城鎮化及基礎設施建設調研報告

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編者按：本文主要從現狀與問題；基本思路與總體目標；重點任務；政策舉措；若干重大問題幾個方面進行闡述。其中，主要內容包括：現狀與問題，一是總體水平較低，二是城鎮體系不合理，三是產業空虛問題突出，四是社會功能培育不夠；城鎮化進程相對滯后，基礎設施供給水平低，基礎設施規劃、建設與管理水平不高；總體目標，著眼全面建設小康社會，認真落實科學發展觀，圍繞產業優化升級、城鄉關系協調、開放持續擴大、移民生計解決和人居環境建設，加快完善基礎設施系統；重點任務，構建點軸相連、互動并進的城鎮體系，構建客運快速化、貨運物流化的綜合交通運輸網絡，構建清潔安全、保障有力的能源供給系統，構建安全可靠、適應需求的水利保障體系，完善資源共享、普遍服務的信息網絡，構建服務大眾、改善民生的社會服務設施；政策舉措，加強戰略規劃統籌和重大項目前期研究，加強投融資體制改革和建設資本匯集，促進科技創新與集約發展，以保障就業和遷徙權為重點促進農民市民化；工作問題，合理劃分基礎設施供給層次與政府間權責問題，建立庫區基礎設施穩定投資渠道問題，處理好城鎮化及基礎設施建設與生態環保關系問題等。具體材料請詳見：

一、現狀與問題

*直轄以來，通過爭取中央投入和吸收各方資本，加大投融資創新力度，庫區城鎮化及基礎設施建設成效顯著，相繼竣工投用一批重大項目，新增一批生產能力，辦成一些多年想辦而未辦成的大事，投資環境和發展成本有所改善。但是，由于三峽工程長期議而未決，經濟社會發展欠帳大，基礎設施依然脆弱，成為移民安穩致富、產業培育和社會功能再造的“瓶頸”制約。

城鎮化進程相對滯后。一是總體水平較低。2005年庫區城鎮化率僅為37.3%，低于全市的45.2%；城鎮化水平不均衡，最高的巴南達62.9%，最低的巫溪僅15.8%；城鎮化質量低，城鎮缺乏特色，用地規模擴展遠遠快于人口城市化速度。二是城鎮體系不合理。大城市競爭力不強，中等城市發展遲滯，小城鎮發育緩慢，城市間缺乏合理分工，城市之間、城鄉之間的要素流動和經濟交往不暢。三是產業空虛問題突出。庫區城鎮和企業被動遷建，城鎮功能尚不完善，要素集聚度低，缺乏特色突出、帶動性強的產業支撐。四是社會功能培育不夠。傳統社會結構解體或劇烈變遷，社會功能再造相對滯后，使潛在社會危機日益顯現。

基礎設施供給水平低。一是從交通設施看，網絡密度小、等級低，快速通道尚未形成，庫區與外部通道、縣際、城鄉間交通不暢；現代化港口碼頭能力建設滯后，長江黃金水道運輸優勢尚未充分發揮；農村公路通達深度不夠，通暢水平不高，2005年鄉鎮通暢率為55%（全市為59%）、行政村通暢率為9%（全市為11.5%）；鐵路缺少縱貫南北的干線，東向通道尚未形成。二是從能源設施看，布局不盡合理，水能資源開發有限，大容量、高參數發電機組少，小煤礦和小火電比重大，安全隱患多，生態環境破壞大；供給網絡不完善，電網可靠性差、改造任務重，天然氣管網未全覆蓋；消費結構不盡合理，以煤為主，比例近2/3；2005年人均電力消費量880千瓦時，僅為全市的75%。三是從水利設施看，缺少蓄水工程，特別是具有調蓄能力的大中型骨干工程；農村人口飲水困難、安全保障度低；病險水庫多，渠系不配套，滲漏損失大；安全防護體系薄弱，特別是防治庫岸滑坡和抵御洪水襲擊的能力較差；水土流失嚴重，治理進度緩慢。2005年復查農村飲水不安全人數650萬，占區域農業人口的54%。四是從市政設施看，承載能力不強，景觀水平不高；城市供排水、道路交通、環衛設施建設尚需加強，2005年城市人均道路、人均公共綠地面積分別為6.8和3.5平方米，城市污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率和自來水普及率分別為72%、90%和82%，較全市平均水平略高，但與庫區承載長江生態屏障功能尚有差距。五是從信息設施看，供給能力弱，資源缺乏整合，發展水平不高，農村普遍服務任務艱巨，2005年電話普及率、廣播電視綜合覆蓋率分別為35%和90%（全市為52%和95%）。六是從社會服務設施看，基礎教育、醫療衛生、文化體育等社會服務設施供給能力尚不能適應社會需求，城市之間、城鄉之間布局不平衡。

