政府與民間合作互強邏輯選擇

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內容提要：改革開放的深化帶來了民間組織的“暴發式”增長。一方面，民間組織需要向政府謀求生存和發展的空間；另一方面，政府在社會治理上存在失靈現象，需民間組織發揮拾遺補缺的重要作用。民間組織與政府之間是相互合作的關系，政府為民間組織的發展提供制度保障，而民間組織協助政府解決改革深入階段所面臨的各種經濟與社會問題，二者在合作模式下的協同治理中不斷得到加強。民間組織是一種自上而下的政府選擇行為，近期來看，政府的主導地位不會改變；但從長遠來看，民間組織的民間性將逐步得到加強，其自主性和自我管理能力會逐漸增強，與此相應，社會治理的架構也隨之由政府對社會的控制走向政府與社會共同實行的民主治理。

關鍵詞：政府民間組織合作治理

改革開放沖擊了原有的管理體制，帶來了的解體和單位制的萎縮，此時，不管是政府還是社會都需要有新的組織形式來填補制度上的真空，處理社會自由化背后的整合問題。于是，民間組織應運而生，呈現出“暴發式”增長。隨著社會主義市場經濟體系的日臻完善，社會保障需求的日益增多，民間組織和公民參與社會管理服務的意識逐步增強，民間組織的作用也日益顯現。同時，改革開放的深化擴大和市場經濟的進一步發展，也為民間組織的蓬勃興起提供了良好的環境和土壤。據有關部門資料顯示，1988年統計的社團有4446個（不含民辦非企業單位），至2005年底，全國社團的數量達17.1萬個，基金會975個，民辦非企業單位14.7萬多個，民間組織共計31.97多萬個，增長了幾十倍。這些民間組織在近十多年里作為“政府的助手”為援助貧困地區建設、扶助弱勢群體、關注下崗就業、進行慈善捐助以及推動環境保護、發展民辦教育、利益協調、促進社會融合等方面做出了貢獻，大大促進我國社會經濟的發展。但隨著政治經濟的發展，尤其是政治民主化程度的進一步提高，民間組織正在從國家中分離出來，并成為社會發展中一股不可忽視的力量。因此，如何協調作為國家權力代表者的政府與民間組織之間的關系，充分發揮各自資源優勢共建社會主義和諧社會，具有極其重要的戰略意義。

一、政府與民間組織合作的必然性

隨著社會主義市場經濟的不斷深入，社會運作日益復雜化，傳統觀念下的社會管理與公共服務由政府壟斷的模式已經不能適應經濟發展與社會進步的需要，并已明顯出現失靈現象，而民間組織可以通過自籌資金與自主治理合約等方式達至問題的有效處理，解決一系列社會公共問題，是一種較好的社會利益整合機制；另一方面，民間組織在其合法性、資金來源、保障運行等方面都在很大程度上依賴于政府，擺脫不了體制依賴。所以，政府與民間組織之間必須保持密切合作，二者相互作用，彌補彼此不足，促進共同發展。

