銀行業監管制度范文

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20世紀90年代以來，隨著經濟全球化、一體化進程加快，銀行業競爭加劇，在節約成本和技術升級的推動下，將服務業務外包給第三方提供相關服務的公司，而專注于核心競爭力的業務已經成為銀行應對激烈競爭的必然選擇。從金融行業服務外包分布情況看，銀行業服務外包占據主導地位。以2007年上半年全球大型金融企業服務外包交易情況為例，銀行業占比高達61%，而證券業和保險業分別為23%和16%.

但是，由于自然壟斷、外部性和信息不對稱等問題的存在，不受監督的服務供應商會因為利益的趨勢而發生道德風險行為，造成銀行業服務外包市場的失靈，給銀行的整體戰略和運營帶來了極大的風險，對金融體系的穩定和監管構成嚴峻挑戰.

而政府監管能夠有效地限制供應商的道德風險行為，具有糾正市場失靈的作用.

現有銀行業服務外包監管制度的比較銀行業服務外包的政府監管制度是監管當局為維護公平、有序、健康的服務外包市場而制定的一系列約束發包方和供應商的規范和行為準則.

國外銀行業服務外包的監管概況全球經濟、金融一體化步伐的加快，使銀行業服務外包所帶來的問題從國家個體內部演變為國際性問題.

1999年，紐約聯邦儲備銀行發表了防范金融服務外包風險的報告。美國銀行聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)了一系列指導方針和公告，2004年6月，美國銀行監管部門完成的新版《FFIEC技術外包IT檢查手冊》對金融機構建立、管理和監督IT外包關系的風險管理水平，提供了指導方針和檢查辦法.

2004年12月，英國金融服務局(FSA)將銀行業外包業務的監管規則納入了《臨時審慎監管手冊》，建議銀行應建立必要的外包程序，以最小化風險暴露和處理可能出現的問題。這些程序包括制定外包戰略、盡職檢查程序、合同和服務水平安排、變革管理、合同管理、退出戰略和應急方案.

2005年2月，巴塞爾銀行監管委員會、國際證監會組織、國際保險監督官協會、國際清算銀行聯合論壇了《金融服務外包文件》，規定了9條原則，用以指導受監管的金融機構的外包活動，確立監管當局的管制責任和義務.

2006年4月6日，歐洲銀行監管委員會(CEBS)了針對歐盟內銀行的業務外包的《外包標準》(建議稿)；巴塞爾委員會電子銀行小組準備對其成員的IT業務外包情況進行評估，并考慮出臺新的關于業務外包的規則，等等。分別從不層面對銀行服務外包的風險管理做出了相關規定.

各國監管制度的比較分析各國和國際組織的監管制度具有以下主要特征：核心業務外包限制。不同國家或地區對核心服務的界定不一。如美國銀行聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)禁止銀行將內部審計、財務會計、預備年度賬等內部業務外包給銀行集團外的公司；英國金融服務局(FSA)則對銀行業務的外包施以直接管制，不管外包的服務核心與否，只要風險過大，可能導致銀行失控，則當局都可不予批準.

供應商選擇。各國各地區金融監管當局都強調銀行應慎重選擇供應商。要求供應商不僅應為合法注冊的法人企業，而且還能有充足的資源保證完成銀行的外包任務.

風險管理及應急計劃。各國均要求本國銀行在外包前提交必要的應急計劃，包括災難恢復計劃和定期測試備份系統計劃，以使在供應商不履行或履行不能時銀行有應急措施可循，避免承擔過大的調整成本.

規范的合同約束。各國和地區均明確規定外包應采用書面合同形式。合同除了載明外包的內容要求、明確規定雙方權利義務與爭議解決等必備條款之外，不同國家或地區還有不同的專門要求.

現有監管制度的特點和不足各國的監管制度形式主要通過指引的形式進行頒布。在監管的途徑方面，主要通過銀行自身的內部控制和監管當局的外部監管兩種途徑進行；在監管內容方面，主要集中于金融服務外包的范圍、發包方內部控制、供應商的選擇、客戶合法權益的保護、發包方和供應商的應急機制等方面，也對銀行服務外包的監管程序、內容與權限等方面進行了規范.

比較而言，美國和英國的監管制度較為全面，美國的監管制度包括供應商選擇、合同爭端、即時監控、關聯供應商關系處理等內容；英國的監管制度涵蓋了盡職檢查程序、合同和服務水平安排、變革管理、合同管理、退出戰略和應急方案等內容。而其他國家和地區現有的監管制度對外部監管的具體規定還較籠統，不夠系統和深入.

但是，從外部監管的角度來看，對比國際上金融服務外包立法的發展，我國關于銀行業務外包的規定太籠統，可操作性不強。我國還缺乏普遍、系統的銀行業服務外包監管法律體系，使得監管人員對銀行業務外包的監管缺乏可操作的法律依據，從而不利于對業務外包風險的監控，監管制度的落后在一定程度上制約了我國銀行業服務外包的發展.

政府監管制度建設的政策建議通過上述分析可知，政府監管機構應充分認識到銀行業服務外包的潛在風險，應采取必要措施：

（1）制訂普遍的銀行服務外包風險監管法規和合理的監管標準.

有必要制訂普遍的銀行業服務外包監管法。普遍的銀行服務外包立法應該注意幾個問題：第一，注意剛性條款和彈性條款相結合，從而處理好監管和鼓勵銀行外包之間的平衡關系。第二，監管標準上，應區分外包業務重要性的不同規定不同的監管標準。第三，應注意對外包的全程監管.

第四，應明確銀行外包機構以及金融監管部門二者的監管責任。

（2）合理確定銀行業服務外包范圍.

外包范圍是監管制度關注的重點。監管當局應對銀行業服務外包的范圍做出適當規定，明確規定一些輔的環節和操作程序可以外包。同時，實施有差別的監管.

（3）加強銀行服務外包的全流程風險管理監管當局應建立全面的外包風險監控程序和風險管理計劃，對外包風險進行評價，對外包業務的范圍、銀行對外包的管理能力、外包風險的監督和控制、供應商管理和控制潛在經營風險的能力、供應商違約對銀行的顧客和同行可能造成的潛在損失進行管理。

（4）建立健全實施業務外包的配套機制，建立評價機制，供應商的評級等機制。

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關鍵詞：商業銀行；資本充足率；制度變遷

一、我國商業銀行資本充足率監管制度變遷的歷程

我國最早以資本充足率指標監管商業銀行機構的制度可以追溯到1992年《深圳市銀行業資產風險監管暫行規定》，該規定由中國人民銀行深圳特區并于1993年1月起實施。該規定主要是參照1988年巴塞爾協議Ⅰ的要求制定的。1994年中國人民銀行結合我國的實際和深圳銀行業的實踐情況，參照國際銀行業資本充足率標準，頒布了《資產資本成分和資產風險權重的暫行規定》，明確了我國商業銀行資本定義和資產的風險權重，并規定了商業銀行資本充足率計算方法和標準。1995年通過的《中華人民共和國商業銀行法》從法律的形式明確規定商業銀行的資本充足率不得低于8%；同年頒布的《中國人民銀行法》在法律上確立了中國人民銀行對商業銀行、保險和信托業的監管地位，中國人民銀行強調要把對銀行業的監管的工作重心轉移到以銀行風險監管為核心的系統性監管和依法管制上來，并首次提出降低國有獨資銀行不良貸款的要求。1996年，中國正式加入巴塞爾協議成員國，同年人民銀行的《商業銀行資產負債比例管理監控、檢測指標和考核方法》中對資本充足率的計算方法進行了細化，提出了具體要求。

2002年1月，由中國人民銀行制定的貸款風險五級分類法在商業銀行全面實施。2003年4月中國銀行業監督管理委員會（簡稱“銀監會”）成立，承擔起中國人民銀行對商業銀行的監管職責，中國銀行業監管體系由以人民銀行為單一核心的分業監管體系過渡至以人民銀行為貨幣政策制定為核心、以中國銀行監會為監管主體的多元化分業監管體系，標志著貨幣政策職能和銀監管職能的分離與完善。

2003年12月頒發《中國人民銀行法(修正案)》、《中國商業銀行法(修正案)》以及《中國銀行業監督管理法》。需要說明的是，這三部法都充分吸收和借鑒了1998年巴塞爾委員會公布的《有效銀行監管的核心原則》等框架，其中《中國商業銀行法(修正案)》增加了商業銀行違反資本充足率要求的懲罰條例，標志著監管當局對實施資本充足率監管的實質性進展。

隨著貸款風險五級分類法的逐步實施，銀行體系的不良資產逐步顯現，貸款損失準備嚴重不足的問題暴露出來，資本保護銀行免受外部沖擊的功能退化。2004年2月銀監會正式頒布了《商業銀行資本充足率管理辦法》（簡稱“《辦法》”），該《辦法》是在借鑒1988年巴塞爾協議和2004年巴塞爾協議的基礎上建立了新的完整的資本監管制度，是將中國資本監管由制度建設層面推向了逐步實施階段的重要法規。《辦法》考慮到中國銀行業的實際情況，要求商業銀行最遲于2007年1月1日達到8%的最低資本要求，為商業銀行資本充足率達標安排了三年的過渡期。

