水行政綜合執法實踐思考

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中共中央全面推行依法治國，提出要深化行政執法體制改革，推進綜合執法，健全行政執法和刑事司法銜接機制等。水利部也多次明確在水利行業內推行水行政綜合執法。近年來，遼寧省按照國家要求，規范管理，做好源頭防控，構建水利綜合執法體系，完善執法機制，開展專項執法，打擊違法犯罪。

1基本情況

1.1規范管理，實現源頭防控。加強組織領導，不斷完善法規制度(河道管理、重大水利工程管理、水土保持、農水、節水等)，規范各項事權，加強行業管理，細化工作流程，堵塞管理漏洞。一是規范行政審批。加強對行政許可審批管理，推行審批服務標準化，優化審批流程，從源頭上進行規范。二是規范水行政處罰。制定了《遼寧省水利廳水行政處罰裁量權實施辦法》《遼寧省水利廳水行政處罰裁量權執行標準》《遼寧省水利廳重大水事違法案件掛牌督辦法》。三是規范河道采砂管理。完善河道管理法規體系，推動河道采砂市場化運作，建立以拍賣、掛牌交易為主的采砂權市場化出讓機制，通過加強日常監管、第三方監理和執法打擊，有效遏制濫采亂挖現象。四是規范水利招投標市場。出臺機制，規范監管，全面加強水利工程招投標工作。利用水利建設市場主體信用信息平臺激勵守信、懲戒失信，規范水利招投標市場活動。五是嚴格水資源開發利用。實行最嚴格水資源管理制度，建立省、市、縣三級用水總量控制指標體系，從許可、水資源論證，專項檢查環節進行規范，保障全省水資源可持續利用。六是打造優質營商環境。通過簡政放權、權責清單制度、清理規范中介服務、建立市場準入負面清單、健全機關工作責任制度、深入推行政務公開等措施，規范行政權力運行。1.2構建水利綜合執法體系。2014年底省水利廳構建綜合執法體系，執法人員遍布很多廳直部門，省管的九大水庫及兩大輸水工程，執法人員實行雙重領導機制，基本構建以專職執法隊伍為核心、延伸執法隊伍為依托、內部執法機構為補充的水利綜合執法體系，實現了省級水行政處罰一個窗口對外。廳機關和廳直各業務管理單位都加強水行政執法隊伍建設，設立相應的水政機構并配備專兼職水行政執法人員，落實執法工作任務。1.3完善執法機制。構建的執法機制包括:一是水政公安聯合執法機制。制定水政公安聯合執法意見，通過日常聯合巡查、設立舉報電話等方式，廣開信息渠道，強化信息交流，推進執法辦案信息共享，聯合執法，及時制止、查處水事違法行為，增強水政執法的威懾力。同時，以江河公安作為遼寧省水政執法工作強力保障，對重點工程，建立水政和公安日常聯合執法機制，如在東水濟遼工程保護聯合執法機制中，水政、公安、工程管理單位聯合并進行執法分區域落實到人，使一些違法現象及時化解在萌芽狀態，減少危害和損失。二是執法聯席會議機制、重大案件協商機制。針對水政執法管理過程中遇到的重點和難點問題，由廳政法處或廳水政監察局牽頭召開會議，廳內有關單位參加，提出解決方案。三是重大違法行為鑒定及危害評估機制。實施了采砂入刑鑒定，違法行為危害評估，大型現場無人機固定證據，為相關刑事行政處罰提供支撐。四是河長制部門聯合執法機制。制定了省河長制部門聯合執法工作制度，明確各成員單位分別負責本部門職責范圍內河湖管理保護工作，在河長辦的統一組織下實現部門聯合執法，在處理跨部門涉河湖案件時，按照部門職責權限各負其責、齊抓共管、聯合行動，共同完成聯合執法工作任務。1.4多渠道征集違法線索。一是在廳網站公開舉報電話。二是每年在全省范圍內張貼關于加強河道及水資源管理、東水濟遼工程保護、打擊非法采砂等通告十萬余份，公開舉報電話，發動全社會舉報水事違法活動線索。三是發動基層舉報線索。印發通知，發動市縣水行政主管部門，村級水管員、水庫庫管員、鄉鎮水利站水利員、水利廳派出的鄉村振興和駐村扶貧工作隊隊員，市縣所屬水利工程管理員，省水資源集團所屬工程管理人員報送違法線索。四是開展報送線索培訓。在全省鄉鎮水利站人員培訓中，對違法線索報送進行培訓，同時指導各市開展相關培訓。1.5開展執法專項行動。2015年以來，原水利廳水政監察局會同省公安廳江河流域公安局于每年初聯合印發河道專項執法通知、水資源專項執法通知、打擊破壞東水濟遼工程專項執法通知和開展打擊非法采砂專項執法等通知，發動全省水政和江河公安開展專項執法行動。同時，按照水利部要求開展了河道采砂等專項整治行動。此外，結合水利部“清四亂”與遼寧省河道垃圾清理行動，嚴厲打擊涉河違法行為。2015年以來，全省共處理水事違法案件3273起，罰款1570.6萬元。1.6嚴厲打擊違法犯罪。嚴格行政處罰，發現有涉嫌違法犯罪的，及時移交公安查處。遼寧省公安廳、檢察院、法院出臺《關于全省河流治理和保護工作中涉及相關刑事案件勘驗鑒定檢驗問題的通知》，對涉嫌刑事案件鑒定進行了明確。近幾年來，遼寧省水利廳依據職權對78件涉嫌非法采砂案件進行了鑒定。此外，對危害較大的行政案件，按照法規規定，“經專業機構評估危害工程安全運行”，移交公安查處。2018年，移交公安刑事案件29起、治安案件67起，抓獲各類違法犯罪嫌疑人397人，其中逮捕35人、刑事拘留17人、監視居住5人、取保候審22人、治安拘留55人、治安處罰6人，省本級直接移交案件4件。2019年至今，累計查處水事違法案件83起，省本級再移交公安案件1件。

