鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革論文

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稅費(fèi)改革以來(lái)，一個(gè)老問(wèn)題更加突顯出來(lái)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法的財(cái)政收入不足供養(yǎng)吃財(cái)政飯的干部，更不用談公共品服務(wù)了。如是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革成為了時(shí)下農(nóng)村改革的焦點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題已經(jīng)有了很多的研究，在眾多的研究中，筆者偏向近期改革采用溫鐵軍和徐勇先生的方案——改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所，完成改革則采用吳理財(cái)先生的方案——鄉(xiāng)村自治。他們的方案具體是怎幺樣的，筆者在此不必累贅，但值得注意的是，中國(guó)之大，情況千差萬(wàn)別，不可能有哪一個(gè)模式是普遍適用的。本文想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的性質(zhì)入手，試圖尋找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的正確方向。

一，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制問(wèn)題的根源是鄉(xiāng)村社會(huì)的官方權(quán)力過(guò)剩

對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的問(wèn)題有很多的表述：如機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事；以違法養(yǎng)執(zhí)法；有令不行、有禁不止；不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求等等。產(chǎn)生問(wèn)題的原因大都認(rèn)為:：小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基層無(wú)法支撐龐大的上層建筑體系；干部素質(zhì)不高，法制觀念不強(qiáng)，政策水平太低；財(cái)權(quán)和事權(quán)的不統(tǒng)一；縣鄉(xiāng)村權(quán)義關(guān)系的界定不合理等等。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的形成有其歷史原因，繼承了的本質(zhì)——收刮體制。的收刮體制是“工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化”建設(shè)的需要，而后來(lái)特別是90年代以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從農(nóng)民身上收刮來(lái)的稅費(fèi)絕大部分是為了解決當(dāng)官的吃飯和福利的需要了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性質(zhì)有了新發(fā)展——由收刮體制異化成了官本位體制。為什幺會(huì)有這樣的發(fā)展呢？根本原因是鄉(xiāng)村社會(huì)的官方權(quán)力過(guò)剩，民間權(quán)力衰落。

自從進(jìn)入90年代以來(lái)，北京立法如林，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)增加的速度比鄉(xiāng)村建土地廟還快。北京立一個(gè)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)多一項(xiàng)管老百姓的權(quán)力，自然就多一個(gè)廟子，多供一幫執(zhí)法的官員。執(zhí)法官員的工資、獎(jiǎng)金、住房、小車(chē)、文憑、上貢、吃請(qǐng)交際、文山會(huì)海等開(kāi)支從那里來(lái)？找農(nóng)民執(zhí)法——收刮。結(jié)婚要錢(qián)、生孩子要錢(qián)、送老人要錢(qián)、做房子要錢(qián)、砍自己種的樹(shù)要錢(qián)、養(yǎng)豬要錢(qián)、拖拉機(jī)上路要錢(qián)、辦證要錢(qián)、換門(mén)牌號(hào)要錢(qián)、出賣(mài)自己的勞力也要錢(qián)，加工雞蛋有十幾個(gè)部門(mén)要錢(qián)，找農(nóng)民要錢(qián)的各種收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)數(shù)百項(xiàng)！在中部地區(qū)，80年代種1畝地只要50斤谷子，到90年代中后期高達(dá)400多斤。80年代農(nóng)村修路、通電、修泵站、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施都是國(guó)家出錢(qián)，到90年代全是“人民事業(yè)人民辦。”90年代的農(nóng)村“六小”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上是農(nóng)民集資辦起來(lái)的，但產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家和國(guó)有大企業(yè)集團(tuán)。

80年代的農(nóng)民的日子好過(guò)，是因?yàn)?0年代是一個(gè)“國(guó)營(yíng)退、民營(yíng)進(jìn)”、“官權(quán)退、民權(quán)進(jìn)”的時(shí)代，從到“分田單干”，從“畫(huà)地為牢”到“離土不離鄉(xiāng)”，從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，是一個(gè)給農(nóng)民放權(quán)，解放農(nóng)民的過(guò)程，也是生產(chǎn)力大解放的過(guò)程。農(nóng)民是80年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要受益者。

