小議政府社區服務績效評估制度的構造

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摘要：隨著社區成長為政府公共服務提供與消費的基本單元，政府社區公共服務績效評估問題開始引起關注。政府社區公共服務績效評估首先要明確“社區服務”和“以社區居民為本”的核心價值理念，并經由工具性價值系統即具體的評價指標和操作技術來體現和保障這一價值取向，以達到科學評估社區政府績效、形成政府與社區的良性互動，促使政府更好的為社區提供公共服務和公共產品的目的。

關鍵詞：社區公共服務；政府績效；價值取向；評價指標

政府公共服務績效評估是根據政府公共服務的效率、能力、質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府部門公共服務過程中投入產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級的過程。政府社區公共服務績效評估是判斷和確認政府在特定社區范圍內投入公共服務的質量、效果、效益的過程，目的是使政府在一定社區內公共服務的供給情況得到全面、綜合、科學、公正的評估和考核，形成政府與社區的良性互動，以更好的為社區提供公共服務和公共產品。

一、政府社區公共服務績效評估問題的凸現

隨著政府職能的轉變和社會力量的成長，以滿足社區公共需求為核心的、涉及社區公共利益的社區公共服務日顯重要，社區公共服務成為社區服務未來發展的重點領域。社區公共服務體系建設是政府公共服務職能在社區的具體化，它的成長將政府社區公共服務職能前所未有的凸現出來，表現為：首先，社區公共服務需求的增長對政府社區公共服務供給提出了更多的要求。其次，服務型政府的建設和社區服務目標的調整強化了政府在社區中的服務角色。提供社會公共服務是服務型政府的重要職責，政府在社區公共服務提供中的主導角色是由公共服務的本質特征決定的，作為國家公共部門典型代表的政府向社會提供公共服務不僅是其基本職能，而且也是其不可讓渡的基本責任，社區公共服務正是政府公共服務職能在社區的具體化。

社區成為政府公共服務提供與消費的基本單元之后，社區政府公共服務績效評估的問題隨之凸現，政府社區公共服務績效評估成為政府績效評估的一個重要組成部分。目前我國政府績效評估主要分為三種類型：普適性的政府機關績效評估（績效評估作為特定管理機制中的一個環節普遍應用于多種公共組織，如目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、效能建設、行風評議等）、具體行業的組織績效評估（應用于某個行業績效的定期評估，如衛生部為醫院設立的績效評估體系，教育部門為各級各類學校設立的績效評估體系）、專項績效評估（針對某一專項活動或政府工作的某一方面），以社區為單位的進行的政府績效評估還不多。在一些發展相對成熟的社區如江漢等社區，開展了一些對政府的評議或測評，但還不是嚴格意義上的政府服務績效評估。開展政府社區公共服務績效評估的意義在于：1．有助于促進政府提升對社區公共服務供給能力。政府及職能部門應該而且只能以居（村）民自治方式，將公共服務轉換社區公共服務，才能使公共服務覆蓋到基層社區，這是公共服務領域改革的基本方向。公共服務社區化打破了政府公共服務機構的壟斷性，形成公共服務供給的競爭和壓力機制，必然對政府和公務員的管理能力提出挑戰。社區政府公共服務績效評估為公共服務供給部門（包括政府公共組織、社區私營組織和社區非盈利組織）之間展開競爭、創造市場動力、利用市場機制解決政府管理低效率問題提供了有效途徑。2．有助于加強政府與社區的溝通，贏得民眾對社區政府的信任與支持。由于社區公共服務除了具備公共服務一般特性外，還具有鮮明的“社區性”，即社區公共服務在特定的收益范圍——社區內具有非排他性，但超出社區領域即具有消費的排他性。社區居民往往對本社區的公共利益表現出更多的關注，更容易以政府在本社區的服務形象來決定對政府的認同程度。社區政府公共服務績效評估能促進政府與社區的參與合作關系，有利于增強公民對社會的責任感和參與程度。

二、政府社區公共服務績效評估的核心價值理念

在具體的評估體系建立過程中，首先要解決的是深層次的價值體系問題。

社區政府公共服務績效評估的核心價值系統是社區政府對其在特定社區服務行政終極目的的基本價值判斷、價值確認和利益選擇。對政府活動評價的基本價值判斷和確認由政府職能定位決定。不同的政府職能定位，決定了不同的評價價值取向和具體的指標設計，因為政府職能的合理定位是政府績效產出最大最優的關鍵，政府績效實質上就是政府基于一定的能力在履行政府職能中的投入和產出比率。在政府的職能轉變上，一方面注重履行社會管理和公共服務職能，提高政府的公共服務水平，促進經濟發展與社會進步協調一致，建設公共服務型政府是當前中國政府職能轉變的核心內容。另一方面社區是最能體現公共服務型政府“以人為本”的價值觀和施政思路的載體。隨著政企分開、政社分開、政事分開，大量的社會服務得以釋放，最終落到社區層面。在社區服務工作中，政府不僅承擔著宏觀規劃、組織保障、管理監督的作用，還承擔著提供公共服務的責任。政府主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施對社區公共事務的管理，提供公共服務。因此，公共服務型政府建設與創新中的以服務為政府行政管理導向、以公眾滿意度為政府行政質量考核尺度的價值取向同樣適用于政府在社區的服務行為。政府社區公共服務績效評估的核心價值就是社區服務的理念及與之緊密聯系的以社區居民為本的理念。