2004年6月巴塞爾新資本協議公布以來，全球近百個國家和地區明確表示將實施新資本協議。結合我國加入WTO過渡期已經結束，外資銀行將全面參與國內競爭，在中長期內，我國大型商業銀行也將走出國門謀求國際化發展，在更大范圍內、更深層次上參與國際競爭。推動國內大型商業銀行實施新資本協議，將有助于引導這些銀行提升風險管理能力，縮小與國際先進銀行的差距。2007年2月，銀監會公布《中國銀行業實施新資本協議指導意見》（以下簡稱《指導意見》），按照分類指導的原則，銀監會將商業銀行分為新協議銀行（相當于新協議中的國際活躍銀行）和其他商業銀行兩大類，實施不同的資本監管制度。新資本協議銀行從2010年底起開始實施新資本協議。

二、我國商業銀行資本充足率監管的制度特點

回顧的我國資本充足率監管制度發展，我們以2004年《商業銀行資本充足率管理辦法》的頒布為分界線，大致可以將其分為兩個階段：即2004年《辦法》頒布之前和頒布之后兩個階段。第一階段資本充足率監管的主要特征是監管理念的推廣和制度的初步建設；第二階段資本充足率監管的主要特征是制度的完善和實質性實施。

（一）2004年《辦法》頒布前的資本充足率監管制度的特點

我國商業銀行資本充足率監管制度是伴隨著我國銀行體制改革的推進而建立并不斷向前發展的。考察1992年到2003年間的資本充足率監管歷程，我們發現這一時期的資本充足率監管制度的主要特點是，在借鑒1988年巴塞爾資本協議的基礎上規定我國商業銀行資本充足率標準并對其計算方法進行細化；而對于資本監管標準的實施以及對未達到資本充足率最低標準的商業銀行應采取的處罰或糾正措施，監管當局未作規定。這一時期資本監管制度可以概括為，只是引入了資本充足性管制框架，而缺乏事實上的懲罰機制。商業銀行的資本充足性管制一直處于軟約束狀態，商業銀行資本水平普遍不足。2002年底我國國有商業銀行報告平均資本充足率為4.3%，按照8%的最低資本要求計算缺口為3392億元；如按照審慎監管標準，扣除全部資產損失后，國有商業銀行的平均資本充足率為－10.2%，資本缺口為1.65萬億元。

另外，與1988年巴塞爾資本協議相比，這一時期的監管制度對商業銀行風險資產權重給予了優惠，如商業銀行對我國特大型企業、大型國有企業、國內商業銀行、非銀行金融機構的債權分別給予50%、70%、10%和50%的優惠風險權重，按照1988年巴塞爾資本協議的規定，除了商業銀行同業債權給予20%的風險權重，其他三類都為100%。同時，這一時期監管制度未能吸收1996年巴塞爾委員會對商業銀行計提市場風險的要求。

2004年之前資本充足率監管的寬松要求以及國有商業銀行特殊身份等原因，使得資本充足性監管未能真正實施，這也是我國商業銀行資本充足率長期達不到監管要求的重要原因。

（二）2004年《辦法》頒布后的資本充足率監管制度的特點

2004年以后的資本充足率監管制度主要是以《商業銀行資本充足率管理辦法》為核心的資本監管制度，它是我國監管當局實施資本充足率監管進入實質階段的重要標志，主要有以下幾個方面的特點：

1.建立了較為完整的資本監管制度。《辦法》是以1988年巴塞爾資本協議為基礎，充分借鑒了巴塞爾新資本協議的整體框架，將第二支柱和第三支柱的內容納入資本監管制度。明確了計算信用風險和市場風險的資本充足率方法,尤其是制定了類似于美國《1991年聯邦存款保險公司改進法案》中的“迅速糾正措施”的相關規定，將商業銀行按照資本充足水平分為三類：資本充足銀行（指資本充足率達到8%，且核心資本充足率超過4%）、資本不足銀行（資本充足率高于4%但低于8%，核心資本充足率低于4%）、資本嚴重不足銀行（資本充足率低于4%，核心資本充足率低于2%）。對三類銀行實行分類監管，分別采取相應的干預措施和糾正措施。《辦法》還進一步細化了商業銀行資本充足率的信息披露要求，主要包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險五個方面，有利于提高商業銀行經營信息的透明度，強化對銀行經營行為的市場約束。

2.對商業銀行風險資產權重的確定更加審慎。《辦法》取消了以前的資本監管制度給予商業銀行對我國特大型企業、大型國有企業、國內商業銀行、非銀行金融機構的債權的優惠風險權重，嚴格按照1988年巴塞爾資本協議的規定。

3.將市場風險納入資本監管框架。《辦法》根據1996年《市場風險資本監管補充規定》將市場風險引入資本監管。這與我國金融市場的發展和商業銀行交易性業務多樣化相適應，提高商業銀行市場風險管理水平。

4.《辦法》明確規定商業銀行計算資本充足率必須以貸款損失準備充分計提為基礎。出于審慎監管的原則，商業銀行在計算資本充足率時應從資本中扣除貸款損失準備缺口，這對我國商業銀行資本充足率的影響很大。根據銀監會2006年年報顯示，截止至2003年底，我國主要商業銀行的不良貸款余額為21045億元，不良貸款比例為17.86%，貸款損失準備金缺口為10355億元。

2004年2月《辦法》的出臺，初步建立了審慎資本充足率監管制度，確立了資本監管在審慎銀行監管中的核心地位，標志著我國銀行資本充足監管制度的深化和實施資本充足率監管進入實質性階段。

參考文獻：

[1] 王勝邦.資本約束與信貸擴張－兼論資本充足率監管的宏觀經濟效應[M].北京:中國金融出版社，2008.

[2] 銀監會.商業銀行資本充足率管理辦法[R].北京:銀行監督管理委員會，2004.

[3] 巴塞爾銀行監管委員會. 央行行長及監管當局負責人會議宣布提高全球銀行業最低資本要求.國際清算銀行，2010.9.12.

[4] 王勝邦.資本約束與信貸擴張－兼論資本充足率監管的宏觀經濟效應[M].北京:中國金融出版社，2008.

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當前支付結算監督管理機制問題

一、實施支付結算監督管理的主體不統一。

《商業銀行法》明確規定銀監機構行使支付結算監管權，《中國人民銀行法》規定人民銀行“履行維護支付、清算系統正常運行”的職責，會同銀監機構制定支付結算規則，有權對金融機構以及其他單位和個人“執行有關清算管理規定的行為”進行檢查監督；同時《關于中國人民銀行分支機構支付結算管理職責的指導意見》規定，人民銀行分支機構對支付結算工作具有管理職責，如組織貫徹支付結算法律法規和規章制度，制定支付結算管理辦法和實施細則，組織支付工具的推廣應用和創新等，并明確提出人行具有“負責接受支付結算規章制度咨詢，受理單位和個人違反支付結算法律規定行為的舉報，并對單位和個人違反支付結算法律法規行為進行檢查監督”的職責。由于對支付結算和清算管理的業務范圍在現實工作難以明確劃分，支付結算監督管理實施主體不明，職責不清，影響了監管的有效開展。

二、支付結算、清算監督管理的人為分割，造成監管資源浪費。

一是造成支付結算監管專業人才浪費。長期以來，人行依法行使支付結算管理職責，制定支付結算規章，開展支付結算檢查并實施處罰，培養了大批的專業監管人才。機構分設后，由于人手少，任務重，銀監部門主要側重于金融機構風險防范的監督管理，無暇顧及支付結算日常監管，實際形成了支付結算監管的嚴重缺位。

二是造成非現場監管科技資源浪費。支付結算監督管理主要由現場檢查和非現場檢查兩種方式互為補充，其中，現場檢查因為檢查時間的局限，無法在第一時間發現金融機構違反規章的支付結算行為，同時檢查面也較小，客觀上存在著檢查范圍片面，檢查時間滯后的問題。因此，利用高科技實施動態監控的非現場監管方式，成為監督管理的重要途徑。人行負責支付清算、賬戶管理和反洗錢監測等業務系統的運行和管理工作，能夠通過相關業務系統及時獲取金融機構的結算、清算業務信息，為實施動態、實時的非現場監管提供了便利，將人民銀行作為結算管理行政部門從日常結算監管中脫離，勢必造成技術資源的嚴重浪費。

三是造成監管信息資料的浪費。由于支付結算業務和支付清算業務具有高度的、本質的聯系，而支付結算和支付清算的監督管理分屬兩個不同部門，由于人行和銀監局協調機制不夠到位，監督管理信息難以得到及時和充分的再利用，影響了監管的效果。

四是造成監管成本的浪費。人行在依法開展支付清算檢查過程中，發現金融機構在涉及到的支付結算業務中存在嚴重違規行為，可以建議銀監部門對其開展檢查，銀監部門須經檢查確認后方可進行處理；反之，人行對銀監部門發現并告知的支付清算違規問題，也須通過檢查的方式進行確認并處理，將大大提高雙方的監管成本。同時，此類結算監管行為不可避免的重疊和交叉，將給金融機構造成不必要的負擔，監管效能難以體現。

三、支付結算、清算監督管理的權限分離，影響監管效果。

一是影響制定結算規章制度的針對性和時效性。支付結算規則的制訂和完善源于對日常檢查中發現問題的不斷規范，如果脫離對金融機構結算業務的日常檢查和監管，人行將無法及時了解、掌握并反映支付結算狀況、法規的適用性和存在問題，有關法規的制定可能偏離實際，或導致結算規章的滯后性，勢必削弱規章制度的權威性。

