn)為，合理調(diào)整省縣規(guī)模這項(xiàng)工作可從以下幾個(gè)方面漸進(jìn)展開:一是適度增加直轄市數(shù)量。二是逐步劃小面積過(guò)大省區(qū)，并對(duì)版圖分布過(guò)于狹長(zhǎng)的省區(qū)進(jìn)行調(diào)整，逐步增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量到50個(gè)左右。三是積極探索新的設(shè)市模式。除有條件地重啟切塊設(shè)市和整縣改市外，積極探索縣轄市體制，培育和發(fā)展中小城市。四是漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)。一部分發(fā)達(dá)縣(市)可以遵照相關(guān)條件升格為地級(jí)市，并劃入周邊個(gè)別縣(市)作為市轄區(qū)；通過(guò)定量計(jì)算，適當(dāng)合并規(guī)模過(guò)小的縣(市)，擴(kuò)大縣域管理規(guī)模；為給大中城市的發(fā)展留下足夠的空間，部分與市聯(lián)系緊密的郊縣可調(diào)整為市轄區(qū)，或依然保留為“較大的市”下屬的縣。[22]黃德林、李琿認(rèn)為增設(shè)直轄市也是劃小省區(qū)，實(shí)現(xiàn)省直管縣體制的重要的切實(shí)可行的途徑。從政治因素考慮，適當(dāng)增設(shè)直轄市，保持其政治地位和政治影響，對(duì)于國(guó)家和跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政治上的安定將是十分有利的。[23]我國(guó)現(xiàn)有四個(gè)直轄市，數(shù)量明顯偏少，而且布局不合理，除重慶外，都集中在沿海北部和中部，不利于全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也不符合中央所提出的西部發(fā)展戰(zhàn)略。但理論界也有不少學(xué)者認(rèn)為調(diào)整省縣規(guī)模在現(xiàn)階段不具有現(xiàn)實(shí)可操作性：有的學(xué)者從政治穩(wěn)定和特殊的國(guó)情論述了大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃的不可行。還有的學(xué)者從共同的地域文化和歷史認(rèn)同感上分析這種重新布局的可能性不大。但從長(zhǎng)期來(lái)看，要全面建立省直管縣行政體制，調(diào)整省縣規(guī)模應(yīng)該是形勢(shì)使然和大勢(shì)所趨，只是必須循序漸進(jìn)，不能一刀切。

（五）擴(kuò)展中心城市市轄區(qū)

我國(guó)的地級(jí)市經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和積累已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，儲(chǔ)備了一定的基礎(chǔ)和實(shí)力，是連接特大城市和中小城市的中堅(jiān)力量。姚中杰認(rèn)為，從上世紀(jì)八十年代實(shí)行地市合并以來(lái)，中心城市一般都經(jīng)過(guò)了一次或幾次擴(kuò)容，即把周邊的縣整建制或其中的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為市轄區(qū)，變成市的一部分。未來(lái)的改革可以繼續(xù)把就近的縣改為市轄區(qū)，通過(guò)這個(gè)辦法縮小管理幅度，給予市更大的緩沖余地，保障并預(yù)留其未來(lái)發(fā)展空間，發(fā)揮其已經(jīng)具備或潛在的輻射帶動(dòng)力。省管縣行政體制改革中應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大中心城市規(guī)模以減少縣的數(shù)量或?yàn)槟壳笆泄芸h范圍的適度縮小，進(jìn)一步培育市的發(fā)展?jié)摿Γ驀?guó)際化、高水準(zhǔn)的都市邁進(jìn)；使省直管縣(市)的幅度和市管縣的管理幅度都適度。[24]中央黨校教授周天勇也認(rèn)為，市的改革要合理擴(kuò)大市轄區(qū)，保留市級(jí)只負(fù)責(zé)管理城市自己本身。[25]為此，在省管縣行政體制改革中，應(yīng)以“市縣分治”為突破口，大力實(shí)施都市化戰(zhàn)略或者說(shuō)中心城市戰(zhàn)略，及時(shí)、合理擴(kuò)展中心城市市轄區(qū)，從而將中心城市培育成為支撐“塊狀經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型升級(jí)的強(qiáng)大引擎，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和刺激社會(huì)總體消費(fèi)需求。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，通過(guò)對(duì)理論界學(xué)術(shù)研究成果的一個(gè)回顧與總結(jié)，可以看出，“省管縣財(cái)政體制”確實(shí)具有諸多的局限性與體制弊端。開啟“行政省直管縣”改革大幕，實(shí)行減少行政層級(jí)改革是大勢(shì)所趨。雖然理論界的學(xué)者們所主張的路徑選擇有些差異，甚至在對(duì)于某一路徑選擇上觀點(diǎn)有時(shí)是點(diǎn)針鋒相對(duì)的，但理論界對(duì)于這種體制的轉(zhuǎn)變和改革也確實(shí)達(dá)成了廣泛的共識(shí)———建立扁平化的省直管縣市的行政管理體制已成為當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化行政管理體制改革的迫切需求和戰(zhàn)略選擇。當(dāng)然，相對(duì)于從“省管縣財(cái)政體制”到“省管縣行政體制”改革的艱巨性，特別是這一改革制度環(huán)境的復(fù)雜性而言，可能目前理論界的研究和討論依然是不充分的，有些甚至是不成熟的，但這種轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)是不可逆轉(zhuǎn)的。筆者認(rèn)為，充分探討、研究從“省管縣財(cái)政體制”到“省管縣行政體制”改革有效、可行的路徑，學(xué)術(shù)界可謂依然任重而道遠(yuǎn)。