老年人社會福利需求變化研究

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摘要：文章將社會福利社會化其置于人口老齡化背景下，與老年人社會福利需求變遷相結合，通過對老年人社會福利需求變遷、社會福利社會化政策演進的考察，得出以社會福利社會化來以提高老年人社會福利的“有效需求”，滿足老年人社會福利需求的日益增長和多樣化要求。

關鍵詞：社會福利社會化老年人需求

一、問題的提出

當前，國際人口組織和歐美大多數發達國家的人口學者把65歲作為人口老齡化的起始年齡，把65歲以上人口占總人口7%作為衡量老年型國家或地區的標準。（邵國棟，宏觀經濟管理，2007）按照這樣的規定，中國在世紀之交就邁入老年型國家行列，隨著時間的推移，人口老齡化水平不斷提高且發展迅猛。中國65歲及以上人口占總人口的比重2000年為6.96％，2005年為7.69％，據王金營教授的預測，2010年該比重將上升為8.54%，2020、2030、2040的數字分別為11.82％、15.69％、20.73％。人口老齡化使得具有普遍性特征的老年風險放大，老年社會福利需求發生變遷。如何調適現有的社會福利制度？如何使其能夠滿足老年人社會福利的需求？社會福利社會化作為政府對以往過分依賴政府提供的舊社會福利制度的改革的“唯一正確的道路”，必將對社會福利事業由補缺型向適度普惠型的轉變起到很大的推動作用（竇玉沛，社會保障研究，2006），故其逐漸成為理論界研究焦點。圍繞著社會福利社會化的目標、途徑、必要性和可行性等，已有的文獻已作了很多有益探索（周良才，2006；張秀蘭，2006），但將其置于人口老齡化背景下，與老年人社會福利需求變遷結合起來作系統研究還依然缺如。基于此，本文通過對老年人社會福利需求變遷、社會福利社會化政策演進的考察，得出以社會福利社會化來以提高老年人社會福利的“有效需求”，滿足老年人社會福利需求的日益增長和多樣化要求。

二、老年人社會福利需求的變遷

新中國成立以來的5次人口普查，人口老齡化及其相伴的老年贍養比、家庭規模的變化清晰地勾勒出中國人口老齡化帶來的社會變遷。數字表象下體現了社會結構的深層次變化，其形成的張力必將對中國社會福利需求產生巨大影響。（黃黎若蓮等，社會保障制度，2007）

（一）老年贍養比增加與老年人社會福利需求增長并存

隨著中國人口結構向老齡化轉型，老年贍養比呈現出明顯的遞增趨勢。1953年，老年贍養比為7.44，也就是說每100個勞動年齡人口供養將近7個65歲以上老人，1953-2000年，基本上每100個勞動年齡人口供養的65歲以上老人數目在增加，但增幅并不明顯。贍養壓力在2010年出現轉折，2010年，需要由8個勞動年齡人口來共同負擔1個65+老人，2010-2050年，贍養壓力顯著增大，且將維持在高位運行。2040-2050年，屆時不足3個勞動年齡人口就要贍養一名65歲以上老人。老年贍養比上漲的部分原因是人口壽命延長，但主要還是由快速下降的生育率所致。一方面，人口壽命延長使65歲以上老人絕對規模和相對比重得到增長，如果將退休生涯得到相應延長考慮在內，65歲以上老人贍養所需花費的人、財、物和時間的顯著增多無疑會放大需要社會轉移支付的“池子”；另一方面，20世紀70年代以來推行的嚴格計劃生育政策加速人口老齡化進程的同時，也使勞動力大軍規模逐漸縮減，進而使得社會轉移支付風險分擔的“池子”縮小。（彼得.s.海勒，社會保障研究，2006）

