行政訴訟中的檢察監督論文

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內容摘要：在《行政訴訟法》制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據，但在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，已經不適用今天我國行政法治的現實需要了。因此，修改《行政訴訟法》，增加關于檢察監督的具體條文，進一步明確檢察監督的對象、方式和手段是非常必要的。

關鍵詞：行政訴訟檢察監督行政公益訴訟

《行政訴訟法》總則第10條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。這一規定確立的檢察監督的范圍是非常寬泛的，其涉及的監督對象可以包括人民法院、人民法院的審判人員、行政訴訟所有參加人、參與人，甚至可以包括與被訴行政行為有關的其他任何行政機關、組織和個人；其監督方式可以包括檢察機關為實現監督目的能夠和應該采取的任何方式，如主動提起公訴，支持原告起訴，出席法庭審理和在法庭審理中提出糾正違法的意見，依上訴審程序提出抗訴，依審判監督程序提出抗訴，以及查處審判人員在行政審判中徇私舞弊、枉法裁判的行為等；其監督手段可以包括為實現監督目的能夠和應該采取的任何監督手段，如接受當事人和其他公民、組織的申訴、控告、檢舉，聽取與案件有關的利害關系人的陳述、申辯，調閱法院案卷材料，向有關行政機關以及公民、組織了解情況、調取證據，以及必要時委托有關鑒定機構進行鑒定，等等。

當然，這只是對《行政訴訟法》總則第10條規定的字面理解，《行政訴訟法》的具體條文對檢察監督并沒有規定這么廣泛的監督對象、監督方式和監督手段。《行政訴訟法》的具體條文關于檢察監督的規定僅有一條，即第64條。該條規定，“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴”。根據這一規定，行政訴訟中檢察監督的范圍非常狹窄，其涉及的監督對象僅僅包括人民法院的判決、裁定；其監督方式僅僅包括依審判監督程序提出抗訴；監督手段則更沒有具體規定。可見，《行政訴訟法》總則確定的檢察監督的基本原則在該法具體條文中并沒有得到很好的落實，或者說，落實得很不好。當然，法律總則確定的基本原則在以具體條文具體化的過程中總是要受到一定具體時空條件的限制，具體條文對于基本原則總會留有余地，因為基本原則需要適用更廣泛的時空。但是，就《行政訴訟法》總則確立的檢察監督基本原則與其具體化的具體條文的關系來說，在1989年全國人大通過的《行政訴訟法》中，二者太不成比例了，太不協調了。如果說，在16年前，在《行政訴訟法》制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據的話，那么，在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，完全不適用今天我國行政法治的現實需要了。

因此，修改《行政訴訟法》，增加關于檢察監督的具體條文，進一步明確[1]檢察監督的對象、方式和手段是非常必要的。由于時間的關系，這里不討論行政訴訟中檢察監督的所有問題，而只探討行政訴訟中檢察機關提起公益訴訟的必要性和可行性的問題。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的必要性問題，可以從以下三個方面考察：

其一，行政主觀訴訟對維護國家和社會公共利益的局限性

行政主觀訴訟對維護國家和社會公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主觀訴訟而言，法律只允許本人主觀權利受到行政行為侵犯的行政相對人提起訴訟，對于與本人特定權益無涉的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權起訴。然而，在現代社會，行政侵權行為侵犯非特定行政相對人的非特定權益的現象卻越來越多，例如，國企主管行政機關在國有企業轉制過程中非法處置國有資產，導致國有資產流失；國土資源主管行政機關非法轉讓國有土地使用權或國有礦產資源采礦權，導致國家財產損失；環境主管行政機關不作為，放任企業排放廢水、廢氣、廢渣，污染環境；林業主管行政機關違法頒發森林采伐許可證，造成森林大面積被濫伐和導致生態破壞；政府違法制定、修改或廢止城市、鄉鎮規劃，導致國家重要歷史文化遺產遭受破壞，等等。其次，根據行政主觀訴訟的規則，即使行政相對人本人權益受到侵犯，其他人的權益以及國家和社會公共利益也同時被侵犯，如果被侵權人不能證明自己被侵犯的權益有不同于他人權益以及國家和社會公共利益的特別之處，也同樣不能提起行政訴訟。此外，被侵權的政相對人即使能證明自己被侵犯的權益有不同于他人權益以及國家和社會公共利益的特別之處，其起訴被法院受理，法院也只對相對人被侵犯的權益予以救濟，而不會同時對受到侵犯的國家和社會公共利益給予救濟，或同時追究侵犯國家和社會公共利益的行政行為的行政責任。

其二，現行監督制度對維護國家和社會公共利益的局限性

有人認為，對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），可以通過我們現行監督機制予以監督和查處，而無需通過檢察機關提起行政公益訴訟進行監督和救濟。誠然，我國現行監督機制對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）確實能發揮重大監督作用。但是，這種作用也是有很大局限性的。首先，就人大對行政的監督而言，其監督對象主要是行政立法和抽象行政行為，一般不及于具體行政行為，而侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）大多是具體行政行為。其次，就行政監察對行政的監督而言，其職責主要是檢查行政機關執行法律、法規和政府的決定命令中的問題；受理對行政機關和行政公職人員違反政紀的控告、檢舉；查處行政機關和行政公職人員違反政紀的行為。[2]這種監督對于追究違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為的機關和個人的責任是有作用的，但對于及時和有效維護和保障違法侵犯國家和社會公共利益的作用卻有很大的局限性。此外，就檢察機關提起刑事公訴對行政可能產生的監督作用而言，一是其監督的重點是行政公職人員貪污、受賄及瀆職的犯罪行為，而很難及于行政機關侵犯國家和社會公共利益的一般違法行政行為（作為或不作為），二是此種監督因屬事后監督，從而很難及時和有效地維護和保障國家和社會公共利益。

