我中機構改革和行政效率研究論文

導語：我中機構改革和行政效率研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在當代中國，隨著經濟的進一步發展，對外開放的進一步深入，民眾對政府的要求也在不斷發生變化，傳統的，集權的，大包大攬的政府已不再適合中國發展的要求。加入WTO，不僅我國的經濟面臨著巨大的挑戰，而且對我國整個行政系統也提出了新的要求，現今所需要的政府應該是一個“精干，廉價”的政府。顯然，在各領域都呼喚改革的現在，行政改革已勢在必行。

從行政文化來講，現代行政文化講究的是法治，理性，功績主義，效率觀念，民主觀念，對行政效率的要求正在日益提高，甚至可以說，行政改革就是為了提高行政效率。現代行政價值體系以“服務，效率，廉潔”為第一，效率是重大問題，如何通過行政改革來提高行政效率，這是一個重要的政治課題。

行政改革是多方面的，但是從我國目前情況來講，力度最大，效果也最顯著的，莫過于機構改革。機構改革是提高行政效率的重要環節，它可以簡化行政程序，縮小政府管理幅度，為科學管理創造前提條件，完善政府功能，提升政府辦事能力和效率。

第一章行政效率的理論分析

第一節行政效率的概念

“效率”一詞，源于拉丁文，屬哲學的一個概念，本指有效的因素，通常人們理解為：有效的達到目的的適應性和能力。到了19世紀，效率才作為一個自然科學名詞應用于物理學和工程學領域。

效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%

=（輸出能量或功/輸入能量或功）*100%

本世紀以來，科學管理運動得到發展，效率概念才被應用于經濟和商業界，并進而引入行政管理領域。但是由于行政管理效率的綜合因素較多，所以無法簡單地用輸入量和輸出量的比值這樣一個數量觀念來衡量。因此對于行政效率，許多學者有不同的解釋。

A機械效率觀。即把人力，經費，時間看作決定行政效率內容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：這種方法無法將一些無形的價值因素考慮在內。

B功能效率觀。行政管理所產生的社會功能的程度，用社會功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社會功能和行政耗費之比。社會功能大，耗費小，行政效率就高。它在一定程度上彌補了機械效率觀的不足，但是它的缺陷在于：其中無形的消耗，效果；間接的消耗，效果；行政管理的社會價值，不可能完全用價值工程分析方法測量和計算。

C系統效率觀。即行政效率是整體效率，系統效率，是數量與質量的統一，功能與價值的統一，宏觀與微觀的統一。效率原則是以最少的勞力和費用獲得最大的效果，取得整體最優化。這個整體最優化，包括決策層決策最優化，管理層管理最優化，執行層執行最優化。

關于行政效率，目前尚無被普遍接受的理論。對于行政效率，較為通用的定義是：行政效率是國家行政機關及其行政人員從事行政管理活動的產出同所消耗的人力，物力，財力等要素間的比例關系，是政府職能的具體體現。

[t1]

第二節行政效率的評估標準

行政效率沒有一個萬能的標準和公式。

20世紀30年代，美國一位科學家用嬰兒死亡率來衡量一個城市的行政效率，嬰兒死亡率與城市管理許多方面息息相關。但是，人們后來發現嬰兒死亡率與城市管理的許多方面并無線形的因果關系。

之后，有人主張用“質”來評價行政效率，以人的道德，價值觀念作為衡量它的標準。但是，這種方法沒有數量觀念和定量關系，同時個人主觀成分較多，缺少公正的客觀標準。

也有人提出用“量”來測量，一些人把機械效率照搬過來，另外一些人把功能效率照搬過來，但是如前所述，兩者皆有缺陷。

這以后，人們對行政效率的探討仍在繼續，用能力考察，用效果考察相繼被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。

