銀行論文：商行庫的困境及策略透析

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本文作者：鄒旭工作單位：中國人民銀行濟南分行

當前國庫工作面臨的困局

商業銀行市場化運作模式與國庫的監督職能產生沖突。國庫的主要職能是辦理國庫預算收入的收納、劃分、退付和財政庫款的支撥，屬于政府職能行為。在計劃經濟體制下，商業銀行是國家的專業銀行，履行了部分政府職能，國庫業務能否產生經濟利益無足輕重。但隨著金融體制改革的不斷深入，商業銀行以“自主經營、自負盈虧、自擔風險”為原則，不愿意再無償承擔政府職能。另外，人民銀行與國庫雖是一種委托關系，但與一般的委托關系不同，人民銀行通過中國人民銀行令的方式下發了《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》，賦予了商業銀行一定的監督權限。商業銀行這種以追求利潤最大化為經營目標的運作模式和國庫監督職能之間的矛盾在一定程度上阻礙了國庫職能的充分發揮。例如，在對財政收支業務監督方面，商業銀行出于業務發展需要，向社會各個層面吸納存款，而財政專戶存款以及處于其撥款下游的預算單位存款等對商業銀行有著巨大的誘惑力，與此同時，商業銀行國庫卻需要履行國庫對財政收支的“監督”職能，即對不合規財政資金的支撥和可疑的預算收入有權“拒絕辦理”，通過對財政收支業務進行事中監督，從而保障國家資金的安全。由于商業銀行對財政部門存在一定的利益依賴，使得國庫不能完全客觀、公正地處理業務，更加難以對預算收支實行有效的監督。在對國庫經收業務的商業銀行實施監督方面，國庫如果行使國庫的監督管理職能，勢必要對其他商業銀行的國庫業務進行監督檢查，這種由商業銀行工作人員進行的監督管理很有可能引發不良競爭，從而破壞商業銀行之間的公平競爭秩序。如果國庫因此放棄了對其他商業銀行行為的監督，又會造成國庫職能的不完善。收益和成本倒掛挫傷了商業銀行的積極性。隨著市場化、商業化等企業經營管理理念的深入，商業銀行更加注重投入產出比，成本意識日益增強。雖然國庫業務手續費從最初的每筆5分錢漲到現在的每筆1角錢，但漲幅遠低于物價漲幅，國庫投入的人員、設備、營業場所等都未列入其上級行的經費劃撥范疇，這就出現了成本收益“倒掛”現象，即國庫的收益遠遠小于商業銀行的成本支出，這種不均衡在一定程度上挫傷了商業銀行國庫的積極性。高成本、低收益的國庫業務使銀行很難說服其上級在人員、資金、設備方面進行投入，容易導致國庫的商業銀行存在“代而不理”的局面，從而降低國庫的核算質量和管理水平。重設輕管影響國庫履職能力的發揮。雖然各國庫內部設有專職的國庫業務人員，按規定的業務操作流程處理業務，但國庫普遍缺少專業的國庫管理人才，而人民銀行國庫部門因為距離等問題，無法實時開展監督檢查和業務管理，對國庫的人員和業務情況也不能及時、全面掌握，致使國庫管理的目標難以達到，存在一定的管理風險隱患。管理的缺位主要體現在兩個方面，一方面是商業銀行整體的核算流程、管理體制與國庫職能的發揮不匹配。商業銀行會計核算系統與國庫會計核算系統不同，目前兩者不能無縫銜接，必然增加一些不必要的業務環節和勞動量，有時甚至會導致國庫重復記賬等錯誤發生，影響國庫資金的及時、準確、安全入庫。另一方面，國庫人員管理不能適應國庫業務發展。由于收支倒掛現象的存在，商業銀行對國庫業務重視程度不夠，使得部分國庫在人員配備上不能完全滿足國庫業務崗位設置要求；由于國庫業務不能給商業銀行帶來顯性收益，按照商業銀行的考核機制從事國庫業務的人員難以享受與績效相關的利益分配待遇，而作為業務垂直領導與管理的人民銀行國庫部門，對銀行人員調配和內部績效考核也無權干涉，很難將優秀人員吸引到國庫崗位上來，國庫核算質量的提高也只能成為空中樓閣。崗位多人員少容易引發操作風險。隨著國庫業務的不斷發展，國庫崗位設置逐漸健全，但是與之相匹配的人員安排卻呈現不充足、不合理的特點。在專職人員設置上，《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》規定應配備3名專職人員，但按照商業銀行為了節約人力資源成本，通常實行綜合柜員制，因此，國庫業務的經辦人員多為兼職人員，有的甚至是臨時替崗人員，在忙于國庫日常核算工作的同時，還要兼辦商業銀行自身其他業務。這部分兼職和臨時替崗人員，上崗前未經過系統培訓，人員結構不穩定，思想上不重視，特別是近年來商業銀行行內系統和國庫業務操作流程更新頻繁，致使商業銀行熟悉國庫業務的人員越來越少，因此無法從根本上杜絕賬務處理“一手清”現象，致使國庫業務存在一定的風險隱患。國庫信息化建設滯后影響了國庫監督作用的充分發揮。隨著國庫業務信息化改革與發展，國庫會計核算模式全國集中的局面已逐步形成。而國庫分散的、小規模的手工操作難以適應這種集約化、規模化、基于現代化科技手段的國庫業務體系要求，不僅影響了國庫的工作效率，而且存在一定的風險隱患，加大了人民銀行國庫部門的監督壓力。