進(jìn)入90年代，國(guó)家權(quán)力大舉下鄉(xiāng)，“十幾頂大蓋帽管一頂破草帽”，管得發(fā)展經(jīng)濟(jì)的人整天感覺(jué)像一個(gè)犯罪分子。整體上看，90年代的農(nóng)村是“部門(mén)壟斷經(jīng)營(yíng)向前進(jìn)，民間經(jīng)濟(jì)向東、向南、向城市退”、“官權(quán)向前進(jìn)，民權(quán)向后退”的時(shí)期。90年代，農(nóng)民的糧食價(jià)格上漲不到3倍，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)總額上漲15倍以上，學(xué)費(fèi)醫(yī)藥費(fèi)價(jià)格上漲數(shù)百倍，干部的工資、福利上漲了10多倍。90年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雖然相對(duì)80年代有了一定發(fā)展，特別是勞動(dòng)力進(jìn)城打工收入增加數(shù)千億，但90年代中西部地區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)民的生存狀況比80年代艱難。代表官方權(quán)力的政府部門(mén)的工薪階層是90年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要收益者。

官家權(quán)力大舉進(jìn)入農(nóng)村，當(dāng)國(guó)家不給權(quán)力代表者充足的經(jīng)費(fèi)時(shí)（權(quán)力過(guò)剩），權(quán)力必然利用其“合法的加害性”進(jìn)行尋租——非法生存。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，農(nóng)業(yè)的剩余有限，權(quán)力尋租對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有很強(qiáng)破壞性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)凋敝，逼迫民眾為了降低生產(chǎn)和生存成本——不得不非法生存；不僅如此，權(quán)力還是破壞國(guó)家法律和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)秩序的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

二，歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革失敗的原因是官方權(quán)力強(qiáng)化，民間權(quán)力弱化。

改革開(kāi)放20多年來(lái)，僅中央就部署過(guò)三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，改革的目的就是要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但是，三次都沒(méi)有取得預(yù)計(jì)的效果，相反，每次都是機(jī)構(gòu)改大了，人員改多了。一般認(rèn)為是沒(méi)有抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵，筆者認(rèn)為轉(zhuǎn)變職能不是真正的關(guān)鍵，真正的關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變體制，由官本位體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖疚惑w制，核心是過(guò)剩的官方權(quán)力要退出鄉(xiāng)村社會(huì)。如果過(guò)剩的官方權(quán)力不退出，廟就拆不了，和尚就趕不走。

回顧歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，我們不難發(fā)現(xiàn)每次機(jī)構(gòu)改革都是加強(qiáng)條條的權(quán)力，削弱地方塊塊的權(quán)力，上收農(nóng)民的權(quán)力。北京的各個(gè)強(qiáng)勢(shì)部委的權(quán)力是要加強(qiáng)的；地方政府從自己的利益出發(fā)，采取“上有政策、下有對(duì)策”應(yīng)付中央，一般情況下，地方的權(quán)力也難以削弱；每次改革的結(jié)果是農(nóng)民的權(quán)力更小了，管農(nóng)民的權(quán)力部門(mén)越來(lái)越多了，農(nóng)民身上的繩索越來(lái)越多了。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)配置人才、技術(shù)、資本對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是不利的，農(nóng)民需要技術(shù)服務(wù)和金融服務(wù)，但是每次改革都是削弱農(nóng)村技術(shù)服務(wù)和金融服務(wù)部門(mén)。農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，80年代初期基本沒(méi)有部門(mén)收費(fèi)，可到了90年代的農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)被管得死死的，針對(duì)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的收費(fèi)多達(dá)數(shù)百項(xiàng)就是最有力的證明。

轉(zhuǎn)變職能是關(guān)鍵，怎幺轉(zhuǎn)變呢？當(dāng)然是將收刮職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能。轉(zhuǎn)變體制是關(guān)鍵的關(guān)鍵，怎幺轉(zhuǎn)變？當(dāng)然是變官本位體制為民本位體制。要想實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，只有兩種可能。一是官方權(quán)力退出鄉(xiāng)村社會(huì)，還權(quán)于民，讓民間自治；二是鄉(xiāng)村社會(huì)的最高權(quán)力歸農(nóng)民，讓政府和部門(mén)官員真正成為農(nóng)民的公仆。可惜的是，每次全國(guó)性的轟轟烈烈的機(jī)構(gòu)改革都是一次官家“搶銀子、甩包袱”、民間“套絞索、背包袱”的過(guò)程。

三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標(biāo)是什幺？回答這個(gè)問(wèn)題意義很大，至少可以保證改革朝著正確的方向前進(jìn)而不至于走彎路。90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革走彎路就是因?yàn)闆](méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標(biāo)，這是一個(gè)教訓(xùn)。

為什幺說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治呢？回答這個(gè)問(wèn)題要從80年代初說(shuō)起。