事實上，一個普遍適用的萬能的測量一切行政效率的標準至今為止仍是不存在的，上述標準應該相輔相成，按照實際情況選用不同的標準。

第二章影響當代中國行政效率的機構問題之探究

機構改革能否克服行政組織現存的弊端，提高行政效率，這首先要分析我國行政組織現存的一些主要弊端。

第一節機構的縱向和橫向

一縱向層次多，機構規模龐大。

先看管理層次，我國是一個單一制的中央集權的國家，從中央到地方，層級分明。建國以來，地方政府層級設置經歷了多次調整，終于形成了二，三，四級制并存的局面。兩級制：直轄市—區。三級制：直轄市—區—鄉，鎮；直轄市—縣—鄉，鎮；省/自治區—地級市—區；省/自治區—縣/縣級市—鄉，鎮。四級制：省/自治區—地級市—縣—鄉，鎮；省/自治區—地級市—區—鄉，鎮；省/自治區—自治州—縣級市—區；省/自治區—自治州—縣/縣級市—鄉，鎮。除了這些正式層級之外，事實上還存在著一些非正式的層級這些層級雖不存在行政長官和地方國家權力機關，但它容易根據實際情況進行調整，實際上起著正式層級建制的地方政府作用。因此，我國實際上是個層級眾多的國家，從中央到地方，各級機構數量難以盡數。

按照效率，效能原則，縱向層次上要盡可能適中適宜，以縮短領導層與實施層的行政距離，便于上下溝通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。實踐證明，管理層次每多出一級，信息失真失落率會增加一倍。據有關資料顯示，世界168個國家中，有8個國家設中央一級，沒有地方政府，沒有層級，25個國家僅設一級政府，有67個國家地方上只設2級，如澳大利亞，比利時，加拿大，日本等，美國地方政府也只有2到3級。

二橫向部門劃分過細，造成管理幅度過大。

當前，我國行政組織幅度失調。

狹義來說，管理幅度是指一級行政組織所管轄的一級行政機關的數目。1949年，當時的政務院有35個部門，1956年上升為81個，1981年達到頂峰，有100個部門。1982年開始經過3年的改革，國務院機構總數減為61個。1998年進行的改革，使國務院組成部門減為29個。由以上數據可以看出，我國政府長期以來存在著管理幅度太大這個問題。造成部門林立的主要原因是：我國長期實行計劃經濟，國家一切大包大攬。

美國拉爾夫。C。戴維斯《最高層管理原則》一書中指出，管理幅度分2類：行政幅度和業務幅度。行政幅度進行的是中上層管理，一般管理人數為3到9個，業務幅度進行工作層管理，最多為30個。行政管理的幅度必須合理合度，管理幅度太大，需要管理的關系過多，不易于進行科學系統的管理，也不利于協調各部門間的關系。

廣義來說，管理幅度是指一級組織管轄的區域和人口。

從中央來看，由于縱向層次太多，所以管理幅度反而偏少。我國地域遼闊，人口眾多，民族情況復雜，地方與地方的差別巨大。因此有人提出設立省，市，自治區和特別行政區有其道理所在。比如：人口上，山東等大省的人口近一億，海南等小省只有600多萬。地域懸殊更大，有的50多萬平方公里，有的只有3.4萬平方公里。

第二節機構冗員和機構職能

A機構臃腫，人浮于事。

我國長期留存下來的官本位價值取向，是造成機構臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過度到權力本位，所謂“學而優則士”，人們追求行政級別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國傳統人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機構改革以前，國務院機構人數為37000人，各地方機構的部門設置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來了沉重的負擔。

政府組織有自我膨脹的傾向。帕金森定律指出：任何政府領導，機構，組織，由于擁有絕對的行政權力，都有擴張其下屬和機構的沖動，如無有效制約，機構與組織最終將走向膨脹直至滅亡。而我國的行政監督系統并不健全，雖然中央政府設監察部，但是監察部所起作用甚微，本身缺乏權威性，某些職能上又與檢查院，人大劃分不清，實在難以起到真正的行政監督作用。

B機構職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮。機構之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無利益誰也不管。行事要牽扯到各大相關部門，難以提高效率。

第三節其他機構問題

A領導權限下侵。不少領導事必躬親，即指揮決策，又從事下屬范圍內的事，權力擴張，延伸。產生這種情況的原因，一是領導自己的權利欲在起作用，二則是受中國傳統文化的影響而產生了“領導中心主義”，下級往往也會為了自己的利益，自覺的“想領導所想”這樣弊端就產生了：

