中國公共管理的價值研究

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當代中國公共管理是對歷史上優良政治管理經驗的繼承與發展，是中國共產黨在時代條件下對執政規律的深刻把握和對執政方式的創新。在政治價值觀念上，明顯體現了具有中國特色的“以民為本”的管理主體觀，“以和為貴”的社會關系觀，“與時俱進”的社會發展觀，“崇德隆法”的社會治理觀，務實重績的社會效能觀。

一人民為本的管理主體觀

在中國社會中，自古到今就有深厚的民本傳統?！渡袝分芯陀小懊駷榘畋?，本固則邦寧”的說法。儒家學說是以“仁”作為道德倫理的本體，“仁也者，人也”(《孟子•盡心下》)，即以人及其社會關系作為社會倫理的基礎。封建統治者在總結治國經驗時也懂得“得人者呂，失人者亡”的道理，重視民心背向對統治仔的利害關系?！笆税舱?，然后君子安位。傳日：‘君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟。’此之謂也?！?《荀子•王制》)唐太宗也常常借荀子之說，用“舟”與“水”的道理來教訓皇子們，要懂得政在民，民眾中蘊藏巨大的反抗統治的力量。在階級對立的社會中，統治者為了維護其統治地位也懂得人民重要性的道理的，“民為貴，社稷次之，君為輕”(《孟子•盡心下》)，認為人民是江山社稷的根本，對統治者很重要，但并不是說人民比統治者地位高。統治者并沒有將人民置于社會主人地位，人民不過仆從，統治者才是社會的主人。而真正把人民置于社會主人地位的是馬克思主義。人民群眾是歷史創造者的論斷，充分肯定了人民是社會主人的地位。恩格斯說：“如果要去探究那些隱藏在……歷史人物的動機背后并且構成歷史的真正的最后動力的動力，那么應當注意的，與其說是個別人物……不如說是使廣大群眾、使整個整個的民族、以及在每一民族中間又使整個整個階級行動起來的動機?！薄嗣袢罕娛峭苿託v史前進的決定力量，歷史人物(英雄人物)是群眾意愿的代表者。與專制的社會相反，社會主義是民主社會。中國當代公共管理的主體從根本上說是人民，人民是公共權力的來源和歸宿；直接從事管理活動的人或組織不過是執行人民的意志，是為人民服務的“公仆”。人民這個概念是一個歷史的范疇，既有量的規定性，也有質的規定性。

在社會主義中國，從量的規定性上講是指占人口絕大多數的公民；從質的規定性上講是指社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。建國初期曾經說過：我們的權力是誰給的，是人民大眾給的?！稇椃ā芬幎ǎ骸爸腥A人民共和國一切權力屬于人民?！惫补芾碜鳛樯鐣顒拥囊粋€領域，必然要體現憲法的精神，以人民為管理的主體，管理中貫徹以人民為本和為人民服務的價值理念。在改革開放的國家現代化建設過程中，鄧小平在社會的價值主體問題上，明確指出，建設有中國特色的社會主義就是為了民富國強，使廣大人民群眾在經濟上脫貧致富，在政治上真正享有當家作主的民主權利，因此，政府的“一切工作必須以人民擁不擁護、答不答應，贊成不贊成、高興不高興為取舍?！盵21在建立和完善社會主義市場經濟的新時期，以為代表的中國共產黨人提出“三個代表”重要思想，把“代表中國最廣大人民的根本利益”作為執政興國的依據和根本目的。

可見，在當代中國公共權力(國家權力)行使的不同時期，始終堅持公共權力的人民性質，始終致力于公共權力最大程度服務于最廣大人民群眾。公共管理中堅持人民為本的管理主體價值取向，是與公共權力的性質和管理中的“公共”本質屬性要求一致的。人民作為社會的絕大多數，是能夠代表整體共同意愿的。這也是對過去“官本位”、“管本位”管理者價值取向范式的徹底扭轉，以服務人民為宗旨，執政為民，寓管理于服務之中，把公共權力的本源置于最廣大人民群眾之中。