1、政府公共治理失靈

目前，我國正處于政府職能轉變、社會轉型、經濟轉軌的關鍵時期，在這個既充滿發展機遇、又面臨各種社會風險的新的發展時期，單靠政府的行政力量已遠遠不能滿足社會發展的各項需求。其一，我國當前的社會矛盾比較突出地表現為公共需求快速增長和公共服務供給的嚴重不足。在此情況下，除了通過改革加快建立公共服務型政府，更重要的是必須充分發揮民間組織提供公共服務的重要作用，以更有效地提高公共物品供給的數量和質量，在一定程度上彌補政府失靈和市場失靈。民間組織做的是一種非盈利性的社會自我管理工作，它以社會自我服務為軸心，以人群關系、團體關系為紐帶，強調行業精神、團隊精神，突出人倫情感、社會關懷，在公共性、技術性、事務性的服務工作方面更具有自身的優勢。其二，社會主義市場經濟以競爭作為動力機制，競爭的起點就是承認有多個利益主體的存在，競爭的結果必然是在地區之間、行業之間、部門之間造成差別。市場經濟越發展，競爭機制越完善，利益主體多元性、利益格局多樣性的特征就越突出。而這些利益主體、利益格局之間自然會形成一種新的社會關系，多元化、個性化的差別必然造成矛盾和摩擦。如何及時地協調和化解這些矛盾和摩擦，事關市場經濟的秩序、社會政治生活的穩定。很顯然，單靠行政力量不可能全面解決日益復雜的利益矛盾。這就需要積極穩妥地發展民間組織，使其成為各個不同社會群體的利益表達、利益協調和利益均衡的重要渠道。在經濟領域，民間組織可以作為新型政企關系的溝通橋梁和政府宏觀管理、企業微觀管理的聯系紐帶，發揮信息、咨詢的優勢，推動各自獨立的企業更好地進行協作和聯合，依照公正、獨立的地位，調停企業間的矛盾。在社會政治領域，適應社會主體政治參與、行政參與意識提高的需要，民間組織可以動態反映各種社會主體的利益訴求，及時化解可能出現的矛盾，協助政府決策。在此基礎上才能形成社會信任、社會諒解和社會合作，避免社會沖突。第三，為適應社會主義市場經濟建設的需要，勢必要將一部分政府職能移交社會管理。政府職能社會化管理是一項戰略性的設計，既有管理的價值，又有民主的意義。它是精簡機構、分流人員、減少開支、提高效能的一條有效途徑，同時，它也是政府與社會最終統一的積極走向。政府職能社會化管理也就是政府權力逐漸縮小的過程。當然，這種轉變是一個歷史的進程，每一個階段在內容、范圍、形式、方法上都有特定的指標?，F階段，政府職能社會化管理的內容主要是指那些與人民群眾日常生活直接相關的經濟、文化類的社會事務，采用的方式要綜合考慮到社會自治已有的基礎和社會吸納管理能力。民間組織是一種自我服務、自我約束的社會自治組織，可以成為承接部分政府管理職能的重要社會載體。

2、民間組織的資源依賴

民間組織的正常運行離不開它所需要各種必要的資源，如人力資源、行政資源、經濟資源和社會資源等，但其中最為重要的就是行政資源。從民間組織產生的過程來看，它是一種自上而下的政府選擇行為，這就決定了民間組織的發展離不開政府行為。政府作為最高的公共權威，掌握著支配、管理社會的權力。政府通過一定的制度設計規定社會資源的配置方式，并以此從宏觀上約束社會主體的活動，從而決定著社會主體與政府之間的關系。我國的社團組織除了從社會和法律獲得合法性外，還必須同時取得歸口行政單位的認可和被證明“政治上正確”，方可獲得合法的身份，所以政治合法性對于民間組織來說是尤其重要的。而且，政府還通過制定法律法規等形式規定了社會團體的具體行為和活動程序，約束著社會團體的行為方式。

1996年7月，中共中央政治局常委會專門研究了民間組織的工作，就民間組織管理的指導思想、管理原則和目標任務作出了一系列重大決策。隨后，中共中央、國務院辦公廳下發了《關于加強社團和民辦非企業單位管理工作的通知》，該通知明確規定業務主管單位負責審查，登記機關負責監督民間組織的活動。1998年10月，國務院又了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和修訂的《社會團體登記管理條例》。這兩個條例對社團和民辦非企業單位分別作了界定，規定了對社團、民辦非企業單位實行登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制和分級登記管理體制，同時明確了登記機關與業務主管單位各自的職責；完善了登記條件和登記程序；規范了社團和民辦非企業單位的基本行為；明確了對違法行為和非法組織的處罰措施。通過這兩個條例可以看出，民間組織的設立和活動必須經過相關行政主管部門的審批與認可。因此，主管部門的審批和認可是現行體制下民間組織產生和發展必不可或缺的行政資源。另外，由于多數民間組織采取掛靠的方式設立，所以其在人員、經費、辦公場所等基本資源方面對政府特別是對業務主管單位的依賴程度都比較高，表現出強烈的官辦色彩。清華大學的同一項調查表明，中國民間非營利組織中有46.6%是由業務主管部門提供辦公場所的，31.9%有自己的專用辦公室，8%租賃辦公室，1.7%辦公場所在領導或成員家中。從兼職人員所占比例來看，清華大學同一項調查表明，只有4.6%的非營利組織沒有兼職人員，其余均有兼職人員，人數從1到4人到最多40人以上不等，即使那些沒有專職人員的非營利組織也有兼職人員，這反映了許多民間組織與政府混合運作的情形。該項調查還表明，1998年度被調查的非營利組織中政府提供的財政撥款、補貼占到非營利組織收入的49.97%以上，政府提供的項目經費占3.58%，會費收入占21.18%，營業性收入占6.0%。由此可知，民間組織收入嚴重依賴政府的財政撥款和補貼。

