社會保障助推脫貧攻堅分析

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[摘要]社會保障是扶貧濟困的一項基礎性制度安排，“社會保障兜底一批”是新時期黨中央立足于我國脫貧攻堅實際實施的“五個一批”工程的重要內容。安徽省在精準扶貧中充分發揮社會保障的兜底作用取得了顯著成效，但也存在特殊貧困人口較多、保障水平偏低、資金支出壓力較大、基層管理服務水平有待提高、依賴性較強等挑戰。需要堅持開發式扶貧和保障性扶貧并重，編密織牢社會保障安全網、提升基層管理服務能力、加強宣傳和監管。

[關鍵詞]社會保障；脫貧攻堅；安徽省

黨的十八大以來，安徽省積極落實中央決策部署，在社會保障兜底和扶貧開發方面不斷探索，脫貧攻堅取得決定性進展，全省貧困人口由2012年底的679.1萬人下降到2018年底的49.88萬人，貧困發生率由12.6%下降到0.93%。2018年8月，省政府批準岳西縣、譙城區、懷遠縣、蒙城縣退出貧困縣。然而，由于安徽省貧困人口多、貧困程度深、致貧原因復雜，社會保障在助推精準扶貧方面還面臨著很多挑戰，必須要進一步加強社會保障兜底機制建設，為打贏精準脫貧攻堅戰提供制度保證。

1社會保障是脫貧攻堅的重要兜底制度

1.1社會保障是扶貧濟困的一項基礎性制度安排。社會保障是國家為社會成員在遭遇到各種自然、生理和社會風險時提供經濟和物質幫助，保障其基本生活需要的一項重要經濟社會制度。作為一種反貧困的制度，社會保障體系的建設本身就是一國減貧發展綜合目標的重要部分，同時也應是減貧發展的一個工具性方法。從社會保障制度發展的歷史看，1601年英國頒布《濟貧法》，明確政府通過向社會征收濟貧稅，對老弱病殘的貧民進行救濟，從而減少貧困，緩和了社會矛盾，成為現代社會保障制度的萌芽；此后，無論是德國建立的社會保險制度，還是美國實施《社會保障法》推行社會保障制度，都是在幫助貧困群體擺脫貧困，化解社會矛盾中改革和完善。我國的社會保障制度主要由社會救助、社會保險、社會福利三項主要內容構成，社會保障兜底扶貧主要制度體系包括農村居民最低生活保障、城鄉居民養老保險、新型農村合作醫療和醫療救助制度。農村居民最低生活保障通過為收入低于最低生活保障標準的貧困人口提供資金、物資和服務，維持其基本生活，避免陷入生存危機；城鄉居民養老保險通過政府、集體補助和個人繳費形成基金，在農村居民年老喪失勞動能力時保障其基本生活，預防和消除老年貧困；新型農村合作醫療和醫療救助通過政府、個人和社會籌集資金，在農村居民患病時支付醫藥費用，恢復其勞動能力，防止因病致貧、因病返貧。總之，社會保障制度通過互助共濟，運用大數法則，動員社會各方面的資源，為農村貧困人口建立基本生活保障的“安全網”，提高生存發展能力，實現扶貧、脫貧目標。1.2社會保障在脫貧攻堅中發揮著兜底作用。黨的十八大以來，安徽省貫徹中央精準扶貧精準脫貧的決策部署，出臺實施了《關于社保兜底脫貧工程的實施意見》、《健康脫貧綜合醫療保障實施細則》、《關于貫徹落實社會保險扶貧工作的實施意見》等一系列社會保障兜底扶貧的政策文件，著力抓好特殊貧困群體脫貧攻堅工作，充分發揮了社會保障在精準扶貧中的兜底作用。完善農村居民最低生活保障制度，保障貧困群眾的基本生活。建立動態管理機制，將沒有勞動能力或暫時無法通過扶貧開發脫貧的困難家庭，全部納入農村居民最低生活保障范圍，實現應保盡保。健全農村居民最低生活保障標準與經濟發展水平、物價水平相適應的調整機制，逐步提高保障標準，2018年全省農村居民最低生活保障平均標準達到5841元，實現農村居民最低生活保障標準和扶貧標準“兩線合一”，有效保障了貧困群眾的基本生活。推動城鄉居民養老保險擴面提標，保障貧困老年居民老有所養。結合實施全民參保計劃，將符合參保條件的建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等特殊困難群體統一作為扶貧對象，納入城鄉居民養老保險保障范圍，由財政代繳保險費。積極探索建立多繳費多得的繳費約束機制，從2018年1月起安徽省級基礎養老金最低標準從原來的70元提高到105元，全省有132.79萬貧困老年居民享受城鄉居民養老保險待遇。建立農村貧困人口綜合醫療保障體系，解決因病致貧返貧難題。因病致貧曾是安徽省貧困人口致貧的第一主因，大病、慢性病是貧困家庭脫貧的最大障礙，2015年因病致貧返貧人口約87.1萬戶、197萬人，占建檔立卡貧困人口的57.2%。通過建立貧困人口“三保障一兜底一補充”綜合醫療保障體系，新型農村合作醫療、大病保險、醫療救助、“351”政府兜底和“180”補充醫保之間進行協同保障（注：貧困人口在縣域內、市級、省級醫療機構就診，個人年度累計自付費用分別不超過0.3萬元、0.5萬元和1萬元，剩余合規醫藥費用全部由政府兜底；貧困慢性病患者1個年度內門診醫藥費用，經基本醫保等補償后，剩余合規費用由補充醫保再報銷80%）；同時，由城鄉醫療救助基金全額代繳貧困人口參加基本醫保個人繳費，落實貧困人口在省內就醫實行先診療后付費和“一站式”結算、家庭醫生簽約服務全覆蓋，加強縣域衛生服務能力建設，大幅減輕了貧困人口就醫負擔，2018年貧困人口綜合醫保實際補償比達到90.48%。