二是影響金融機構樹立遵守支付結算規章制度的自覺性。由于銀行監督管理部門缺乏支付結算監管專業人才且人手少，只能應付風險控制等方面的日常監管工作，對支付結算管理無力也無暇顧及，因此導致結算糾紛“投訴無門”的情況發生，客觀上為金融機構違規經營提供了土壤。

三是影響金融運行的穩定性，支付結算秩序穩定是金融穩定的重要組成部分，隨著支付結算管理的弱化，金融機構自律意識淡漠，支付結算風險隱患增加，將影響支付結算業務的正常開展。

對加強支付結算監督管理的建議

一、理順支付結算管理工作機制。

一是建議總行統一制訂明晰、規范、操作性強的支付結算管理框架，明確人民銀行應履行支付結算管理的職責范圍以及清算管理的具體內容。中央銀行支付管理框架應當明確規定有關支付結算制度安排、清算規章以及人民銀行清算管理現場檢查的介入標準和處罰范圍。統一、規范的支付結算管理框架有利于基層央行強化對金融機構清算全過程的持續性檢查和監督管理，促進基層央行依法行政，確保央行支付結算管理工作得以合規、有效的順利開展。

二是合理劃分支付結算監管職能，加強相互間的協調和合作，提高支付結算管理水平。建議有關部門進一步明確人行和銀行業監管機構對支付結算、清算業務的監管職能，做到各有側重，相互協調，相互配合。在職能劃分方面：銀行業監管部門可側重于對金融機構本票、匯票的簽發、商業匯票的承兌、貼現、銀行卡等支付結算業務的風險和內控監管，人民銀行則可充分利用相關業務系統收集第一手信息資料，側重于對金融機構執行支付結算紀律情況、賬戶管理情況檢查，實施實時監管，動態監管和現場檢查，從而提高結算、清算檢查效率，不斷提高管理水平，確保良好的支付結算秩序。

二、下放建議檢查權權限，建立金融監管協調機制。

目前支付結算管理是由中國人民銀行和中國銀監會兩家機構共同承擔的，因此兩家之間建立金融監管協調機制就顯得尤為重要。金融監管協調機制中的重點問題是人民銀行建議檢查權的行使問題。

根據新《中國人民銀行法》和《銀行業監督管理辦法》，建議檢查權可以由人民銀行總行根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要建議中國銀監會對銀行業金融機構進行檢查監督。但在實際工作中總行級的建議檢查權是遠遠不夠的。我們建議，中國人民銀行和中國銀監會可以通過分別向下授權的形式把建議檢查權的行使和受理落實到基層單位，人民銀行的建議檢查權可以行使到縣。為防止建議檢查權的濫用，具體行使過程可以采取本級人民銀行根據實際情況的需要將建議檢查的事項上報上級人民銀行，經批準后向本級銀監機構發送檢查建議書的形式把建議檢查權的行使和受理落實到基層單位。另外人民銀行各級分支機構可以通過與當地銀監機構定期、不定期召開金融監管聯席會議的形式，建立監督管理信息共享機制，啟動金融監管協調機制。通過定期組織監管聯席會議通報情況、開展調研、建議檢查等多種形式充分利用銀監機構對支付結算業務日常管理和具體違法行為處罰的職能，形成合力，依法監管，共同維護好轄區支付結算

秩序。

三、轉變觀念，實施“五個結合”準確行使支付清算檢查監督權。

在目前支付結算、清算管理現有體制下，基層人行應轉變“無為”思想，以目標量化考核為手段，準確行使對準備金管理、財政性存款管理、會計財務資料報送、同城票據交換管理、賬戶管理及反洗錢工作的監督管理職責。

一是柜面監控與現場檢查相結合。構筑柜面審查、復核、會計主管現督的三道防線，嚴格柜面受理票證、電子支付業務、查詢查復信息合法性、真實性、完整性的審驗，加強對金融機構財政性繳存款和法人存款準備金繳存范圍的審核，強化支付系統往來信息的監控，有效地暢通支付清算匯路，控制支付清算風險。組織開展對金融機構支付清算工作現場檢查，主動傳導結算政策法規，促進問題的整改，推動金融機構支付清算內控制度的建設執行，嚴密支付清算工作流程，全方面、多視角透視商業銀行支付清算情況。

二是人本監管與風險監管相結合。每年除上級行布置的專項檢查外，一年安排一次綜合檢查，把對票據交換、賬戶管理、繳存款、會計財務資料的報送情況一并納入綜合檢查范圍，減少進場的次數，提高檢查效率，增強監督效能。同時，通過賬戶管理檢查掌握金融機構貫徹反洗錢“客戶盡職調查原則”情況，通過對同城支付清算的檢查進一步加強對可疑支付交易的監測，實現內部檢查監督資源共享，避免重復檢查監督，提高檢查監督資源的利用率。

三是綜合檢查與跟蹤檢查相結合。對綜合檢查發現的內控制度重大缺陷、嚴格違規行為的機構作為重點監測對象，加大現場檢查的力度，并適時開展跟蹤檢查，督促金融機構加大對整改措施的落實力度，完善內部約束機制，提高自律能力。

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[關鍵詞] 經濟全球化商業銀行商業銀行監管市場化

銀行業是一個嚴重依賴外部資金和公眾信任,外部效應和信息不對稱都十分突出的高風險公共行業,而且其風險具有“多米諾骨牌效應”,所以銀行成為政府監管的重點。近年來隨著我國金融領域對外開放的不斷擴大,深化金融改革明顯提速,特別是現在銀行業已經對外資銀行全面開放,這不僅要求銀行加強風險管理,也對監管當局提出了嚴峻的挑戰。我國對有效商業銀行監管的需求尤為迫切,然而我國在這方面的現狀卻并不樂觀。本文研究了經濟全球化背景下我國商業銀行監管的市場化的現狀及存在的問題,并提出具體措施,以期提高我國商業銀行監管的有效性,為提升金融體系的運行效率并保持金融安全提供制度支持和保障。

一、商業銀行監管市場化的含義

商業銀行監管的實現過程充滿了政府當局、金融機構和社會公眾等相關主體之間的利益協調與沖突,監管目標的實現程度如何取決于政府當局的監管約束、銀行自我約束和來自社會公眾的市場約束三大力量的共同作用,其中,銀行自我約束和市場約束屬于市場力量。所以,實現有效商業銀行監管,可以歸結為限定條件下政府力量和市場力量的合理定位。如果政府力量和市場力量各自的發育狀況存在缺陷,或者政府力量和市場力量的搭配不協調,那必然會降低商業銀行監管的有效性。

二、商業銀行監管市場化發展的歷史進程

由于政治或經濟原因,許多國家商業銀行監管制度演化中經歷過嚴格控制性商業銀行監管,所謂嚴格控制性監管是指實行分業限制、利率管制、市場準入嚴格限制等,包括德國、英國、美國,以及為數眾多的發展中國家。但是,20世紀70年代以后,經濟全球化在金融領域的滲透日漸深入,資本跨國流動的規模迅速擴大,銀行業經營環境更為開放,跨國銀行蓬勃發展,同時,各種金融創新活動層出不窮,使得嚴格控制性的監管制度開始表現出一些不適應性,其所扮演的角色從維護銀行業穩定和發展的必要措施轉變為限制銀行業發展的桎梏,甚至成為銀行業競爭能力低下和銀行危機的根源。于是從此以后,各國進逐步放松管制的以消除銀行業發展的障礙,給予銀行業更多地獲利機會,釋放受壓制的市場競爭力量,增加銀行之間的競爭程度,有利于提高銀行業效率、促進其發展。

三、我國目前商業銀行監管的市場化的現狀

1.控制性的商業銀行監管制度。政府監管制度為了順應商業銀行監管的市場化趨勢,實行嚴格控制性監管制度的國家紛紛取消各種限制競爭的監管措施,逐步構建和完善審慎性的政府監管制度。我國銀行業的政府監管也曾經實行過嚴格控制性監管制度,且目前仍在實施某些控制性的監管措施。所以,政府監管安排實現從控制性監管制度向審慎商業銀行監管制度的過度,是提高我國商業銀行監管市場化程度的關鍵環節。

2.從控制性商業銀行監管制度向審慎商業銀行監管制度過度。1998年以后,政府監管進入從控制性商業銀行監管制度向審慎商業銀行監管制度的過度階段,它包括幾乎同時進行的兩個過程:一個是控制性商業銀行監管制度淡出與變革;另一個是審慎商業銀行監管制度的構建與強化。

3.培育和發展商業銀行監管市場化的各種約束力量。市場力量的培育與發展經濟全球化背景下,內外部條件的變化使實現監管市場化成為我國有效商業銀行監管供給的關鍵所在。為實現商業銀行監管的市場化,政府監管制度應從替代市場力量向互補和增強市場力量轉變,但是,僅僅優化政府監管這種外部力量是不夠的,還需要培育和發展市場力量,市場力量的發育狀況良好是形成市場化監管體系的基礎,如果這一基礎存在缺陷,政府監管制度的轉變也將難以實現。市場力量既包括銀行的自我約束,也包括來自各種市場參與者的市場約束。

四、我國目前商業銀行監管的市場化所存在的問題

1.缺乏嚴格的監管制約機制。監管制約機制包括對監管人員的制度規定及責任劃分。監管人員在對銀行依法監管的過程中無人對監管人員的行為進行監管,其是否秉公辦事,廉潔公正;是否利用職務之便牟取不正利益;在審慎銀行經營行為時無人對其行為進行監管,到目前為止,我國尚未出臺對監管者進行再監管的法律機制,同時也沒有制定出一套對監管者進行再監管的指標體系來衡量監管者的監管成效。