2存在的主要問題

2.1非法采砂屢禁不止。近幾年建筑市場火爆，用砂量巨大，河道非法采砂很難杜絕。遼寧省水利和公安部門對非法采砂重點關注與打擊，做出采砂鑒定(入刑鑒定)78起，但盜采河砂時有發生。究其原因，一是市場需求大，我國建筑用砂量每年約26億t。二是河道非法采砂成本低、獲利高。三是非法采砂點地處偏僻，不易發現，管理難度大，再加上全省水行政執法人員不足700人，機構改革個別地區水行政執法還未理順，又缺乏先進的執法裝備、車輛等，監管和執法顯得力不從心。四是非法采砂多發生在夜間，取證難。如渾河沈陽市鐵西經濟開發區、北鎮的黑魚溝河段經常夜間發生盜采。2.2水利建設市場招投標監管有待加強。目前，由于水利建設市場仍處于發展階段，加之有些制度尚不完善，存在圍標、串標等不法行為。2018年，桓仁某工程有限公司和沈陽某工程有限公司參與蓋州水利工程投標過程中，存在串標行為，被當地依法給予行政處罰，并在省水利建設市場信用信息平臺上公示;沈陽肖某涉嫌操縱其持股并擔任高級管理人員的兩家公司串通投標，已移交公安機關調查處理。從中可以看出，水利工程招投標管理在監管機制、監管措施、監管能力存在一定的問題，亟需查缺補漏，提高監管能力。2.3地下水保護執法任重道遠。一是地下水超采現象依然存在。遼寧省水資源匱乏，地下水開發程度較高，全省地下水位下降明顯。受經濟條件及干旱程度影響，中部平原區、遼西北山丘區和沿海地區表現尤為突出，雖采取多種措施，但部分地區仍然超采。如遼陽首山地區124.7km2超采，漏斗中心水位埋深13.36m;此外，大連、營口、錦州、葫蘆島等沿海城市受海水入侵面積達900多km2。二是取水許可管理難度大。由于地下水資源開采便利、工程施工時間短、造價低，導致一些取水戶未經水行政主管部門審批非法開采地下水，手段隱蔽，難以及時發現和處理。如蓋州市某有限公司未經許可擅自取用地熱水，省廳依法對其罰款十萬元;鐵嶺某公司未按批準的許可取水，當地也對其進行了處罰。2.4水土保持領域存在消極違法現象。生產建設項目地處偏僻分散，建設周期長，不利于監管，特別是鐵路、公路、輸油管線等建設項目。在執法中發現部分生產建設單位守法意識不強，在項目建設過程中存在未批先建或者水土保持設施未經驗收即投入使用的問題。如2017年，省水利廳對朝陽某有限公司和朝陽某新能源開發有限公司水土保持設施未經驗收將生產建設項目投產使用違法行為進行了行政處罰。另外還存在部分生產建設單位主動繳納水土保持補償費意識不強，需行政催繳，甚至走司法程序請法院介入。如鞍山和本溪兩家公司拖欠水土保持補償費，經多次催繳無效，省水利廳將兩家公司起訴至法院申請強制執行。庭審后，這兩家公司主動要求庭外和解，繳納有關費用。