一是領導信息擁塞，管理跨度驟擴，行政效率下降。二是強化了下屬的依賴心理和依附關系，影響其積極性。三是多頭領導，下級執行部門不知聽誰的，職責混亂。四是領導負荷過重，迫使領導機構和輔助人員增加，機構膨脹不可避免。

另外，如果放任了這種“領導中心主義”，就難以體現行政的人本精神，不再是為人民服務，這樣會引起人民的不滿，導致很大的危機。

B行政機構工作人員本身素質問題。很多人員缺乏專業知識和能力，效率觀念淡薄。通過公務員制度的建立和完善，崗位培訓機制的發展，這幾年情況已有很大改善。

C文山會海，管理手段不夠科學。干部們總是忙于開會，下屬則忙于準備會稿，沒有時間進行充分的調查研究。機構管理又不夠科學，人事關系混亂，行政效率無法提高。這幾年在發達地區的行政機構引進了企業的管理經驗，管理手段比較科學，但是“會海”狀況改善甚微。

第三章通過機構改革提高行政效率

第一節如何進行機構改革

機構改革的主要內容是：精兵簡政。具體操作分三個步驟：

定職能—定機構—定人員。

A在職能定位上，首先是政府職能定位。政府的職能應該定位在宏觀調控，社會管理，公共服務上。政府必須從經濟，社會領域中撤退。在經濟領域除了一些關系國計民生的重大部門外，其他均應交給企業自主經營。政企必須分開，政府不再管理具體的生產和經營，而是從整個國民經濟發展及經濟運行秩序入手，加以科學的調控。在資源配置上，政府也應放棄計劃的模式，將之交給市場來完成，政府的任務是彌補市場失靈，而不是全方位的干預。這幾年已經顯見成效，我國的市場正在走向成熟，但是，由于市場機制仍不夠完善，我國的市場目前依然是政府主導型。

社會領域中，政府要從大量的社會事務中解脫出來，將這些職能交還給社會。具體的途徑是：在政府退出的領域建立各種社會中介機構，行使部分調控及組織公共產品供給職能，逐步形成以政府為主體和民間中介組織相配合的強有力的宏觀調控體系和運行機制。比如：律師事務所，會計師事務所等，由它們承擔相應的社會職能。當代西方各國政府優化政府職能，減少政府干預的基本途徑是采取民營化，放松管制及壓縮式管理，將政府興辦和管理的大部分公共企業交給市場和社會，盡可能將公共部門承擔的社會服務出租和承包出去。

西方國家政府的經濟社會管理職能僅限于：

1建立全面而系統的經濟立法體系，把社會經濟活動納入法制軌道

2通過計劃，財政，金融干預等手段，加強對經濟的宏觀調控。

3提供公共物品及公共服務。

其次，是機構職能定位。在政府職能定位的基礎上，把政府的各項職能加以劃分，分

給各個機構，各司其職。其實就是政府內部的職能劃分。

B在機構設置上，要堅持“精簡，統一，效率”原則。對原有機構要精簡，橫向部門分工宜粗不宜細，按職能進行歸類，合并職能相近，相似的機構，避免機構權力交叉，裁撤多余機構，縮小管理幅度。縱向上要盡量簡化層次，能設一級不設兩級，如若不能簡化，那就盡量分權，上級機關應當給予下級機關充分的自主權，上級機關著眼于宏觀，下級機關著眼于微觀。

另外，機構設置要科學，系統。健全決策，執行，信息，監督四大類機構，改革執行機構過于龐大，監督，反饋系統相對薄弱的狀況。同時，各機構間必須相互協調，整體運作，而不是各自為政。縱向上，上級機構應該對下級機構的工作進行協調，橫向上，各平級機構也要互相合作協調。

在機構領導組織體系中，應導入“執行部”機制，分離領導集權的決策和執行，首長制和委員會制相結合。委員會負責討論和決策，而執行則以行政首長為核心，要同時加強委員會的功能和首長的權威，將民主和效率相結合。

C在人員編制上，主要是繼續完善公務員制度。行政管理需要高素質的人才，公務員制度是選拔人才的一條最佳途徑。我國公務員制度從1993。10。1運行以來取得了很大成效：行政機關的活力得到了明顯增強，從總體上提高了工作人員的素質，加強了勤政廉政建設。科學，嚴格的獎懲制度和考核制度，對公務員起到了良好的督促作用，一定程度上保證了政府管理的高效能，促進了人力資源的優化配置。