中國(guó)農(nóng)村改革改什幺？開(kāi)放放什幺？中國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)放到底走向何方？農(nóng)村到底要建立一個(gè)什幺經(jīng)濟(jì)政治制度呢？如果說(shuō)在八十年代初期是“摸著石頭過(guò)河”，那幺，鄧小平1992年南巡講話后，彼岸已在我們眼前。改革就是要革除“高度壟斷的經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制”的弊端；開(kāi)放就是要對(duì)內(nèi)和對(duì)外開(kāi)放國(guó)營(yíng)壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，總的目標(biāo)是建立“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、法制國(guó)家”。在一個(gè)高度計(jì)劃和高度集權(quán)的體制下，構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)的三大基本要素：農(nóng)民、基層組織和基層政府都在嚴(yán)格的管制之中，整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏活力和效率，。改革的必然邏輯過(guò)程就是：放活農(nóng)民、放活農(nóng)村組織、放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

放活農(nóng)民——給農(nóng)民平等的公民權(quán)利。

80年代放活農(nóng)民是按照兩條主線展開(kāi)的。第一條主線是解除對(duì)勞動(dòng)力的束縛，過(guò)程為：束縛在制度里——解放到責(zé)任田里——解放到鄉(xiāng)村社隊(duì)里――解放到全國(guó)城鄉(xiāng)；第二條主線是對(duì)農(nóng)民開(kāi)放經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，過(guò)程為：沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)——經(jīng)營(yíng)責(zé)任田——在社區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——在全國(guó)內(nèi)幾乎所有的行業(yè)經(jīng)營(yíng)（幾大特殊行業(yè)外）。20多年以來(lái)，通過(guò)“分田單干、離土不離鄉(xiāng)、離土又離鄉(xiāng)”，完成了解放農(nóng)村勞動(dòng)力的目標(biāo)，大大的解放了生產(chǎn)力。但這一步還只邁出了一只腳，離實(shí)現(xiàn)放活農(nóng)民的目標(biāo)還有半步之遙。我國(guó)的農(nóng)民還沒(méi)有取得同等的民主政治權(quán)利、同等的賦稅權(quán)利、同等的國(guó)民財(cái)富的占用權(quán)利、同等的自由遷徙權(quán)利、同等的人身和財(cái)產(chǎn)的安全保障權(quán)利、同等的發(fā)展權(quán)力、同等的市場(chǎng)主體權(quán)利。只有給了農(nóng)民同等的公民待遇，放活農(nóng)民的目標(biāo)才算完全實(shí)現(xiàn)。20多年的實(shí)踐充分證明我們摸到了“石頭”，改革的路徑選擇——以放活農(nóng)民為突破口是完全正確的。

放活農(nóng)村組織——給民間組織平等的法人權(quán)利。

隨著勞動(dòng)力的解放和勞動(dòng)者的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域擴(kuò)大，農(nóng)民必然要求享受和社會(huì)各個(gè)階層人同等的待遇，因?yàn)檫@是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體平等競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展的必要條件。由于單個(gè)農(nóng)民的力量是有限的，只有農(nóng)民組織起來(lái)才能充分的表達(dá)自己的意志，爭(zhēng)取平等的權(quán)力，因此，放活農(nóng)村社區(qū)組織是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。一方面要求政府放活農(nóng)村社區(qū)已有的組織，如共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等，讓其民間化，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展新的民間組織，讓民間各個(gè)階層的利益主體組織化；另一方面要求政府向民間組織的開(kāi)放生存空間，主要是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治部門(mén)放棄對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)各個(gè)方面的權(quán)力壟斷。即民間力量前進(jìn)、國(guó)家部門(mén)權(quán)力后退。

只有民間組織放活和發(fā)展，農(nóng)戶才能有效降低生產(chǎn)、交易成本，規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，最大可能的增強(qiáng)同大資本的談判能力和經(jīng)濟(jì)收益；只有民間組織的放活和發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)的管理才會(huì)高效低耗，實(shí)現(xiàn)“政府只管該管的事，不該政府管的事民間自然有組織去管”才有可能性；只有民間組織的放活和發(fā)展，民主政治才有組織保障，才可能有公正的民主。村民自治在農(nóng)村搞了十幾年，收效不大的原因也就在于沒(méi)有足夠的民間組織資源；只有民間組織的放活和發(fā)展，法制社會(huì)才有基礎(chǔ)，如果窮人不是生活在一定的組織之中，法律能夠平等的保護(hù)窮人的權(quán)利？弱勢(shì)的人沒(méi)有組織的后盾，法律就會(huì)成為強(qiáng)勢(shì)者欺負(fù)弱勢(shì)人的工具。總之，民間組織是公民社會(huì)的基石。