2.對商業銀行監管市場化的法律不完善。我國監管法律法規不健全,有的缺乏實施細則、缺乏操作性;我國兩大基本法律對監管方法僅有原則性的規定諸如以何種形式和程序來實現現場、非現場的監管或者通過利用外部審計師對有關信息進行核實。制度的不規范使得監管的主觀隨意性很強,在監管程序上過分強調對銀行新網點、新業務、增資擴股等方面的嚴格審批而在對投資人權益的保護方面則力度不夠,從而有可能導致銀行業務范圍狹窄,不能較好的分散風險。原來《商業銀行法》對有關信息披露的規定一直無實質性的操作規范。

3.在商業銀行監管內容上重合規性監管而輕風險性監管。我國外資銀行金融監管在實踐中長期貫徹的是“重引進、輕管理”的監管方略,監管主要集中于市場準人方面,對于其業務經營的監管還很不夠,對外資銀行的資本充足率的變化、資本流動性狀況、經營政策、內部審計管理水平等都不太重視,忽視了以預防為主的風險性監管。對外資銀行的檢查也只注重是否符合法規的事后檢查。缺少以預防為主的風險檢查,致使外資銀行的某些經營活動基本處于自由狀況,埋下了一些風險隱患。

4.商業銀行監管人員素質不高。隨著國際金融市場的發展,面對是日益繁多的金融創新產品,我國現有的監管手段已不能適應發展的需要。監管人員素質不高,不能適應金融國際化發展的需要。對經濟發展中出現的新理念不能很好的運用到監管當中,缺乏對風險進行數據搜集,分析判斷并提出相應解決方案的復合型人才。商業銀行監管人員除了精通銀行操作的基本知識外,還必須具備財務分析及風險分析能力。我國尚未制定出一套對監管者進行再監管的指標體系來衡量監管者的監管成效,長期以來我國監管人員知識結構、業務素質、政策水平參差不齊,嚴重制約了我國金融監管效率的提高。

5.商業銀行監管信息化發展較為落后。銀監會成立后,央行作為貨幣發行的專門機構,對金融機構的發展及市場信息的了解相對較少,因此監管信息提供的不完備性將會嚴重影響我國央行制定貨幣政策的有效性,另一方面,由于我國監管機構掌握央行貨幣政策信息的不完備性,同樣制約了監管部門監管職能作用的發揮。在我國央行和商業銀行之間對數據的搜集,處理和共享還不完善,信息數據的不準確性,不及時性及不能利用信息系統對數據進行科學分析,對風險進行的預測都影響了監管實施。

6.沒有明確的監管目標和技術指標。現有監管只是一種傳統粗放的監管方式,對商業銀行監管沒有明確目標和理性指標。目前我國商業銀行監管還處于一種稽核式和行政管理式的監管方式,監管人員在對商業銀行監管的過程中,不能利用科學的指標體系對銀行金融機構的風險狀況進行分析,同時金融機構還未建立系統的商業銀行風險評價模型和預警系統,對銀行風險的評價及建立在合規監控上,沒有對銀行信用風險評級開發實質性的工作,并對理性評價的結果向社會公眾披露,現行監管沒有具體規定監管目標,由于目標不確定性使銀行等金融機構不能自覺地按照金融監管當局的要求去做,而是想方設法繞過監管,對銀行風險沒有起到早發現,早干預的作用。

五、在我國商業銀行監管市場化過程中出現的問題應如何解決

我國作為一個轉型中的發展中國家,在融入世界經濟的過程中,確立了市場經濟、市場金融為本國經濟體制和金融體制的改革目標。銀行業應該采取如下的對策:

1.建立健全法律制度。我國曾頒布《商業銀行法》,《經常外匯業務許可證》,《中華人民共和國外資金融機構管理條例》,《貸款風險分類指導原則》,《貸款損失準備計提指引》等金融法規,但隨著金融業的發展,外資金融機構的進入,這些規章已遠遠不能適應經濟發展需要。對中間業務收費標準,商業銀行補充資本金,加強國際合作交流,擴大中國銀行業對外開放,市場準入規則,銀行產權制度改革等都沒有明確的法律依據。從各國商業銀行監管法的創新來看,其一般是強化央行的貨幣政策的功能,而將金融監管權進行分離。新法律的出臺應具有瞻前性,相關法律應大量吸取國際上監管法律的優點。

2.建立一支高素質的監管隊伍。商業銀行監管擔任審慎銀行經營風險,發現商業銀行薄弱點,分析風險,查找問題,及時糾正的重要職責。因此監管主體中工作人員的素質建設也應上升到制度層面上來,嚴格規范商業銀行監管工作人員對金融業務知識和技能的掌握,建立商業銀行監管業務知識資格考試和職業道德評價等制度。監管人員要求具有較強的綜合分析能力,能運用新方法,新技術對商業銀行金融狀況進行分析研究,在工作中依法辦事,行得正,立得直,能及時糾正銀行經營中的違規行為。因此就需要我們培養一批高素質的監管人員隊伍。為適應金融全球化的需要,還應選派一批優秀人才到國外學習先進的監管理念和手段,定期從國外聘任監管專家到中國工作,努力提高監管工作人員素質是必要的。

3.加強資本管理。改善資本充足率保持充足的資本水平是銀行防范金融風險的物質基礎。長期以來,由于資產增長很快,盈利空間有限,又缺乏有效的注資渠道,我國銀行資本充足率一直偏低,資本的補充遠遠沒有跟上資產的發展。因此,迫切需要采取多種方式,優化資本結構,多渠道多途徑的補充資本金,,迎接新巴塞爾協議給我國銀行業帶來的挑戰。對此,可以采取增加商業銀行的核心資本,增加銀行的附屬資本和降低銀行的風險資產權重等措施。

4.提高風險管理水平。實施全面風險管理新巴塞爾協議強調,隨著金融向國際化、多元化的方面向發展,當今各國銀行業所面臨的風險,不再僅僅局限于信用風險,法律風險、利率風險、匯率風險、技術風險等都會對銀行產生不可忽視的影響。針對我國目前的情況,可以將銀行面臨的各種可能的風險歸納為信用風險、市場風險和操作風險。對此,我國商業銀行首先要在風險管理的理念上突破單一信用風險的局限,要充分重視對這些風險的管理,綜合考慮各種風險因素,從單一的信用風險管理轉向全面風險管理。

5.加大商業銀行監管力度。完善信息披露制度針對目前我國銀行業監管中存在的一些問題,我國應該樹立與國際銀行業相接軌的監管理念,建立起以三大支柱為特點的資本監管框架,建立銀行外部審核制度,提高監管水平,按照新巴塞爾協議的要求制定出適合我國銀行業發展的靈活全面的監管體系,逐步完善我國銀行業的監督管理工作。

6.逐步建立和健全我國銀行業的信息披露制度。規范商業銀行的信息披露制度,加強信用評價機構、會計師事務所和審計師事務所等中介機構的建設和溝通,以上市和擬上市銀行為先導,逐步建立和健全我國銀行業的信息披露制度。

7.政府力量與市場力量的互促互進。在構建市場化取向的監管體系過程中,無論是政府監管制度的變遷,還是市場力量的培育,都存在大量的障礙和困難需要解決,都需要許多配套措施。審慎監管的構建和強化是市場力量健康發展的制度保障,政府監管制度的變遷進程應與市場力量發育程度相協調,只有市場力量有了較好的發展,才能真正實現審慎性監管對控制性監管的替代。所以,既要給市場力量發展適度的空間,又要避免對薄弱市場力量的過分依賴,兩者之間應互促互進,以實現政府監管制度的優化和市場力量的強化,逐步形成市場力量為主導的監管格局,提高經濟全球化的背景下我國商業銀行監管的有效性。

在經濟全球化的大背景下,各國都從自身國家利益的的角度出發,全面發展本國的經濟,謀求經濟利益,保護國家利益。銀行業尤其是政府監管的重點,特別我們國家,作為世界上最大的發展中國家,銀行業的發展更是關系國家命脈。本文的論述,深入分析了從商業銀行監管的市場化的歷史淵源和現狀,既而找出商業銀行監管市場化運作過程中存在的問題,并且就這些問題提出解決對策。

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[5]劉曉芬:提高銀行監管工作的有效性探析[J].金融經濟,2007,(02)

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【關鍵詞】金融監管制度金融監管制度創新

一、金融監管的意義和必要性

隨著經濟的一體化和金融的全球化，全球各國經濟的貿易往來以及金融業務的聯系日益密切，國際金融環境也變得日益復雜，金融業對世界經濟的影響不斷加深，影響范圍不斷擴大。在當今的經濟金融背景下，金融監管制度的創新就變得尤為重要。2008年美國次貸危機所引發的全球金融危機，使得各國經濟都受到了不同程度的重創，金融危機的發生也使得各國更加注重金融監管。而我國在這次金融危機中所受的影響較小，這主要由于我國的經濟開放化程度不高，無形中的城墻對我國的經濟起到了一定的保護作用。可是近年來隨著一帶一路戰略的提出、亞投行的建立以及近來人民幣可能加入SDR，這意味著我國經濟開放化程度加深，經濟的一體化將促進金融的全球化，傳統的金融監管制度已經不能滿足如今的監管要求，進行金融監管制度的創新勢在必行。