其三，行政主體維護國家和社會公共利益的局限性

有人認為，對于行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題，可以通過行政系統內部的層級監督和專門監督解決，而無需通過檢察機關提起行政公益訴訟進行監督和救濟。誠然，行政系統內部的層級監督和專門監督對于解決行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題可以發揮重要的作用。但是，這種作用也是有局限性的：首先，就層級監督而言，上下級行政機關因各種因素的緣故，可能構成利益共同體，下級行政機關的行為有時事前即請示過上級，有時甚至是奉上級指示而為，在這種情況下，下級行政機關的違法行為很難企望通過上級機關的監督得到糾正。其次，就專門監督而言，例如，國資局對一般行政機關違法處置國有資產的監督，環保局對一般行政機關違法行政行為導致環境污染、生態破壞的監督，其監督作用有可能還不如層級監督。因為，其一，專門機關對同級行政機關的監督，不如上級機關有權威性；其二，專門行政機關的監督要受到同級人民政府的制約，政府和政府部門首長如果不高興，專門機關很難采取有效處置措施；其三，專門行政機關（如國資局、環保局）自己即具有實施違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）的機會與可能，它們如果自己違法，更難于得到及時有效的監督。

綜上，筆者認為，在我國，建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是必要的。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的可能性問題，則可以從以下五個方面考察：

其一，憲法確立的檢察機關的法律地位為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據

《中華人民共和國憲法》第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。既然是法律監督機關，對于行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施監督。至于監督的方式，則取決于監督目的，哪一種監督方式能有效地實現監督目的，法律就應確立該種方式。國內外的經驗證明，檢察機關提起行政公益訴訟的方式對于監督、制約行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為，維護國家和社會公共利益是有效的，因此，法律就不僅可能，而且應該確立這種方式。

其二，《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了法律基礎

《行政訴訟法》第1條確立的立法目的是：保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使職權。行政公益訴訟，顧名思義，是涉及公共利益的行政訴訟（特別是環境公益訴訟），當然是與實現保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權的立法目的相一致的。《行政訴訟法》第10條確立的行政訴訟基本原則之一是：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。從字面上考察，這一原則賦予檢察機關的法律監督權是沒有限制的（當然從法理上講，則應該有限制），從而，無論是監督對象，還是監督方式和監督手段，《行政訴訟法》的具體條文都可以根據實現監督目的的需要而賦予檢察機關以廣泛的范圍。因此，在修改《行政訴訟法》時，立法者在抗訴方式之外增設檢察機關提起行政公益訴訟的監督方式就完全沒有任何法律障礙。

其三，行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了制度的事實前提

有人認為，訴權是涉及當事人“意思自治”的權利，只能由利害關系人自己行使，而不能由他人代行。這種觀點雖然有其正確性，但其正確性只是部分的，片面的。從法理上講，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的訴權，法律才賦予當事人完全“意思自治”，而對于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如絕大部分刑事訴訟）的訴權，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益訴訟和行政公益訴訟）的訴權，幾乎任何國家的法律都不會完全賦予當事人“意思自治”，國家對涉及公共利益的案件予以干預是天經地義的事情。行政公益訴訟不是一般的行政訴訟，而是僅僅涉及“公益”，或者雖然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的訴訟。正是行政公益訴訟的“公益”性，為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了事實前提。

其四，我國法治的發展進步和正在進行的司法改革為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了條件

市場經濟體制的建立和發展，私域和公域的區分，“私益”和“公益”的對立統一，為確立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一個國家，要建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度，還需要這個國家法治的發展進步。在一個法律很不完善，法律制度、機構、設施很不健全，國民和政府官員法治觀念很淡薄的國度，要建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是不可想象的。而我國自改革開放20多年來，法律已日臻完善，法律制度、機構、設施都已逐步健全，國民和政府官員的法治觀念都在不斷提高，所有這些，加上目前正進行的司法改革，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了相當充分的條件。

其五，我國法學研究的前沿成果，特別是關于檢察監督和公益訴訟（包括國外檢察監督和公益訴訟）的研究成果為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

人們要建立任何一項制度，要在該制度建立后保障其良性運轉，要通過該制度良性運轉發揮其對社會的預設功能和作用，都必須事前對相應制度進行充分的理論研究，把握該制度的性質、特征，熟悉該制度的功能、作用，掌握該制度運作所需的環境，明了該制度功能、作用發揮所需的條件，了解該制度在國外、境外運作的實際情況、其產生的正面和負面的效果，各國、各地區運用該制度成敗得失的經驗、教訓，等等。人們如果沒有相應的理論準備，匆忙地建立起一項制度，該制度很可能在建立后難以正常運作，難以發揮其應有的作用，有時甚至不僅不能發揮其正面作用，還可能產生負面作用。這方面我們過去有過深重的教訓。正是因為我們有過去的教訓，我們今天對于建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是非常慎重的，是非常重視理論準備的。早在制定《行政訴訟法》的十幾年前，法學界就開始了行政公益訴訟的研究，到現在應該說已經取得了相當豐碩的研究成果。正是這些研究成果，包括關于一般檢察監督和一般公益訴訟（民事公益訴訟和行政公益訴訟）的研究成果、關于國外檢察監督和公益訴訟的研究成果，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

[1]對于現行《行政訴訟法》確立的檢察監督的基本原則來說，檢察監督的對象、方式和手段只需要“明確”，因為立法者已經賦予其廣泛的內涵；但對于現行《行政訴訟法》關于檢察監督的具體條文來說，檢察監督的對象、方式和手段則不是“明確”不“明確”的問題，而是必須“擴大”和“增加”的問題。