農(nóng)村信用社改革與發(fā)展模式研究（中）

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農(nóng)村信用社

二、關(guān)于農(nóng)村信用社的制度安排

一個好的制度安排是信用社持續(xù)、健康發(fā)展的保證。當(dāng)前，信用社面臨的問題是深層次的，必須在制度上進行創(chuàng)新。

（一）農(nóng)村信用社體制改革面臨的矛盾和問題

第一，誰來承擔(dān)信用社的風(fēng)險。按所有制劃分，在傳統(tǒng)體制下信用社為集體金融組織。改革開放以來，從恢復(fù)“三性”到按合作制原則進行規(guī)范，合作制作為一種制度安排，對規(guī)范信用社的服務(wù)方向，增加農(nóng)業(yè)信貸投入，改進金融服務(wù)發(fā)揮了重要作用。但是，管理者、經(jīng)營者和社員不關(guān)心信貸資產(chǎn)質(zhì)量、不關(guān)心經(jīng)營成果、沒有人對風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任的問題依然存在，其要害在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，所有者缺位，出了風(fēng)險無人承擔(dān)、無人負(fù)責(zé)。信用社制度上的缺陷是風(fēng)險形成的重要因素。信用社名為入股社員所有，由于社員股金數(shù)量很少（襄汾縣平均每戶87．6元），占資產(chǎn)總額的比重很低、且分散在幾百個、幾千個農(nóng)戶之中，難以體現(xiàn)出社員對信用社的所有權(quán)關(guān)系。從暴露出的風(fēng)險情況看，誰是投資者，誰是風(fēng)險的承擔(dān)者，難以體現(xiàn)出來，既難以自負(fù)盈虧，也難以自擔(dān)風(fēng)險。從目前個別地方出現(xiàn)的支付風(fēng)險問題來看，由地方政府出面承諾、向人民銀行申請再貸款等辦法解決到期債務(wù)的兌付，是不得已而為之，帶來了一系列經(jīng)濟和社會問題。這種處置方式，實質(zhì)上是由地方政府承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。

第二，社員代表大會形同虛設(shè)，民主管理難以落實，按照合作制原則，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實行“三會”制度，但從各方面的情況看，距合作制要求還有一定的差距。近年來，信用社和聯(lián)社按照章程規(guī)定，逐步進行了規(guī)范，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有了一定的改進，但大多數(shù)信用社沒有真正按照章程要求進行選舉，信用社主任基本上還是由上級任命。由于幾十年濃厚的官辦色彩，特別是農(nóng)民群眾在信用社辦理存款業(yè)務(wù)多，而獲得貸款的機會少，缺乏對信用社的認(rèn)同感，社員從感情上和行為上，也不愿為幾元、幾十元的股金花費更多的成本（時間）去關(guān)心、監(jiān)督信用社的經(jīng)營與發(fā)展，較少的股金與信用社的經(jīng)營風(fēng)險很難形成風(fēng)險共擔(dān)機制，“三會”制度、民主管理、民主監(jiān)督也就有形而無實，社員參與經(jīng)營管理也就沒有實際意義。

第三，股金的作用沒有體現(xiàn)出來，加之經(jīng)營虧損，增加了增資擴股的難度。首先，從社員的入股動機看，他們從信用社獲得收益和服務(wù)，才能真正體會到合作制的優(yōu)越性，才會真正關(guān)心信用社的發(fā)展。從調(diào)查情況看，較高比例的不良貸款和較大面積的虧損，是農(nóng)戶不愿意入股的重要障礙。農(nóng)民對信用社合作制管理模式了解不多，往往把它與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社聯(lián)系在一起，擔(dān)心“吃大鍋飯”、“走回頭路”。其次，合作制一般采取入社、退社自由的原則，由于信用社是經(jīng)營貨幣的特殊企業(yè)，信貸資金損失、風(fēng)險暴露有個過程。這種退股權(quán)（例如，《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》第十九條規(guī)定，農(nóng)村信用社社員經(jīng)本社理事會同意后，可以退股。在實際工作中還有存款股金一說），難以使社員與信用社形成風(fēng)險共擔(dān)機制。由于信用社虧損面大，歷史包袱重，特別是虧損信用社不能向社員分紅或返還利潤，社員入股除失去在銀行儲蓄所得利息外，還要承擔(dān)一定的經(jīng)營風(fēng)險，老百姓不愿意將自己辛苦賺來的錢，彌補信用社的虧損，即使是信用社的職工，也不愿意在虧損社入股。因此，信用社的股金對農(nóng)民來說沒有吸引力，而虧損信用社吸收股金就難上加難。在調(diào)查中了解到，凡是信用社經(jīng)營好的，有一定的分紅，增資擴股的效果就很明顯。這就說明擴股與信用社的經(jīng)營效益有著內(nèi)在的直接關(guān)系。