2社會保障助推脫貧攻堅面臨的挑戰

2.1需要社會保障兜底的特殊貧困人口較多。安徽省是一個勞務輸出大省，又是人口老齡化程度較深、扶貧任務較重的省份。經過多年的扶貧開發，深度貧困地區和特殊困難群體成為脫貧攻堅的堅中之堅。在2017年底全省還有的120.2萬農村貧困人口中，貧困戶因病因殘致貧占70%，低保和五保貧困戶占比達到62%，60歲以上的老人占比近40%。即使已退出貧困縣的地區，特殊困難群體占比都較大，如懷遠縣沒有脫貧的1.1萬貧困人口中因病因殘致貧的比例高達74%。這部分貧困人口大多數缺乏基本的人力資本，沒有自我生存的勞動技能和穩定的收入來源，屬于“無業可扶、無力脫貧”的貧困人口，自我發展能力弱，穩定脫貧難度大，防范返貧的壓力重，必須要通過社會保障兜底才能實現穩定脫貧。2.2社會保障兜底保障水平偏低。2018年安徽省為189.25萬城鄉貧困人員代繳養老保險費2.69億元，人均代繳142.14元，低于全省城鄉居民養老保險200元最低繳費檔次，較低的繳費決定了較低的養老金水平。全省城鄉居民月人均養老金120.59元，貧困地區養老金水平更低，如安慶、六安各縣為月人均110元，有限的養老金對貧困老年居民生活只能起一點補貼作用。2018年，安徽省農村居民最低生活保障平均標準達到5841元，為城市標準的86.3%，而扶貧任務較重的地區農村居民最低生活保障平均標準較低，如安慶市貧困縣農村居民最低生活保障標準按不低于4200元/年執行，只有城市標準的63.1%，城鄉低保標準存在較大差距。2.3綜合醫療保障資金支出壓力較大。安徽省通過建立貧困人口綜合醫療保障體系，大力推進健康脫貧工程。在貧困人口集中的皖北和大別山一些地區，在省健康脫貧政策基礎上進一步加大對貧困人口政策傾斜力度，提高醫藥費報銷比例，甚至實行全額報銷的超常規政策。隨著健康脫貧政策含金量提高，貧困人口就醫需求不斷釋放，看病住院人數不斷增加，小病大治等過度醫療現象時常出現；部分醫療機構受增收利益驅使，不合理收治情況較為普遍，欺詐騙保現象屢禁不止，醫療總費用增長速度過快，醫保補償費用快速上升。2018年上半年，全省醫療總費用增長與上年同期比較增長16%，部分縣新型農村合作醫療當年基金支出占當年應籌集資金超過50%，而貧困人口綜合醫保實際補償比卻從2017年的92.48%下降到2018年的90.48%，給新型農村合作醫療基金和財政補助基金造成較大壓力。2.4基層社會保障管理服務水平有待提高。當前少數地區在脫貧攻堅工作中還不同程度存在形式主義、官僚主義等突出問題，有些地區居民最低生活保障評審不規范，貧困人口有進有出的動態管理機制不健全，一些貧困邊緣群眾難以享受到保障待遇；貧困人口健康檔案繁瑣，家庭醫生簽約履約服務不到位，基層醫療衛生服務不規范。基層醫療衛生基礎仍然薄弱，2018年末安徽省常住人口每千人擁有醫療衛生機構床位5.2張、每千人擁有衛生技術人員5.3人，分別低于全國6.1張、6.8人水平；貧困地區基層醫療機構普遍存在設施落后、設備不足、藥物缺乏等問題；村醫數量少、年齡結構老化、技術水平低、工作任務重，難以承擔健康“守門人”的角色，貧困群眾獲得醫療服務的可及性較差。2.5對社會保障兜底扶貧的依賴性較強。當前，脫貧攻堅進入關鍵時期，面臨經濟下行壓力增大，市場競爭日趨激烈，產業扶貧困難較多，一些貧困群眾和駐村幫扶干部壓力大，容易滋生厭戰情緒，滿足于送錢送物。少數貧困戶主觀上缺少主動脫貧的意愿，自身發展信心不足，“等靠要”思想依然存在，脫貧內生動力不足，對獲得社會保障兜底的愿望強烈。

