價格聽證困境解決論文

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摘要：價格聽證在當下中國的制度實踐令人堪憂，公眾對價格聽證認同感的日益下降便是其尷尬處境的真實寫照。為了從根本上擺脫價格聽證的困境，必須從三個方面進行努力：一是通過弱化政府的主導權和堅持類型化的方式產生聽證代表，確保代表的民意基礎和專業技能；二是通過科學配置聽證申請人、聽證會代表和聽證組織者的權利義務，努力消弭價格聽證過程中的信息不對稱；三是通過引入行政案卷排他規則，明確價格聽證筆錄對價格決策機關的法律拘束力。

關鍵詞：價格聽證，困境，出路

一、價格聽證制度實施情況令人堪憂

自《價格法》正式實施以來，作為公眾參與國家公共政策制定的一種重要機制——價格聽證制度在我國的建立已有六年之久。在此期間，全國各地共舉行了千余次價格聽證會，內容涉及水電氣、交通、景點門票、教育、電信等諸多領域。從宏觀上看，價格聽證會不僅確立了一種嶄新的由政府、壟斷行業經營者和消費者三方共同參與論證、相互制約的價格形成機制，而且還喚醒了廣大消費者和公民的民主參與意識。就微觀而言，一些價格聽證會還取得了相當豐碩的成果，如2002年1月全國鐵路部分旅客列車政府指導價方案聽證會經中央電視臺現場直播以后，在全國引起了強烈反響，這種“過程正義”對打造陽光政府起到了重要的推動作用；而2000年6月青島市中小學教育收費聽證會則由于大多數聽證會代表的反對而迫使舉辦者不得不協調申請人調整方案，并于同年8月重新召開聽證會直至取得各方都滿意的效果，這種“結果正義”既體現了政府對民意的充分尊重，也有力地限制了價格決策權的恣意行使。

然而，價格聽證制度在實踐中也暴露出了各種各樣的問題，甚至還出現了諸多異化現象，以至于價格聽證幾乎成為新一輪形式主義的代名詞。價格聽證制度實施的實際效果與人們對其美好的價值期望之間形成了巨大落差。人們似乎都在發出同樣的疑問：聽證會怎么了？我們到底需要什么樣的聽證會？可以說，價格聽證制度在很多地方正在“陷入困境”。當我們實際考察當下舉行的一些價格聽證會時，這一結論顯得格外清晰。

困境的首要表現就在于普通民眾甚至聽證會代表對價格聽證會的熱情與日俱減。一項來自廣州社情民意研究中心的調查結果顯示，聽證會的價值正在廣州市民的心目中滑落，認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟有62.5%，其中15.5%的人認為“是形式主義”或“聽令”的擺設。[i]而根據另一份對北京市1998—2000年間四次價格聽證會應到代表和實到代表的比例統計顯示，隨著時間的推移，實到代表的數量和比例呈現出逐年遞減的趨勢，甚至一度下滑到53.3%.[ii]作為我國政治、文化中心的首都北京和地處我國改革開放前沿的廣州，其市民的參與熱情尚且如此，其他地區就可想而知了。就此而言，我國的價格聽證制度正因為失去民眾的信仰而日益蛻變為一種法治的擺設。

其次，困境表現在大量的“聽話”代表、“糊涂”代表和“啞巴”代表充斥于各種價格聽證會，致使價格聽證會猶如一場精心組織的彩排。綜觀當下的價格聽證，很多與會代表都有著明顯的“近親化”傾向，這些與價格主管部門關系親密的代表往往對定價方案表現出高度一致的“理解”和“支持”。例如，2002年9月舉行的蘭州市公交車調價聽證會的全部31名代表都是由市物價局選定的，除5位普通的消費者代表以外，其余26位都是少有以公交車為主要代步工具的專家學者、人大代表、政協委員、公務員、校長及高級工程師等有身份的人士。在大多數代表都不是真正的買方的情況下，出現“各界代表達成共識、公交車票價調整方案順利通過”的結果就順理成章了。[iii]更令人嘆為觀止的是，有些價格聽證會的代表甚至連“自己是怎樣產生的”都不清楚。如此糊涂地參加價格聽證會，又怎能指望其積極、有效地傳達民意？在很多時候，“糊涂”代表往往就是“啞巴”代表的代名詞。例如，在2002年1月召開的安徽省公路客運旅客春運價格聽證會上，有的代表就發出了“自己究竟是如何產生”的疑問。由于是被動地參與聽證，因而這些“糊涂”代表就選擇了沉默，并表示“說了也白說”。[iv]聽證會代表遴選標準的不明確、產生方式的不公開和組成結構的不合理，必然會導致價格聽證會“充分聽取各方意見”的良好初衷喪失了實現的可能。

困境的表現之三在于聽證會代表難以對定價方案提出實質性的抗辯意見，價格聽證會幾成壟斷行業經營者單方面的信息會。從實踐來看，價格聽證過程中的信息不對稱問題十分突出，即普通消費者代表往往因處于信息劣勢地位而無法與經營者就實質問題展開辯論。從經濟學角度來看，價格聽證在增進社會總福利的同時往往會觸動壟斷行業經營者的即期利益，因而是一種典型的“非帕累托改進”性質的制度變革。由此，壟斷行業經營者就會本能地利用其所固有的技術優勢和信息優勢干擾價格聽證的實際運作。而組織化程度極低的消費者代表又天然地處于信息的劣勢，加之相關制度安排的缺失，致使他們在聽證會上無法就定價方案提出富有說服力的抗辯理由。事實上，面對高度專業化的企業成本核算，即便是相當出色的專家也會出現“失語”現象。正因為聽證會代表不能與申請方形成真正的“高手過招”，因而價格聽證會就只能淪為壟斷行業經營者單方信息的“獨角戲”。