第四，農(nóng)村信用社服務(wù)對象的“城市化”。現(xiàn)行的信用社大多是在20世紀(jì)50年代中期成立起來的，一般按行政區(qū)劃設(shè)置，不僅鄉(xiāng)村有，大中城市也有農(nóng)村信用社的機構(gòu)網(wǎng)點。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的提高，位于城郊地帶的農(nóng)村信用社客觀上已沒有為“三農(nóng)”服務(wù)的對象，有的已沒有農(nóng)業(yè)貸款。如果繼續(xù)按照服務(wù)“三農(nóng)”的政策要求，繼續(xù)進行規(guī)范，勢必走了過場，在管理上也帶來諸多難題。況且，這些城市里的農(nóng)村信用社也已名不符實。據(jù)對城郊結(jié)合部的農(nóng)村信用社調(diào)查，它們的服務(wù)對象已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，城鎮(zhèn)工商業(yè)者和個體工商戶已成為這類信用社的主要客戶。山西省臨汾市堯都區(qū)聯(lián)社共有信用社42個，分社61個，儲蓄所2個，代辦站485個，職工人數(shù)為2055名。從服務(wù)對象看，農(nóng)戶和農(nóng)村個體工商戶占20％，城鎮(zhèn)居民和工商戶占80％；從業(yè)務(wù)量上看，后者占到存款業(yè)務(wù)的72％、貸款業(yè)務(wù)的75％、結(jié)算業(yè)務(wù)的73％。例如，這家聯(lián)社的平陽街、向陽、鼓樓東等信用社已經(jīng)沒有農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶貸款。堯都區(qū)如此，像天津、石家莊、太原等大中城市的信用社更是如此。因此，城郊地帶的農(nóng)村信用社難以按照“三農(nóng)”進行市場定位，按照合作制規(guī)范也脫離了實際。

第五，信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營上的“商業(yè)化”。在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理期間，信用社在業(yè)務(wù)經(jīng)營和管理方式上向國有商業(yè)銀行“學(xué)習(xí)”、“攀比”，實質(zhì)上已演變?yōu)閲猩虡I(yè)銀行的基層機構(gòu)。從信用社幾十年的發(fā)展軌跡看，信用社與農(nóng)業(yè)銀行和其他商業(yè)銀行一樣，執(zhí)行統(tǒng)一的貨幣政策，同樣受到體制等各種因素的制約。改革開放以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大力發(fā)展，絕大多數(shù)信用社以追求利潤為目標(biāo)，把大量信貸資金投放給了農(nóng)村工商企業(yè)，有的信用社工商企業(yè)貸款占到各項貸款余額的60％以上，實際上已演變?yōu)槭聦嵣系霓r(nóng)村商業(yè)銀行，與農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)已無多大差異。按照《決定》要求，對本社社員的貸款要占全部貸款金額的50％以上，調(diào)整信貸存量結(jié)構(gòu)是個很大的難題。

從上述問題可以看出，信用社體制改革必須從實際出發(fā)。“十五”時期是農(nóng)村金融體制改革的關(guān)鍵時期。因此，給農(nóng)村信用社選擇一個好的制度安排．是信用社健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的重要保證。

（二）農(nóng)村信用社體制改革的三種模式

1．農(nóng)村商業(yè)銀行模式。對大中城市城郊地帶，商品經(jīng)濟發(fā)展較快，農(nóng)村信用社經(jīng)營業(yè)務(wù)實際上已經(jīng)商業(yè)化，且服務(wù)對象以城鎮(zhèn)工商企業(yè)和個體工商戶為主的，應(yīng)從實際出發(fā)，組建農(nóng)村商業(yè)銀行；或?qū)M組建城市商業(yè)銀行的可以把“城市化”了的農(nóng)村信用社納入組建范圍，有條件的股份制商業(yè)銀行還可以收購信用社。在省會城市或者城鎮(zhèn)化水平比較高、有一定經(jīng)濟規(guī)模的大中城市，以信用社為基礎(chǔ)，組建農(nóng)村商業(yè)銀行的條件已經(jīng)成熟，其業(yè)務(wù)范圍以城郊地帶的農(nóng)村、城鎮(zhèn)工商企業(yè)、城鄉(xiāng)居民、個體工商戶為主，在制度安排上實行股份制。