基礎設施規劃、建設與管理水平不高。一是基礎設施建設與區域經濟社會發展之間，基礎設施建設的各行業、各地區、各部門之間，基礎設施建設的規劃、建設、管理之間，基礎設施建設與產業依托之間，城市建設與農村用地之間，基礎設施骨干工程與配套工程之間等，相互銜接不夠、統籌協調較差。二是基礎設施現代化水平較低，小城鎮和區縣工業園區布局不盡合理，對工業化、城鎮化和信息化發展支持乏力。三是管理缺乏有效整合，效率不高。水、電、氣、通訊、廣電等市政管網布局各自為政，以鄰為壑；對基礎設施尤其是道路、交通和垃圾、污水處理設施建設前期、中期、后期各個階段緊密銜接和研究指導不夠。

城鎮化及基礎設施建設資金短缺。一方面，庫區總體發展水平落后，自身經濟實力不足，財力薄弱，資本金缺口大。另一方面，庫區地形地貌復雜，挖填方量大，施工難度高，技術措施復雜，抗震要求高，單位建設成本高于其他地區。

二、基本思路與總體目標

庫區城鎮化發展及基礎設施建設的基本思路是：著眼全面建設小康社會，認真落實科學發展觀，圍繞產業優化升級、城鄉關系協調、開放持續擴大、移民生計解決和人居環境建設，加快完善基礎設施系統；充分體現庫區的歷史、文化和山城、江城特點，促進基礎設施系統與外部系統和諧共生，實現資源、環境和基礎設施系統的可擴展性；充分發揮政府投資導向作用和資本市場的杠桿作用，促進各種基礎設施的競爭與合作，引導基礎設施系統形成合理結構，最大限度發揮各級各類基礎設施綜合效能。

根據庫區城鎮化及基礎設施現狀和趨勢，分階段目標是：到2010年，城鎮化率達到現在全市平均水平，基本消除主要基礎設施對經濟社會發展的“瓶頸”制約；到2020年，城鎮化水平跟上全市平均水平，主要基礎設施供給適度超前于經濟社會發展要求，為經濟社會和諧發展提供有力支撐。具體發展指標參見附表。

三、重點任務

樹立和落實科學發展觀，統籌規劃、適度超前，突出重點、加快建設，完善功能、增強能力，加快構建銜接主城、輻射周邊、促進經濟社會和諧發展的基礎設施平臺和城鎮化載體。

（一）構建點軸相連、互動并進的城鎮體系

市政基礎設施作為城鎮存在和發展的物質載體，以及城市經濟增長和社會進步的前提條件，其發展狀況直接影響城鎮化的速度和質量。加快城鎮化的關鍵在于提高市政基礎設施承載力，創造更加舒適的人居環境和良好的創業環境，促進城鎮居民現代化。

圍繞完善設施、培育產業、改善人居，優化庫區城鎮體系。一是立足于把萬州、涪陵、江津建成大城市，科學編制中長期發展規劃、城市總體規劃和土地利用規劃，開展戰略性環評和重點區域城市設計。基礎設施先行，加快形成各大城市與*主城、國家交通干線、周邊城鎮之間的高效聯通體系。創新城市開發模式，實施必要的財稅金融等經濟手段，促進資金、土地等要素集約利用。按照社會管理和公共服務的職責定位，為各大城市集聚要素和有序引導都市區產業、人口和功能疏解奠定基礎。二是立足于參與建設*大都市，渝北、巴南基本建成布局合理、功能完善、安全穩定、資源共享的基礎設施網絡，基本形成關聯互動、高端高效、循環節約、競爭力強的現代產業體系。三是因地制宜，引導縣城建設中小城市，有效促進城鄉一體化。四是加強村莊整治。完善區縣域村莊布局和建設規劃，著力推進農村基礎設施建設和公共產品供給。