二協同和諧的社會關系觀

協同是指相互配合做某事；和諧指的是對象在多樣性聯系中形成的協調整體以及主客體之間的諧調一致。在中國古代哲學史上，“同”與“和”的意義不一樣，“同”指一樣的東西，排斥差別性，強調靜態的統一；“和”指不同的、對立的東西相統一，強調動態的統一。儒家學說很重視管理活動中的“和”，認為“和”是管理活動所追求的社會關系最佳境界?！岸Y之用，和為貴。先王之道，斯為美?！?《論語•學而》)儒家“和”的思想在管理中有兩層含義：一是用來協調管理者與一般老百姓的關系，達到二者的和睦和團結，“和無寡”(《論語•季氏》)；二是用來協調管理者上下級之間的關系，到達二者的協同、和諧，“君子和而不同，小人同而不和”(《論語•子路》)。在社會關系觀上，強調協同、和諧，是公共管理的目標之一。

公共管理活動是眾多個人動機和行為的綜合，如果沒有個人之間的相互配合形成共同意志和統一行動，大家共同的利益得不到實現和維護；如果統一的意志和行動中缺乏個人的表達，則共同利益的實現缺乏豐富內容、主動性和創新性，必定造成專制和公共權力的異化而與“公共性”的民主精神要求背道而馳。在社會生活中，社會整體與個人是對立統一的。在公共管理中，公共利益與個人利益是一對基本矛盾，怎樣解決才能使社會關系處于和諧狀態?需要有一個良好的機制，既能體現公眾意志又能保護個人權利。中國當代的政治管理中，強調既要民主又要集中，把民主和集中的統一作為重要的組織原則。早在抗日根據地的政府管理機制上，就說“它(政府)是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統一起來?！?P373在1957年的一次講話中，他又說“我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面，以利于社會主義革命和建設……~914]P456。集中就是協同一致；民主就是個人意志的充分表達；二者必須在一定的形式下統一起來才能實現協同和諧的社會關系，這樣的社會關系將不再是個人自由全面發展的桎梏，而是個人自由全面發展的條件。

這與傳統重“和同”的管理思想在精神上是一脈相承的。在人與自然的關系上，強調人與自然的和諧相處是現代公共管理的又一重要目標。人與自然關系也經歷了辯證發展的歷程：在農業文明時代，以“自然中心主義”為主，人類有了一定的改造能力，但是在自然規律面前仍然是被動和盲目的，人對自然的破壞能力有限；在近代工業文明中，“絕對人類中心主義”的理念居于支配地位，隨著科學技術的發達，人類改造自然的主動性增強，人“拷問”自然界，“人為自然立法”，導致人與自然的關系惡化，自然災害連連，惡疾怪病叢生，如幾年前經歷的“非典”、“高致病性禽流感”瘟疫，讓人們重新思量人與自然的關系。在經歷了人與自然對抗帶來的惡果之后，我國政府在制定公共政策時，都充分重視了環保的重要性，上個世紀80年代以來，歷屆政府工作報告都把環境保護，人與自然的和諧相處作為政府工作的重要內容，創造美的環境成為現代人對生活質量的重要需求。參加環境保護的公共組織和自愿者行動也紛紛涌現，比如，“動物保護者協會”、“綠色和平組織”、“保護母親河行動”等。這些也是人們對和諧價值理念的重新覺醒。

三與時俱進的社會發展觀

發展是事物在規模、結構、程度、性質等方面發生由低級到高級，由舊質到新質的變化過程。與時俱進強調了事物發展是歷時態的、前進上升的、生生不息的、變動不居的，強調事物發展的時代性和可持續性。中國西周時的《易經》就是變化道理典籍，通過鴻(一種水鳥)的逐漸前進過程形象地描繪某些事物不斷上升發展的運動過程。《戰國策•涉江》說“世異時移，變法宜矣”，認為時代不同、環境不同就應該采取不同的辦法。

古希臘赫拉克利特第一次明確提出“一切皆流”，“一切皆變”的發展觀。黑格爾從精神實體的自我實現出發，第一次把自然界、歷史的和精神的世界描寫為不斷運動、變化和相互轉變的過程。他說“一切有限之物并不是堅定不移、究竟至極的，而毋寧變滅、消逝的。而有限事物的變滅消逝不外是有限事物的辯證法?！?黑格爾《小邏輯》§81)馬克思主義的發展觀則強調以客觀世界的自身運動變化的為根源，它本身也不過是這一過程的反映而已。“不存在任何最終的、絕對的、神圣的東西；它指出所有一切事物的暫時性，在它面前，除了發生和消滅，無止境地南低級上升到高級的不斷的過程，什么都不存在。它本身也不過是這一過程在思維著的頭腦中的反映而已?！眑nl古今中外，人們都認識到發展是事物存在鐵的規律和絕對的、不可抗拒的趨勢。在公共管理中，堅持發展的觀點，強調政府要不斷變革，不斷創新，要對時代變化具有適應性。