二、我國金融監管制度的現狀以及存在的問題

我國金融監管制度的發展分為兩個階段，一是1998年以前由中國人民銀行實行統一監管，二是從1998年到2003年逐步建立的分業經營，分業監管的金融監管模式，形成了如今的“一行三會”的金融監管體系，即中國人民銀行、證監會、銀監會、保監會各司其職，分業監管。現階段，我國實行的分業監管的監管模式專業化優勢比較突出，便于分散風險，但從我國金融監管的現狀來看，我國的金融監管制度還存在一些不容忽視的問題和不足。

（一）金融創新出現監管的真空區域

互聯網金融的出現對傳統金融機構產生了巨大的沖擊，應對互聯網金融帶來的沖擊，銀行的網上銀行、電子銀行業務的大規模的創新使得金融體系得到了改革、調整，適應了當今電子商務經濟發展的需要以及經濟主體的多樣化服務需要，同時也出現了金融監管的真空區域，使得傳統的金融監管存在不足，同時隨著經濟主體需求的多樣化以及存款利率市場化進程的推進，傳統銀行業金融機構不斷地進行業務創新應對經營困境，導致金融產品以及表外業務的增加，也使得當今金融監管中的不足逐步的暴露出來。

（二）金融全球化對金融監管提出挑戰

在當今經濟一體化金融全球化的大背景下，全球的經濟聯系更加的緊密，金融業務的交叉也日益密切，為了順應經濟一體化的大趨勢，對我國的金融監管制度也提出了挑戰，一方面是因為金融監管的專業人才缺乏，另一方面是對我國金融監管的國際化提出挑戰。

（三）分業監管模式與當今的混合經營模式不匹配

目前我國實行“一行三會”分業經營，分業監管的經營模式，這與我國初露端倪的混業經營模式不匹配，也使得當今金融監管模式的不適宜性暴露出來，對金融監管部門協調性提出挑戰。

（四）存款保險制度

存款保險制度的建立意味著銀行可以破產，這無疑是為中小銀行的競爭提供了堅強的后盾，勢必也會加劇銀行業的競爭，由此會引發各種風險，諸如道德風險、惡性競爭而違反金融監管制度等。存款保險制度的建立對金融監管制度的要求更是上了一個臺階。

（五）在華外資金融機構的監管

隨著全球經濟一體化進程的推進，外資銀行在我國也掀起了一個新的，但是由于我國外資銀行監管法律體系不健全，以及外資銀行母行所在國多采取混業監管我國采取分業監管，這就使得外資銀行的金融監管中存在監管任務的協調等問題，當發生監管的爭議時而無法解決，從而不利于金融監管的穩定。

三、我國金融監管制度創新的建議

（一）完善金融法律法規監管

目前，我國金融監管方面的法律主要有《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》等，這些法律法規只給出了金融監管的基本框架，具體的實施細則還不完善。另外監管的法律法規應該根據目前金融業務發展的方向進行及時調整、修改及補充，樹立金融監管的權威，做到監管的有法可依。

（二）自律監管、外部監管以及市場監管相結合

金融機構不能只是一味的依靠外部監管部門的監管，而且應該充分調動自律監管的積極性，由于金融機構對聲譽風險的重視，避免發生擠兌風險，金融機構可通過確立各個部門的內部監管目標，進行內部風險控制。同時應該充分信息披露，運用市場監管以及外部評級機構進行金融監管。金融機構可通過內部監管、外部監管、市場約束等共同作用來防范金融風險，提高監管的效率。

（三）使用現代化的金融監管手段，降低監管成本

近年來隨著互聯網移動終端的大范圍普及以及互聯網金融的出現，傳統的現場監管已經不能滿足時代的需要，運用電子化的計算機網絡系統，依靠大數據以及不同機構網上監管數據的共享可以提高金融監管的效率，降低金融監管的成本。

（四）金融創新推動金融監管制度的創新以及監管范圍的擴大

金融體系的創新是金融監管制度的創新的前提，金融監管體制需要對金融創新做出及時的反應、調整。金融制度的創新也是與金融體系創新不斷博弈的過程。隨著金融產品、以及銀行表外業務的創新，金融監管制度應該及時的進行創新、擴大監管范圍來確保金融的穩定，防范金融風險。

（五）金融監管的國際化

在經濟一體化以及金融全球化的背景下，金融監管的國際化也是必然趨勢。近年來，隨著人民幣國際化以及一帶一路戰略的提出，對金融監管提出了國際化的要求。在此過程中我國一方面應加大對金融監管人力資源培養的投入，有針對性、目標性的對監管的人才進行專業化的培養。另一方面應本著積極樂觀的態度加強和各貿易國家的交流，不斷地學習國外先進的監管理念，但由于各國的國情、經濟狀況不同，適合他國的未必適合我們國家，因此在對外開放的過程中，不能簡單地復制其他國家的監管方法，應結合我國國情，摸索出適合我國的監管方法。

參考文獻

[1]李妍.金融監管制度、金融機構行為與金融穩定[J].金融研究.2010.

篇6

一、加快銀行業資本結構重組，完善法人治理結構

從銀行業的體系結構看，我國銀行業存在的主要有兩個：一是國有銀行的國家獨資股權資本結構，和信用合作金融機構沒有真實股權資本。這兩類控制著近92%的國民儲蓄存款的銀行主力軍，存在著事實上的所有者缺位問題，沒有建立真正意義上的法人治理結構。這些銀行機構的經營管理決策和經營業績考核主要依靠外部的監督管理。銀行業實際上在缺乏所有者經濟利益控制和約束的狀態下運行；二是銀行業市場紀律缺失。在國家信譽光環的保護下，人們對銀行業深信不疑，普遍認為根本就沒有必要關心其償付能力。銀行業基本上沒有市場的約束。面對這樣一個非市場化的銀行業體系，如果完全按照市場化銀行體系中的成熟經驗和框架來構建我國銀行業安全網，不僅不能強化銀行業穩定性，反而會增大安全網的成本。因此，構建銀行業安全網的前提是加快銀行業資本結構重組。

（一）對國有銀行進行股份制改造

對國有銀行進行股份制改造的益處有：一是解決國有獨資商業銀行資本金的補充問題；二是理清國有獨資商業銀行的產權關系，建立高效的法人治理結構，使國有獨資商業銀行真正按照制度運營。關于國有銀行股份制改造問題，多數觀點認為國有獨資商業銀行股份化后的股權結構必須保證國家控股。理由是仍處于經濟階段，資金仍然是相對稀缺的資源，國家保持對這種資源的控制有利于資源優化配置和金融穩定。不贊成的觀點認為，過分強調國家控股以及國家控制資金會導致財政主導型的資源配置體制和行政干預的復歸。

筆者認為，對于國有銀行股份制改造問題，不管采取哪一種途徑，都將有利于國有銀行風險管理和國家金融安全。雖然我國銀行業目前資本結構特殊，在負債方表現出超穩定性，但由于國有銀行在經營效率和法人治理結構的運行效率方面存在問題，再加上資產方風險的大量積累，國有銀行特殊的國家信譽資本結構帶來的超穩定性受到日趨嚴重的侵蝕。因此，國有銀行的股份制改造將從高效的法人治理結構為突破口，提高銀行業的經營管理效率。另外，過分擔憂國家控制銀行業資金分配權，既不利于銀行業的改革和穩定性，也不利于國民經濟的良性發展。張杰（2000）通過對浙江和陜西兩省國有銀行經營狀況的調查，發現國有銀行的經營績效與其所服務的經濟性質密切相關①。同樣是國有銀行，服務對象中民營經濟占較高比例的地區，其經營績效明顯好于國有經濟占比高的地區。由此可見，對于國家來說，整體經濟的發展和增長，并不應該僅僅反映在國有經濟總量上，而應該是反映在包括各種所有制經濟的綜合經濟總量上。因此，從國民經濟長期發展和銀行業穩定性的角度看，國家通過持股方式來控制金融的成本可能大大超過收益。

此外，政府改革國有銀行的主要動力是把國有銀行辦成真正按照市場機制運營的商業銀行，其宗旨是增強我國銀行體系的穩健性。因此，按照客觀經濟，改革和完善國有銀行的資本結構，在國有銀行中建立健全的法人治理結構，對于我國銀行業體系的穩定性和促進國民經濟的健康發展具有重要的意義。

（二）農村信用社管理體制的改革

農村信用社管理體制改革最根本的問題是產權制度的改革。無論從上還是從農村信用社的管理體制演變過程來看，改革農村信用社的產權制度都是改善和加強經營管理、防范和化解風險的根本出路。事實上，從農村信用社不良資產形成的情況看，盡管形成的原因有多方面，但最主要的成因仍然是所有者缺位導致的道德風險。

農村信用社是“由社員入股組成，實行社員民主管理，主要為社員提供金融服務”的金融機構。所以說，農村信用社的產權應屬于私有產權。考慮到目前農村信用社的經營和虧損狀況，通過市場機制來解決投資入股問題是不可能的（除非政府注資），其他的一些改制辦法又不可能從根本上解決經營和管理問題（如基于合作制的法人改制和行業管理）。