但是，由于我國公務員制度推行時間還短，存在種種不足。公務員法規不夠細化，只有條條框框沒有具體標準；職位分類存在問題，我國的公務員制度以品位分類為主，重級別而非職位，應該大力推行職位分類，進行科學的人事管理；回避制度不夠健全，考核制度上也依然存在問題，是專才考試還是通才考試，應該有一個適用和劃分。

機構人員編制，除了要高素質，高技能的人才外，還要注意：

1按職設人，少設副職，不設虛職。克服人浮于事的弊端，定崗分流，裁撤多余人員。

近幾年來，人力資源管理逐漸從以“事”為本走向以“人”為本，一些企業組織出于留住人才的需要而因人設職。例如美國微軟為了吸引硅谷的2名電腦人才加盟，特地為他們在硅谷開設微軟研究院。我覺得行政機關也可以從中吸取經驗，轉變人事管理的舊思路。

2職責對等，尤其是領導的職責對等。現在存在的問題是：領導職大責小。領導若決策錯誤，往往把職責推給下屬，這削弱了下屬的工作積極性，重大問題互相推委，誰也不想負責。因此，必須明確權責關系，權責對等。

機構改革到目前為止，取得了很大的成績，尤其是職能定位，在1998年改革時獲得突破。政府職能轉向宏觀調控，公共服務，相同相近的職能劃歸一個部門，原來設立的綜合經濟部門變為宏觀調控部門，減少裁并專業經濟管理部門，政府進行行業管理，建立向國有大企業派遣稽查特派員的制度。減少機構，200多項職能下放給地方政府，企業，中介組織，有100多項職能在各部門內重新配置。

例如：機械，煤炭，石油化工，冶金，紡織等專業經濟部門逐漸予以撤消；將地質礦產部，國家土地管理局，國家海洋局和國家測繪局共同組建為國土資源部。國務院組成部門減少11個，各部門內設司局級機構減少了20多個，省級政府工作機構平均減為40個。全國各級黨政群機關行政編制大精簡115萬人。

但是，當前條件下，機構改革面臨很大的阻力：

一，政府的特殊利益阻礙機構改革。

1地方政府為了自己的利益而截留給企業的自主權，為了自己的利益阻礙機構改革，使得政企關系地方化。形成的一種奇怪現象是：中央政府不再直接管理企業的生產和經營，但是企業仍然沒有經營自主權，經營自主權落到地方政府，原因在于地方政府不愿放棄既得利益。

2部門利益剛性。改革勢必要裁并一些部門，減少一些部門的職權，影響了這些部門的利益，受到它們的阻礙。

3個人利益強化阻礙定崗分流。機構改革勢必要將一些虛職，閑散人員向其他地方分流，影響了個人的具體利益。加上“能上不能下，能官不能民”的思想及復雜的人際關系網，人員的定崗分流面臨著巨大的阻力。

二，改革資源不對等。中央政府擁有較多的資源，可以用多種方法減緩，吸納，化解壓力。比如：可以把富余人員分流到地方。但是層次越低，阻力就越大，越是低層，擁有的改革資源就越少。另外，不同的地區，阻力也不同。經濟發達地區擁有的資源明顯多于經濟落后區。經濟發達，分流就比較容易。

疏解機構改革阻力的渠道，我認為在于建立完善的社會保障機制。但是，按我國目前的經濟現狀和人口國情來看，這個目標的實現還要很長時間，現在只有沿海經濟發達地區能做到基本的保障。

第二節機構要依法行政和科學行政

依法行政是保證行政效能，提高行政效率的基本前提，只有在任何人都不違反法律的情況下進行科學的行政管理，才是真正的高效率。政府機構的行政管理有了法律的規范，就更具可操作性，自然效率也會提高。同時，機構改革也要依法進行，方能保證改革的權威性，有序性，可操作性。

加強行政法制建設，首先要完善有關行政管理的各項法律規定，比如行政程序法，行政組織法，行政監督法等等，既要完善程序法，也要完善實體法。在原則性的法律條文之外，必須多制定具體的，有可操作性的法律法規。缺乏操作性強的法律法規，一向是我國法律體系中的致命傷。