與老年贍養比增加相伴而來的老年人社會福利需求也得到增長。從收養人數來看，據中國老齡科學研究中心的調查：不考慮其他因素，僅就意愿而言，中國老年人“愿意住養老機構”的比例為17.5％。1982、1990、2000年中國65歲以上老人數為0.42、0.63、0.87億，乘以有意愿住養老機構的比例17.5％，收養性社會福利單位應收養人數為0.0735、0.1103、0.1523億。而實際上同期收養性社會福利單位收養人數為0.0023、0.0060、0.0083億。從社會福利機構的總床位數占老年人總數的比例來看，發達國家該比例最低為3％，而中國1982、1990、2000年收養性社會福利單位的床位數分別為28.2、78.0、113.0萬，除以同期的60歲以上老年人數得到的比例分別為0.37％、0.80％、0.86％，離最低標準3％還有很大差距。收養人數和床位數的實際供給和理論需求都表明，老年人社會福利需求絕對數很大，且增長很快。供給與需求之間的巨大“空缺”更進一步說明老年人社會福利需求沒有得到有效滿足，有待進一步提高。

（二）家庭結構的小型化與老年人社會福利需求的多樣化

自1982年以來，中國的家庭結構一直朝著小型化方向發展。首先，家庭戶均人口數有明顯遞減趨勢，戶均人口數在1982年為4.36，1990年降至3.94，2000年僅為3.45，2005年1％抽樣調查顯示，當年戶均人口數為3.13。23年的時間，家庭戶均人口數就減少了1.23人。其次，家庭戶規模一代戶所占比重在顯著上升，二代戶所占比重明顯下降，三代戶比重變化不大，這是從1982-2000年，一代戶所占比重由13.92％上升至22.28％，二代戶所占比重由66.58下降至56.83％，三代戶比重由19.5％變為20.89％得出的結論。最后，夫婦家庭構成了一代戶家庭的“主角”，2000年夫婦家庭所占比重超過一人戶家庭所占比重4.4％，二代戶中核心家庭戶由1982年的66.02％減少為55.86％，三代戶中祖父母與孫子女戶所占比重略有上升，2000年比1982年上升1.19％。

與此同時，老年人社會福利需求多樣化特點日益明顯。按照馬斯洛的五類需要，在過去，老年人的生理需要、安全需要基本都可以在家庭內部得以實現，社交需要、尊重需要和自我實現需要不強烈且可以在家庭內、家族內就得到部分滿足，但這三種需要往往是作為生理和安全需要的補充。家庭戶均人數的減少，一代戶比重上升與二代戶比重下降同時發生等家庭結構小型化現象越來越常見，表明更多的老年人可能不再與其子女生活在一起。當老年人面臨生活自理能力欠缺、健康狀況欠佳、高齡老化和空巢家庭等問題時，其生理需要和安全需要在小型化結構家庭中常常無法得到及時、有效的滿足，更不必提其他更高層次的需要了。家庭照顧功能在弱化，老年人社會福利需求如果仍要維持原有水平或者提升至更高水平以分享社會發展成果，向家庭之外尋求更多的支持就成為必然。社區就是一個很好的平臺，其提供的社會福利對于老年人社交需要、尊重需要和自我實現需要的滿足相對家庭而言，更為有利。在社區中，老年人可以參加老年社、加入老年大學等，精神交流和慰藉使其得到友誼、情感和歸屬，“老有所學”、“老有所教”、“老有所樂”、“老有所為”使其能力得到提升、自尊得到增強，進一步獲得勝任感、成就感，從而彌補與往日工作和家庭脫離所帶來的失落、迷茫等，使晚年生活充實而美滿。

三、社會福利社會化政策演進

（一）社會福利社會化的背景

上世紀80年代中期，針對社會福利事業資金渠道單一、服務對象狹窄、管理方式落后、服務水平不高、人員素質偏低等問題，民政部明確提出“社會福利社會辦”的城市社會福利事業改革思路。改革的目的一是緩解政府的財政壓力，二是拓展社會福利的保障范圍。90年代以后，隨著計劃生育政策效果的顯現和家庭結構的變化，使得人們對于機構養老方式的認可程度和需求程度得到提高。伴隨人口老齡化而來的老年贍養比增長、家庭結構小型化等形成了對老年福利事業的巨大需求。但長期以來國家和集體包辦社會福利事業，與日益增長和多樣化的老年人福利需求相比，老年人福利設施和資金都嚴重不足。另一方面，傳統福利院仍是“大鍋飯”的經營管理體制，競爭意識弱，服務水平低，一些福利床位空置率高，資源浪費嚴重。（易松國，社會福利社會化的理論與實踐，2006，p93-94）對內要求經營管理體制改革，對外要求動員社會力量興辦福利事業，基于這樣的背景，民政部提出了社會福利社會化的概念和設想，依靠社會力量多形式、多渠道、多層次發展社會福利事業。（楊團，社會福利社會化：上海與香港社會福利體系比較，2001，p2）