困境的表現之四在于聽證案卷對價格決策機關缺乏明確的拘束作用，價格聽證會往往演變為“提價聽證會”。聽證案卷是價格聽證會舉行前后所形成的各種記錄、證據和文書的集合。其中，作為記載聽證會實況及各種意見總結的法律文書——聽證筆錄和聽證紀要是最為重要的聽證案卷。聽證筆錄和聽證紀要對價格決策機關的最終定價行為是否具有拘束力往往是衡量一場價格聽證會有無用處的“試金石”。在實踐中，價格決策機關時常不顧廣大消費者的反對之聲而照樣提價，有時甚至還無視聽證筆錄、聽證紀要而徑行做出漲價決定。例如，在2002年7月召開的南京市公交票價改革聽證會上，盡管大多數代表都認為票價改革申請方案漲幅過高，但結果依舊是南京的公交月票價格幾乎按照原方案原封不動地漲了。[v]正是由于聽證案卷對價格決策機關缺乏拘束力，價格聽證會往往被坊間戲稱為“漲價聽證會”，這反過來又極大地挫傷了聽證會代表發表意見的積極性。聽證案卷法律效力的不明弱化了民意對權力的限制功能，使得價格聽證嚴重背離了其制度設計公正、客觀的初衷。

總之，價格聽證制度實施狀況令人堪憂已經成為一個不爭的事實。究其原因而言，既有任何制度建立之初所固有的不規范因素，也有現行法律規定的不合理、不明確，更與處在行政法治建構過程之中的當下中國的整體社會環境息息相關。價格聽證制度可以被視為社會轉型時期中國政治民主和經濟民主的一個微縮舞臺，透過這個窗口，人們能夠洞悉中國公共管理體制改革和理念重塑的艱難歷程和未來動向。正是基于這一考慮，筆者認為，探尋價格聽證制度在當下中國擺脫困境的可能出路進而防止其蛻變為某些利益集團操縱民意的工具，應當成為學界同仁尤其是行政法學者的重要使命。

二、健全聽證代表遴選機制是擺脫價格聽

證困境的前提

與行政處罰聽證等“行政處理型”聽證所不同的是，作為“公共決策型”聽證的價格聽證的事項往往涉及到多方利益群體。在這里，各方均需參與和不能人人參與的現實矛盾使得聽證代表的遴選成為價格聽證制度實際運作的首要問題。以行政過程論的觀點審視之，造成價格聽證制度梗阻的首要原因就出在聽證代表的遴選上，因而擺脫價格聽證制度困境的首要之道也在于此。

關于價格聽證代表的屬類問題，作為現行價格聽證重要制度依據的《政府價格決策聽證辦法》（以下簡稱為《辦法》）第9條規定：“聽證會代表應該具有一定的廣泛性、代表性，一般由經營者代表、消費者代表、政府有關部門代表以及相關的經濟、技術、法律等方面的專家、學者組成。政府價格主管部門應當根據聽證內容，合理安排及確定聽證會代表的構成及人數。”關于價格聽證代表的產生問題，《辦法》第10條則規定：“聽證會代表由政府價格主管部門聘請。政府價格主管部門聘請的聽證會代表可以采取自愿報名、單位推薦、委托有關社會團體選拔等方式產生。”很顯然，如此粗線條的規定既無法保障所有的利益集團都能取得平等的代表權，也無法保證所遴選的代表能夠獨立自主地表達所代表利益集團的訴求。

筆者認為，價格聽證代表問題的解決之道在于兩個方面，即通過什么方式讓什么樣的人參加聽證會。其中，前者關涉價格聽證代表的遴選方式問題，屬于程序正義的范疇；后者則關涉價格聽證代表的遴選標準問題，屬于實體正義的范疇。關于聽證代表的遴選方式，存在著是“自上而下”還是“自下而上”產生、是“單一化”還是“多元化”產生的選擇問題；而聽證代表的遴選標準則關乎代表的具體資格條件，至少應當考慮到代表的廣泛性（結構布局）、代表性（民意基礎）、專業性（代表能力）和獨立性（立場取向）等四項內容。為此，筆者主張通過以下四個轉變來健全價格聽證代表的遴選機制：

（一）由“政府化”到“去政府化”

目前，我國價格聽證代表的遴選呈現出明顯的“政府化”傾向，其具體表現就在于政府掌握著聽證代表選擇的主導權，代表如何選定、代表人數如何確定、代表比例如何分配都由政府價格主管部門決定。這種自上而下的遴選方式固然能夠節約成本、提高效率，但其公正性卻大打折扣。我們的政府在骨子里對壟斷性國有企業就有一種無法割舍的“父愛”情結，二者之間常常是事實上的利益同盟。因此，由價格主管部門主持價格聽證會本就有“自己作為自己案件法官”的嫌疑，如果再由其主宰聽證代表的遴選，那么聽證會對價格政策的制定就幾乎不可能產生實質性影響。道理很簡單，由價格主管部門按照自己的意志所“邀請”或“圈定”的代表，既不可能擁有廣泛的民意基礎和高漲的參與熱情，更不可能站在超然的立場上獨立發表見解。如此一來，缺乏對峙的聽證會就只能流于形式，甚至是故意“做秀”，價格聽證所追求的民主、公正與理性就永遠只能是鏡花水月。

可見，由誰來掌握聽證代表遴選的主導權就不僅僅是一個純粹的技術問題，更是一個關系到聽證代表獨立性維護的大問題。因此，改革的必由之路就是“去政府化”，即打破政府對聽證代表遴選的壟斷格局，建立一種由各利益集團、社會中介組織等與政府雙向互動、共同協商遴選聽證代表的機制，從而實現以社會自治有效制約國家公權恣意行使的目的。這種新的遴選機制主要考慮到了當下中國社會自治組織發育不全但又正在艱難生長的特殊現實。新機制的具體運作有賴于雙方角色的正確定位：就政府而言，其職責應當回歸到“定規則、當裁判”上來，不應該直接插手具體的遴選事務；就各利益集團而言，其職責就是嚴格按照事先公布的聽證代表遴選規則具體組織實施遴選事務，并及時將自行產生的能夠代表本集團利益的合適人選報政府部門進行資格審查。通過這種“各司其職”的遴選機制的實際運作，價格主管部門的超脫性、中立性將更加凸顯，而聽證代表的廣泛性、代表性和獨立性也將獲得堅實保障。