圍繞城市發展和居民生活，統籌規劃，合理布局，加快建設，增進人文與環境和諧，提高市政基礎設施承載能力。一是加快完善城市道路。積極建設城市主次干道、跨江橋梁、步行系統等，優化城市路網結構，拓展城市空間。二是加強供排水設施建設。充分考慮山地城市特點，加快水廠及供水管網建設，增強供水能力，提高供水水質，保障城鄉生產生活用水。竣工投用一批城鎮生活污水垃圾處理項目，積極推廣減量化、無害化和資源化的先進處理技術和工藝，有序推進污水和垃圾處理設施建設、運營和管理的市場化，保護三峽水庫及至長江流域生態環境安全。三是建設城市綠地系統。以創建山水園林城市為主線，嚴格城市綠線管理，劃定城市綠地保護禁建區，加強公園、綠化帶等綠地的建設和自然風景區的保護，控制、保護、建設好城市的濱江帶、山脊線、輪廓線。以城市綠化、公共綠地和城市道路、河道兩側綠化建設為重點，形成層次多樣、結構合理、功能完備的綠地系統，展現“山城、江城”特色風貌。四是加大環衛設施建設。加快城市公廁及糞便、垃圾收集清運設施的改造和建設。五是建設城市減災預警機制和應急系統。加快建立健全災害的預警預報和防御決策系統，建立和完善自然災害預警系統、防災救災應急體系、抗災保障體系，提高對各類災害的防范能力和賑災能力。六是認真解決水、電、氣、通訊、廣電等市政管網存在的布局混亂、重復開挖問題，實行統一規劃、建設和管理，創造條件解決地下共用管溝和空間管網統一下地的問題，為廣大群眾創造安全、便捷、舒適的城市環境。

（二）構建客運快速化、貨運物流化的綜合交通運輸網絡

綜合交通運輸網絡是基礎設施的骨架，是區域發展的先行條件。庫區應根據區域經濟社會發展、人民生活改善的需要，以及自然條件、自然資源和經濟布局的特點，發展合適的交通運輸方式，促進各種運輸方式之間的有機互動，有序構筑庫區綜合交通運輸網，充分發揮長江黃金水道運輸優勢。

圍繞全市建設長江上游交通樞紐的總體要求，加快構筑以水運、高速公路和鐵路為骨干、航空為補充，出境大通道、城際快速通道、城鄉連貫的庫區交通網，提高通達深度和快捷程度。一是加強水運建設。抓好骨干航道和港口的基礎設施建設，以主城、萬州、涪陵樞紐港為中心，加強與公路、鐵路、空港等運輸方式相互銜接、有機聯動，逐步形成水系溝通、干支直達、布局合理、區域成網的內河航運體系，充分發揮長江黃金水道作用。二是加快公路建設。加快建設出境高速通道和縣際公路，提高縣鄉公路等級。高速公路，建成萬開、萬宜、墊利、奉巫、渝湘、渝瀘、*外環等高速公路；力爭開工建設沿江高速公路、*三環、萬涪黔快速環網等重大項目。加快實施縣際公路，實現縣與縣之間至少有一條二級公路連接。加快建設農村公路，重點推進鄉鎮油路和通行政村公路，增加路網密度。三是加快鐵路建設。建成萬宜、南涪鐵路，開工建設渝利鐵路，推進達萬鐵路改造、安常鐵路等重大項目前期工作。完善鐵路場站布局，增強樞紐功能。四是推進空港建設。完善萬州五橋機場功能，積極推進旅游支線機場、江北國際機場第二跑道及第三航站區前期工作。

（三）構建清潔安全、保障有力的能源供給系統

能源是經濟發展和生活改善的重要保障，能源投資的帶動和最終需求的提高均將推動能源供給的持續穩定增長。統籌考慮和規劃經濟社會發展的速度、結構、布局和能源供給，增強能源對經濟的支撐力，須有經濟、合理、清潔、可靠的能源結構系統。

