鄉鎮依法行政難的原因與對策

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依法行政是依法治國的核心內容，也是實踐“三個代表”的必然要求。鄉鎮人民政府作為我國政權體系中的最基層單位，同人民群眾接觸最直接，聯系最經常，是依法管理、依法行政的最前沿陣地。而在當前，依法行政難已成為鄉鎮行政管理中的一個突出問題，筆者在鄉鎮工作多年，根據自己的工作實踐和切身體會，認為當前鄉鎮人民政府依法行政難的原因是多方面的，既有主觀上的原因，也有客觀現實的原因，更不能排除人為的原因。在此，筆者圍繞這一問題進行探討。

一、當前鄉鎮依法行政難的主要原因分析

1、官本位觀念是造成依法行政難的主觀原因。

中國幾千年的封建社會高度官僚集權制度，使人們形成了牢固的權力本位觀念，權力崇拜意識、權大于法的思想還在影響我們。新中國成立后幾十年的計劃經濟強調的是集中集權，使有些領導干部過分夸大了手中的權力，“官大一級壓死人”，誰職位高、誰說了算已習以為常，民主的氛圍、法治的氛圍比較薄弱。雖然十一屆三中全會開辟了我國法治行政的新局面，黨的十五大又確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國基本方略，但權力唯上、官本位觀念作為一種傳統的專制力量仍在鉗制人們的思想、限制人們的行動。特別是少數基層領導，官本位意識還比較濃厚，依法行政意識淡薄。一些鄉鎮干部時常擺“官老爺”架子，認為自己是一方“土諸候”，遇事不分青紅皂白，唯我獨尊，我行我素，盲目行政，導致違法行政、土法行政現象屢見報端。如：某地某村兩戶村民為臨街的基地發生糾紛，村支書以腳為“法”，步到中間，腳趾劃線，手一舉說“聽不聽我的？聽我的就這樣，線以東是你家的，線以西是他家的，否則你們今后不管有什么事都別來找我這個支書”。據了解，這種簡單直接的處置方法還傳為美談，支書的行為居然還得到鄉鎮領導的贊賞。

2、體制缺陷是造成依法行政難的客觀原因。

在行政管理和行政執法體制中，由于國家尚處于從計劃經濟向市場經濟轉軌時期，還沒有能夠及時建立一套適合市場經濟需要的行政管理體制，黨政不分、政事不分、政企不分的現象還普遍存在。這點在基層表現得尤為明顯。比如，鄉鎮政府、街道法定代表人是鄉鎮長、街道辦事處主任，但鄉鎮街道里大的事情決策基本是黨委拍板決定，而黨委又往往不承擔行政責任，出了問題要由鄉鎮政府承擔責任。責權不一致，不能不給依法行政帶來很多問題。再如鄉鎮企業站目前仍承擔了部分行政管理職權，政企不分的問題依然存在。在政府與市場、政府與企業的關系上，盡管企業力圖走向市場，但一些政府部門的管理仍舊沿襲計劃經濟體制時管理辦法，“不找市場找市長”的情況還相當普遍，在行政管理中眾多的審批現象就說明了這一問題。

此外，在行政執法機構設置上，鄉鎮政府出現“空檔”，目前，在鄉鎮一級政府中還沒有設立行政執法機構，所以從嚴格意義上說，鄉鎮政府就沒有行政執法權，試想，作為一級基層政權，如果沒有行政執法權，那么要依法行政又談何容易呢？