（二）由“單一化”到“類型化”

價格聽證為多元利益群體之間的博弈提供了一個有效的制度平臺。為此，出席價格聽證會的代表就能夠根據其利益的不同被相應地劃分為不同的類型。通常地，價格聽證會代表由經營者代表、消費者代表、專家代表和相關部門代表等四部分組成。在當下價格聽證制度的實踐中，這些代表往往都是按照自愿報名或單位推薦的方式產生的。例如，全國鐵路票價聽證會的正式代表就是通過推薦和報名相結合的方式產生的。其中，以推薦方式遴選的代表有21名，占63.6%；以推薦+報名方式遴選的代表有12名，占36.4%.在這里，價格聽證代表遴選的方式表現出明顯的單一化傾向。很顯然，這種方式沒有考慮到不同類別的代表之間性質、使命的差異，因而難以達到價格聽證制度的目的。以出席全國鐵路票價聽證會的5名專家代表為例，經濟、法律方面的專家是由聽證會組織者國家計委商中消協指定的，而鐵路運輸技術方面的專家則是由聽證會申請人鐵道部推薦的。實踐證明，這種由政府價格主管部門以及壟斷行業經營者的主管部門“請”來的專家代表極有可能被邀請方所“俘虜”，從而嚴重影響到專家話語權的公正行使。[vi]

因此，改革的必由之路應當是“類型化”，即針對不同利益集團的代表分別采取不同的遴選方式。具體做法為：（1）經營者代表和相關部門代表由所在行業或單位負責推薦。這兩個利益集團與價格決策息息相關，且其內部不乏專業知識扎實、平時訓練有素的經營、管理人員，因而其自身完全能夠遴選出一流的代表。（2）專家代表應當逐步過渡到從專家庫中隨機抽取的方式產生。與其他代表所不同的是，專家代表參與價格聽證會的主要使命是運用其專業知識對價格方案進行專業性、權威性的解讀，因而專家代表的學術水準和人格獨立是其贏得社會信賴的兩個關鍵因素。有鑒于此，必須杜絕臨時隨意指定專家代表的做法。可以模仿我國《仲裁法》關于仲裁委員會委員聘任的做法，分別在經濟、法律及相關專業領域建立聽證代表專家庫，通過隨機抽取的方式確保專家代表客觀公正地行使話語權。（3）消費者代表應由中國消費者協會及地方消費者協會負責遴選。具體的操作過程是：首先，在消費者自愿報名的基礎上根據既定的標準確定正式的代表候選人；然后，將正式的代表候選人按照階層進行分類，在保證每一階層都有代表出席聽證會的基礎上，適當照顧到社會弱勢群體及底層人士所占的比例；最后，在保證代表應有的廣泛性和代表性的前提下，盡力遴選有一定專業水準和參政能力的人士作為正式代表出席聽證會。

（三）由結構“失衡”到結構“均衡”

什么樣的人可以參加聽證會，其實質就是什么樣的利益需要什么樣程度的保護。正如馬克思所言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關。”[vii]因此，所有利益可能受到價格決策影響的群體都應當有自己的代表參加價格聽證會。這就要求聽證代表要覆蓋與價格決策有利害關系的各方利益集團，尤其是那些與價格決策具有最密切、最直接聯系的利益集團更應當享有優先參加權。然而，實踐中的情形卻往往與此相反，例如，作為與春運關系最為密切的兩大群體——外來務工人員和高校學生無疑應當擁有自己的代表出席各類春運價格聽證會，但在全國鐵路票價聽

證會上就沒有高校學生代表；而安徽省公路客運票價聽證會上則沒有民工代表參加。[viii]又如，基礎教育收費問題一直牽動著廣大學生家長的心，然而在2002年1月舉行的天津市基礎教育價格聽證會上，卻沒有一位學生家長代表參加。[ix]可見，價格聽證代表的整體性均衡仍然有待落實。

除此之外，聽證代表的結構“均衡”還應當體現在各方代表相互之間及其各自內部組成人員之間比例的協調上。原因在于，既然價格決策關系到利益直接對立的集團，那么一旦出現各方聽證代表比例的失調，其結果必然會引發某一方的“話語霸權”，從而影響其他利益集團話語權的平等行使。同樣地，如果利益集團內部代表的比例也出現失衡，那么代表的代表性就無從談起。在實踐中，這兩種比例失衡的現象都十分常見，例如，出席安徽省公路客運票價聽證會的消費者代表只有6名，僅占所有代表的25%，根本不能與其他利益集團形成均勢。[x]又如，根據統計，在出席全國鐵路票價聽證會的代表中，社會上層和中上層的代表有24名，占所有代表的72.7%，中層代表僅有2名，占6.1%，下層代表7名，占21.2%.[xi]事實表明，如此畸形的代表結構直接導致了最終的利益天平滑向了價格聽證的申請人。因此，價格聽證代表的遴選必須盡快實現由結構失衡向均衡的轉變。筆者建議，在聽證會代表總數確定的前提下，對消費者代表、經營者代表、相關部門代表及專家代表分別按照2︰1︰1︰1的比例進行遴選。只有這樣，才能保證各種意見尤其是來自社會底層以及與價格決策關系最為直接的群體的真實聲音在聽證會上得到表達。

（四）由“身份化”到“專業化”