目前農村金融改革的基本取向為：不拘一格，因地制宜。一種是取消各個獨立農村信用社的法人資格，以縣為單位組建只有一級法人資格的農村信用聯社；另一種是組建農村合作銀行。如果實行縣農信聯社一級法人，則從根本上沒有明確農村信用社的私有產權性質，仍然是產權虛置，只能把農村信用社的系統性風險暫時納入可控范圍，極易受到外部的行政干預。況且“縣農信聯社一級法人”不是一種規范的金融企業組織形式，與我國金融改革和發展的要求相比，它既沒有賴以生存和發展的制度基礎，也缺乏有效的內控機制。筆者認為，這種改革取向仍然是一種不能從根本上解決風險問題的暫時性制度安排。

如組建自上而下的農村合作銀行，會發生很大的改革成本，而且在全國農村信用社整體虧損和資不抵債的情況下，最大的困難是資本金的籌集和投資入股問題。如果按照原城市商業銀行的組建形式，建立區域式的農村合作銀行，實質上仍然沒有解決所有制問題，其經營管理和對內部人的控制，仍然需要外部行政或者黨紀政紀的約束，沒有從根本上解決管理問題。如果搞成農村商業銀行，一方面大多數地區存在投資入股困難，另一方面會重蹈城市商業銀行的覆轍。總之，對于存款類這一特殊金融企業，還不能一般工商企業的做法來解決其所有制和企業制度問題。從長遠發展看，任何一種企業制度形式如果不能從根本上解決法人治理結構中各個管理層次的經濟利益關系和約束問題，那么它的采用既不利于金融企業的健康發展，也不利于銀行業體系的穩定性。

總之，銀行業改革成功與否，關鍵要看改革是否改善了法人治理結構，是否有利于增強銀行業安全網的有效性。

二、按照銀行業管制的基本原理和國際慣例設計銀行業安全網

（一）我國銀行業安全網的設計問題

銀行安全網是政府用以防止銀行業遭受不利沖擊帶來的傳染性擠兌破壞的一組政策機制設計。它包括存款保險（隱性的和明確的）、審慎管制政策、最后貸款人政策以及資不抵債銀行機構的處置等政策。在我國銀行業監管實踐中，這些政策設計的根本目的不僅是防止銀行資本損失和由于銀行或銀行業失敗造成的普遍性脫媒（disintermediation），而且是要對銀行業的市場行為產生潛在的管制效應。因此，在設計銀行業安全網的五個斷路器時，不僅要考慮這些斷路器在控制銀行業危機演進中和切斷危機傳染通道中的功能和作用，而且還要關注這些管制政策對銀行業市場所產生的反饋效應。

1. 嚴格銀行業的市場準入管制。鑒于我國整個社會的信用體系和銀行業的市場紀律尚未建立，銀行業市場準入管制在銀行業安全網中具有舉足輕重的位置。在市場準入管制中，一是要嚴格準入標準，包括資本金的數量和結構、投資入股者資格審查及其投資入股資金來源的真實性和合法性，防止在投資入股方面的弄虛作假影響銀行機構的法人治理結構及其有效性。二是嚴格從業人員，特別是高級管理人員。逐步杜絕在準入條件方面弄虛作假，靠關系等不正當手段牟取高級職位的行為。從我國銀行業的現狀看，制約銀行業發展的一個關鍵因素是高級管理人員的素質。因此，銀行業市場準入管制直接關系到我國銀行業的穩健發展。

此外，我國銀行業的行業準入價值主要來源于準入管制和利率管制。因此，要銀行業的競爭程度，實行科學的準入管制，來保護銀行業的平均行業準入價值，為銀行業提供穩健運營的制度基礎。

2. 加強審慎監管。審慎監管是維護銀行業安全的第二道防線。主要包括以下：資本充足性管制、資產負債比例監管等。盡管資本充足性管制已經在國際銀行業達成一致，成為國際性的行業監管標準。但從我國銀行業所有者結構形式看，資本充足性管制在抑制銀行所有者的風險操作方面幾乎沒有效應。從我國銀行業監管的過程看，當前的審慎監管實際上已經偏離了方向。筆者認為，在現有銀行業體制下，審慎監管的重點應該是逐步強化銀行業的風險管理和風險控制。采取強制性的措施促使銀行機構加強內部風險管理和內部控制的科學化、信息化和規范化。當然，要想實現這一目標，監管者必須能夠提出和制定相應的規范化要求。在狀況下，監管者理念和管制水平是否超前，直接關系到整個銀行業的風險管理控制的效果。

此外，我國銀行業審慎監管存在的主要是從業人員的整體水平落后于銀行業市場發展的水平，特別是從業人員的業務素質。而當前的一些監管從業人員，特別是一些中高級管理人員，仍舊缺乏基本的銀行監管修養和監管理念，甚至是銀行業業務知識。因此，必須從從業人員的業務素質和素質兩個方面來強化隊伍建設。否則，審慎監管不僅不能成為至關重要的一道防線，甚至會成為導致風險的源頭。

3. 規范風險處置。由于我國尚未建立健全一整套規范的關于銀行業管制的法規，沒有相應的風險處置辦法，特別是尚未建立明確的存款保險制度，風險處置的隨意性大，加上監管能力的局限性，我國銀行業在風險處置方面成本很大。因此，建立健全一整套風險處置監管措施，包括高級管理人員的更換、監管者接管、停業整頓、購并及清算等規范化的監管制度和程序對強化銀行業安全網的效力具有重要的意義。

4. 加快銀行業改革，為完善存款保險創造制度環境。盡管目前我國銀行業實行存款保險制度尚未具備客觀市場環境和制度基礎，但從維護銀行業穩健運營的長期目標看，明確的存款保險制度仍然是我國銀行業安全網的主體制度安排。因此，應當從構造銀行業安全網的長期目標出發，從監管制度安排方面把銀行業的行為引向規范的市場行為。當前，應當在以下幾個方面加大力度。一是逐步公開銀行業的真實財務信息和經營狀況信息；二是逐步引導公眾像關心股市行情和經營績效那樣關心銀行業的經營狀況；三是公開銀行業選拔任用高級管理人員的透明度，從用人機制上引導銀行業市場和整個的廉潔性，提高銀行業的經營管理效率；四是嚴格監管隊伍的任職標準和廉潔自律，提高銀行業的監管水平和監管有效性；五是營造和培育整個社會良好的信用環境。

5. 加強監管與貨幣政策的協調配合。從整個銀行業市場的有效性角度看，一些貨幣政策諸如利率市場化，再貸款政策和對問題銀行的救助政策等，應當有其獨立的標準和政策效應。但從銀行業安全穩健的角度看，還不能完全按照一般市場的原理來考慮這些政策的潛在效應，因為這些相關的貨幣政策直接或間接地到銀行業監管政策的有效性。特別是在銀行業監管從中央銀行獨立出來后，監管政策和貨幣政策的彼此協調搭配顯得由為重要。

（二）當前銀行業監管中要注意的幾個問題

首先，要準確理解巴塞爾資本協議。銀行資本要求管制實際上是一種激勵相容的管制機制，銀行行業準入價值（franchise value）是銀行機構保持充足資本和審慎經營的內在動力，管制懲戒和市場紀律是外部約束機制。巴塞爾資本協議的不斷演進和新資本協議三大支柱（最小資本要求、監管檢查評價和市場紀律）蘊含的監管理念從監管制度層面上驗證了這種激勵相容管制機制。因為存在銀行資本的私人成本效應、社會潛在成本效應以及資本監管效應，因此還不能以一般工商業的資本概念來了解銀行業資本問題。或者說，銀行業資本監管不僅僅是充足與否的問題。從提出的理論分析框架看，巴塞爾資本協議的核心制度原則并不是第一支柱——最小資本要求，而是第二支柱——監管檢查評價和第三支柱——市場紀律。總之，無論從理論上還是從監管制度層面上，達成的資本要求管制取向是一致的，這就是如何引導銀行機構的風險管理和風險意識。因此，在我國特色的銀行業所有制和銀行業法人治理結構下，如何準確了解并靈活國際銀行業統一資本協議，直接關系到銀行業監管的有效性。

對股份制銀行機構，因為其資本結構和法人治理結構基本符合企業制度形式，其所有者利益機制和內部控制機制基本具備客觀制度基礎，可以完全按照銀行業資本要求管制的一般原理實施監管。對國有商業銀行，資本要求管制雖然在抑制銀行機構總體資產風險暴露、控制資產風險規模方面具有一定的效應，但幾乎沒有抑制道德風險方面的效應。從長期來看，事實上，在這樣一種銀行業所有制結構和資本構成的情況下，資本要求管制的有效途徑應該是引導和加強銀行業的內部風險管理和控制、加強市場紀律，而不能單純和過分強調資本充足率的監管。對國有銀行而言，如果國有獨資的所有制不變，或者保持國有控股，資本充足管制的效應就只能局限在總體風險暴露的控制和市場競爭力的標志。強化其風險管理和內部控制就只能通過行政手段。對信用社也一樣，如果不進行產權改革，各種監管工具的有效性就要依賴于行政手段和措施。

