社會(huì)保障制度行政規(guī)制與裁量

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摘要:社會(huì)保障制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的輔助工具，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康平穩(wěn)發(fā)展，提高人民物質(zhì)生活水平都具有不可或缺的地位。目前我國(guó)的社會(huì)保障制度體系尚不完善，不論是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人在實(shí)際操作中都產(chǎn)生了很多問題，在最低生活保障的申領(lǐng)和審批的過程中尤為凸顯。本文嘗試從行政規(guī)劃與裁量的角度，對(duì)社會(huì)保障，尤其是最低生活保障體系進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，嘗試找到一些行之有效的方法來完善我國(guó)的社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞:最低社會(huì)保障制度;最低生活保障;行政規(guī)劃;裁量;公眾參與

一、最低社會(huì)保障制度基本概況

（一）社會(huì)保障制度產(chǎn)生的背景

社會(huì)保障權(quán)作為人類最基本的人權(quán)之一，其關(guān)注重點(diǎn)在于個(gè)人處于生病、年老、失業(yè)、受災(zāi)或傷殘至失去工作能力的情況下，生活水準(zhǔn)的保障權(quán)以及在生存權(quán)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)之上的發(fā)展權(quán)。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的不斷發(fā)展，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人類維持基本生存以及人格尊嚴(yán)逐漸成為基本要求，賦予社會(huì)保障權(quán)正當(dāng)性。隨著工業(yè)化飛速發(fā)展，社會(huì)保障逐漸興起并成為一種以社會(huì)弱勢(shì)群體為對(duì)象的保障工具。其從無(wú)到有，從最基本的貧困救濟(jì)措施發(fā)展到網(wǎng)絡(luò)化信息化的社會(huì)保障制度體系，無(wú)一不體現(xiàn)出人類對(duì)于弱勢(shì)群體的關(guān)注和對(duì)生命的敬畏。在社會(huì)保障領(lǐng)域中，因?yàn)楦＠姓陨淼奶厥庑?，?shí)際操作中因現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性導(dǎo)致在該領(lǐng)域中脫離裁量操作層面困難重重，但是也不能因此任由裁量恣意妄為。面對(duì)這樣的情況，明智的選擇并不是嘗試以規(guī)則來取代裁量，而是在規(guī)則與裁量之間達(dá)成一定的平衡。規(guī)制與裁量都是必不可少的手段，而在最低生活保障領(lǐng)域中，規(guī)制與裁量原則體現(xiàn)的尤為明顯。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，第一次將憲法中關(guān)于我國(guó)公民在特定情況下?lián)碛袕膰?guó)家社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利這一原則轉(zhuǎn)化為具體操作細(xì)則，在操作層面上打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以此條例為基礎(chǔ)的指導(dǎo)下，全國(guó)大部分城市和縣鎮(zhèn)均逐步建立了最低生活保障制度。