放活基層政府——給鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)。

當(dāng)分田單干把農(nóng)民從的體制中解放出來(lái)時(shí)，客觀上已經(jīng)把的經(jīng)營(yíng)職能讓渡給了農(nóng)民。中央隨之在1983年作出決定，撤銷(xiāo)和生產(chǎn)大隊(duì)，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村村民委員會(huì)。至此，政社合一的經(jīng)濟(jì)高度集中、政治高度集權(quán)的體制消失了。隨著經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的發(fā)展，民間力量在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位的確立，客觀上要求國(guó)家將鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)讓渡給民間，80年代前半期還開(kāi)展了村民自治、直選村主任的試點(diǎn)工作。1986年前后中央還一度考慮成立農(nóng)會(huì)，直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的改革要求也提了出來(lái)（杜潤(rùn)生：《為農(nóng)民享有同等的國(guó)民待遇堅(jiān)持不懈的鼓與呼》）。但是，80年代的后期開(kāi)始，農(nóng)村“官權(quán)退、民權(quán)進(jìn)”的步伐停了下來(lái)，有些方面甚至是背道而馳的，官方權(quán)力大舉下鄉(xiāng)，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的成果遭受了巨大的損失，直接導(dǎo)致了九十年代農(nóng)村衰落。應(yīng)該說(shuō)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的思路——“官權(quán)退、民權(quán)進(jìn)”是清晰的、符合邏輯的、朝著總體改革方向前進(jìn)的。

當(dāng)民間組織發(fā)育成熟后，民間的力量會(huì)成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主導(dǎo)力量，鄉(xiāng)村社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)和政治的方式將隨之改變，民主與法制將成為主要的管理方式和手段，建立精簡(jiǎn)、高效、低耗的民主自治政府將成為農(nóng)民的必然要求。一方面要求建立民選、民管的自治政府；另一方面，要求縣級(jí)政府放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。讓縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是“老子和兒子”的關(guān)系，而是法定的權(quán)義關(guān)系。進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)的九十年代以來(lái)，在中央政府三令五申的情況下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢禁不止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政債務(wù)每年還是以200億元的速度遞增，這充分的證明，現(xiàn)階段的基層政府既不能“執(zhí)政為民”，更不能“權(quán)為民所用”，解決這個(gè)難題的途徑就是擴(kuò)大人民的權(quán)力，最終就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治。

假如我們肯定改革就是要革除舊體制的弊端，那幺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革就必須按照農(nóng)村改革必然的邏輯進(jìn)行下去——在進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民權(quán)益，努力提高農(nóng)村組織化的同時(shí)，積極穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

四，重新確立“相信群眾、依靠群眾、以民為本”的改革方針是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的關(guān)鍵

80年代的農(nóng)村改革是群眾主導(dǎo)的，80年代的中央一號(hào)文件基本的調(diào)子都是“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”，“鼓勵(lì)敢闖、敢冒、敢試、敢為人先改革精神”，“堅(jiān)持三個(gè)有利于的改革標(biāo)準(zhǔn)”。但90年代的農(nóng)村改革卻是官方主導(dǎo)的，90年代的中央文件基本的調(diào)子都是“堅(jiān)決禁止、一律不許”，“穩(wěn)定壓倒一切”，“和中央保持高度一致”。

80年代的農(nóng)村改革鮮明的特點(diǎn)就是相信群眾、依靠群眾、以民為本。90年代的農(nóng)村改革，走的是精英路線，鮮明的特點(diǎn)是專(zhuān)家設(shè)計(jì)、以官為本。80年代沒(méi)有人擔(dān)心農(nóng)民會(huì)造反，90年代農(nóng)村改革總有人擔(dān)心農(nóng)民會(huì)造反，“穩(wěn)定壓倒一切”成了反改革的鐘馗，“穩(wěn)定”壓倒了改革。誰(shuí)的“穩(wěn)定”？維護(hù)什幺樣的穩(wěn)定？實(shí)際上是為了官本位體制的利益固化。