從經濟學意義上來說，缺乏競爭的壟斷行為不僅不可能有效地配置社會資源，而且還會損害消費者的利益和社會整體效益，因而需要政府對存在壟斷的領域進行適度干預，價格聽證正是其中的重要干預方式之一。然而，要想通過聽證會的形式真正實現對壟斷行業的有效規制進而提高社會的總福利，無論是政府價格主管部門還是聽證會代表，都必須直面壟斷行業經營成本核算、利潤統計、市場需求、定價方案等智識挑戰。尤其是對于廣大消費者代表來說，如果沒有一定的專業知識和技能作為基礎，其結果不僅不能針對壟斷行業經營者的定價方案提出有力反駁，甚至連能否看懂壟斷行業經營者所提供的相關材料都不無疑問。由此可見，聽證代表的專業素質往往對聽證會的成功與否起到決定性作用。美國歷史上著名的肯尼迪聽證會只所以取得巨大成功，并直接啟動了美國民航業的放松規制改革，其主要原因就在于聽證會參加人上。這些參加人主要來自政府機關和學術界，包括交通部長與助理部長、總統經濟顧問委員會成員、總統工資與價格穩定委員會辦公廳主任、司法部反壟斷局局長、聯邦貿易委員會主席以及一些從事管制改革研究的著名學者。這些人參加聽證會，不僅能夠保證聽證會的專業水準和權威性，而且能夠通過公開聽證的壓力，迫使其亮出真實的想法，從而形成真正的“高手過招”的格局。[xii]

反觀我國當下價格聽證會的實際運作，卻少有上述針鋒相對局面的出現。其中的一個重要原因就在于“身份”往往成為聽證會代表遴選的實質性標準。這種“身份化”傾向的典型表現就是人大代表、政協委員、勞動模范、政府高級公務員等社會精英往往成為聽證會代表的首選對象。根據對我國11個地方價格聽證制度規定的聽證參加人員的屬類統計，明確規定人大代表出席的有8個，明確規定政協委員出席的也有7個。[xiii]人大代表、政協委員固然具有一定的參政議政能力，勞動模范、政府高級公務員等社會精英也大多是事業成功者，但這些都不能代表他們對價格聽證事項的熟悉程度。事實上，一個企業的財務主管對價格聽證申請方經營成本核算報表的理解力往往就遠遠超出一個法學教授！過分強調聽證代表的“身份”，很容易將出席價格聽證會視為一種政治榮譽，這與價格聽證主要倚賴專業較量的基點已經嚴重偏離。可見，在價格聽證代表的遴選中，當務之急是要變“身份”標準為“專業”標準，著力提升聽證代表尤其是消費者代表的專業水準，從而避免消費者群體在價格聽證的力量博弈中處于劣勢地位。也只有逐步實現消費者代表的專業化，消費者群體才有望在價格決策過程中真正發揮應有的作用。

三、消弭價格信息的不對稱是擺脫價格聽證困境的關鍵

如果說聽證代表遴選機制的健全主要解決的是“人”的問題的話，那么接下來的問題就是這些代表怎樣才能更加有效地參與價格聽證會。價格聽證會的過程就是各方代表利用其所掌握的信息、圍繞定價方案進行充分辯論的過程，因而信息把握是否全面、真實和對稱就成為聽證代表能否履行好職責的關鍵，也成為價格聽證會能否取得實際效果的決定性因素。價格聽證制度的實踐業已顯示，信息的不對稱已經成為聽證話語權平等行使的極大障礙，因而擺脫價格聽證制度困境的另一重要之道即在于消弭這種信息的不對稱。

關于價格聽證過程中的信息問題，《辦法》中有一些零星的規定，如第8條關于“申請人應對所供材料真實性負責”、“價格主管部門有權指定評審機構評審申請材料”以及第22條關于“價格主管部門至少在聽證會舉行前10日內向代表送交材料”等。然而，這些粗略的規定遠遠不能防止價格聽證過程中的信息不對稱，甚至還在客觀上加劇了本已存在的信息鴻溝。例如，由作為價格聽證組織者和價格決策者的價格主管部門（同時又與壟斷行業的經營者有著剪不斷理還亂的復雜關系）決定是否需要對申請材料進行評審，以及自主選擇評審機構的做法是否影響到后者的獨立性？是否降低了終審計報告的真實性和可信度？[xiv]

筆者認為，盡管從理論上來說，價格聽證過程中的信息完全對稱是不可能實現的，因為水平再高的普通聽證代表也無法成為各個專業領域無所不通的行家，但通過合理的制度設計卻能夠在很大程度上改變這種信息的不對稱，進而提高價格聽證會的實際效果。具體的做法就是進一步科學、合理地配置價格聽證各方主體的權利和義務，通過加重價格聽證申請人的義務和價格主管部門的職責、賦予聽證會代表更多的權利來扭轉雙方信息不對稱的局面。

（一）聽證申請人：信息披露與專業幫助

作為聽證申請人的壟斷行業經營者或其主管部門，其自身天然地具有強大的市場壟斷力量，一旦提價申請最終獲得批準，就意味著巨大的利潤回報。而對于廣大消費者來說，則意味著支出的增加。因此，基于誠實信用的法理，處于信息劣勢一方的消費者可以“合理地期待”處于信息優勢一方的壟斷行業經營者披露其與提價申請相關的所有信息。這就如同當行政權力的行使者作出對行政相對人任何不利的決定之時，都必須充分說明理由一樣。可見，立法上首先必須明確規定聽證申請人負有信息披露的義務。信息的披露不僅僅是聽證申請人針對聽證的組織者所作的，更應當是針對廣大消費者所作的。因此，一旦申請人向政府價格主管部門提交價格聽證申請報告，就必須同時將申請報告中所有與定價相關的信息尤其是申請方的經營成本核算報表向全社會公布，以便廣大消費者盡早了解定價方案，從而運用這些有價值的基礎性信息提出有針對性的反駁意見。在這里，信息的真實性和全面性應當成為衡量聽證申請人是否認真履行義務的基本標準。