3加強社會保障助推脫貧攻堅的對策

3.1堅持開發式扶貧和保障性扶貧并重。社會保障兜底是全面打贏脫貧攻堅戰的重要基礎性制度安排。隨著脫貧攻堅的順利推進，貧困人口數量和結構發生重大改變，要求注重以開發式扶貧為主向統籌開發式扶貧和保障性扶貧轉變，必須要聚焦大別山等革命老區、皖北地區、行蓄洪區等深度貧困地區和貧困老年人、重度殘疾人、重病患者等特殊貧困群體，構建養老保險、醫療保障、最低生活保障救助相銜接的綜合保障性機制，確保將部分和全部喪失勞動能力且無法依靠就業幫扶的貧困人口納入保障范圍，實現老有所養、病有所醫、弱有所助，基本生活有保障。對有勞動能力的貧困人口，要加大幫扶力度，提高自我發展的能力，因地制宜地依靠發展產業和轉移就業來脫貧，增強貧困人口的內生動力，建立穩定脫貧的長效機制，不能依賴社會保障“一兜了之”，有效防止返貧和陷入福利陷阱。3.2編密織牢社會保障兜底扶貧安全網。調整財政支出結構，進一步加大社會保障兜底扶貧資金投入，確保貧困人口有穩定的政策性收入。提高貧困人口養老保險繳費補貼檔次，擴大代繳范圍，對養老保險個人賬戶多元化投資運營保值增值，引導貧困人口積極參保續保，逐步提高貧困老年人養老金待遇。完善農村貧困家庭申請救助經濟狀況調查制度，進一步健全最低生活保障申請受理辦理和“救急難”主動發現機制，推動農村居民最低生活保障制度與扶貧制度有效銜接，通過動態管理來實現精準幫扶、應保盡保；提高農村居民最低生活保障標準，縮小城鄉居民低保之間的待遇差距，提升其兜底的風險應對能力。加快整合新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險制度，建立統一的城鄉居民醫保制度，理順管理體制，增加醫保基金互助共濟能力；全面落實“351”和“180”等健康脫貧政策，在確保基金安全的前提下進一步提高醫療費用實際報銷補償比例，減輕貧困人口看病就醫負擔。3.3提升基層社會保障管理服務能力。加強社會保障兜底扶貧工作的領導，通過聯席會議機制強化人社、財政、扶貧、醫保、民政等部門的協調配合，建立統一的社會保障信息管理平臺，推進各部門信息共享，加強工作調度和督查指導，提高社會保障兜底扶貧的工作成效。整合現有公共服務資源，落實基層社會保障崗位編制，并采取政府購買服務、增加公益性崗位等方式充實貧困地區基層經辦力量，為貧困人口提供高效便捷的經辦服務。全面推進緊密型省市縣醫聯體、醫共體和遠程醫療平臺建設，組織三級醫院長期固定化的對口幫扶，促進優質醫療資源下沉貧困地區基層，全面落實貧困人口就醫先診療后付費和“一站式”結算。重點支持貧困地區鄉鎮衛生院、村衛生室改善醫療條件，強化基層衛生人才培養培訓，提高基層醫護人員待遇，提升貧困地區基層醫療衛生服務能力。提高家庭醫生簽約履約質量，充分發揮電子健康檔案作用，為貧困人口開展全面健康管理。3.4加強社會保障兜底扶貧的宣傳和監管。充分發揮包村干部、幫扶責任人、駐村工作隊和基層干部的作用，通過進村入戶、廣播電視、張貼宣傳標語、發放宣傳單以及政府網站、微信公眾號等新媒體廣泛宣傳社會保障兜底扶貧政策，充分借助黨校干校、講習所、社區夜校等教育陣地，針對不同年齡、不同文化與不同接受能力的貧困群眾，開展有針對性的宣傳，加大專題培訓力度，確保社會保障兜底扶貧政策家喻戶曉、深入人心。完善養老、醫保、低保工作中的群眾民主評議、公開公示、第三方評估等制度，提高社會保障兜底扶貧政策的透明度，嚴懲推諉扯皮、優親厚友、吃拿卡要等違規行為。對各項社會保障基金“收支管”實施全口徑監管，提高基金的使用效率和安全。全面落實醫療機構定點協議管理政策，嚴格規范貧困人口就醫秩序和醫療機構診療行為，推進分級診療、雙向轉診，提高按病種付費執行率，打擊套保騙保行為，合理控制醫藥費用，促進綜合醫保制度健康可持續發展。

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作者:李青 單位:中共安慶市委黨校理論研究室