“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”就是以民為本。如果一切從人民群眾的根本利益出發(fā)，我們擔(dān)心農(nóng)民造反嗎？我們不擔(dān)心農(nóng)民造反，才能做到相信群眾、依靠群眾。以民為本的改革，是人民群眾主導(dǎo)的改革，是為了最廣大人民群眾的根本利益的改革，只有這樣的改革才能聚積起無(wú)窮無(wú)盡的動(dòng)力，這樣的改革才能成功。

中國(guó)這幺大，各地的情況千差萬(wàn)別，不能指望什幺人設(shè)計(jì)出萬(wàn)能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制模式和操作范式。改革需要“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”、“鼓勵(lì)敢闖、敢冒、敢試、敢為人先的改革精神”。對(duì)一線冒出來(lái)的改革實(shí)踐，要鼓勵(lì)、要支持、要總結(jié)；對(duì)一線的改革人物要愛(ài)護(hù)、要保護(hù)、要重用。擔(dān)心改革、害怕改革，說(shuō)明官本位占了上風(fēng)；限制改革、壓制改革，說(shuō)明我們走到了人民利益的對(duì)立面。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革實(shí)際存在兩種力量的較量和兩個(gè)體制的選擇：兩種力量就是官方權(quán)力和民間權(quán)力，兩種方向就是官本位體制和民本位體制。上個(gè)世紀(jì)的改革實(shí)踐證明：“以民為本”，人民主導(dǎo)改革，改革就會(huì)成功；“以官為本”，“精英”主導(dǎo)改革，改革必然失敗。

重新確立“相信群眾、依靠群眾、以民為本”改革方針，是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革深入健康發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)此，中央應(yīng)該有一個(gè)正確的選擇。

五，果敢推倒第一塊多米諾骨牌——取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是推倒官本位體制的突破口。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收刮體制存在的理由，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)收刮體制存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。收刮體制的存在既是官本位體制的存在理由，又是官本位體制存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。只要官本體制的存在，民主容易成為欺騙人民的招牌，法制容易成為桎酷人民的工具，市場(chǎng)容易成為權(quán)力和資本合謀的平臺(tái)；只要官本位體制的存在，中央轉(zhuǎn)移支付的資金就難以用到老百姓的身上，公共財(cái)政就難以建立起來(lái)，服務(wù)型政府是一個(gè)無(wú)法兌現(xiàn)的白條，建立公民社會(huì)就是一個(gè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政來(lái)源主要就是上級(jí)政府的撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益和人民的利益就具有一致性了，向上級(jí)爭(zhēng)取資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和民眾的共同目標(biāo)，向上級(jí)爭(zhēng)取資源的理由是為本鄉(xiāng)人民服務(wù)。取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)后，收刮體制就沒(méi)有了合法性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。在另一個(gè)層面，當(dāng)縣級(jí)政府不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢(qián)了，而是反過(guò)來(lái)給錢(qián)，縣長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)的要求主要就是把下?lián)艿挠邢拶Y源用好，誰(shuí)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)縣長(zhǎng)而言不是特別重要，只要人民滿意就行，這時(shí)縣政府和人民群眾的目標(biāo)也是高度一致的。民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、讓人民群眾監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能順理成章、水到渠成。同樣的道理，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不找農(nóng)民收錢(qián)了，誰(shuí)當(dāng)村長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不是很重要，只要農(nóng)民滿意誰(shuí)當(dāng)都行，這時(shí)村民自治就順理成章、水到渠成了。當(dāng)村長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)都是民選民管的，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)政府不找小農(nóng)要錢(qián)，而是給錢(qián)時(shí)，官方控制鄉(xiāng)村社會(huì)最佳的選擇是提高民間社會(huì)的組織化水平，以降低鄉(xiāng)村社會(huì)的管理成本；反過(guò)來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)組織化程度的提高，民間力量得到增強(qiáng)，有利于一個(gè)健康的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的、民主的、法制的、公平公正的自治為主的鄉(xiāng)村社會(huì)的建立。

國(guó)家財(cái)政每年增收2000－3000億，合法的農(nóng)民負(fù)擔(dān)每年才幾百個(gè)億，取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，向中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移更多的財(cái)政資源是完全可能的。中央應(yīng)該毫不猶豫的取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，推倒鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政官本位體制的第一塊多米諾骨牌。可以斷言，農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消后，農(nóng)村改革會(huì)迎來(lái)一個(gè)新階段。