然而，就信息的廣大受眾——普通消費者而言，幾乎都不是懂行的專業人員，因此，提供專業幫助應當成為申請人信息披露的一項附隨性義務。在以往的價格聽證實踐中，常常由于聽證申請人所提供的信息不全、不清，又不及時地進行解釋、說明，使得聽證代表尤其是普通消費者代表很難弄懂這些充斥著濃厚專業色彩的信息。在信息嚴重不對稱的情況下，消費者代表往往比較被動，根本無法提出有說服力的反對意見。有鑒于此，必須改變現行《辦法》第23條將申請人的解釋、說明義務放置于聽證會舉行當天的做法。筆者認為，為了充分滿足聽證會代表的知情權，切實改變聽證過程中的信息不對稱，應當將申請人的解釋、說明義務提前到聽證會舉行之前聽證代表名單正式公布之時。也就是說，一旦聽證會代表正式產生之后，申請人就有義務利用其專業上的優勢隨時解答聽證會代表提出的咨詢。

（二）聽證會代表：充分知情與平等表達

只有利益的實際擁有者才能夠真正體會到利益受侵害的切膚之痛，因而利益必須要由利益的擁有者自己主張。因此，我們完全可以假定，所有參加價格聽證的人都是為了自己的或者是為自己所代表的切身利益而來的。為了有效維護其所代表的群體的利益，真正地對政府價格決策產生實質性影響，聽證會代表必須盡可能多地占有充分的信息，并享有在聽證會上充分表達其意見的機會。由此可見，立法上對聽證會代表權利的配置應當圍繞“充分知情”與“平等表達”展開。

聽證代表職能的實現取決于代表的理性化程度和信息占有程度。其中，理性是果而信息是因。因此，充分知情是聽證代表踐行職責的前提。在這里，有關各方包括聽證申請人、價格主管部門以及其他相關部門都應當積極協助，使得聽證代表能夠對聽證事項有全方位的了解。在行使知情權的過程中，聽證代表有權查閱、復制、摘抄相關文件材料，有權要求相關各方對特定問題作出解釋、說明，所有的機構都不能隨意拒絕。需要指出的是，為了實現對消費者群體利益的特殊保護，立法上還應當賦予消費者代表對評估機構的選擇權，從而確保其對定價方案的合理性作出科學判斷。原因在于，即便聽證會申請人所提供的信息是真實而全面的，普通消費者仍然無法對定價的必要性作出明確判斷。解決這一問題的關鍵在于委托獨立的審計部門對申請材料的合理性進行審查。正如前述，由政府價格主管部門指定的做法將影響到評審機構的獨立性；而當下中國的消費者協會又不能完全真正地代表其成員——消費者的利益，因而也不宜由消費者協會來選擇評審機構。比較可行的做法是，由消費者協會在出席價格聽證會的消費者代表中隨機挑選，再由被選中的消費者代表委托評估機構。當然，消費者代表獲取信息需要很高的成本，如調研費用、評審費用等。對于消費者代表這些必要的經常性支出，《辦法》沒有規定一個明確的經費來源，實踐中的做法也各不相同，有的由行政機關承擔，有的由聽證申請人支付，還有的地方則由聽證代表自付。很顯然，理念的弘揚如果沒有經濟能力的支撐就很難轉化為制度現實。筆者建議，為公平起見，這一問題的解決應遵循如下思路：消費者的調研費用由消費者協會承擔；消費者委托評審機構的評審費用最終由申請人承擔。

當聽證代表獲取充分的信息之后，接下來的重要使命就是要在聽證會上“暢所欲言”。一個簡單的事實是，如果聽證代表沒有機會發表意見或者不能充分地表達自己的觀點，那么他們不僅不能實際地影響價格決策，而且就連先前大量的準備工作也將變得毫無意義可言。在實踐中，情況往往是很多消費者代表的言行受到了不同程度的歧視，要么是沒有機會發言，要么是時間太短以至不能充分表達意見。以廣東省春運公路客運價格聽證會為例，由于是中央電視臺現場直播，為期3個小時的聽證會上留給代表發言的時間僅100分鐘，而出席這次聽證會的代表就有31位，因而很多代表都沒有機會發言，有的雖然做了發言但仍然覺得意猶未盡，還有的消費者代表的發言則被多次打斷。[xv]可見，發言時間的安排絕不僅僅是一個純粹技術性的程序設計問題，而是一個牽涉價格聽證制度正義能否實現的大問題。為此，立法上應明確規定聽證代表的平等表達權，即對每一位與會聽證代表的發言都要給予同等的尊重，即便是有所限制也應當是一視同仁。

（三）聽證組織者：懲罰機制與程序安排

作為聽證的組織者，價格主管部門是價格聽證程序的指揮者和推動者。可以說，無論是聽證申請人信息披露義務的履行，還是聽證會代表平等表達權的落實，都離不開聽證組織者的督促與保障。因此，應當在《辦法》規定的基礎之上，圍繞聽證申請人義務的履行和聽證會代表權利的行使增設聽證組織者相關職權職責的規定，從而為價格聽證過程中信息不對稱的消弭提供進一步的制度保障。

正如前文所述，聽證申請人所供材料的真實性和合理性是價格聽證信息對稱的基礎。盡管《辦法》要求“申請人對所供材料的真實性負責”，且在第21條規定了申請人違反此項義務所應當承擔的責任，即“政府主管部門應當責令改正，并建議有關機關依法追究其相應責任”。然而，無論證諸《刑法》還是《行政處罰法》的“有關”規定，都無法為“有關”機關追究“相應”責任提供制度依據。可見，從法律規范的角度來講，這幾乎是沒有任何后果制裁的道德箴言。很顯然，在企業造假之風盛行的當下中國，這種缺乏可操作性的彈性責任條款極易縱容聽證申請人“理性選擇”提供不真實的材料。問題的解決之道就在于充分利用現行《行政處罰法》第12條的授權，通過賦予聽證組織者——政府價格主管部門必要的行政處罰權（主要是一定數額的罰款權）來“激活”上述處于“休眠”狀態的責任追究條款。

