“十三五”時期完善社會保障制度對策研究

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摘要：黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，重申了黨的十八屆三中全會提出的“建立更加公平更可持續的社會保障制度”改革要求?！?a href="http://m.kouzhikai.cn/lunwen/xinzhen/shbzlw/201602/619749.html" target="_blank">十三五”時期，各地區社會保障建設將主要聚焦在“公平化改革與可持續建設”等方面?！笆濉逼陂g大連社保建設有很多特色與亮點，但是與更加公平可持續社會保障制度發展目標相比，還存在一些亟待解決的問題?！笆濉睍r期，大連要進一步推進落實社會保障改革舉措，整合城鄉社會保障制度，縮小城鄉社會保障差距，提高社會保障可持續發展能力，推進社會保障服務體系建設以及逐步提高社會保障水平。

關鍵詞：“十三五”規劃；社會保障；公平；可持續

大連社會保障制度建設起步較早，各項制度發展較為完備，已經建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系?！笆濉睍r期大連社保建設有很多特色與亮點，例如，養老待遇標準較高，位列全省第一，在副省級城市排名靠前，養老保險制度統籌管理領先全國平均水平，先行建立職工醫保門診統籌和大病醫保再保險制度，率先在全省下調社會保險費率，降低企業負擔，主動探索戶籍制度改革，完善社會保障制度，解決歷史遺留問題等。但是，與更加公平可持續社會保障制度發展目標相比，還存在一些亟待解決的問題，需要得到進一步解決。

一、大連社會保障制度存在的主要問題

（一）全域城市化進程中的被征地農民社會保障問題

“十二五”之初，大連制定出臺了《加快推進全域城市化實施方案》，城市空間由主城區向外拓展，輻射黃渤海沿岸及北三市地區，農村人口市民化進程逐步加快，被征地農民的社會保障問題日益凸顯。由于征地時間不同，被征地農民享受的社保待遇也不一樣。有的被征地農民是采取“土地換社?！狈绞?，土地補償金一部分一次性劃入農民的“雙保賬戶”，土地征用后，由“雙保賬戶”按照低保待遇標準支付農民養老金。這個待遇水平不僅較低，難以滿足農民養老需要，而且雙保賬戶規模有限，沒有保值增值渠道和授權，一些村子的雙保賬戶已經“入不敷出”。還有的被征地農民，采取了“農轉城”社保方式，對于超過60歲以上的被征地農民，直接享受城鄉居民社會養老保險，同時可以將征地補償款一部分用于購買商業保險，提高養老收益；對于不超過60歲以上的被征地農民，可以按照靈活就業人員身份參加城鎮社保體系，享受相對較高社保待遇。還有的村鎮采取“土地換工作+社保”方式，如甘井子區雙臺溝村，村集體土地拿出來與大連警校合作，村集體承包學校后勤等服務，被征地農民繼續在村上工作，獲得打工收入和社保待遇。被征地農民社會保障制度需要統一安排，因地制宜可以允許不同方式，當前亟待重點解決部分村鎮“雙保賬戶”缺口問題，以及超過60歲以上的被征地農民社會保障水平待遇提高問題等。

（二）戶籍制度改革對社會保障制度創新的挑戰

2012年大連下發《大連市戶籍準入規定》，從2013年3月1日起，全市將取消農業人口與非農業人口性質劃分，實行城鄉統一的戶口登記制度，統一登記為“居民戶口”。這讓大連提前面對戶籍改革對城鄉社保制度融合帶來的挑戰。原來的社會保障制度是以戶籍制度為基礎，城鄉和職業差別的制度安排，戶籍改革后，社保差異化參保權利的合理性就受到了沖擊，面對城市社保較高待遇吸引，很多農村居民要求參加城鎮職工社保體系。為了解決這個問題，2013年7月，大連人社局《關于進一步完善職工基本養老保險政策有關問題的通知》，針對臨近退休年齡的、靈活就業的農村居民，放寬政策，允許采取躉繳費用方式參加城鎮職工養老保險。但是，很快出現了農村居民扎堆辦理農轉城社保現象，這給社?；鸬目沙掷m性帶來很多挑戰。因為加入城鎮社保后，農民繳費成本大約在3～5年后能夠收回，接下來就是“吃”城鎮職工社?；穑瑫觿∥磥砝淆g化高峰社保基金虧空風險。戶籍改革后，妥善解決好農村居民養老需求，建立城鄉社保合理銜接轉換機制，是一個亟待解決的問題。