另外，對行政管理的各項日常工作制度，也必須注意完善。比如：請示報告制度，辦公制度，考核獎懲制度，行政責任制等等，把行政工作人員的表現和報酬，待遇相結合，分工合理，權責對等。

在立法中，需要著重注意的，就是通過立法來明確各級政府，各級機關之間的職權范圍和權利義務關系，通過立法來界定政府與企業，政府與社會，政府與各事業組織，社會團體之間的關系。

其次是培養行政工作人員的依法行政的意識。這就需要普及法律知識，通過教育手段來培養這種意識，使工作人員自覺依法行政。

可喜的是，2002年3月21日，司法部設立司法考試司，指導，規范各項司法培訓和考核工作。我國政府依法行政的意識正在逐步加強。

科學行政，就是說，在行政管理中要運用先進的管理方法，可以借鑒企業的管理方法，要最大限度的把現代科技運用到管理中去。現代的機構改革是技術的變革，觀念的變革，一些現代科技手段縮短了時間和空間，為提高效率提供了技術保障，而一些新的思想和觀念，也逐步被應用于實踐，比如網絡化的管理，變革了以前的條塊結構，為政府機構注入了新的活力。

機構改革的現狀

2003年，十屆全國人大一次會議第三次會議經表決，通過了關于國務院機構改革方案的決定。按照這個方案，將設立國務院國有資產監督管理委員會，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，設立中國銀行業監督管理委員會，組建商務部，在國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，將國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，不再保留國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟合作部。經過改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置28個。

這次機構改革的亮點之一，就是突出加強了監督和監管力度。市場經濟體制逐步完善，

加入世貿組織又帶來諸多新挑戰，強化政府對市場的宏觀調控和監管已迫在眉睫。

比如目前中國金融業的混亂狀況一直未得到根本解決，金融是現代經濟的核心，關系著國民經濟和社會發展全局。因此，本次機構改革增設銀行業監督管理委員會，有利于金融機構安全、穩健、高效運行，提高防范和化解金融風險的能力。

再比如，近幾年來，有毒食品五花八門，安全生產事故層出不窮，組建食品藥品監督管理局以及將安全生產監督管理局作為國務院直屬機構，將大大強化市場監管力度，確保食品藥品安全和安全生產。這體現了中國政府以人為本，對人民身體健康和生命安全負責的施政態度。

另外，國家發展計劃委員會就要改組為國家發展和改革委員會了。在機構的名稱中保留了“發展”二字，將“計劃”改為“改革”，這就意味著在政府機構的職能轉換上，尤其是宏觀經濟部門的職能轉換上，發生了重大的變化。

而且，本次改革職能劃分更加明確。在這次的機構調整中，傳統的經貿委被調整，而新的國有資產管理部門(委)要成立，由其負責國有企業的資產管理。這種情況下，增強國家發展和改革委員會的實力是必要的。過去的計委，雖然也搞宏觀，但說老實話，畢竟還是受到國有企業的牽掛。而從現在的職能劃分上，新的班子要比過去清晰得多，可以確保國家的各種宏觀調控得以落實，不會半途而廢。

后記

在舊體制沒有打破，新體制未建立完善前，行政效率不會有明顯提高，短時間內要使行政效率提高，就不可追求體制的大規模革命性變革，因為大規模的行政改革將付出極大代價，調適期長，反而影響行政效率。但是，長遠上要使行政效率穩定持續提高，又必須進行大規模的行政改革。

所以，行政改革應該作為行政管理的一項經常性任務。

同樣的，作為行政改革重要組成部分的機構改革也應是一個漸進的過程，它不止是一個外延式的改革（精簡機構，削減冗員），而且是一個內涵式的改革（在職能定位的基礎上科學的設置機構），更是一個行政文化的變革（精簡，效能，統一），所以機構改革應該在法治化，制度化，科學化的框架內，建立一套機構管理，機構組織的預警機制，以求發現問題，解決問題。同時建立專門的專家咨詢調研機構來精心設計出機構改革的方案，最大限度地提高行政效率。