所謂社區服務理念，即政府借助社會公共權力不斷增進社區公共利益，為社區提供各種公共服務，進行公共事務管理。社區服務理念要求利用競爭的機制打破政府對公共服務的壟斷，促使政府增強服務意識、降低服務成本，改善服務方式，提高服務效率，增強服務能力。通過開展卓有成效的服務職能活動，為社區公眾和社區各類組織提供優質的服務。社區考核政府行為績效主要集中體現在政府為社區居民提供公共服務的質量和水平。政府在社區的主要職責不僅在于管理，更大程度上在于為社區公眾提供公共服務，政府被定位于服務者的角色上。

以社區居民為本的理念即政府服務以社區居民為中心，包含了以下內涵：政府在社區的服務行政行為評估的公眾導向；公共服務提供數量、類型以社區居民需求為基本依據；更加注重對社區居民需求的回應性；注重調查和明晰服務質量以及對服務的滿意度；將服務水平和評估結果告知社區居民；為社區居民提供選擇公共服務的機會；建立便于社區居民參與和反饋意見的信息系統和服務系統等。

社區服務及以社區居民為本的核心理念在價值取向層面則體現為效益、質量、居民滿意度、公平等。

三、政府社區公共服務績效評估的評估指標

政府公共服務績效評估核心價值必須通過一定的指標體系來實現，包括評估指標系統、評估項目和績效等級劃分標準等。體現政府社區公共服務績效評估的核心價值理念的工具性價值系統包括了指標系統和技術系統。從內容來看，政府社區的公共服務具體包括了社區就業、社區保障和救助、社區衛生、社區文化、教育、體育、社區安全等公共服務?；镜闹笜讼到y應該包括以下方面：

1．體現經濟－效率價值取向指標。指標的“經濟－效率”價值表明社區政府在提供社區公共服務的過程中既是經濟的，又是有效率的。要求在政府部門樹立濃厚的成本意識，不僅政府工作需要降低成本，節約開支，花較少的錢辦更多的事，還包括降低公共服務消費者所要支付的成本。體現經濟價值取向的指標應包括社區教育經費投資、社區公共衛生保健支出、社區環境保護投資、社區基本建設和更新改造投資等財政投入，也應包括政府對社區建設規劃方面的政策投入和指導等。體現效率價值取向的指標包括政府公共服務投入、運作及其社會效果等產出的數和量方面的測定指標，如社區幼兒園、社區服務站、社區衛生服務設施、社區道路、水電等基礎設施等硬性指標，社區居民人均受教育程度、社區秩序維護、社區居民就業率、政府信息公開等軟性指標。

2．體現質量價值取向的指標。有別于傳統公共行政只計投入不計結果的評價標準，服務質量是衡量公共服務型政府服務水平的關鍵。要求在評估中不僅要關注服務提供的過程，更要看服務的最終結果。體現質量價值取向的指標應包括社區公共服務決策的質量指標和具體服務供給質量指標，如服務內容的確定程序、服務內容的及時與準確、服務態度的好壞、服務承諾的實現、服務的透明度、服務速度、服務品質、服務人員素養等。

3．體現滿意價值取向的指標。政府績效評估盡管也要考慮成本與產出等經濟指標，但政府提供的畢竟是公共產品與公共服務，不同于企業私人產品與私人服務，它必須以確保社會公共利益的實現為己任，以公眾滿意為根本價值取向。社區公眾滿意度既是社區政府公共服務的基本行政準則，也是社區對政府績效評估的重要評估向度，要求評估績效的參照系是社區居民而不是政府及其工作人員，績效評估所依據的績效示標，應當從社區居民的立場和價值選擇予以確定。體現滿意價值取向的指標包括居民對社區治安狀況、社區生態環境、社區醫療保健、社區文化體育、社區社會保障、社區公共設施、社區人際關系方面的服務綜合體驗滿意率等正指標，也包括居民投訴次數或上訪次數等負指標。

4．體現公平價值取向的指標。服務型政府必須體現出保證社會公正、公平的內涵，充分實行一視同仁原則，不是對某個特定的群體服務，而是為社區所有的主體提供良好的服務。當前評價政府社區公共服務公平性的指標主要集中在社區公共教育和義務教育服務、社區社會保障服務、社區公共醫療衛生服務、科技服務以及區域公共基礎設施等和社區居民基本利益和基本權利密切相關的領域。體現公平價值取向的指標應包括社區學齡兒童入學率、社會保障覆蓋率、社區失業率、社區再就業培訓率、社區老人與殘疾人照顧、社區貧困家庭救濟等。

體現社區政府公共服務績效評估的核心價值理念的評估指標確定后，在技術操作層面要注意：短期評估與長期評估的統一，定性與定量手段的結合，局部與全局的兼顧。

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