綜觀《辦法》的規定，聽證組織者在聽證程序的具體安排上具有極大的裁量空間。然而，“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量”。[xvi]可見，對于行政程序的核心制度——聽證制度的程序運作而言，行政機關本不該享有過多的裁量余地，否則，行政恣意就無法得到有效防范。事實上，聽證組織者的某些自由裁量正在日益演變為加劇信息不對稱的重要誘因。例如，根據《辦法》第22條的規定，聽證會代表通常只能在聽證會舉行前10日獲得相關材料。對于都有本職工作的聽證代表來說，要在如此短暫的時間內閱讀、理解數百頁的專業資料并進行充分的調研直至準備好會上的發言內容，顯然是力不從心的。在最近兩年召開的全國鐵路票價聽證會和民航國內航空價格聽證會上，與會的普通消費者代表在接受新聞媒體采訪時無不坦言準備時間的不足。如此一來，聽證代表的信息劣勢就會因時間倉促而進一步加劇，其結果必然會影響到價格聽證會的實際效果。筆者認為，為了保障聽證會代表權利和使命的實現，必須對聽證會程序作出更加合理的安排，進一步限制聽證組織者自由裁量的空間。具體做法有三：一是將向聽證會代表送達材料的時間提前到“至少在舉行聽證會的30日前”，以便代表能夠為出席聽證會進行充分準備；二是增設“聽證組織者至少在舉行聽證會的10日前將聽證會的具體實施方案送達聽證會代表”，以便代表諳熟聽證會正式的會議議程；三是增設“價格聽證會預備會”制度，規定聽證組織者應在聽證會正式召開的前一天舉行由申請人和正式代表參加的聽證會預備會，再

次確認先前公布的價格聽證會發言順序及注意事項，并由申請人對定價方案及有關說明材料中的專業問題直接向代表進行解釋和答疑。

四、提升聽證案卷法律效力是擺脫價格聽證困境的核心

讓利益真正受到影響的人在充分掌握相關信息的基礎上自由地表達其所代表的利益群體的意見——這是當下擺脫價格聽證制度困境的基礎和關鍵。然而，聽證代表所發表的意見能否為價格決策機關所真正聽取、作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價格決策機關最終定價行為的重要依據甚至惟一依據，將直接關系到價格聽證制度根本目的的實現。從法律角度來說，也就是聽證案卷具有多大的法律效力將直接決定著價格聽證會的實際效果。價格聽證制度的實踐業已顯示，聽證案卷法律效力的不明確已經成為價格聽證流于形式的“罪魁禍首”，不從根本上解決聽證案卷對價格決策機關的拘束作用，價格聽證制度的困境也許永遠都無法徹底擺脫。

（一）現行規定：制度創新抑或悖論

作為我國價格聽證制度最高法律依據的《價格法》僅粗略地規定了價格聽證的適用范圍，對價格聽證筆錄只字未提。時隔五年之后，作為價格聽證制度具體實施依據的《辦法》則有了一次嘗試性突破。《辦法》第25條規定：“價格決策部門定價時應當充分考慮聽證會提出的意見。聽證會代表多數不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協調申請人調整方案，必要時由政府價格主管部門再次組織聽證。”如果說此處的“應當充分考慮”尚屬無實質性約束力的道德說教的話，那么，有關“多數不同意或分歧較大”的規定則隱約地表達了《辦法》對聽證會代表意見的重視，即價格決策機關必須“認真對待”多數人的意見——或者動員聽證申請人“另起爐灶”或者重新組織聽證。可見，《辦法》雖然沒有就聽證筆錄的法律效力問題作出明確表態，但相比較《價格法》的規定來說，畢竟前進了一大步，尤其是關于尊重多數意見的規定不失為一次重要的制度創新，甚至還為實踐中的某些個案所“激活”了。[xvii]

然而，該條規定卻引發了學界極大的爭議。爭議的焦點就在于此處的“多數不同意”。如果承認這一規定真的具有約束力的話，那么在價格聽證會結束之前就必須要核對贊成或反對的代表人數，甚至還要進行最終票決。但是，一旦實行少數服從多數的簡單民主制原則，勢必又有可能混淆價格聽證會程序與現行價格決策程序。正如有的論者所言：“盡管聽證會體現了政府決策的民主化，但是，聽證會本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機會均等、多數決定原則之上的決策程序，而聽證會只是政府機關決策前的一種征求意見程序，聽證會本身并不決策。正因為如此，聽證會的運作過程與民主的運作過程存在著很大的差別。……民主必須根據多數人的意見決策，而聽證會完全有可能采納少數派的意見。”[xviii]問題在于，如果不計算贊成或反對的代表人數，或者最終不付諸表決的話，如何體現出“多數不同意”？又怎么可能對政府的價格決策權形成強有力的制約？

由此可見，作為現行價格聽證制度法律依據的《價格法》與《辦法》之間隱含著極為深刻的矛盾，具體表現為聽證會民主性與價格決策行政性之間的激烈沖突。在這一沖突的背后其實還隱藏著一個更為根本的問題，即我們究竟需要一個什么樣的價格聽證會？

（二）問題癥結：正式抑或非正式聽證

那么，我們現行的價格聽證會究竟是個什么樣的聽證會呢？按照《價格法》第23條的規定，價格聽證會制度的目的在于“征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證定價的必要性和可行性”。也就是說，《價格法》所宣示的聽證會制度僅僅是政府在制定價格過程中的一個環節而已，這個環節對政府最終的定價行為并沒有多少決定性作用。然而，在我國行政法治觀念大步前進背景下所出臺的《辦法》，似乎在這個問題上又作了另一種不同的選擇。從《辦法》對價格聽證功能定位的調整和聽證程序的細致安排上都可以看出，價格聽證是一種比較嚴格的聽證，一種“少而精”的聽證。