其次，關于充實資本金的途徑和強化市場紀律。最近一些關于國有商業銀行充實資本金的文章提出了各種充實國有銀行資本金的途徑和辦法。除了國家各種形式的注資外，還提出通過發行次級債券來補充資本金的建議。盡管這個建議是國際銀行業通行的辦法，但在我國銀行業體系下，是否可行，或者是否有效，卻值得商榷。事實上，國際銀行業發行次級債券的監管效應是強化銀行業的市場紀律。與審慎管制相比，市場紀律更能依靠市場本身來衡量銀行風險水平，以此強化控制銀行風險行為。所謂次級債券（subordinated debt），是銀行發行的一種不同于存款、期限較長的債務，其求償權力僅次于存款，但不屬于存款保險的范圍。要求銀行持有一定水平的次級債券而不要求銀行完全持有股權資本這種做法之所以有效是因為把銀行次級債券的持有者的切身利益與銀行不良風險行為直接掛鉤，通過對次級債務的期限、最大收益率等實行管制，增強次級債券持有人對銀行的監督力。那些過度風險經營和管理較差的銀行，很難在金融市場出售其次級債務，這樣就迫使其降低風險資產，或者以高成本發行新股票來達到資本要求。次級債務持有人之所以更加關心銀行的經營管理，是因為股權持有人可以享有風險經營的上限收益，而債務持有人卻只能持有合約收益，因此，債務持有人更加厭惡風險。

盡管市場紀律具有潛在的優勢——諸如降低了道德風險和管制腐敗問題，但對于發展家，其適應性卻受到一定的限制：債務市場不發達、國家依靠行政手段發行次級債務、或者在特殊條件下政府放松次級債務要求和在經濟上救助成為持有人等，使次級債務失去了應有的監管效應。從我們國家看，這些擔心都是客觀存在，因此盡管銀行業管制工具在理論上成立，但在實際操作上未免是紙上談兵。

篇7

一、澳門、香港與祖國內地貨幣發行制度比較

（一）澳門的貨幣發行制度

澳門在20世紀以前沒有自己的貨幣，流通中的貨幣主要是中國銀元、銅錢和其他一些國家銀幣。1905年9月4日，葡資的大西洋銀行獲得澳門行政當局授權，開始發行澳元；1995年10月，中國銀行澳門分行也獲授權，成為澳門地區第二家發行貨幣的銀行。依照澳門的有關法令規定，發行澳元必須有100％的等值黃金、外匯資產作準備金， 繳納給澳門貨幣暨匯兌監理署，作為發行澳元的擔保和外匯儲備。

除澳元外，在澳門流通的其他貨幣還有港元、美元、英鎊、日元和馬克等，其元的流通量占有較大比重，在大宗對外貿易的結算中，使用港元的數量要大于澳元。為保證澳門的國際收支平衡和澳元幣值的穩定，澳門在允許外匯自由進出的前提下，同時也對部分外匯匯兌采取一定的管制措施，如規定外貿進口所得外匯收入，應將外匯收入的50％按低于銀行匯率的公價匯率，強制性地匯兌給貨幣暨匯兌監理署，以保證澳門的外匯儲備維持在一定水平上。同時實行澳元直接與港元掛鉤的政策。

（二）香港的貨幣發行制度

長期以來，香港行政當局將貨幣發行權授于匯豐銀行和渣打銀行行使（1911年有利銀行也被授權發行貨幣，但已于1978年被撤銷）。1994年5月，中國銀行香港分行也獲授權， 成為香港第三家發行貨幣的銀行。依照香港的有關法律規定，發行港元必須有100 ％的等值外匯資產作準備金，即發鈔銀行在發行港元前，必須按7.8港元等于1美元的比率，將等值美元存入港府管理的外匯基金，取得外匯基金發給的“債務證明書”后，方可憑此發行等值港元。

香港目前擁有900多億美元的巨額外匯儲備， 并在匯兌方面通過實行港元與美元直接掛鉤的政策，保證了港元在十幾年中幣值的相對穩定，促進了香港外向型經濟的迅速發展。

（三）祖國內地的貨幣發行制度

祖國內地的貨幣發行權由國家授權中央銀行，即中國人民銀行統一壟斷發行，其他任何銀行、單位和地區都無權發行貨幣。人民銀行發行貨幣時不需要繳納保證金，而是根據國民經濟發展情況和商品流通的實際需要，提出貨幣發行計劃，報經國務院批準后組織實施。

（四）比較和評析

從澳港地區和祖國內地關于貨幣發行的規定來看，不同之處：澳港地區是授權幾家商業銀行發行貨幣，而內地則授權給中央銀行獨家壟斷發行貨幣；澳港地區商業銀行發行貨幣時要繳納等值外匯資產作擔保，而內地中央銀行則是以國家信用為保證，按計劃原則來發行貨幣的。

澳港地區的經濟體制和市場情況和祖國內地有巨大差異，他們的貨幣發行制度顯然不適合內地，但是，隨著我國對外開放進程的發展，內地的經濟活動已逐步參與到世界經濟活動中去，保持巨額的外匯儲備，防止出現對外支付危機，對于保持人民幣幣值的穩定是十分必要的，我國現有1460億美元的外匯儲備，按1： 8.27的匯率折合成人民幣為12074億元人民幣，從某種意義上說，在流通中的12074 億元人民幣實際上是有等值外匯擔保的。當外匯市場上人民幣對美元匯率波動過大，有可能危及人民幣幣值穩定時，中央銀行就可以動用外匯儲備來干預，使人民幣對美元的匯率基本穩定在1：8.27左右。因此，祖國內地發行貨幣雖然不采用繳納等值外匯做擔保的方法，但是，保持巨額外匯儲備的做法實際上就起到了貨幣發行過程中的國家擔保作用。在目前國際金融形勢動蕩的情況下，為保持人民幣的幣值穩定，我國的外匯儲備只能適量增加，不能減少。

二、澳門、香港與祖國內地銀行體制的比較

（一）澳門的銀行體制

按1982年8月3日第35／82／m 號法令《信用制度暨金融結構管制法令》的規定，信用機構是指有權辦理銀行業務和其他信用業務的機構，主要分為兩類：

1.貨幣信用機構，指具有創造支付工具資格的信用機構，包括貨幣暨匯兌監理署，郵政儲蓄機構、商業銀行、開發銀行和離岸業務銀行。只有貨幣信用機構才能使用“銀行”名稱。

2.非貨幣信用機構，指從事貨幣和外匯買賣、信托投資、融資租賃等業務的信用機構，包括各種基金、財務公司、租賃公司、經營有價證券的公司等。非貨幣信用機構不得冠以“銀行”名稱，否則將受罰款處分。

（二）香港的銀行體制

根據現行《銀行業條例》的規定，香港可以吸收存款的銀行分成三個等級，香港政府按它們不同的等級和經營范圍，對其進行管理：

1.持牌銀行。在香港注冊的這類銀行最低實收資本必須達到一億五千萬港元，它可以接收公眾任何期限和數量的各類存款，包括三個月的活期存款、定期存款等儲蓄存款業務。但是，存款利率必須接受香港銀行公會制訂的協議利率的限制。

2.有限制牌照銀行（原稱掛牌接受存款公司）。在香港注冊的這類銀行最低實收資本必須達到一億港元，其經營利率不受限制，但只可以接受每筆數額達一百萬港元以上的大宗存款。

3.注冊接受存款公司。在香港注冊的這類銀行最低實收資本必須達二千五百萬港元，其經營利率不受限制，但只可以接受每筆數額在十萬港元以上，期限為三個月或三個月以上的存款。

（三）祖國內地的銀行體制

祖國內地現行的銀行體制雛形形成于1984年，以后經過十幾年的不斷改革和完善，1995年3月和5月，新頒布的《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》，對祖國內地的銀行體制作了如下規定：

1.中國人民銀行是中央銀行，在國務院領導下，制定和實施貨幣政策，對金融業實施監督管理。它在祖國內地銀行體制中處于領導地位。

2.商業銀行，是祖國內地銀行中最主要的金融機構。設立商業銀行的注冊資本最低限額為十億元人民幣、城市合作銀行的注冊資本最低限額為一億元人民幣、農村合作銀行的注冊資本最低限額為五千萬人民幣。根據法律規定，商業銀行可以從事吸收公眾存款；發放短、中、長期貸款；辦理票據貼現和結算；發行金融債券；收付款項等業務。每家商業銀行的具體經營范圍由其章程規定，并須報經中國人民銀行批準。未經批準，不得在名稱中使用“銀行”字樣。

3.非銀行金融機構，包括城市信用合作社、農村信用合作社等，也可以按批準的經營范圍、辦理存款、貨款和結算等銀行業務。

（四）比較和評析

從澳港兩地和祖國內地關于銀行體制的規定來看，主要不同之處在于：澳港兩地不設中央銀行，而是將發行貨幣和對金融業活動的監督管理職能分別讓商業銀行和專門監管機構行使，祖國內地則按世界通例設立中央銀行，由中央銀行來行使上述權利；澳港兩地比較注重保護存款人利益，對接受社會存款和業務廣泛的銀行監管十分嚴格，而祖國內地的法律對銀行業務范圍的限制相對比較寬松。

顯然，澳港兩地不設中央銀行的做法不適合祖國內地，這種做法是澳港兩地特定金融環境的產物，世界上現在很少有這種現象了。但是，澳港兩地對銀行經營活動，嚴格限制其業務范圍的做法，特別是香港的銀行業三級制，規定以實收資本數額來確定銀行的經營范圍和權限，不允許所有銀行都可以無條件地從社會上吸收不受期限和數量限制的存款，以保護存款人利益的做法，值得我們參考。祖國內地的銀行機構不論大小，一般都可以從社會上吸收各種期限和數量的存款，形成“搶客戶、搶存款”而不計后果的現象。現行的《商業銀行法》明確規定，商業銀行不能支付到期債務，可以依法被宣告破產，在市場競爭的大潮中，小銀行和信用合作社的競爭能力相對比較弱，一旦因經營不善被宣告破產，將會嚴重影響存款人的利益，造成社會動蕩。因此，借鑒香港銀行三級制的做法，對小銀行吸收存款業務作必要限制，對健全銀行體制，穩定金融秩序有一定的現實意義。