2．股份合作制模式。在農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，把農(nóng)村信用合作社縣（市）聯(lián)合社改制為股份合作制金融企業(yè)，實行一級法人體制。股份合作制是我國經(jīng)濟體制改革中的新生事物，其基本特征是以合作制為基礎(chǔ)，勞動合作與資本合作相結(jié)合的企業(yè)制度，從國外發(fā)達國家看，合作社越來越多地采用股份合作形式。在合作制下，信用社社員是向農(nóng)村信用社入股的農(nóng)戶以及農(nóng)村各類具有法人資格的經(jīng)濟組織，以其出資額為限承擔(dān)風(fēng)險和民事責(zé)任，社員分為個體社員、團體社員和職工社員。實行股份合作制后，社員轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞蒙绲墓蓶|。在股權(quán)設(shè)置上，實行企業(yè)職工全員入股，使職工既是勞動者，又是所有者；對于企業(yè)外部的法人或自然人，可分別設(shè)社會法人股或社會個人股。企業(yè)決策，原則上實行一人一票制。企業(yè)稅后利潤分配中的分紅基金，實行勞動分紅與股金分紅相結(jié)合的分配制度。在股份合作制企業(yè)中設(shè)立的集體股，股權(quán)屬于農(nóng)村信用社集體所有，不宜把股權(quán)量化到個人。從目前信用社職工入股情況看，職工股已占到一定的比重，實行股份合作制已有一定的基礎(chǔ)。

職工入股的資金數(shù)量取決于信用社職工的入股意愿及年平均貨幣收入。從所調(diào)查的三個市的情況看，每個職工入股數(shù)量不盡相同。本文認(rèn)為，改善信用社的股本結(jié)構(gòu)，提高職工股的比重是一條現(xiàn)實的選擇。目前，可以確定為四個檔次，即：董事長、監(jiān)事長、主任為一檔，股金為3萬元；副主任為一檔，股金為2萬元；一般職工為一檔，股金為1萬元；信用站干股金為5000元。經(jīng)濟條件好的地區(qū)檔次可以更高一些。實行股份合作制，必然打破職工的身份界限，給勞動者以平等的地位。從個人股看，應(yīng)重點擴大農(nóng)戶的入股面，適當(dāng)提高入股金額。通過增加股本金，轉(zhuǎn)換信用社的經(jīng)營機制，提高資本充足率，增強抵御風(fēng)險的能力。

股份合作制是市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村信用社有效的組織形式。它引入股份制的機制，擴大了資本金，更重要的是使信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊不清，變?yōu)槊鞔_的按股共有。在恢復(fù)本企業(yè)勞動者入股分紅的同時，使木同投資主體成為企業(yè)股東，明晰了信用社與投資人之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。通過增加職工股的比重，信用社職工的利益與信用社的利益融為一體。信用社盈利，收益共享，利益均沾；信用社虧損，按股份多少，承擔(dān)風(fēng)險，不僅分不到紅利，還要以股份作抵補。勞動者、所有者、信用社是一個利益共同體，理順了企業(yè)與職工的利益關(guān)系。按照股份合作制改制信用社，既堅持了合作制的基本原則，又賦予了股份制企業(yè)制度的積極因素，具有較強的生命力、吸引力和適應(yīng)性，是一種創(chuàng)新了的信用社組織形式。

3．合作制模式。由于各地生產(chǎn)力發(fā)展水平不同，在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，不僅農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，還有中低收入者的弱勢群體，對合作制有著強烈的制度需求，客觀上需要信用社為其提供金融服務(wù)。在這些地區(qū)，特別是典型的農(nóng)牧區(qū)和貧困落后地區(qū)，對信用社實行股份合作制改造的條件尚不具備，應(yīng)繼續(xù)堅持合作制的方向，規(guī)范農(nóng)村信用社的經(jīng)營行為，在穩(wěn)定中求得發(fā)展，待條件成熟后再進行股份合作制改造。但對機構(gòu)分散、規(guī)模過小、難以抵御風(fēng)險的小社，應(yīng)結(jié)合縣級機構(gòu)改革和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革，調(diào)整信用社的機構(gòu)網(wǎng)點設(shè)置，適當(dāng)提高經(jīng)營規(guī)模。