上述推論也可以從當下學界對價格聽證屬性不同的分析中得出。自王名揚教授在《美國行政法》一書中提出聽證可以劃分為正式聽證和非正式聽證以來，這一對范疇業已成為我國行政法學界通用的分析工具。[xix]一般認為，正式聽證與非正式聽證的劃分標準是環節的繁簡或者是公眾參與的方式和程度。其中，正式聽證又稱“審判型聽證”，意指“行政機關在制定法規和作出行政決定時，舉行正式的聽證會，使當事人得以提出證據、質證、詢問證人，行政機關基于聽證筆錄作出決定的程序”；非正式聽證又稱“辨明型聽證”，意指“行政機關在制定法規或作出行政裁決時，只須給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以供行政機關參考，行政機關無須基于筆錄作出決定的程序”。[xx]運用這一分析工具，國內學者對價格聽證會的歸屬作出了兩種截然不同的定位：一種觀點認為，價格聽證具有準立法的性質，是一種立法性聽證，在種類上歸屬于正式聽證；[xxi]另一種觀點則認為，正式聽證具有司法化特征，價格法中的聽證會非嚴格意義上的正式聽證，而是聽取意見的方式，屬咨詢型的聽證。[xxii]

按照上述邏輯，如果我們選擇的是作為正式聽證的價格聽證的話，那么價格決策就必須基于聽證筆錄作出，多數聽證代表的意見將直接決定著最終的定價行為；反之，如果我們選擇的是作為非正式聽證的價格聽證的話，那么價格決策就不需要按照聽證筆錄作出，即便多數聽證代表表示異議，價格決策機關也照樣可以作出定價決定。選擇前者，意味著價格決策權享有主體上的分化，即價格聽證會的代表能夠實際分享價格主管部門所擁有的價格決策權；選擇后者，則意味著價格決策權仍然為價格主管部門所壟斷，價格聽證幾乎沒有任何存在的必要。那么，我們究竟應該怎樣選擇呢？

（三）解決之道：案卷排他規則的引入

解鈴還需系鈴人。解決上述矛盾的關鍵就在于澄清正式聽證與非正式聽證絕對劃分的誤區。誠然，在西方行政法治發達國家如美國，在經歷了廣泛的聽證實踐之后，按照社會公正與行政效能相平衡的原則對聽證進行細致區分無疑是必要的。但是，對于行政法治剛剛起步、聽證制度正艱難運行的當下中國而言，談論正式聽證與非正式聽證的劃分卻為時尚早。在一個程序意識和法治傳統極度匱乏的國度里，大力推行嚴格而規范的行政聽證制度、盡快培育全體社會成員尤其是行政權力行使者的程序法觀念才是第一要務。

令人警惕的是，當下流行的正式聽證與非正式聽證的劃分已經給人以“聽證筆錄排他是正式聽證的專有制度”的誤導。其實，無論是正式聽證還是非正式聽證，充其量只有程序繁簡方面的差別，在本質上都應當體現出正當程序的基本要求——事前告知、說明理由、聽取意見等。誠如季衛東先生所言：“隨著程序的展開，人們的操作越來越受到限制。……經過程序認定的事實關系和法律關系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正的過去。”[xxiii]因此，只要是經過既定行政程序的過濾，行政案卷所記載的各種事實、證據材料都應當具有排他性的法律效力，任何未經行政程序認定的事實及證據都不能作為行政決定作出

的依據。

其實，當我們將目光投向域外行政程序法典的規定時，不難看出，無論是英美法系還是大陸法系國家或地區，無不確立了案卷排他性規則。美國《聯邦行政程序法》（1946年）第556條（e）款規定：“證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構成按照本編第557節規定作出裁決的唯一案卷。”這便是美國行政程序法中著名的“案卷排他性原則”。正如學者所言：“如果行政機關的裁決不以案卷為根據，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”[xxiv]奧地利《普通行政程序法》（1991年）第15條規定，聽證筆錄對聽證過程與標的有充分的證據力，除非有相反的證明。德國、日本及我國臺灣地區的行政程序法雖然只是規定行政機關“斟酌”聽證筆錄作出行政決定，但行政機關在聽證程序之外獲取的事實、證據材料同樣必須經過相對人的質證之后才能作為行政決定作出的依據。例如，日本《行政程序法》（1993年）第25條即規定：“行政機關鑒于聽證終結后所發生之情事，認有必要時，得退回主持人再開聽證。”我國臺灣地區《行政程序法》（1999年）第66條也規定：“聽證終結后，決定作成前，行政機關認為有必要時，得再為聽證。”上述規定既是案卷排他規則必然的延伸性要求，也是其自身實現的必要保障。正如學者所言，案卷排他性的精髓恰恰在于“行政機關裁決所依據的事實證據必須是當事人知曉并經過辯論的，行政機關不得以當事人不知曉和未論證的事實作為裁決的依據。”[xxv]可見，在對待聽證案卷法律效力的問題上，各國的規定是殊途同歸的。

對于中國這樣一個正在積極推進行政程序法治化的國家來說，確立“案卷排他性”規則無疑具有深遠的意義。可以說，案卷排他是以行政相對人程序參與權有效制約行政權的根本性制度保障。其實，從我國《行政許可法》關于許可聽證筆錄法律效力規定的數度變遷中，我們也可以“讀出”立法者確立我國行政案卷排他規則的巨大努力。從“征求意見稿”的“不做任何規定”，到“草案”的“應當充分考慮”，最后到正式法律文本的“應當根據聽證筆錄作出行政許可決定”，這其中雖蘊涵著驚心動魄的權力博弈，但畢竟代表了案卷排他規則在我國局部行政領域的實現。毋庸置疑，這一成功的立法經驗值得在價格聽證領域推廣。為此，筆者建議可將《辦法》第25條中的“應當充分考慮”直接修改為“聽證案卷所記載的意見應當作為價格決策部門定價的主要依據”。同時，要進一步細化“多數不同意”的規定，從而確保案卷排他規則的落實。筆者認為，倘若我國價格聽證代表的遴選機制能夠真正實現前文所述的四大轉變，那么就完全可以通過票決來確定是否屬于“多數不同意”。鑒于專家代表與價格事項并無直接利害關系，因而不應參加最終票決，只要其他與會聽證代表有一半以上對申請人的定價方案不同意，價格決策部門就應協調申請人調整方案，或者再次組織聽證。