改進國庫管理的對策

加強對機構的風險防控和檢查指導。一是結合地方特色制定國庫會計核算操作規程。人民銀行先后出臺了系列管理辦法，規范了對國庫監督管理。現有的國庫分布通常具有一定的地域特色，人民銀行各分支機構應根據轄區國庫的經營特點，制定具有地方特色的國庫管理實施辦法，既有利于統一規范國庫的業務處理，又有利于人民銀行對國庫的監督和管理。二是人民銀行國庫部門應切實履行監督檢查職責，加強對國庫的現場或非現場檢查，發現違規辦理業務依法進行處罰。三是創新模式，由人民銀行對國庫實施事后監督。將國庫事后監督納入人民銀行的管理范疇，在人民銀行國庫部門設置專職監督員，對國庫的制度落實、人員管理、業務操作、賬務核算等國庫會計事項次日進行復審和檢驗，實現動態管理、實時監督、日常指導，進一步防范國庫資金風險、促進國庫規范會計業務。明確國庫的職能定位，推動國庫接入人民銀行國庫業務系統。一是實行國庫“核算、管理”兩分離的模式，將國庫制度設計、收支流程設計、國庫統計分析等業務上收到人民銀行國庫部門，國庫專職辦理預算收支業務，即辦理財政資金收納、劃分、留解、退付與支撥業務委托商業銀行。這種單純預算收支業務模式，有利于保證國庫人員集中精力做好內部管理，加強國庫會計核算，切實防范國庫資金風險。二是加快國庫信息化建設，推動國庫盡快加入人民銀行國庫業務系統，從技術上支持國庫履行監督職能，并力爭實現數據資源共享，使國庫的各種數據可以及時準確地傳遞到人民銀行國庫部門，既方便上下級業務銜接，簡化銀行的業務操作流程，又有利于人民銀行實時監督指導國庫，切實規范行為。建立部門聯動機制，調動商業銀行的積極性。正視商業銀行的經營原則，努力改善國庫的工作環境，實現從無償服務向有償服務轉變，同時為商業銀行國庫解決實際困難，提高國庫的工作積極性。一是人民銀行應積極爭取財政部門對國庫的經費支持。可參照商業銀行其他業務的收費標準，將國庫業務手續費標準提高到按每筆原始憑證收費0.5-1元，確保國庫收益全面覆蓋成本并略有盈余，改變無償的現象。二是人民銀行聯合財政、稅務等政府相關部門，發揮部門聯動優勢，對國庫予以扶持。如人民銀行可會同國庫的上級銀行負責國庫的管理和風險控制；地方政府在力所能及的范圍內支持銀行主營業務發展；地方財政部門負責幫助解決國庫的設備、人員經費等開支；稅務部門在職責范圍內扶持銀行稅款經收關聯業務發展，使銀行地位與其他商業銀行形成鮮明對比，增強銀行社會責任感和優越感，促使其由被動向主動轉變。三是建議將國庫的各項經費納入人民銀行的預算中，由人民銀行根據國庫業務開展情況支付費，這樣既有助于加強對國庫管理，激發國庫的積極性，又可以避免商業銀行國庫與財政部門的利益關系關聯，客觀、公正地開展業務。引進競爭機制，規范對國庫的管理。一是實行國庫考核機制。制定銀行工作考核標準，同時做好考核結果的掛鉤，即：考核結果與表彰處罰相掛鉤，與機構國庫人員考核相掛鉤，與國庫主任業績相掛鉤。對不符合條件的國庫取消其資格，然后通過公開競標的方式重新選擇銀行。二是建立國庫人員綜合評價制度。根據檢查結果、知識考試、國庫業務完成等情況，進行人員綜合評定，并建立物質獎勵和精神獎勵相結合的獎懲機制，充分調動國庫業務人員的工作積極性。三是加強機構國庫經辦人員的培訓。通過崗位培訓、專題講座、業務競賽、知識考試等形式，開展經辦人員的業務培訓和制度教育，加深銀行一線人員對各項相關規章制度的理解，為切實履行國庫職責儲備力量。創造條件收回國庫由人民銀行管理。受多種因素影響，國庫在業務辦理過程中，只能做到“代”而很難做到“理”。隨著國庫業務發展和信息科技手段的不斷進步，從資金清算渠道看，人民銀行各級國庫部門可以通過大小額支付系統、同城票據交換，直接辦理預算收入收納和庫款支撥；從業務核算模式看，隨著國庫信息化建設的不斷發展，人民銀行國庫部門已初步具備了預算收入、退庫和庫款直撥的信息化條件，特別是國庫會計核算系統、財稅庫橫向聯網系統功能的不斷完善，能夠極大地緩解國庫上手后人民銀行的國庫業務壓力；從發揮監督職能看，人民銀行是政府部門，沒有營利性行為，能夠客觀、公正地監督預算收支業務，更有利于維護國庫資金的安全。可見，人民銀行經理國庫在履行職能、服務預算執行等方面都較商業銀行具有絕對優勢，條件成熟的地方可以考慮將國庫上收到人民銀行管理。