行政管理論文-兩權分離下的農地制度演變

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中國的農地制度，自明清以來直到20世紀40年代，基本呈現土地地主占有、佃農經營，輔之以自耕農經營的私有制形態。1949年，中華人民共和國成立，隨即在全國范圍內進行，在短短三年里變土地的地主所有制為“耕者有其田”的土地農民所有制，實現土地的私有私營。1952年后，全國開展農業互助和初級合作化運動，逐步將土地的農民所有變為集體合作組織所有。1958年推行的化則徹底形成了集體所有、集體經營的土地制度。1978年家庭聯產承包制改革則使土地的所有權和經營權開始分離。經過了所有制由私而公、所有權和經營權由合而分的漫長歷程，改革開放以后確立的現行的農村土地制度，總體上是一種土地集體所有，以家庭承包為主的多種經營形式并存，實行兩權分離、統分結合、雙層經公務員之家，全國公務員共同天地營的制度。所謂“兩權分離”，是將土地產權分解為土地所有權與土地經營使用權。土地所有權仍屬于集體經濟組織，而土地使用權則通過發包與承包關系，按農村人口平均發包給農戶。集體經濟組織是發包方，以土地所有權向農戶收取土地承包費；農戶是承包方，以承包土地的使用權，獲取土地產出的全部產品，完成國家賦予的稅費任務。所謂“統分結合、雙層經營”，是指在代表集體的社會合作經濟組織內部可以有兩種不同的經營方式：一是以家庭承包為基礎，農戶自主分散生產經營；二是集體統一集中經營，由集體為農戶生產經營提供服務，同時管理集體企業和公共事業。1979年，制度開始瓦解，聯產承包責任制自下而上，逐漸在全國推開。到1983年底，全國絕大多數的生產隊最終采取了大包干的土地承包形式。制度創新的功效迅速釋放出來。據測算，1979年至1984年，中國農業（不含村和村以下工業年均增長7.98％，種植業增長6.77％，超過二戰后世界各國農業的增長速度。在此背景下，1984年中共中央1號文件《中共中央關于1984年農村工作的通知》更明確規定“土地承包制一般應在15年以上”，同時“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包。但不能擅自改變向集體承包合同的內容”。1993年，按政策規定，各地的15年承包期限陸續臨近，一個現實的問題就是要不要繼續家庭承包責任制。1993年11月《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展若干政策措施》作出決定，在原定的承包期到期后，再延長30年不變；提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓；可以從實際出發，尊重農民的意愿，對承包土地作必要的調整，實行適度的規模經營。這些規定有著非常具體的現實含義。其中，延長承包期限意在穩定農民經濟預期，增加對土地的投入；提倡“增人不增地，減人不減地”有助于防止土地細碎化，增強農民的穩定感；允許土地使用權依法有償轉讓，為土地流轉市場創造了前提；而實行適度規模經營則有助于提高農業勞動生產率，推動農村城鎮化和實現農業現代化。“這一階段公務員之家，全國公務員共同天地的政策大大擴張了制度內涵。”曾長期參與中國農地制度變革實證研究的農業部政策法規司副司長張紅宇對《財經》說。1998年，《土地管理法》修訂通過，首次將農村土地承包30年不變的政策以法律形式固定下來。當年10月，中共中央十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，再次明確提出要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。這標志著中國的農地使用權改革開始進入法制建設的新時期。反觀近20年來中共中央在農村土地制度上的政策演變，不難發現，政策調整始終以穩定農民的土地承包經營權為立足點，而最突出的表現就是在土地所有權和經營權分離的條件下，農民的土地承包經營權在政策層面不斷地得到穩定和強化。（完）