可見，民間組織在開展活動時，越是能夠成功地利用政府的力量，就越是容易發展，其中的最有效的方式就是使自身合法化，而脫離政府的支持也必然面臨合法性和資金短缺的困境。

二、政府與民間組織互強發展的構建

政府與民間組織在互動合作的過程中，需要為對方的發展提供道路。政府為民間組織的發展和組織能力的提升提供制度支持，民間組織協助政府進行社會公共治理，政府的合法性有所增強。

1、政府方面

首先，廢除“雙重管理”體制，改革現行登記制度。

現行民間組織“雙重管理”的登記管理制度表現為嚴格的管控型特點。這種管理制度價值取向的合理性在于管理對象的“不成熟性”，其理論邏輯以管理對象的實際“幼稚”為前提。隨著管理對象的成長與壯大，這種管理的實際成本也會隨之不斷加大，逐漸超出相應管理部門支付的最大可能限度，最終導致管理者因無力應對而滑向實際放任的局面。另外，“雙重管理”體制是計劃經濟體制下政府在對社會團體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排，它在本質上將民間組織和政府置于對立的關系上，政府管理民間組織的首要目標是限制其發展并規避可能存在的政治風險。在這種體制下，由于登記注冊需要跨越兩重門檻，其獲得合法性分身的難度很大，大量涌現的民間組織紛紛繞開現行法規轉而采取工商注冊或不注冊。一方面致使現行法規不能有效約束和監督民間組織，另一方面也降低了法律應有的尊嚴，并形成逆向激勵效應，激勵了公民不守法的群體行為，而且在實踐中還可能產生諸多始料不及的弊端，如阻礙公民結社權的實現，業務主管單位和其所屬民間組織相互利用、謀取非法利益、幫助和保護所屬民間組織從事非法活動等。

根據世界經驗，結合我國人口基數大、民間組織數量眾多的實際情況，以及改革開放需要穩定的政治社會環境等因素，我國可以采取以下的管理方式：規定某特定類型和達到一定規模的民間組織必須進行登記，同時對其他民間組織規定自愿登記并予以稅收優惠政策。這樣，既有利于對民間組織的有效彈性管理，也有利于充分發揮民間組織的自主性和積極性。

其次，建立和完善民間組織的社會監督和自律機制。

當前我國民間組織的監督管理采取一元化的政府監管模式，這種制度設計直接導致了很多民間組織內部組織結構、管理體制、決策程序、財務制度都不健全，財務混亂、經費短缺現象嚴重，有些甚至利用民間組織身份謀取非法利益等。如若扭轉這些現象，其根本出路在于建立政府管理、社會監督和民間組織自律相結合的多元社會調控格局。用法律規范的形式確立民間組織的運作機制，強制性要求民間組織運作的透明度、公開化，并以此為基礎建立民間組織與社會公眾之間的信任關系，吸收社會資金解決民間組織的經費問題。實際上，西方很多國家之所以一方面民間組織發達，另一方面又較少發生民間組織的違法犯罪現象，其根本原因正在于民間組織與社會之間的良性互動關系，以至于民間組織的各種行為受制于社會力量。例如，在澳大利亞，任何一個社會成員都可以到社團登記機關，查閱他想了解的社團檔案資料。如果民間組織的活動開展、財務收支、人員使用情況都高度透明，社會成員的每一筆捐贈隨時都能夠查閱，公眾自然就能夠建立對它們的信任，其經費來源當然也就不再成為不可解決的難題；而且組織本身也會自覺遵守運行規則，發揮其應有的作用。