（二）目前最低社會(huì)保障制度存在的主要問題

隨著我國(guó)最低生活保障制度實(shí)踐如火如荼的進(jìn)行而出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，暴露出我國(guó)社會(huì)目前存在的一些問題，引起了人們的關(guān)注和反思。一是政府向一部分不應(yīng)獲得社會(huì)保障金的申請(qǐng)人發(fā)放了最低生活補(bǔ)助，擾亂了市場(chǎng)正常的經(jīng)濟(jì)秩序；二是部分符合條件應(yīng)獲社會(huì)保障金的申請(qǐng)人被拒絕發(fā)放補(bǔ)助，使得這些申請(qǐng)人得不到最基本的生活保障，由此可能隨之帶來社會(huì)失序等各種問題；三是在最低生活保障政策的制定方面缺少公眾的參與，政策制定依據(jù)的信息不夠公開透明，使得一些政策得不到公眾的理解，甚至跟公眾的實(shí)際情況背道而馳；四是低保制度管理過程中基層民政官員的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致有些地區(qū)只要跟對(duì)應(yīng)的民政官員“搞好關(guān)系”，即使不符合低保標(biāo)準(zhǔn)也可以領(lǐng)取低保補(bǔ)貼，“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系保”屢見不鮮，使得低保政策執(zhí)行過程顯失公平。城市居民最低生活保障制度得以建立的目的是給城市居民基本生活水平的維系提供基礎(chǔ)保證，針對(duì)那些沒有能力維持基本生活的城市居民提供資金和實(shí)物補(bǔ)貼。然而實(shí)際操作過程中出現(xiàn)許多不符合享受標(biāo)準(zhǔn)甚至早已生活富裕的個(gè)人冒充低保戶，惡意騙領(lǐng)補(bǔ)貼的案例。最低生活保障金案件一般涉案人數(shù)較多，涉及金額較大，而且與公民個(gè)人的生存權(quán)能否得到保障息息相關(guān)，能否處理好相關(guān)案件關(guān)系到公民基本權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，建立健全一套完善的最低保障制度能夠?yàn)樵缛諏?shí)現(xiàn)共同富裕保駕護(hù)航。因此為最低保障金設(shè)計(jì)出一套較為完備的審批機(jī)制就顯得格外必要。例如重慶市綦江縣千人“騙領(lǐng)”低保案，涉案人員之多，涉案金額之大在當(dāng)時(shí)震驚全國(guó)。另?yè)?jù)人民網(wǎng)等媒體2011年10月19日的報(bào)道，黑龍江省齊齊哈爾市近期清退8971名不符合低保條件人員。而來自新華網(wǎng)等媒體2011年11月20日的報(bào)道顯示，甘肅省銀川市金鳳區(qū)民政部門在開展低保專項(xiàng)整治工作中，在全區(qū)共揪出城鄉(xiāng)“假低保”1881戶4068名。這些惡性事件再次引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于低保造假的關(guān)注。曾經(jīng)為眾多城市貧困人群提供基本生活保障的低保制度正面臨著一場(chǎng)嚴(yán)峻的道德危機(jī)。

二、最低社會(huì)保障制度行政規(guī)制與裁量現(xiàn)狀研究

（一）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

由于我國(guó)國(guó)情，目前在我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域的行政活動(dòng)中行政裁量都必不可缺。社會(huì)保障制度與其他實(shí)現(xiàn)公共福利的制度同屬于福利行政領(lǐng)域，與其他領(lǐng)域一樣，都存在如何針對(duì)行政裁量進(jìn)行管控的問題。與此同時(shí)，最低社會(huì)保障制度又與其他領(lǐng)域具有相當(dāng)?shù)牟顒e，因?yàn)樵谶@一領(lǐng)域中充斥著著大量需要行政機(jī)關(guān)及時(shí)回復(fù)和處理的申請(qǐng)，由于申請(qǐng)個(gè)體的具體情況各有不同，就要求行政機(jī)關(guān)在行使裁量的同時(shí)，加以行政規(guī)制進(jìn)行約束，盡量避免一刀切。我國(guó)目前在相關(guān)約束體系的建立上尚處于起步階段。同時(shí)我國(guó)社會(huì)保障制度的正當(dāng)程序發(fā)展比較滯后，亟待完善。在完善我國(guó)的社會(huì)保障體系過程中，必須明確：相關(guān)的行政規(guī)制與裁量不能純粹程序化，也就是不能“去實(shí)體化”；不能泛化，也就是要確立最低限度的標(biāo)準(zhǔn)；不能一刀切，而應(yīng)該綜合考慮社會(huì)保障的行政類型、對(duì)相對(duì)人不利的行政決定類型、對(duì)相對(duì)人的不利影響等因素；不能完全司法化，以免增加不必要的成本，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。從制度層面講，我國(guó)社會(huì)保障尚需擴(kuò)充適用范圍，但同時(shí)要注意不能過度，應(yīng)固守補(bǔ)充性角色；要加強(qiáng)相關(guān)立法，出臺(tái)專門的法律程序規(guī)范；相應(yīng)的聽證程序應(yīng)更多的選擇非對(duì)抗性的形式，包括說明行政依據(jù)在內(nèi)的告知程序必須盡量做到，回避程序要寬嚴(yán)相濟(jì)；行政訴訟是最后保障，但應(yīng)該盡可能采用簡(jiǎn)易訴訟程序，以免加重訴訟雙方的負(fù)擔(dān)。