（三）經濟下行壓力中企業社保繳費負擔降低問題

當前大連經濟下行壓力較大，部分工廠開工不足，訂單減少，還有少數外資“來料加工”企業撤資，為了緩解企業經營壓力，多個企業提出要降低社保繳費率，減輕企業人工成本負擔。對比我國南方地區，如深圳、杭州等地，社保繳費率均要比大連低4個百分點。同時也應當看到大連近年在削減社會保險費率方面的努力，通過率先降低養老、生育保險費率，縮小了與南方企業費率差距，金州新區的費率比主城區還要低2個百分點，給新區用工較多的制造業減輕了負擔，總體繳費成本與青島較為接近，甚至比青島還要略低一些。但是，降低繳費率是一把雙刃劍，在社保基金儲備不足，基金收入增速低于基金支出增速條件下，降低費率可能加劇未來基金缺口風險。與南方地區不同，深圳、杭州等是外來年輕勞動力充足地區，降低費率會被不斷增加的勞動繳費抵沖掉，大連近年勞動力供給不足，從保險基金平衡角度看，還不具備大幅度降低費率條件。在經濟下行壓力較大時期，應將更多注意力投入到企業轉型升級、產能合作走出去等方向上，光靠降低保險費率不能徹底解決企業困境。南方企業社保費率較低，但是勞務工資較高，總體用工成本并不顯著低于在連企業。在連企業的競爭力應該多從“加法”、“乘法”入手，增強自主創新和“走出去”能力，通過提高市場占有率和利潤率來增強競爭力。大連應該將市場機制、企業軟環境、人才服務建設作為吸引來連投資的重點，培育地區競爭新優勢。

（四）推進落實機關事業單位養老保險改革問題

2015年1月，國務院出臺機關事業單位養老保險改革決定，目前各地區正在抓緊研究落實方案，四川、上海、江蘇、山東、吉林相繼出臺了政策文件，但均未進入實質操作階段。機關事業單位養老保險改革推進較為緩慢，存在較多利益群體平衡困境，考驗地方政府財政支撐能力。除了與全國共同困境問題外，大連還存在一些前期改革帶來的政策協調問題。2004年大連印發《大連市事業單位基本養老保險辦法》（大政發［2004］50號），探索實施事業單位職工參保繳費制度，采取了“繳費與待遇不直接掛鉤”方式。單位按上月全部職工工資總額的23%繳納養老保險費，職工按上月本人工資的8%繳納養老保險費，待達到法定退休年齡辦理退休手續時，在原有按國家規定計發退休待遇的基礎上加發個人賬戶養老金?！秶鴦赵宏P于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發［2015］2號）文件實施后，事業單位與機關公務員一樣，將按照新制度計發養老金和參加待遇調整，并建立職業年金，以前的工作年限視同新制度繳費。問題在于如何處理事業單位之前所繳納的養老保險費，是否給予額外補償。事業單位職工率先探索養老保險改革，提前繳納養老保險費，所得工資低于機關單位，如果沒有對應獲得補償，不利于培育和激勵改革闖關者。2015年改革后，可以將事業單位職工之前所繳納的個人保險費劃入新制度個人賬戶，在與機關單位同步視同繳費基礎上，增加先前統籌繳費年限（可折算），確保事業單位人員不因率先嘗試改革而出現利益損失。

二、完善大連社會保障制度對策建議

“十三五”及未來遠期，大連社會保障建設主要任務應調整為：推進落實社會保障改革舉措，整合城鄉社會保障制度，縮小城鄉社會保障差距，提高社會保障可持續發展能力，推進社會保障服務體系建設以及逐步提高社會保障水平。

（一）推進社會保障公平化改革

一是推進“底線公平”改革，增強社會保障兜底能力。完善最低生活保障制度，建立城鄉一體化低保體系。用三年左右時間，通過“農村低?？禳c漲、城市低保慢點漲”的方式，逐步實現主城區、先導區、北三市城區、農村地區低保標準一元化，實現市級統籌管理，全面建立低保跟蹤調查核準機制，按照動態管理原則，做到“應保盡保”。完善臨時救助制度建設，依托街道、社區、村委會受理臨時救助申請，對因病致貧、失業返貧等新生貧困家庭，啟動低保救助，以低保身份銜接基本養老、基本醫保、大病保險、醫療救助等相關制度，形成合力保障。二是推進“勞動公平”改革，維護公平正義，增強改革獲得感。落實機關事業單位養老保險改革，明確“中人補貼”水平，盡快出臺實施細則。采取新舊辦法兩條線測算，比較退休金和改革后養老金待遇差別，用5-10年時間過渡改革，逐步填補個人養老利益缺口。妥善解決事業單位養老改革帶來的政策銜接問題，將事業單位職工先前繳費一次性返還個人或劃歸新養老金個人賬戶中，在改革視同繳費年限基礎上，將事業單位統籌賬戶繳費一部分轉入個人賬戶（或額外增加繳費年限），保證事業單位職工養老改革利益不受損。設立機關事業單位養老金底線標準，底線標準應不低于企業職工養老保險最低檔繳費對應的養老金水平，對于改革后實際養老金低于底線水平的，給予額外補貼。