3思考與建議

3.1堅持問題導向，強化責任擔當。違法行為特點主要包括:違法行為隱蔽，不易發現，不利于取證;執法監管難度大，需走司法程序等。針對這些情況，要進一步強化“四個意識”，主動作為，研究措施，注意時效，結合當前強監管要求，以擔當精神、領導能力、群眾觀點為重要標桿，以實際行動履行好工作職責。3.2明確重點，堅持深挖細查。進一步全面深入排查，在細致摸排上下功夫。在做好日常線索排查的同時，重點排查河道采砂這一重點領域，結合水利部打擊非法采砂要求，把河道采砂問題做為工作重點。在省水利廳和省公安廳聯合下發的《遼寧省打擊河道非法采砂專項行動方案》基礎上，全面摸清河道采砂現狀，查清無證采砂、不按許可條件采砂，以河道清淤、工程建設等名義進行非法采砂等問題。要加大對重點河段、敏感區域、問題多發區域和重要時段巡查執法頻次，強化對禁采區和禁采期的監管，及時發現違法行為，依法進行嚴懲。3.3加強日常監管，建立完善長效工作機制。按照2019年全國水利工作會議提出的“補短板、強監管”的水利改革發展總基調，全省水行政主管部門進一步全面加強水利工程日常監管，落實監管責任，嚴格市場準入，實行重點監控，建立健全防控機制，從源頭上消除違法行為滋生土壤。完善水利和公安聯合執法長效機制，推進行政執法與刑事司法有效銜接，暢通線索移交、信息共享渠道，完善重大事項協商、健全協同辦案機制，做好水利行業綜合執法。一是要完善制度。主要是理順采砂事權，實行全過程監管;提供優質水源并強化地下水保護“三條紅線”管理和“四項制度”建設，嚴格控制地下水開采;完善配套規章制度，抓好源頭治理。二是發揮基層力量，報送違法線索。利用好水管員、庫管員，加強日常巡查，及時發現和上報問題線索。三是推廣聯合執法制度，利用好水利公安，打擊盜采砂石，杜絕“無主”砂堆，利用好河長制，落實好采砂管理責任［1］。3.4加強聯合執法巡查，依法嚴厲打擊。遼寧省利用河長制湖長制平臺協調優勢及江河公安打擊威懾，結合河湖“清四亂”、河湖執法等專項行動，強化水政、公安、環保等相關部門聯合執法，以重點水域、大型水利工程項目所在區域為重點，圍繞占河、采砂及妨礙河道安全和水利工程設施安全、水資源開采、水利工程建設、水土保持等方面開展執法巡查。按照“屬地管理”的原則，各地制定措施，嚴格處罰，對于水事違法犯罪活動，及時向公安機關移交［2］。3.5強化輿論監督，營造濃厚法治氛圍。一是暢通信訪舉報線索渠道。繼續每年通告，公開舉報電話。二是加大宣傳，利用多媒體、自媒體宣傳，營造良好氛圍。三是做好舉報回復，增加舉報積極性。四適時剖析典型案例，一方面增強群眾信心，號召群眾提供線索，另一方面給社會以警醒，減少違法行為［3］。

4結語

水行政綜合執法是水利行業強監管的重要內容，完善好水行政執法工作是新時代新時代治水必然要求。水行政綜合執法作為水利行業監管重要抓手，為水利管理提供必要支撐，隨著水行政綜合執法工作不斷完善，部門內執法合力不斷增強，涉水違法行為將得到進一步遏制，將為遼寧水利行業強監管的落實、經濟發展提供良好水事環境。

參考文獻:

［1］李鵬.淺析河長制對水行政執法的意義［J］.中國水利，2017(8):5-6.

［2］白玉新，崔瑞，吳學偉.對遼寧省水利和公安聯合執法工作的建議［J］.水利發展研究，2019，19(4):48-50，53.

［3］王萍.水行政執法機制研究:以北京市污水排放的相關執法問題為例［J］.水利發展研究，2016，16(2):44-48.

作者:江震 單位:遼寧省水利廳