3、法治意識薄弱是導致依法行政難的的內在因素。

對照黨的十六大提出的政治文明建設的要求，鄉鎮依法行政工作推進受阻的內在原因，還在于一部分鄉級干部特別是執法人員的法制意識不強和整體素質不高。分析鄉鎮干部的來源，主要由三部份組成：一部份來自農村，在本地土生土長，由村組干部逐步提拔起來的；一部份是來自部隊，從部隊轉業或退伍的官兵；一部份是來自農水口專業學校為主的大中專畢業生。從了解的情況看，當前，在鄉鎮40周歲以上的工作人員中，只有少數是從全日制大專院校畢業生，而大多數的鄉鎮干部都是高中以下學歷。盡管近幾年從各種學歷渠道取得了后學歷，但學法律、懂法制的干部奇缺。鄉鎮大部份干部對法律知識的學習也僅限于短期的培訓班，而法律是成系統、成體系的博大精深的知識，僅僅依靠短期的突擊培訓是難以吸收、消化，并運用于指導依法行政的具體工作。不可否認，鄉鎮一級政府的干部農村工作經驗比效豐富，但由于缺乏法律知識和法制意識，這樣就造成了鄉鎮執法主體“依法”行政的先天殘缺，這是問題的一方面。另一方面，從理論上說依法行政是對行政機關及行政執法人員的單向要求，但從實行效果看，依法行政還涉及到被管理者的法律意識問題。如果行政相對人缺乏法律素質，任你怎樣依法，也只是秀才遇上兵。從整體而言，自改革開放以來，我國公民的民主法制意識明顯提高，但在農村，在經濟落后、文化貧乏的山區，不知法、不守法，甚至以身試法的還大有人在。這種雙方法制意識的缺憾或者說雙方行為不對稱是阻礙鄉鎮依法行政的內在因素。

4、監督機制滯后是導致依法行政難的外部因素。

歷史經驗表明，權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。在基本有法可依的情況下，對行政機關及其行政人員的行政行為能否實現全方位的有效監督就成為能否實現依法行政的關鍵。我國目前已建立了一套比較完善的監督體系，主要包括政黨監督、權力機關監督、國家專門行政機關監督、司法監督、群眾監督、新聞輿論監督等，這些監督從不同的渠道保證了行政機關對行政法律規范的正確實施，對于促進鄉鎮依法行政發揮了重要作用。但是監督力度仍然不夠，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還相當嚴重，群眾對此意見很大。同時，總體監督機制在實際運作中也存在明顯的缺點和不足。例如，監督主體雖然眾多，但因分工不明、權限不清，容易導致相互扯皮、推諉；人民代表大會監督能力有限，往往流于形式；司法機關在經費、人事上受制于同級政府，監督缺乏獨立性；新聞監督缺乏相關法律的支持和保護，易受外界的干擾等。所有這些，在一定程度上造成了對行政監督的乏力。再加上鄉鎮政府內部監督不到位。如文件審核無法制人員把關，一般由秘書起草，領導簽發，這樣鄉鎮一級的行政行為因監督機制滯后，只得由鄉鎮領導干部和執法人員個人的素質和自我法律意識而決定，使依法行政工作難以得到有效監督。

二、切實推進鄉鎮依法行政的對策探析。

1、摒棄人治思想，加快轉變政府職能和管理方式。

摒棄人治思想，就是要克服官本位觀念，克服長官意志、行政命令、以言代法、以權壓法等干政擾政現象的發生。就是要按照建設法制政府的要求，樹立有限、透明、服務、誠信的行政理念。就當前而言，最關鍵的是要加快轉變政府職能和管理方式。現在，政府職能轉變滯后于經濟社會發展的要求，要通過實施《行政許可法》，促進政府職能加快轉變。在市場經濟條件下，政府管理總的方向是減少行政許可，把政府不該管的事交給企業、社會和中介組織，更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎作用。特別是鄉鎮政府作為最基層政權單位，必須切實轉變管理理念和管理方式，不能一講管理就是搞審批、就是發許可證。要改變那種以批代管、只批不管、重審批輕服務的做法。當然，轉變政府職能并不是要放松管理，而是要管好該管的事。今后，對需要實施行政許可管理的事項，要嚴格依法進行，加強制約和監督，確保有關行政許可真正發揮作用。對不需要行政許可但需要政府管理的事項，要強化間接管理和事后監督，充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同的作用。要樹立行政服務觀念，行政機關既要加強管理，維護好市場和社會秩序，又要強化服務，寓管理于服務之中，做到管理與服務并重，想群眾之所想，急群眾之所急，樹立以人為本的科學發展觀。