（二）提高社會保障可持續發展能力

一是樹立長遠思維，建立中長期社會保障基金收支平衡規劃。按照精算平衡原則，模擬未來50-100年社會保障基金收支變化情況，提前預警社會保障基金缺口，做好警情分析和應急安排。二是提高社會保障基金收入。加強社會保障基金征繳工作，強化社會保險法在用人單位實施作用。優化財政支出結構及預算管理，提高財政對社會保障支出水平。開啟社會保險參數改革，通過延遲退休、記賬利率調整、計發系數改革等方式，促進社會保險長期精算平衡。三是實施社會保障基金投資管理辦法。將現有大量結余社會保障基金，扣除必要短期支付準備金外，申請委托全國社保基金理事會投資運營，實現保值增值。四是探索國有經濟補充社會保障基金辦法。將國有經營收益20%-30%上繳財政，再轉移支付給社會保障。

（三）加快完善社會保障服務體系建設

一是完善社會保障公共服務體系建設。依托12333平臺提供全方位社會保障政策咨詢、經辦服務、民情收集反饋等工作。逐步拓展社會保障卡承載功能，集存儲、查詢、信用服務、便民服務等功能于一身，簡便居民生活成本，提高居民辦事效率。二是探索建立老年長期護理保險制度。老年長期護理保險是指對被保險人因為年老、嚴重或慢性疾病、意外傷殘等導致身體上的某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住養老院接受長期的康復和護理或在家中接受他人護理時支付的各種費用給予補償的一種保險。學習借鑒日本經驗，整合政府、保險市場、社會組織力量，建立責任、義務、風險共擔的特色老年護理制度。三是大力推進社區養老和居家養老服務。依托社區、村委會為空巢老年人、殘疾人等提供便利化服務，例如開展社區食堂、老年活動室、家庭醫生、老年商品購物店等養老服務工作，鼓勵企業和社會組織參與，政府給予一定補貼和資助。四是建立經濟困難老人和高齡老人津補貼制度。為全市80周歲以上低保老年人發放高齡津貼、建立生活長期不能自理經濟困難老年人護理補貼制度。

（四）全面提高社會保障水平

一是擴大覆蓋面，實施擴面工程計劃，從制度全覆蓋向人群全覆蓋過渡。通過改革創新職工社保制度，如允許按月份、季度等靈活方式繳納保險費，對于靈活就業者、農民工設定1～2年中斷繳費銜接猶豫期，給予經濟困難家庭參保繳費補貼，吸引農民工、靈活就業者、個體工商戶、被征地農民、新業態自雇者加入社保體系。二是以適度水平為目標，進行社保給付待遇調整測算，以低保、養老、醫保為重點，分步驟、按序列逐步提高社保水平。同時建立低保、城鄉居民基礎養老金隨物價、收入提高等因素確定的自動調整機制。三是轉變政府職能，厘清政府社會保障責任，加大財政社會保障支出力度。優化財政支出結構，重點向財政社保責任補貼（如低保補助、新農合補助、養老保險缺口補助、殘疾人福利等）、低收入繳費補貼、特定人群繳費減免、社會救助補助支出、農村社會保障等傾斜。四是通過加大統籌城鄉社會保障體系建設提高社保水平。補充農村社會保障“短板”有利于提高整體水平。優化城鄉一體化居民養老，整合城鄉一體化低保、城鄉一體化居民醫療制度。五是通過加強服務體系建設補充社保待遇水平。政府財政引導扶持養老服務、醫療服務體系建設，發展社區養老、醫養結合、以房養老、老年護理保險、高齡老人津貼等多種制度及服務體系模式，鼓勵商業保險補充提高社會保障水平。

（五）做好重點人群社會保障工作

一是做好被征地農民社會保障工作。對于部分地區雙保賬戶入不敷出問題，由政府財政兜底幫助解決，同時進一步盤活集體經濟，提高經營收入，以集體經濟收益補助雙保賬戶不足。對于新征地村鎮，采取土地換社保+工作等方式，合理分配土地增值收益，盡量做到農民失地不失業，規范納入城鎮社會保障體系。二是做好農民工社會保障工作。將在連打工農民工全部納入工傷保險體系，鼓勵農民工企業為農民工購買商業性醫療保險，通過適當降低費率、完善保險關系轉移接續、建立彈性繳費機制等方式，吸引農民工參加社會保險，提高社會保險參保率。三是加大力度將靈活就業、個體工商戶、新業態從業者納入社會保障體系。做到應保盡保，在參保費率、稅費負擔等方面給予補貼或支持。四是做好廠辦大集體社會保障工作。按照文件精神，做好落實工作，及時解決新問題。

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作者:沈毅 單位:中共大連市委黨校