圍繞充分利用庫區天然氣、水力、煤炭等能源資源和核工業基礎，積極構建清潔安全的能源保障體系。一是加快天然氣開發利用。充分發揮天然氣主產區的優勢，加強天然氣勘探開發力度，提高天然氣脫硫能力，完善集氣、凈化、輸氣管網配套設施。推進天然氣就地開發、就地產業化進程。實施天然氣勘探開發、天然氣液化和川渝天然氣管道等重大工程。二是加強電力建設。在水能資源豐富的地區積極推進調節性能好、水能指標優的大型水電站和流域綜合開發項目建設，并從資源狀況和生態環境需要出發，適度建設高參數、高效率、大容量的火電機組。推進建設武隆銀盤和白馬電站、珞璜電廠三期、奉節電廠、石柱電廠等重大項目，加快*核電站、庫區抽水蓄能電站、朱楊溪航電樞紐等重大項目前期工作，適時啟動建設。加快城鄉電網改造，完善庫區供電網絡，提高電網的輸送容量、電能質量和供電可靠性。三是推進煤炭資源開發。加強煤炭資源勘察和開發，擴大現有煤礦生產能力，確保大型火力發電及經濟發展用煤。加強煤礦安全技改，建設奉節青龍等煤礦，增加煤炭供給能力。四是促進農村小水電建設。推進小水電代燃料、農村水電“脫貧解困”、無電村建設和農村電氣化等工程建設，改善生態環境質量。

（四）構建安全可靠、適應需求的水利保障體系

水是生命之源，人體之本。加強庫區水利建設，是保障經濟持續發展和居民生活用水的戰略措施。

圍繞水資源合理開發、優化配置、高效利用、全面節約、有效保護，加快建成完善的水供給體系、防洪減災保障體系和水資源安全管理體系。一是增強水供給安全。實施大中型水利樞紐為主的水源工程，建成開縣鯉魚塘、忠縣白石等一批大中型水庫，推進南水北調三峽水庫調水等重大項目。實施農村安全飲水工程，建成一批鄉鎮供水工程，爭取早日解決安全飲水問題。實施灌區改造工程，推進建設龍溪河、小江等大型灌區，完善渠系配套。加快實施病險水庫除險加固工程。二是提高防洪安全保障度。結合沿江（河）等地形特點，實施提高防洪能力、治理地質災害、改善交通條件、美化城市景觀、增強服務功能為導向的區縣城市沿江（河）綜合整治工程。三是加強水資源保護。實施水源地保護和應急系統建設，確保集中供水水源地水質安全。實施生態補償調節，完成龍溪河等次級河流綜合整治工程。實施原生水土流失綜合治理，重點推進退耕還林（草）、生態修復、“四沿”綠化、地質災害防治、三峽水庫消落區生態保護與整治等工程。

（五）完善資源共享、普遍服務的信息網絡

電信通信被譽為國家的神經系統，人類進入信息社會，作為傳遞信息的電信也成為推動社會進步的強大動力。完善信息網絡，對推動庫區發展、改善居民生活、構建和諧社會等有著重大意義。

圍繞全市建設長江上游通信樞紐和信息中心的總體要求，以提高普及率和服務水平為重點，加快信息基礎設施建設，加快構建城鄉一體、結構完善、功能強大、技術先進的信息網絡。一是加強通信網建設。固定傳輸網重點加強網絡升級改造，提高網絡安全性和可擴展性。移動網重點加快基站和光纜建設，建成窄寬帶結合、移動方式靈活接入、信息資源豐富的通信網絡。接入網建設重點采用寬帶技術和固定無線接入技術等，發展縣城、鄉鎮和社區的寬帶綜合接入網。二是加強廣播電視基礎設施建設。實施廣播電視村村通工程。擴容改造廣電網絡，提高網絡可靠性和安全性。加快建設城域數據傳輸網，重點完善核心層、匯聚層和接入層，保證網絡安全性。按數字電視發展規劃，積極推進有線數字電視的整體平移和轉換。三是加強郵政基礎設施建設。加強營銷、投遞網網點建設，推進局所特別是較大的局（所）電子化改造及經營、生產基礎設施的建設；調整營業網點布局，發展農村偏遠地區的綜合性的流動服務點。四是加強人口、空間地理、宏觀經濟、社會服務等公益性基礎信息資源庫建設，著力提高信息資源開發力度。五是加強庫區公共信息服務苑、中小學多媒體教室、遠程教育示范、遠程醫療示范等信息服務設施，提高信息服務能力。