再次，逐步建立、完善民間組織法律體系。

現在，我國民間組織的發展情況顯然迫切地需要一套完善的法律體系，將各種類型的民間組織在總體上置于一個統一的、基本的法律框架內。這樣的法律體系能夠較好地體現憲法所規定的基本原則并使之具體化，同時又對民間組織的發展從總體上做出規范和協調，明確國家利益，表明政府對待民間組織的基本方針、政策，同時對民間組織的分類、登記監管、行政指導、社會監督、稅收減免等各個方面做出原則性的法律規定，以便指導各項專門的行政法規。另外，法律體系的重心應該是對民間組織行為的規范和指引，必須明確哪些行為是被禁止的，哪些行為需要接受何種法律限制，哪些行為是法律所倡導的，以及不同違法行為所承受的不同懲罰等清晰的信息。除此之外，法律體系還必須平衡“管理”與“維權”兩種價值取向。結社自由是公民的憲法權利，在對民間組織的管理和維護公民的結社自由兩者之間，并不必然表現為非此即彼的關系。

最后，建立適應民間組織健康發展的財力和政策保障體系。

民間組織以社會公益事業為使命，但不能憑空發展起來，必須有相應的資源以保障正常運作；因其自身具有不營利性，往往缺乏資金來源，所以民間組織急需國家財政的支持。隨著我國適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架的建立，政府財力的重心開始落腳于社會公共需求和社會保障方面。由于政府單一中心供給模式的有效競爭不足，致使政府供給效率低下，部分公共產品供給不足；所以，在一些公共產品供給方面，政府可以通過向民間組織購買服務的方式滿足社會需要。政府投入資金購買民間組織服務，不僅能夠激活民間力量，使政府資金得到“放大”或“倍增”效應，形成有效的吸納社會資源的社會化運作機制，而且還能夠提高政府行政效率，降低行政成本。如英國政府每年以政府采購和委托方式向民間組織提供33億英鎊的資金，然后民間組織以此為運作成本進行募捐和市場運作，最終使政府資金得到幾倍的放大，于是大大提高了財政資金的使用效率和社會的福利水平。

同時，政府應完善民間組織公共政策支持，專門為民間組織開列稅種，出臺減免稅收政策。對民間組織舉辦的公益項目，要加大政策扶持力度，如稅收優惠、貸款貼息或者低息小額貸款等扶持政策，改變企業甚至外資企業能享受到的優惠政策，而民間組織卻享受不到的不正常局面。政府還須出臺統一民間組織人事管理、社會保障等相關制度，對公益性、救濟性捐贈行為，要制定更加有力的鼓勵和推動政策，如對捐贈企業或個人實行減免稅等優惠措施。

2、民間組織方面

首先，培育合作精神，樹立良好的社會形象。

政府、企業和民間組織是現代社會最基本的構成部分，我國改革開放前，政府是全能的無限政府，政府興辦企業、掌管社會。通過經濟體制的改革，政府的經濟職能已經和繼續分離給企業來承載，在社會改革的進程中，政府的社會職能也需要不斷地分離給民間組織來分擔。因此，民間組織的主要角色是與政府開展合作、協助政府解決改革深入階段所面臨的各種經濟與社會問題，而不是站在政府的對立面與政府爭權奪利。我國目前正處于一個體制轉軌、社會轉型時期，在這個時期尤其適合民間組織功能的充分發揮。因此，民間組織必須創新理念，加強與政府間的合作，積極提供社會公共服務。民間組織通過有效地合作服務爭取政府的政策支持，并在社會產生廣泛的影響和良好的公信力，以便進一步獲取企業的財力支持和社會的道義支持，把良好的聲譽轉化為無形的資產和實力，從而真正獲得生存與發展的空間，成為社會事務的重要承擔者。