2、加強法制宣傳教育，提高全民法治意識。

強化法律意識，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經濟條件下，顯得更為重要。只有提高全民族的法律意識，才能自覺遵守與執行法律，只有提高全體行政機關工作人員的法律意識，才能作到依法行政。我國的普法已進入了第四個五年普法階段，但作為行政相對人的廣大群眾法律意識仍十分淡薄。因此，必須加大普法力度，通過開展“送法下鄉”等活動，切實增強群眾的法律意識，使他們知法、懂法、守法。對行政機關工作人員來說，在全民都有較強法律意識的大環境中，對行政機關人員的土法、違法行政能加以批評、抵制，作到執法規范、程序合法，既不“缺位”，也不“越位”，自覺糾正違法行政行為。對各級領導干部來說，知法、懂法、守法就更為重要和更為緊迫。只有領導干部增強了法律意識，才能帶領廣大人民群眾實現依法行政和依法治國的方略。因此，在新的形勢下，只有建立起一支具有較高法律素質的干部隊伍，才能做到依法行政。很難設想在一支沒有法律知識的法盲干部隊伍的帶領和管理下，能建設法治國家。同志曾在中央領導干部學法講座班上強調指出：“為了適應社會主義市場經濟發展和社會全面進步的要求……提高領導干部的法律素質已成為一項緊迫要求。各級領導干部一定要增強學習法律知識的自覺性，并且要形成制度”“領導干部學法不僅有助于普及法律知識教育和帶動全黨學法守法，依法辦事，而且有助于推進社會主義市場經濟體制的建立和整個國家的法制建設，保證改革開展和現代化建設順利進行”。所以，只有鄉鎮領導干部的法制觀念增強了，法律素質提高了，扎實推進依法行政才能有保障。

3、強化監督機制，推動鄉鎮依法行政。

沒有監督的政府，最后只能是專制政府。要使行政機關和工作人員依法行政，就必須把行政執法活動置于嚴格的監督之下。目前我國已經建立了多元化的監督主休，現在關鍵是要強化監督主體的法律意識，賦予他們法律上的保障權利，使他們能夠監督，敢于監督。同時，要通過進一步強化監督機制來推動鄉鎮政府干部依法行政。具體強化措施探究：一是建立相關配套制度，如建立行政責任制、執法公示制、違法追究制、依法行政考核制、投訴舉報制等。這些制度不僅要打印成文、張貼上墻，還要通過廣播、電視、板報方式向社會、向群眾公開，讓廣大群眾都能依法監督鄉鎮干部，同時也達到依法行政的宣傳效果。二是建立鄉鎮內部和外部相結合的依法行政監督機制。在鄉鎮政府內部，由法制員同司法辦組成系統內的監督小組，負責文件的審核把關及執法監督。在鄉鎮系統外，由鄉鎮政府聘請社會各界相關同志（包括行政相對人）作為鄉鎮依法行政監督員，每半年給鄉鎮干部和執法人員評議一次。運用以上措施，啟動內外監督機制，使之起到推動鄉鎮政府工作人員自覺依法行政的目的。

4、落實行政責任，扎實推進依法行政進程。

“有權必有責，用權受監督，違法要追究，侵權要賠償”是依法行政的基本要求。行政責任如果落實不到位，行政權的運行就得不到制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正實現。要落實行政責任制，關鍵是要明確鄉鎮政府領導尤其是主要領導的行政責任。具體探討，要明確規定鄉鎮政府主要領導是依法行政的第一責任人；分管法制的鄉鎮領導是直接責任人；并依次明確政府內各級各崗干部的依法行政責任。鄉鎮黨委和鄉鎮人大應當根據鄉鎮政府領導依法行政的責任要求，不定期地審議政府的依法行政工作，時常提醒政府按責任條款強化行政行為的合法性、合理性、公開性、責任性和效率性，使鄉鎮政府的具體行政行為和抽象行政行為均符合法律規定。

落實行政責任制還必須與每個領導的個人責任掛起鉤來，追究其個人的具體責任。如：倘若因領導決策錯誤而造成的行政損失，要追究鄉鎮黨委和鄉鎮政府一把手的共同責任；若是政府內設部門在政府工作中出現的重大失職、違法行政行為，要追究政府主要負責人的政治責任，或罷免、或引咎辭職、或責令辭職；若是政府下屬有違法行政行為，要追究行政領導的連帶責任；若純屬行政領導個人的違法行為，要追究直接法律后果責任。而且對承擔責任的領導的依法行政責任追究必須公開化、明朗化，不得以調離換崗、明降暗升等方式掩蓋群眾耳目。

總之，鄉鎮人民政府作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對推進依法治國方略的實施具有十分重要的意義。雖然當前鄉鎮依法行政還面臨著許多困難和問題，要解決這些困難、問題也不是朝夕之間的事，而是一個長期的過程。但是，我們必須要正確面對問題、剖析問題，正視困難，循序漸進逐一解決問題，從而逐步、扎實、有效、全面地推進鄉鎮依法行政的進程。