此外，為了切實地保障價格聽證制度功能的實現，還應當關注與案卷排他規則相匹配的相關善后制度的建設。筆者認為，如下兩項制度是不可或缺的：（1）說明理由制度。政府價格主管部門在向社會公布定價的最終結果時，必須同時說明其定價的決策過程和依據考量，以便增強價格決策的透明度，進而彰顯其決策的正當性。（2）法律救濟制度。當聽證代表或其他與價格決策事項有利害關系的人對最終的定價方案不服時，有權提出行政復議或者行政訴訟。伴隨著北京市高級人民法院對“喬占祥訴鐵道部春運提價行政訴訟案”[xxvi]以及南京市中級人民法院對“陳歧松訴南京市物價局不服行政許可行為案”[xxvii]終審行政判決的作出，價格聽證爭議事項入訴已經沒有任何障礙。伴隨著司法力量的審慎介入，人們有理由相信，中國價格聽證制度困境的擺脫已為時不遠！

注釋：

[i]參見趙燕華等：《聽而不證流于形式——廣州市民直言聽證會貶值》，載《報刊文摘》2002年10月27日第1版。

[ii]參見彭宗超等：《聽證制度：透明決策與公共治理》，清華大學出版社2004年版，第67頁。

[iii]參見農夫：《聽證會代表的共識》，載《南方周末》2002年10月17日第23版。

[iv]參見盧堯、王慧慧：《安徽公路價格聽證：為何沒有民工的聲音？》，/chinese/difang/97398.htm.

[v]參見紀雯、孔祥宏：《聽證代表：南京公交票價0.7元漲幅太大》，/xhrbw/gb/content/2002-07/27/content_82159.htm.

[vi]統計結果顯示，參加鐵路票價聽證會的5名專家代表中就有4人同經營者代表一樣，贊成政府指導價和票價上浮，占全部專家代表的80%；而只有1名代表反對實行政府指導價和票價上浮，僅占全部專家代表的20%.這一耐人尋味的比例表明了推薦、指定方式對專家代表公正行使話語權有多么大的負面影響。參見湛中樂、鄧淑珠：《價格聽證制度的確立及成功實踐》，載《價格理論與實踐》2003年第5期。

[vii]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第82頁。

[viii]參見盧堯、王慧慧：《安徽公路價格聽證：為何沒有民工的聲音？》，/chinese/difang/97398.htm.

[ix]參見本報訊：《教育收費：天津辦起聽證會》，載《中國教育報》2002年1月20日第2版。

[x]參見盧堯、王慧慧：《安徽公路價格聽證：為何沒有民工的聲音？》，/chinese/difang/97398.htm.

[xi]參見湛中樂、鄧淑珠：《價格聽證制度的確立及成功實踐》，載《價格理論與實踐》2003年第5期。

[xii]參見周漢華：《對我國聽證會制度發展方向的若干思考》，載《南方周末》2003年5月8日A7版。

[xiii]參見彭宗超等：《聽證制度：透明決策與公共治理》，清華大學出版社2004年版，第58頁。

[xiv]在2004年7月召開的廣州市管道煤氣價格聽證會上，許多代表就對此次聽證會的組織者——廣州市物價局指派其下屬機構廣州市成本調查大隊對煤氣公司申請材料進行成本核算的做法的公正性提出了質疑。參見趙燕華等：《聽而不證流于形式——廣州市民直言聽證會貶值》，載《報刊文摘》2002年10月27日第1版。

[xv]參見趙承、徐清揚：《請大眾參與——廣東春運公路客運價格聽證會透視》，/news/2001-12/08/content_153581.htm.

[xvi]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年

版，第57頁。

[xvii]以價格聽證制度實施較好的青島市為例，在其舉行的十余次價格聽證會后，物價部門對聽證代表在會上所發表的意見都給予了充分尊重，并在隨后的定價中得到了體現。除了前文所提及的2000年6月和8月圍繞教育收費標準調整召開兩次聽證會以外，在2001年7月召開的自來水調價聽證會上，由于聽證會代表普遍反對調價方案，導致最終沒有漲價。在這里，人們看到，《辦法》的規定得到了強有力的落實。參見劉海梅：《中國聽證聽證大事回顧》，/GB/guandian/28296/1979219.html.

[xviii]周漢華：《對我國聽證會制度發展方向的若干思考》，載《南方周末》2003年5月8日A7版。

[xix]王名揚：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第418頁。

[xx]參見應松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第518—519頁。

[xxi]參見張娟：《透析聽證制度——兼對我國價格聽證制度的思考》，載《安徽大學法律評論》2002年第1期。

[xxii]參見程雁雷：《對劃分正式聽證和非正式聽證標準的思考》，載《行政法學研究》2002年第4期。

[xxiii]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第19頁。

[xxiv]王名揚：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第493頁。

[xxv]蔣勇等：《行政聽證程序研究與適用》，警官教育出版社1997年版，第211頁。

[xxvi]詳情參見北京市高級人民法院行政判決書（2001）年高行終字第39號。

[xxvii]詳情參見陶偉東、趙雪雁（南京市中級人民法院）：《陳歧松訴南京市物價局不服行政許可行為案評析》，/aljx/……%5Caljx%5Cxz%5Cxzan_xz.htm.