其次，整合社會資源，彌補政府公共物品供給不足。

我國經濟雖然有了巨大發展，但現在正處于并將長期處于社會主義初級階段，社會生產力還不發達，國家財力仍很有限，政府所能提供的公共物品同城鄉居民日益增長的需求之間存在著很大差距。市場經濟中，企業是營利性組織，以最小的成本獲得最大的產出，是不可能也不愿意從事非營利的公共物品生產；政府提供公共物品的能力總是受到多方因素的制約的，并且，在公共物品的供給上，政府也沒有建立有效的激勵機制，因此，很容易出現政府力不從心的治理空間的缺位。民間組織作為政府的合作者，必須發揮拾遺補缺的重要作用，積極聚集和整合各種社會資本，充分發揮自身在募集社會資金、動員公眾參與、吸引志愿人員、直接面向個人或群體幫助他們解決具體問題與困難等方面形式靈活多樣的優點，最大限度地提供政府和市場不能和無效提供的公共物品與公共服務，更好地實現民眾的政治利益和經濟利益，擴大公民個體利益的實現路徑，減少不同利益團體之間的沖突與不和諧。

再次，積極參與利益協調，維護社會穩定。

在利益主體多元化的情況下，政府不可能直接面對單個的個人來解決他們遇到的矛盾和問題。因此，無論是政府和企業之間、還是政府和個人之間，或是企業之間都需要一個相互聯系的紐帶和溝通的橋梁。民間組織代表著不同社會群體的利益，以其非政府性、非營利性的特點，可以有組織、有秩序地代表不同群體利益、表達不同群體的利益，而且有組織的理性在利益的表達上，其作用遠比理性的個人抗爭行為要規范、有效得多；另一方面，民間組織由于具有植根于人民群眾之中的天然優勢，使得它在社會沖突萌芽之初，就能早察覺、早預警、早化解。因此，民間組織須利用其作為“第三方”和一個具有公益性社會組織的特殊地位，積極參與社會管理活動，及時反映社情民意，發揮上情下達的雙向溝通渠道作用，通過協商溝通有效而規范地解決各類社會矛盾和問題，協調平衡各種具體利益關系，改善政府與社會之間的關系，化解社會危機可能產生的因素，從而整合各種社會關系，維護社會公平與穩定。

三、余論

當前已有的研究結論往往把民間組織的發展途徑歸結為回歸行政和走向自治這兩種截然相反的傾向，并且認為未來的目標設定只能是其中的某一種。而事實上，無論是政府還是民間組織，其發展的目標都是在相互的作用過程中不斷變化的，且任何一個組織實體都不會因自身的局限性而孤立地存在，合作發展是其必然的路徑選擇。

從中國社會發展的過程中可以看出民間組織具有政府主導性和官民二重性，是一種自上而下的政府選擇行為，并且從近期來看，這種特性也不會發生根本改變。這是因為一方面中國的傳統與現實共同確立了政府的主導地位，政府處于絕對優勢地位，政府擁有很大的自主性，行政權力支配社會是根深蒂固的；另一方面，民間組織的生存空間也不會有實質的變化，對它的需求依舊來自于政府和社會兩個方面，由外生環境的特定性而導致其對政府的依賴性在短時期內也很難有所減弱。但是，從長遠來看，隨著人們利益主體多元化的需求，社會中間層的擴大和國際交流合作的增加，民間組織的民間性將逐步得到加強，“官辦”特性將會逐漸向“官助”轉變，與此同時，民間組織也會逐步脫離對行政組織的依賴性，增強自主性和自我管理能力，而政府與民間組織的關系也會從絕對主導到相對主導再到平等合作。所以，民間組織不是朝著政府的對立面發展，而是其必將成為政府與社會關系的橋梁。整個社會的治理架構也由政府對社會的控制逐漸走向政府與社會共同實行的民主治理。在這個互動合作的共同治理過程中，雙方的能力都有所加強。政府的合法性有所增強，而民間組織也得到了政府和社會雙方面的認同，得以利用自身的雙重身份來獲得政府體制內外的資源，行動更有效也更為靈活。

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