（二）國(guó)外在社會(huì)保障領(lǐng)域中的研究現(xiàn)狀

以英美為例可以看到國(guó)外在社會(huì)保障的規(guī)制和裁量上已經(jīng)有了相對(duì)比較豐富的研究，并且建立了相對(duì)比較完善的制度體系。英國(guó)主要采取判例的形式實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)保障權(quán)?！渡鐣?huì)保障法》經(jīng)過1998年的重新修訂，通過重組法庭結(jié)構(gòu)，重新梳理了有關(guān)社會(huì)保障權(quán)糾紛案件的訴訟程序。其最為突出的變化是：將所有的上訴案件統(tǒng)歸于一個(gè)上訴法庭審理，上訴法庭法官的人員構(gòu)成則由案件的復(fù)雜程度來確定。美國(guó)采取申訴委員會(huì)制度。委員會(huì)成員必須從事法律業(yè)達(dá)七年以上，在法院、政府機(jī)關(guān)或人類和健康服務(wù)部、社會(huì)保障署有從業(yè)經(jīng)歷者，優(yōu)先錄用。它享有獨(dú)立判斷權(quán)。聽證和申訴辦公室、各級(jí)政府機(jī)關(guān)幾乎從不干預(yù)申訴委員會(huì)的決定。美國(guó)司法審查的“中間狀態(tài)”主要包括一般適用于正式規(guī)制與裁決的“合理性”標(biāo)準(zhǔn)，以及發(fā)現(xiàn)濫用權(quán)力的“任意性”審查標(biāo)準(zhǔn)。

三、社會(huì)保障領(lǐng)域中行政規(guī)制與裁量必要性分析

（一）行政規(guī)制的必要性

傳統(tǒng)行政方式的弊端體現(xiàn)在忽視公眾意見。之前我國(guó)行政政策的出臺(tái)主要行政機(jī)關(guān)閉門造車的產(chǎn)物，近幾年有所改善，部分機(jī)關(guān)采取聽證會(huì)制度，然而公眾代表選擇的不透明以及對(duì)代表意見取舍的不客觀都說明在規(guī)范行政規(guī)制的道路上我們還需要繼續(xù)努力。行政法規(guī)中大量存在的是現(xiàn)行法，行政法規(guī)范的是行政權(quán)力，社會(huì)保障的公共性使得行政權(quán)力的行使多與公共權(quán)利相連，從而公共利益成為衡量行政權(quán)力運(yùn)行合理與否以及是否對(duì)個(gè)人權(quán)力進(jìn)行干預(yù)的標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)保障是公共利益中不可或缺的一環(huán)，社會(huì)保障制度建立以來，行政機(jī)關(guān)必然參與其中，行政規(guī)制也就必然伴隨制度的確立而產(chǎn)生。

（二）行政裁量的必要性

我國(guó)目前的最低生活保障制度體系大多以收入核查為中心，從上到下各層級(jí)機(jī)關(guān)出臺(tái)法規(guī)條例進(jìn)行規(guī)定的細(xì)化，這種做法在一定程度上可以給各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供較為明確的依據(jù)。但是我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，導(dǎo)致現(xiàn)有法律體系無(wú)法全面覆蓋。不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困線都各有不同，而每個(gè)貧困家庭又有著各自的情況，為了實(shí)現(xiàn)公平正義，各級(jí)基層行政機(jī)關(guān)必須針對(duì)具體情況加以個(gè)案分析，必要的行政裁量權(quán)起到重要作用。我國(guó)現(xiàn)有制度體系無(wú)論標(biāo)準(zhǔn)制定還是資格審查都給予地方官員較大的行政裁量權(quán)。不可否認(rèn)在一些地方出現(xiàn)了騙保腐敗的案例，但在更大程度上還是保障了更多貧困家庭的基本權(quán)利，所以我們并不能因此就否定行政裁量的必要性。