（二）社會福利社會化的實踐和政策

社會福利社會化在中國的發展實踐和政策（僅選取與老年人社會福利關聯緊密的部分實踐和政策）大致可以2000年作為轉折點（這一年，以國務院名義首次了關于社會福利社會化的意見）分為1979-2000年，2000年-至今兩個階段，為了對實踐和政策作系統梳理，這里按照時間順序，一一羅列如下（多吉才讓，社會福利，1996；鐘耀仁，社會救助與社會福利，2005；鄭功成，中國社會保障制度變遷與評估，2002；曹立前，社會救助與社會福利，2006；易松國，社會福利社會化的理論與實踐，2006）：

1979年，民政部召開全國城市救濟福利工作會議提出，做好“三無”老人收養工作的前提下，開展孤老職工的自費收養工作，為社會福利擴大保障范圍開了先河。1983年，民政部醞釀城市社會福利事業改革，提出國家和社會力量相結合，采取多種形式舉辦社會福利事業。1984年，民政部召開會議，進一步明確“社會福利社會辦”的指導思想，使社會福利事業從單一、封閉、由國家包辦的體制轉變為國家、集體、個人共辦，面向社會多渠道、多層次，多形式舉辦各種社會福利事業。1986年，民政部制定1986-1990五年規劃，提出社會福利事業改革發展的綱要，負擔方式由單一的國家負擔為國家、集體、個人共同負擔，福利事業由“救濟型”轉為“福利型”，服務方式由“供養型”轉為“供養與康復相結合”。部分地區民政部門主辦的社會福利院開始向非“三無”老人開放，民辦養老院也在一些地方出現。1993年，民政部《國家級福利院評定標準》，提出社會福利院的發展規劃和相關標準。同年，民政部會同國務院13個部委聯合頒布《關于加快發展社區服務的意見》，使社區服務步入制度化管理軌道，社區服務的規模和范圍得到不斷擴大。1994年，民政部《中國福利彩票管理辦法》、《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》，對福利彩票作為籌集福利資金的新興渠道作了相應規范。同年，第十次全國民政會議部長報告指出了“深化福利事業單位改革，加快社會福利社會化”的要求，“在政府倡導、支持下，廣泛動員和依靠社會力量興辦社會福利事業，吸引外資興辦社會福利設施，探索政府資助、社團經辦、企事業單位入股合辦、法人承包等發展福利事業的路子，使福利事業單位向民辦公助、法人治理的方向發展。”1996年，頒布《中國人民共和國老年人權益保障法》，規定“地方各級人民政府根據當地條件，可以在參觀、游覽、乘坐公共交通工具等方面對老年人提供優待和照顧等。”同年，民政部社會福利司提出：社會福利院可擴大對外開放程度，大力收養社會上老人。1997年，民政部與國家計委聯合頒布《民政事業發展“九五”規劃和2010年遠景目標綱要》，明確福利社會化的改革目標與政策取向。1998年，民政部《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，對民辦非企業概念作了界定，對登記條件管理機關和管理辦法作了規定。民政部在1998年以后，綜合各地的探索與實踐，在13個城市（廣州、上海、溫州、蘇州等）進行了社會福利社會化試點。1999年，建設部、民政部聯合下發《老年人建筑設計標準》，要求建筑設計要符合老年人體能心態特征，對建筑各個部分設計作了詳細規定。1999年，九屆全國人大常委會十次會議通過《中華人民共和國公益事業捐贈法》，用法律形式規范社會捐贈。同年，民政部頒布《社會福利機構管理暫行辦法》、《關于看展民辦非企業單位復查登記工作意見》，開始將各種福利機構與公益機構納入統一規范的制度中。