（六）構建服務大眾、改善民生的社會服務設施

圍繞構建和諧庫區，千方百計增加投入，加強科學普及和技術創新，優先發展教育，繁榮公共文化，增進公眾健康，維護社會穩定，逐步實現基本公共服務均等化，共享發展改革成果。

圍繞全市建設長江上游科教文化信息中心的總體要求，加快庫區社會公共服務設施建設。一是促進科技教育優先發展。在科學功能定位、合理區域分布的前提下，推進科技設施建設，健全農業技術推廣服務體系，打造三峽星火產業帶。完善高教配套設施，推動庫區高校加快發展。以農村基礎教育為重點，優化中小學布局，全面普及九年義務教育；以優質資源為著力點，確保每個區縣擁有1—2所優質高中，并創建一批市級以上示范高中。以“三化”需求為切入點，大力興辦和加強職業教育。二是推進文體設施建設。加強公益文化設施、農村文化設施和公共體育場館建設，到2010年實現縣縣有圖書館和文化館、鄉鄉有文化站。加強廣播電視基礎設施建設，及時啟動20戶以上的“村村通工程”。建設區縣“一場一館一池”體育設施，大力發展社區體育。實施農村村級公共服務體系建設工程，增強農村社會公共服務能力。三是加強衛生設施建設。以農村衛生設施建設為重點，加快建設疾病預防控制體系、傳染病救治體系、緊急救援體系，建立健全農村新型合作醫療制度。實行農民個人繳費、集體扶持和政府資助的籌資辦法，建立穩定的合作醫療籌資機制。

四、政策舉措

基礎設施既是庫區協調發展的重要載體，也是各級政府提供的重要公共產品。要創新體制和政策，爭取中央支持，加大地方投入，集聚社會資本，促進庫區城鎮化及基礎設施可持續發展。

（一）加強戰略規劃統籌和重大項目前期研究

城鎮化及基礎設施各系統間的協調發展和高效運行，對促進城鎮化及發揮基礎設施綜合效益極其重要。要加強規劃間相互協調，形成合力，特別要加強基礎設施規劃與經濟社會發展規劃、城市規劃、土地規劃之間的銜接。優化重大基礎設施項目的布局，統籌地區之間、城鄉之間、項目之間的協調。在增強城市功能的同時，采取有效的政策措施，促進城市基礎設施向農村延伸。同時，健全規劃實施機制，加強對各類基礎設施規劃實施評估，實行動態跟蹤管理，及時研究并完善相關規劃。

圍繞區域規劃、產業布局規劃和生態規劃、城鄉一體化規劃等，加強全局性、戰略性重大基礎設施問題的前期研究，有選擇地儲備一批重大項目，根據規劃進度逐步安排實施，形成項目間的接續。基礎設施建設在有序推進的同時，要集中力量辦大事，確保關系全局、帶動性強、意義深遠的重大基礎設施工程順利建設。加強基礎設施運營管理，發揮最大綜合效益。

（二）加強投融資體制改革和建設資本匯集

按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，在政府引導下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，落實企業投資自主權，規范政府投資行為，營造公平、有序的市場環境，優化基礎設施投資結構，提高基礎設施投資效益。一是爭取中央投入。在市和區縣級政府財力較為薄弱、市場體系發育不健全的情況下，中央投入仍是加快發展的重要前提。要圍繞國家西部大開發目標及政策導向，推出一批事關全局的骨干性和區域性的交通、水利、能源、市政、通訊等項目，爭取中央財政資金和專項資金支持，發揮好中央投資的帶動作用。二是改革政府投資管理體制。調整政府投資方向，重點支持公益性和公共性基礎設施、生態環境設施、農村基礎設施等項目建設。積極推行政府投資項目建設管理制，加強咨詢評估和稽察、審計、輿論等公共監督，逐步建立政府投資責任追究制度，提高政府投資效益。三是創新金融機構支持模式。完善與國家開發銀行的合作機制，在市政府、政府投資主體和區縣政府三個層面加強協調和溝通，積極爭取貸款支持。組建三峽發展銀行，培育成為全國性股份制商業銀行。爭取國家在專項貸款、外國政府貸款等方面給予庫區基礎設施項目傾斜。四是創新社會資本集聚機制。要積極吸引社會資本投資基礎設施特別是農村基礎設施建設，通過BOT、BT等形式吸引社會資本在交通、能源、環保和水利等基礎設施領域投資；須由財政出資的基礎設施項目，也要吸引社會資本參與。積極探索特許經營制度。五是盤活資產存量。對有現金流的基礎設施項目，積極推行產權重組、委托經營、專營權出讓等形式；對一時無法轉讓的項目，可通過質押貸款等籌集建設資金。嚴格控制重要基礎設施項目周邊土地開發，其增值收益專項用于基礎設施建設。六是嚴格執行各類項目建設管理制度。認真貫徹國家、市里關于基本建設程序和有關法規，加強考核，分層管理，落實責任，有序推進，實現基礎設施項目管理的規范化和法制化。