六，改善和加強(qiáng)黨在農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的政治保證。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不能不涉及黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的基層組織的內(nèi)部改革問(wèn)題。黨的基層組織的領(lǐng)導(dǎo)地位要與時(shí)俱進(jìn)。未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立民本位體制，那幺，黨的基層組織和黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的群團(tuán)組織（婦聯(lián)、共青團(tuán)）必須加強(qiáng)自身的民間性，回到民間去，成為民間組織。黨的領(lǐng)導(dǎo)就是依法領(lǐng)導(dǎo)人民選舉政府、監(jiān)督政府、罷免不合格的政府官員，實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)。黨的基層組織始終要站在人民群眾中間，始終同人民群眾同呼吸共命運(yùn)。黨的基層組織不能站在臺(tái)上代表人民，要站在人民中間領(lǐng)導(dǎo)人民、代表人民。黨的基層組織必須堅(jiān)持做到：領(lǐng)導(dǎo)人民給政府授權(quán)但不攬權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)人民監(jiān)督政府工作但不參與政府工作，領(lǐng)導(dǎo)人民收回腐敗政府權(quán)力但不戀權(quán)。黨組織要加強(qiáng)自身的建設(shè)，黨應(yīng)該由人民群眾中的最優(yōu)秀分子組成，始終保持黨的純潔性和先進(jìn)性。黨的基層組織首先要成為民間組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)民間組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨的基層組織必須帶頭示范民主，通過(guò)黨內(nèi)民主引導(dǎo)鄉(xiāng)村民主政治和民主文化的建設(shè)。

黨的基層黨委和黨領(lǐng)導(dǎo)下的共青團(tuán)、婦聯(lián)會(huì)以及其它民間組織的領(lǐng)導(dǎo)人為主組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民議會(huì)，人民議會(huì)決策鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事務(wù)并提交人民代表大會(huì)表決，再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行。

黨的基層支部和黨委的成員，不能吃皇糧。黨的組織的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源黨費(fèi)和黨產(chǎn)的收益，也可以以黨組織的名義承接政府的公開(kāi)招標(biāo)工程，發(fā)動(dòng)黨員義務(wù)參加工程建設(shè)而獲得經(jīng)費(fèi)。

黨的基層組織的人民性、群眾性、民間性、先進(jìn)性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制由官本位向民本位轉(zhuǎn)變的政治保證，更是鄉(xiāng)村社會(huì)向民主自治社會(huì)轉(zhuǎn)變的組織保證。

七，堅(jiān)持“兩手抓”，兩手都要硬，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制平穩(wěn)“轉(zhuǎn)制”的有效措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，就是由收刮體制轉(zhuǎn)變成服務(wù)體制，由官本位體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖疚惑w制。實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變最難的是現(xiàn)有干部的角色轉(zhuǎn)變——官轉(zhuǎn)民。對(duì)很多吃慣了皇糧的人來(lái)講，這是一場(chǎng)深刻的革命。革命不是請(qǐng)客吃飯，要想進(jìn)行這場(chǎng)革命，就必須要有革命的措施。要堅(jiān)持兩手抓，兩手都要硬。一手抓民主。要通過(guò)民主選舉的方式搬掉鐵椅子，打破終身制，建立民權(quán)政府。那些只選舉干部、不選掉干部的“口袋民主”不是真正的民主。選上是官，選不上即民，老百姓說(shuō)了算，才叫民主。對(duì)原公務(wù)員隊(duì)伍中的優(yōu)秀分子要遵照民意保留一批，對(duì)選不上的就得“官轉(zhuǎn)民”，按照國(guó)有企業(yè)職工下崗的政策贖買(mǎi)一批；另一手抓反腐敗。對(duì)那些利用權(quán)力違規(guī)違紀(jì)安插親友吃財(cái)政的領(lǐng)導(dǎo)干部，視其違規(guī)違紀(jì)安插親友多少和本次改革中的表現(xiàn)，確定對(duì)違規(guī)違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的處理，清退一批；對(duì)有犯罪的要打擊，有犯罪的且對(duì)抗改革的要嚴(yán)打一批。一方面要保持強(qiáng)大的政治壓力來(lái)推動(dòng)改革；另一方面要依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，用民主的力量排除官本位的阻力。

兩手抓，兩手都要硬。采取“留一批”、“買(mǎi)一批”、“退一批”、“打一批”，徹底的消化掉原有體制的人員包袱，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變。

在縣鄉(xiāng)社會(huì)里，只要農(nóng)民穩(wěn)定了，農(nóng)民有了積極性，農(nóng)民成為改革的主導(dǎo)力量，其它任何力量都不足以對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅，更不可能阻止社會(huì)前進(jìn)。