2000年，國務院辦公廳轉發民政部等11部委《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，其中提出了推進社會福利社會化的目標和要求。同年，財政部、國家稅務總局聯合下發《關于老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，對政府部門和社會力量興辦的老年服務機構暫免征收企業所得稅。民政部于當年召開了全國社會福利社會化工作會議，會議提出“社會福利社會化”，就是政府在倡導、組織、支持和必要的資助下，動員社會力量建設社會福利設施，開展社會福利服務，滿足社會對社會福利服務的需求。2001年，民政部頒布《老年人社會福利機構基本規范》。2002年，勞動和社會保障部制定《養老護理員國家職業標準》，對養老護理員的職業概況、基本要求。工作要求和鑒定標準考核辦法都作了規定。2006年，國務院《關于加強和改進社區服務工作的意見》，指出：推進社區社會保障服務，推進社區救助服務，鼓勵并支持群眾性自我服務活動等。全國很多城市和地區于1998年后都開始了社會福利社會化的系統探索。上海、廣州、溫州、大連等城市和地區都各自形成了較為獨特的發展模式，一些城市也已經在社會工作福利化改革方面取得了一些經驗。例如，上海市社會福利社會化方面取得的經驗有：政府對推進社會福利社會化的高度重視，有關部分長期以來對社會福利事業的發展給予的支持；政府出臺各種法規，從政策上鼓勵社會力量創辦社會福利機構；改革養老機構；所有社會福利機構中人力資源的合理配置。（易松國，社會福利社會化的理論與實踐，2006，p120-121）

四、社會福利社會化：迎接老年人社會福利需求變化的挑戰

隨著快速整合進入國際資本主義體系和隨之而來的社會差距增大,東亞地區不得不面臨結構改革的挑戰。（Kwon,Huck–Ju，2005）自中國加入WTO以后，為了能使經濟政策得到更為有效的推行，政府對社會政策給予了前所未有的關注。社會福利制度雖滯后于整個經濟體制的改革，但仍是在漸進而緩慢的變革著。中國政府正在大力推動的社會福利社會化不但是中國社會主義市場經濟條件下社會福利體制改革與發展的客觀必然選擇，而且在很大程度上可以有效應對老年人社會福利需求變化的挑戰。

（一）社會福利社會化可以提高老年人社會福利“有效需求”

1980年代至今，社會福利機構的收養人數始終以20-30％的比例低于床位數。這意味著社會福利機構空床位數隨床位數增加而增加。（黃黎若蓮等，社會保障制度，2007）如何提高老年人社會福利的“有效需求”？社會福利社會化通過提供多樣化的服務方式，可以增加老年人對于社會福利的選擇性，滿足其不同的個性需求；通過公眾化的服務對象，可以將不同社會經濟條件的老年人吸納進老年人社會福利制度內；通過對不同類型老年人群體提供不同層次的社區養老服務，可以充分發揮社區養老服務的優越性。

具體來說，社會福利社會化首先在遵循最大限度收養原則基礎上，根據老年人社會經濟條件，區分老年人社會福利的收費性質，是否收費，收費多少為合理。其次，不同的老年人群體對于服務項目的內容和水平可能不同，故有必要作進一步細分，對生活不能自理的高齡老年人，要采取上門照顧服務為主的服務形式，提供醫療、康復、護理、洗滌、購物、餐飲、心理咨詢等全方位的服務；對生活基本能自理但又需要一定照料服務的中、高齡老年人，采取建立日間護理中心、托老所、老年康復站等形式,為他們提供相應的服務；對健康低齡老年人，可通過社區服務中心、老年活動室、老年大學等場地,讓他們參加各種有益于身心健康的文化娛樂活動；對獨居老人、殘疾老人，可按照政府救助和社區社會互助相結合的原則,構筑多層次、多元化、多項目的貧困救助網絡,讓他們安度晚年。（周良才，2006）最后，對每次、每項提供的社會福利項目數目和內容進行水平和質量評估，并跟蹤檢查每位被服務對象在獲得社會福利服務的過程中身體、精神等狀況的改善情況，及時而準確了解老年人的福利需求變化，以便于能夠高效、合理的分配和利用福利資源，促進服務水平和質量的提高。社會福利社會化可以提高老年人社會福利“有效需求”，進而能夠根據老年人社會福利需求對社會福利制度作出相應的調整。