鄧小平認為“中國的主要目標是發展”-z，強調“發展才是硬道理”，有兩層含義：其一、發展是社會生活中人們長期實踐得出的歷史經驗和對社會生活的正確認識，是顛撲不破的真理；其二、發展特別是經濟發展對中國具有異常的緊迫性，只有改革有新突破，開放有新舉措，才能妥善解決社會矛盾。強調創新，認為“創新是一個民族強盛永不衰竭的靈魂”，要不斷地進行“理論創新、科技創新和制度創新”。中國改革開放二十多年來，政府在觀念、思路、辦法、措施方面都時時在不斷創新。從1982年到2003年，政府進行了五輪大的改革，把計劃經濟體制下的政府改造成為適應市場經濟發展的新型政府。

政府管理理念也從管制為主轉向服務為主，管理方式也從直接管理為主轉變為間接管理為主，管理主體也從單一的政府主體向以政府為主、非政府公共組織廣泛參與的多元主體轉變，管理手段上也從政治強制為主轉變為經濟、政治、法律等多手段交替并用。新中國成立以來，國家和政府的總的指導思想也是不斷充實時代內容，體現與時俱進。在鞏固政權和社會主義建設的初期是以思想為指南；在改革開放建設有中國特色社會主義階段以鄧小平理論作指導；在建立和完善社會主義市場經濟的現階段提出以“三個代表”重要思想作為指導。這三者在實質上是一脈相承的，卻不斷地充實著時代內容，是發展的階段性和連續性的統一。

四德、法并重的社會治理觀治理即統治、管理。公共管理的治理觀是關于公共管理中所采用基本方式、方法的觀點。究竟以德治為主，抑或以法治為主，在中國古代的國家治理觀上，是最為關注的問題。對用怎樣方法、手段能治理好國家，影響最大的是儒家和法家。儒家主張“德”(內在的道德覺悟)、“禮”(外在的行為規范和國家的規章制度)并用，重在“德”。“明德慎罰”(《尚書•康誥》)是白西周周公以來的傳統，孔子繼承了這一傳統，他說：“夫民，教之以德，齊之以禮，則民有格心；教之以政，齊之以刑，則民有遁心?！?《禮記•緇衣》)強調以道德教化為主，輔之以外在的禮儀規范，人但有廉恥之心，而且人心歸附；而用政令強迫，刑法懲治，人民只是想法暫時地躲避獲罪，而不會心悅誠服。儒家的“為政以德”有兩重含義：一是對老百姓的道德教化；二是要求管理者作為道德榜樣率先垂范，比如“政者正也，子率以正，孰敢不正?”(《論語•為政》)。

法家主張以法治國，“一斷于法”，“法”是既定的規章制度，不可因人而廢法(帝王除外)，在法面前“不問其人之為何等”。商鞅講，“故明主慎法制。言不中法者，不聽也；行不中法者，不高也；事不中法者，不為也；言中法，則辯之；行中法，則高之；事中法，則為之。故國治而地廣，兵強而主尊，此治之至也?！?《商君書•君臣》)認為國君說話、行為、做事只要合乎既定規矩，就能使國家治理得很好，達到開疆拓土，兵強主尊的地步。儒、法兩家的治國思想，對中國后世的國家管理思想產生了深遠的影響，成為傳統的治國價值觀的主流。其實，在任何一個封建朝代，德與法都是兼用的，只是在不同時期有所偏重于某一面而已，往往是在奪取、鞏固政權時強調法治，在政權穩固時強調德治。在當今中國的公共管理中，由于國家政權的社會主義性質，人民的道德價值觀念與人民意志反映的國家法律的基本要求具有一致性，所以既注重社會道德風尚教化作用，也注重法律的強制規范作用。

市場經濟是法制經濟，市場的自發行為如果沒有法律統一規范和調節，就會造成紊亂導致市場機制不能正常發揮作用。但是法律終究是由人制定和執行的，如果不尊重人的習慣和倫理，沒有人的自覺性，法律的制定和執行缺乏社會基礎。特別強調要依法治國和以德治國相結合，他指出“法律和道德作為上層建筑的組成部分，都是維護、規范人們思想和行為的重要手段，他們相互聯系、相互補充。法治以其權威性和強制手段規范社會成員的行為；德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟。道德規范和法律應該相互結合，統一發揮作用。”15]”