三、關(guān)于農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理模式

（一）農(nóng)村信用社兩級法人經(jīng)營管理模式

無論是農(nóng)村時期，還是撤公社建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)立的信用社一直是一級法人管理模式。1985年后，縣（市）農(nóng)村信用合作聯(lián)社逐步成立，普遍實行的是單個農(nóng)村信用社和縣（市）聯(lián)社兩級法人體制。這種經(jīng)營管理模式是在體制改革的夾縫中形成的。

信用社縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級法人體制已運行多年，目前，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，這種經(jīng)營管理模式已明顯不適應(yīng)信用社的經(jīng)營管理、自身發(fā)展和支持地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。其弊端表現(xiàn)在：一是聯(lián)社既行使管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，又經(jīng)營業(yè)務(wù)，與基層信用社存在著利益上的矛盾。規(guī)范以前在一些縣（市）聯(lián)社營業(yè)部，曾經(jīng)有抽調(diào)基層信用社大量資金，集中支持搞項目，導(dǎo)致信貸資金沉淀的教訓(xùn)。二是單個信用社在有的地方客觀上已不適應(yīng)信用社業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍是時期管理生產(chǎn)大隊的基本格局，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位設(shè)置信用社機構(gòu)也有許多弊病。如單個信用社經(jīng)營規(guī)模小，信用社自有資金實力單薄，抵御風(fēng)險能力較弱等。三是有的信用社按照業(yè)務(wù)量設(shè)置，僅有4～5名員工，按合作制規(guī)范要求，理事會、監(jiān)事會、主任分設(shè)均難以健全，也難以履行程序進行規(guī)范化管理。四是在經(jīng)營核算方面，一個法人機構(gòu)“麻雀雖小，五臟俱全”，相應(yīng)增加了各項費用開支，加大了信用社的經(jīng)營成本。同時，也要看到，由于各地情況千差萬別，經(jīng)營管理受到許多限制，單個信用社法人體制的存在適應(yīng)了農(nóng)戶分散的特點，信貸決策快捷，便于管理，在部分地區(qū)仍可繼續(xù)保留，以發(fā)揮其服務(wù)靈活的特點。

（二）縣（市）農(nóng)村信用社一級法人經(jīng)營管理模式

在信用社體制改革中提出了實行公（市）農(nóng)村信用社一級法人體制的改革方案。以縣（市）為單位組建農(nóng)村信用社，實行一級法人經(jīng)營管理模式，把基層農(nóng)村信用社改制成為營業(yè)機構(gòu)，實行“統(tǒng)一法人，授權(quán)經(jīng)營，分級核算，單獨考核”的經(jīng)營模式，其有利因素和優(yōu)勢在于：一是有利于節(jié)省費用、減少開支，可以減少信用社多頭、重復(fù)費用開支，降低管理成本。二是有利于克服信用社單兵作戰(zhàn)、分散經(jīng)營的弊端，有利于合理配置資源。核算范圍的擴大功信貸資金、人力資源的合理配置提供了空間，便于信貸資金的統(tǒng)籌安排，有利于資金整體營運，提高信用征集約化經(jīng)營。三是實行縣（市）一級法人體制以后，全縣可以形成統(tǒng)一的利益繁體，有利于強化管理、規(guī)范經(jīng)營，增強信用社抗御風(fēng)險的實力。同時，也有利于消化資不抵債信用社的風(fēng)險。四是從人民銀行加強金融監(jiān)管的角度看，人民銀行由對多個單一法人信用社的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榧袑σ粋€縣（市）法人信用社的監(jiān)管，從而更好地履行監(jiān)管職能。

縣（市）一級法人經(jīng)營管理模式并非完美無缺，也存在一些缺陷。由于管理跟不上，吃“大鍋飯”等問題有可能重新抬頭：在實行一級法人體制以后，各營業(yè)單位雖然可以繼續(xù)實行單獨核算，但客觀上會降低它們對經(jīng)營成果的關(guān)心程度，弱化基層信用社的財務(wù)核算觀念。調(diào)研組在調(diào)查后認(rèn)為：在農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)實行一級法人體制改革試點，可以適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，適度擴大規(guī)模經(jīng)營，有利于信用社的發(fā)展，應(yīng)在試點的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推廣，但是不可操之過急；同時，在貧困落后地區(qū)的一些縣，信用社業(yè)務(wù)量小、機構(gòu)不多，也可以進行一級法人經(jīng)營管理模式試點。在縣（市）一級法人體制改革試點中，可以“兩頭試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善，穩(wěn)步推廣”。