（二）社會福利社會化可以滿足日益增長的老年人社會福利需求

老年贍養比的迅猛上升使得勞動年齡人口的養老負擔飛速加重。要緩解這一問題，就得提高勞動年齡人口的供養能力。依靠調整并放寬計劃生育政策來增加勞動年齡人口數是個緩慢的過程，短期內難以成正果，長期來看，計劃生育政策松動帶來的負面影響也許會出現與預期相悖的結果；依靠提高勞動年齡人口的素質來提高勞動生產率，以達到經濟的高效運行，進而增加國民財富，也不是一蹴而就所能實現；依靠增加勞動年齡人口的稅負在高稅負的中國更是不可行。而社會福利社會化卻可以通過投資主體的多元化來籌集更多的老年人社會福利所需的資金。由于社會福利的供給能夠及時、有效的滿足老年人日益增長的社會福利需求，所以可以減輕勞動年齡人口的養老壓力。

正在確定中的新型福利制度的經費來源主要包括：政府財政撥款，集體投入、發行福利彩票、社會捐獻、服務收費。這種多元化的資金籌集方式使得國家或集體作為投資主體的重要性在下降，社會組織和個人在投資中扮演著越來越重要的角色。如果能夠進一步優化投資主體的結構，必將為老年人社會福利所需的資金提供更為充足的保障。當然，在中央集權制，父愛主義盛行的中國（約翰.B.威廉姆森，弗雷德.C.帕姆佩爾，2002），國家的責任是不容推卸的，在提倡投資主體多元化的同時，仍要強調政府在社會福利事業上應承擔的責任，尤其需要警惕社會福利事業上國家責任向社會和個人的轉化。政府應當將改善和提高國民的生活質量作為自己的發展目標，并具體體現在國家財政對福利事業的撥款隨著國民經濟的發展而不斷增長上。（鄭功成，2002）

（三）社會福利社會化可以滿足日益多樣化的老年人社會福利需求

家庭結構小型化帶來的家庭功能的減弱,使家庭養老在客觀上的實效性讓人懷疑，尤其是在存有生活自理能力欠缺、健康狀況欠佳、高齡老化和空巢家庭等問題的城市家庭。社會福利社會化正在將部分市場運作理念引入社會福利的供給中。廣西壯族自治區等省（區、市）開始的“公辦民營”嘗試，上海市等省（區、市）開始的“民辦公助”探索，這些嘗試和探索的成功說明了中國可以在國家和市場合理分工的基礎上更高效的、更專業的提供社會福利。弱化政府在社會福利提供上的責任，強化政府福利規則的制定和福利資金的籌資責任是當前中國政府在社會福利事業上最為合適的角色。

最早盛行于美國的政府購買服務是這樣一種形式，即將公共服務通過訂立合同的方式委托給民間贏利或非贏利機構，由它們來提供服務。服務承包所采取的合同形式一般有以下幾種形式：為特殊群體購買服務的合同；任務性合同；長期服務合同；業績/表現合同。（Gilbelman,M.&Demone,H.,1998）中國政府可以根據不同的家庭所面臨的具體問題采取不同的服務承包合同形式。比如說，某家庭的老年人生活自理能力欠缺，政府可以訂立長期服務合同，要求承包商長期的、經常的向老年人提供醫療、康復、護理、洗滌、購物、餐飲、心理咨詢等全方位的服務。西方福利國家“購買服務”的經驗在一定程度上可以解決老年人社會福利需求多樣化問題，前文提出的通過提供選擇性更多、針對性更強的社會福利服務來提高老年人社會福利“有效需求”，事實上，在老年人多樣化的社會福利需求滿足方面也會有很好的功效，但問題的關鍵在于政府要制定、執行好對家庭扶持的政策。以往政府開展的建立特色老年服務體系的實踐已經注意到要依托社區和養老機構，但對家庭的直接支持卻少有考慮。政府可以向家庭提供各種形式的支持以確保家庭中主要勞動力的收入能夠維持其整個家庭的基本需要。只有解決好家庭收入保障問題，居家養老才有真正厚實的基礎，同時，對家庭收入保障問題的解決也是保證家庭功能的正常發揮的前提和基礎，可以減少由于家庭功能弱化而將責任向社會外移的可能性。