四、制度改進(jìn)方向

筆者認(rèn)為，《城市居民最低生活保障條例》和“國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知”是對(duì)低保制度進(jìn)行了國(guó)家主導(dǎo)型設(shè)定，單方面由上而下的制度設(shè)計(jì)是導(dǎo)致各類問題產(chǎn)生的重要原因。因此，自下而上的公眾參與就顯得尤為重要?？刹扇♂槍?duì)政策制定過程、政策實(shí)施期間以及政策效果產(chǎn)出這三個(gè)環(huán)節(jié)所涉及到的行政規(guī)制與裁量進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。更重要的是允許公眾參與其中，以便最低生活保障制度能夠順利實(shí)施并且達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而更好的維護(hù)社會(huì)公平，保障公民權(quán)利。從而進(jìn)一步完善現(xiàn)有社會(huì)保障政策制定流程，形成一套面向全體社會(huì)成員的可操作化、標(biāo)準(zhǔn)化化的社會(huì)救濟(jì)制度體系?？蓢L試引入更透明的聽證制度程序，借鑒審查申訴委員會(huì)制度，構(gòu)建有效適度的社會(huì)保障監(jiān)督和懲罰制度。行政工作人員嚴(yán)格審核申請(qǐng)者的申請(qǐng)理由和家庭實(shí)際收入情況，并對(duì)其相關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)公示，確保信息公開，擴(kuò)大公眾參與度，做到公平公正。同時(shí)低保戶在所有的審批完成后還要接受張榜公示，沒有異議才可領(lǐng)取低保費(fèi)。讓公眾參與到關(guān)乎其切身利益的監(jiān)督審查當(dāng)中來，充分發(fā)動(dòng)人民群眾的力量，才能盡可能的減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生。對(duì)于采用各種不正當(dāng)關(guān)系和手段采取騙保的“低保戶”，目前的查處辦法只是停發(fā)其低保補(bǔ)貼，對(duì)于已發(fā)的補(bǔ)貼沒有追回的相關(guān)規(guī)定，最嚴(yán)重的額處罰僅為未來一年之內(nèi)不允許其再次申請(qǐng)最低生活保障，這樣輕微的處罰力度顯然成為不少人鋌而走險(xiǎn)的原因之一，而為了確保社會(huì)最低生活保障政策的公平公正，筆者認(rèn)為應(yīng)該加大對(duì)于騙保人員的處罰力度，對(duì)于情節(jié)特別惡劣的還可以考慮處以刑事處罰，而對(duì)于行政執(zhí)法人員的過錯(cuò)一旦查實(shí)，也要追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的社會(huì)保障制度涉及到復(fù)雜國(guó)慶，建立健全制度體系注定是一個(gè)持久的課題，也是一個(gè)綜合性工程。近年來，學(xué)者對(duì)行政規(guī)制與裁量的研究，一直試圖努力設(shè)計(jì)出一種嚴(yán)格的統(tǒng)制機(jī)制，以能夠?qū)崿F(xiàn)依法行政，規(guī)范行政為目的。然而在現(xiàn)代社會(huì)，公民的訴求已經(jīng)不僅僅局限在消極要求權(quán)益不受行政主體的侵犯，要求行政主體積極高效地提供保障，而是更主動(dòng)的要求參與到政策制定和執(zhí)行當(dāng)中。這就為公共參與提供了基礎(chǔ)，使完善我國(guó)社會(huì)保障制度成為可能。當(dāng)然，這只是筆者的粗淺思考，要真正實(shí)現(xiàn)建立健全社會(huì)保障制度的目標(biāo)，還需要更長(zhǎng)久的努力與探索。

作者:王佳平 單位:北京大學(xué)政府管理學(xué)院

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