（三）促進科技創新與集約發展

加強基礎設施科技創新。基礎設施的科學建設和合理使用與科技進步密切關聯。庫區發展要突破基礎設施“瓶頸”制約，實現可持續發展，科技進步是關鍵，其路徑不外乎“開源”和“節流”。“開源”指開發建設新的項目，實現替代；“節流”指通過減少消耗，提高利用效率。因此，基礎設施的建設與管理要順應現代化的需要，加快科技創新和攻關，大力開發、應用和推廣各種新技術、新工藝和新材料，提高科技含量。要制定具體措施，抓好試點和典型，支持有條件的地區率先實現基礎設施現代化。

加強基礎設施需求側管理。基礎設施安全最大的威脅在于低水平消費，它受消費意識和利用技術水平的雙重制約。因此，必須提高基礎設施的利用效率，實現基礎設施利用從粗放型向集約型轉變。必須積極調整產業結構，大力推廣節能節水等適用技術，建立集約型基礎設施利用體系，運用價格手段調控電價和水價，促進節約用電和用水。工業節水以提高重復利用率為核心，城市節水以降低管網漏失率為核心；加快再生水回用步伐。嚴格控制新上高耗能、高耗水項目，對主要工業用能用水行業的主要產品確定用能用水定額；倡導建立節地、節水型的集約化農業體系，建立節能、節材的節約型工業體系，建立節省運力的節約型綜合運輸體系，以及適度消費、綠色消費為特征的生活服務體系。

（四）以保障就業和遷徙權為重點促進農民市民化

建立符合城鄉一體化要求的農民工社會管理體制，改變對農民工防范式、歧視性的管理方式，將管理和服務結合起來，并突出對農民工的服務，促進農民工有效地融入城市生活。及時、準確、全面地向農民工提供信息，有針對性地為他們提供各種教育培訓服務，不斷提高其綜合素質。規范農民工勞動就業和社會保障等相關制度，維護農民工的正當權益。取消對農民工進城就業的各種歧視性規章制度，在技術資格、健康等條件和要求方面，對農民工和城鎮居民一視同仁。統籌規劃，積極試點，探索將農民工納入當地公共醫療衛生和社會保障體系。堅決制止和糾正一些城市的行政、執法機關對待農民工的簡單粗暴的方式。通過行政服務和法律援助為農民工排憂解難，幫助他們維護基本權益。

五、若干重大問題

（一）合理劃分基礎設施供給層次與政府間權責問題

合理劃分基礎設施供給層次和明確各級政府間的權責，有利于政府履行公共職能、統籌城鄉發展和切實改善民生。

合理劃分基礎設施供給層次。根據市場化程度，大致分為三類。一是基本屬于市場化的類型，即能夠回收投資，且能產生資本積累的項目，如電力等具有競爭性質的行業，應在政府統一規劃和規范管理的前提下，通過市場機制配置社會資源。二是半市場化的類型，如公路、自來水、污水垃圾處理、農村通信、城鎮防洪等基礎設施，可以通過公共政策支持和產品與服務價格改革給予市場補償相結合，吸引社會投資。三是基本由政府投入的類型，即純公益性項目和低收費項目，如生態環保、消防、城市道路、農業灌溉、農村人飲等，其建設資金主要由政府征收稅費和投入部分經營性項目收益解決。