一般地講，法治屬于政治文明建設，德治屬于精神文明建設。重視法治，表明我國政府對自身能力的肯定和對公眾意志的認同；重視德治，表明政府對自身能力有限性的承認和追求完善；而主張德治與法治二者缺一不可，也不可偏廢，則表明對政府能力及其能力有限性的雙重承認，一方面強調政府在國家和社會管理新體系中的應有權威地位和作用，另一方面承認政府是發揮管理作用的主要力量，但不是全部力量；要求國家和社會的管理突破現有的框架，全面地推進政府、社會中介組織、和公民個人在各個層次的互動、協調和合作，以實現治理的最優化，達到既實現善政，又實現善治。這種德、法并重的治理觀，表明政府已經意識到過去那種集中全面管理模式的缺陷，特別是在管理手段上開始注重社會化和多樣化。

五務實重績的社會效能觀

效能是在一定條件下事物產生的功用。評價公共管理對社會的功能和作用，標準和依據是什么?是虛空的話語、主觀臆想還是實實在在的業績?馬克思主義者都肯定實踐是根本標準，都肯定實踐的成果最有說服力。從公共管理產生的實際效果和作用出發來評價其社會價值，一是歷史唯物主義的基本要求，二是公眾實際生活的基本要求。在科學理性上，“一般唯物主義認為客觀真實的存在(物質)不依賴于人的意識、感覺、經驗等等。歷史唯物主義認為社會存在不依賴于人類的社會意識?！盵61公共管理作為社會生活的現實存在，對它的社會功用的評價也必須從它對社會發展的實際效果來確立，并不能以上層建筑(政治、法律制度等)或意識形式(習慣、風俗等)的所謂優劣來評價，盡管這些對其有影響，但終究不是根本性、決定性的影響。

在現實社會生活中，人們最基本的需求是物質條件的滿足，恩格斯說“歷來為紛繁蕪雜的意識形態所掩蓋著一個簡單事實：人們首先必須吃、喝、住、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等””，物質需要必須用物質條件來滿足。公共管理的第一使命就是融人社會生產的各個環節之中，創造更豐富、更高質量的物質條件，從而滿足公眾的基本需求，并因此取得合法性。用務實的眼光，以實績來評價公共管理的社會功用，是堅持歷史唯物主義實踐的觀點和群眾的觀點。在中國的古代國家管理中，遴選官員就有“循名責實”，注重實績的傳統。“循名而督實，按實而定名。名實相生，反相為情。名實相當治，不當則亂?！?《韓非子•主道5)中國共產黨治國上也一貫是注重實際的，在延安為當時的抗日軍政大學題詞“實事求是”，成為中國化辯證唯物論的精髓。在《論聯合政府》中說過：“中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現的作用的好壞、大小、歸根到底，看它對于中國人民的生產力的發展是否有幫助及其幫助之大小，看它是束縛生產力的，還是解放生產力的?！盵Sl

是在中國把生產力作為評價公共政策的標準的第一人，生產力標準的提出反映了他務求實效的價值觀念。針對六十年代農村的生產關系的形式的爭論，鄧小平提出有名的“貓論”——黃貓、黑貓，只要捉住耗子就是好貓，不要過分重形式，要重效果，只要能夠調動農民積極性發展農村生產力的就是好形式，反映了他務實的價值觀。自從中國改革開放以來，重新恢復了實事求是的思想路線，在國家生活和政府管理中特別重視實際效果和效益，在對公共管理者和公共管理部門的工作評價中非常注重實績。鄧小平提出了“三個有利于”的標準，把“是否有利于發展社會生產力，是否有利于增強綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”作為評價國家工作和是非得失的標準。“生產力”、“綜合力”、“人民的生活水平”是從三個不同的角度反映社會生活的實際內容，以他們作為價值評價標準，來評價政府和公共組織的工作情況是務求實效價值觀的表現。

中共中央組織部《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二條規定選拔黨政領導干部必須堅持“群眾公認，注重實績”的原則，第二十一條規定考察一個干部要“全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察：【作實績”，績(實際成果)是一個綜合標準，最能綜合反映其它各方面的情況。實績是評價管理者優劣的首要標準，也反映了新時期公共管理的價值取向?？茖W的實績觀當然不止于單純的經濟發展上取得的成績，而應該是在社會整體的經濟、政治、文化全面、協調、可持續發展上取得的成績。