科學劃分基礎設施政府間權責。按照權責對稱原則，合理劃分市和區縣兩級政府在基礎設施規劃、建設、運營和管理等方面的權責。作為市級政府，一是對接和影響國家重大決策，承擔基礎設施需求預測、總體布局、中長期建設規劃和重大項目實施，促進基礎設施的資源整合、共建共享。二是建立激勵區縣政府相互合作的利益機制和督導機制，讓區縣將地方基礎設施規劃融入全市總體規劃，并引入競爭機制。三是有效規范基礎設施運營商。對強自然壟斷行業，規定服務質量、限制產品價格、保護公共利益；對具有替代性的基礎設施領域，為競爭提供便利。作為區縣政府，一是結合區縣實際，完善基礎設施規劃，組織實施好區域基礎設施建設和管理。二是按照分級負責原則，在經濟發展、財政實力增強的基礎上，增加區縣財政對公益性基礎設施投入。三是按照市政府的規劃和部署，協助做好跨區域重大基礎設施建設。

（二）建立庫區基礎設施穩定投資渠道問題

庫區屬于國家生態敏感區，城鎮化被動性強，基礎設施建設欠帳大，市場體系不完善，自我積累、自我發展能力弱，為適應庫區安穩致富、培育新興產業、完善社會功能等緊迫需要，基礎設施必須跨越式發展，急需國家特別政策支持。同時，隨庫區污水垃圾處理項目逐步建成投用，運行費用越來越大，市及區縣財力難以支撐。為此，要爭取國家建立健全流域生態補償機制，對三峽庫區基礎設施建設和污水垃圾處理項目運行給予專項補貼。資金渠道：一是按開發者補償原則，從三峽電站建設基金中安排部分資金；二是按集團受益者補償原則，從三峽發電收益中專項列支；三是按地區受益者補償原則，由國家對長江中下游經濟發達城市征收環境稅費，用于補貼上游城市環境保護費用缺口。

若上述特別政策暫難實施，可以考慮：一是爭取國家比照庫區產業發展基金模式，設立三峽庫區基礎設施建設基金，用于庫區重大基礎設施項目資本金補助。二是爭取國家批準*發行三峽庫區基礎設施建設債券，地方財政逐年償還債務本息。

（三）處理好城鎮化及基礎設施建設與生態環保關系問題

生態環境問題。庫區人口密度大，人均資源占有量少，增長方式粗放，資源、環境矛盾突出。部分地區重開發輕保護，重建設輕維護，對資源采取掠奪式、粗放型開發方式，邊治理邊破壞、點上治理面上破壞、治理趕不上破壞的問題突出。為此，要制定并執行生態功能區劃和生態保護規劃，加強對科學劃定的生態環境敏感區和資源開發“禁區”管理，明確不同生態功能區資源開發方式和生產力布局；加大對水電開發、林業農業開發等重點資源開發項目的環境影響評價和生態環境監管，防止造成新的重大生態破壞；嚴格保護城市的天然濕地、草地、林地、河道等生態系統和城市渠系和水體；城市綠化樹（草）種應推廣本地優良品種，嚴格控制對野生樹木的采挖移植；禁止古樹、名木異地移栽，防止造成生態系統和生物多樣性的破壞。

水資源合理配置問題。庫區水資源總量充沛，但存在時空分布不均和水環境保護任務突出的困擾。同時，隨經濟社會發展，對水資源的需求也不斷增加，水資源配置將面臨新的格局。高度關注水資源對產業發展和城市建設的支撐作用，產業發展必須按水資源條件設置，適度限制高耗水產業發展；城市建設不能撇開水資源現狀，盲目擴大，須以水資源供給能力為基礎。積極推進水資源一體化管理，逐步建立水資源利益協商和補償協調機制。

高速公路建設問題。高速公路對改善城鄉空間結構、促進經濟社會發展具有重要推動作用。然而，高速公路建設投資大、占地多、周期長，易割斷公路兩側區域聯系，帶來許多環境問題。因此，針對庫區人多地少、資源緊缺、建設成本高等實際，在高速公路發展中，應按照科學發展觀的要求，在適應需求的同時，充分考慮土地、環境容量等約束條件，以及與其他交通方式的協調發展，合理確定建設規模、建設標準、建設時序等。一要注重完善大交通網絡，在重視高速公路建設的同時，協調發展水運、鐵路、航空等其他方式，提高綜合運輸系統的整體效益。二要分類指導、協調推進。如對一些經濟條件相對薄弱、交通需求相對較小的地區，應科學確定道路等級，合理安排建設時序；對一些生態保護區或工程造價較高的地區，應適度控制建設密度和標準。