三、澳門、香港與祖國內地的銀行監管制度比較

為保證銀行機構能在法律規定的要求和范圍內有秩序地開展活動，必要的監管制度是不可缺少的。有關監管制度的規定是銀行法律制度的一個重要內容。

（一）澳門的銀行監管制度

1.政府監管，主要通過澳門貨幣暨匯兌監理署來監督澳門銀行業的活動，其職權是：參與制訂澳門地區的貨幣、金融等有關政策及法令；對銀行的開業和變更情況進行審批；對銀行的業務進行檢查，除要求銀行定期報送有關財務報表、統計資料外，并可以在事前不通知的情況下，到銀行直接檢查該銀行的交易、簿冊、帳目及其它記錄或文件，以判斷銀行活動是否合法。

2.行業監管，主要通過澳門銀行同業公會的活動，對會員經營活動進行自我約束。該銀行同業公會于1986年1月成立， 主要宗旨是調處會員之間糾紛；代表會員向澳門政府提出意見和建議；就有關金融政策措施等問題進行協調，制訂銀行業規則約束會員的行為等。

（二）香港的銀行監管制度

1.政府監管，主要通過港府財政司下屬的金融管理局進行。該局成立于1993年4月，監管職責主要由其下屬兩個機構來承擔：

（1）銀行監理處，它是直接監管銀行機構日常經營活動的機構，主要職權有：審批和發行銀行牌照；審核和檢查銀行的財務報表和其他有關銀行經營狀況的文件、資料；對經營不善的銀行提出勸告和改進措施，必要時可派員進駐接管銀行或向有關部門建議撤銷其銀行牌照；對銀行資金存放海外的情況進行監督，必要時可派人外出調查銀行在海外分行的情況。銀行監理處在執行職責時要求銀行每月提交一份內容包括資產負債和每周三營業日結束時的流動資產水平的詳細報告，通常每年還要派審查隊對在香港本地注冊的銀行進行審查。

（2）金融管理局

由于香港是授權商業銀行發行貨幣的，為加強對港元發行和流通的監管，保證港元幣值的穩定，港府于1935年根據《外匯基金條例》設立了外匯基金，可以運用外匯基金來干預金融市場，以維護1美元比7.8港幣的固定匯率制度，保持港元幣值的穩定和公眾對港元的信心。為了加強管理，1993年4月1日，香港成立金融管理局，港府通過金融管理局對外匯基金的管理，可以直接了解金融市場上港元流通情況和對美元匯率的變動情況，以便及時制訂監控措施。

2.行業自律，主要通過銀行業的行業組織——香港銀行公會來對銀行的自身行為進行約束，根據1980年港府制訂的《銀行公會法案》，所有銀行都必須參加銀行公會。銀行公會的主要職責是：為銀行業務活動制訂行為規則，在立法草案涉及到銀行利益時反映大多數銀行的意愿等。銀行公會設有咨詢委員會，它可以行使銀行公會的一切權利，但它最重要的職責是制訂協議利率讓各家銀行遵守。協議利率的主要作用是防止銀行之間進行惡性利率戰，穩定客戶與銀行之間的存貸關系，同時還可以通過提高或降低協議利率來控制銀行的信貸規模。

（三）祖國內地的銀行監管制度

根據《中國人民銀行法》和《商業銀行法》的規定，祖國內地主要是通過中央銀行和商業銀行總行來對各地銀行或銀行分支機構（包括銀行分行和支行）的活動實行監管的。

1.中央銀行的監管，祖國內地的中央銀行是中國人民銀行，它對各地銀行業務活動的監管主要表現在：審查批準設立商業銀行，頒發經營許可證；對銀行的存款、貸款、結算、呆帳等情況隨時可以進行稽核和檢查監督；對已經或者可能發生信用危機，會嚴重影響存款人利益的銀行可以實行接管；要求銀行按規定報送資產負債表、損益表以及其他財務會計報表和資料；負責統一編制全國金融統計數據、報表，并按國家規定予以公布等。

2.商業銀行總行的監管，根據《商業銀行法》的規定，祖國內地銀行實行的總分行制，即商業銀行是一個獨立法人，其分支機構不具有法人資格，在總行授權范圍內依法開展業務，其民事責任由總行承擔。其主要監管措施有：制訂本行的業務規則；建立和健全本行業的業務管理、現金管理和安全防范制度以及對存款、貸款、結算、呆帳等各項情況的稽核、檢查制度；對分支機構的各項業務活動進行經常性的稽核、檢查；接受審計機關的審計監督。

（四）比較和評析

篇8

構建新的監管制度 提高銀行監管有效性

銀監會銀行監管一部主任楊家才提出，根據當前我國銀行業發展與監管實際，應當盡快改進監管方式，構建新的監管制度。

一是建立與分支銀行體制相適應的營運資本監管制度。在我國目前股改行資本充足率已達標的情況下，很有必要以分支機構的營運資本是否受到侵蝕為標準，加強對分支機構資產質量的監管。要按照一級分行1億元、二級分行5000萬元、同城支行1000萬元的營運資本要求，對分支機構營運資本進行量化考核。凡是營運資本不達標的，監管部門可以限制其從事部分乃至全部高風險業務。

二是建立與信貸集中相適應的大額不良貸款監管制度。大額不良貸款監管制度的核心是要建立以貸款人為重點轉向以借款人為重點的風險問責制度。當前大型銀行的信用風險主要體現在信用集中度較高。截至6月末，5家大型銀行大客戶32667戶，占客戶總數的7.7%。其中，不良率100%的大額不良貸款涉及1917戶，占不良大戶的77%；余額2286.3億元，占大額不良貸款余額的79%，可以說抓大戶就抓住了風險監管的“牛鼻子”。因此，有必要在銀行監管部門和商業銀行建立雙向臺賬，把不良大戶名單分解到每個省局，同時按行別分解到各大型銀行，每家銀行總行每季度要與銀監會對賬。重點是查清不良貸款產生的過程，弄清產生不良的真正原因。通過現場檢查來督促有關銀行、政府部門等采取有效措施，積極化解不良貸款風險。

三是建立與高管管理體制相適應的履職監管制度。要改變目前高管人員“只進不出”的狀況。履職監管不僅要管事，也要管人。人是最重要的資源，但也是最有風險的因素之一。建立履職監管制度，是借鑒交通管理中對駕照的管理方法，實行扣分制。可以考慮制定銀行董事、高級管理人員履職監管的辦法，在以事管人、客觀評價的前提下，對銀行董事、獨董、高管人員等設定幾項指標，如不良率、案件、資本充足率、國內其他政府相關部門的處罰結果等，并以累進扣分、年度清零的方式進行考核。要根據《銀行業監督管理法》第37條的要求，區別不同情況，對未充分履職的高管人員可以采取誡勉談話、責令調整職務、不核準高一級職務，甚至取消任職資格等措施。

四是建立與綜合經營相適應的并表監管制度。目前，大型銀行綜合經營趨勢明顯，形成了事實上的以銀行業為主的金融集團公司。并表監管是監管部門為控制銀行或銀行集團的總體風險，對其合并報表的母、子公司進行全面監管的一種制度安排。要重點做好對銀行集團中“同源資本、同一高管、同一客戶、同類市場、同質產品、同網it”的監管。

五是建立與流程銀行相適應的現場檢查制度。近年來，大型銀行在建立事業部制、流程銀行建設方面取得了很大進展。適應這一轉變，現場檢查就應該進行條線管理，要做到“條現橫非”，按照商業銀行的產品線、業務線從上到下組織開展現場檢查，非現場監管是主要是負責“橫向”的，具體負責對商業銀行風險的把握。

六是建立與公眾銀行相適應的非經營信息監管制度。隨著股改上市的順利完成，大型銀行要從公眾銀行的角度去監管。這就要求我們不僅要關注銀行的經營指標，而且要關注銀行的非經營指標，包括銀行的柜臺服務水平、政府執法部門的檢查評價、社會大眾、新聞媒體的輿論等。監管工作也要以此為依據，不斷創新監管內容和監管手段。

__銀監局局長__就銀行業監管的有效性建設提出：

一、建立科學的監管框架并有效地組織實施，是監管工作整體發揮效用的基礎。往大說，這包括“巴塞爾資本協議”、“有效銀行監管核心原則”，等等；均屬于這個范疇，即我們要做好監管工作，總得有個目標、標準、要求吧，甚至是從不同的側面、角度來反映，這即形成一個所謂的框架。對地方銀監局來說，由于各地金融業和社會發展環境不盡相同，也需要設置符合本地實際情況及本局特點的監管框架。

二、以有效發揮監管職能為目的，構建精干高效的組織結構體系。這里關鍵是要從外部即社會的角度，清晰、客觀地厘清監管機構的本質職能，做到準確定位。比如，對地方銀監局來說，其主要職能即是代表銀監會履行在轄區的銀行業監管職責，確保銀監會制定的各項規章、制度、政策，在當地有效執行，從而維護轄區的金融穩定與安全。當中，必不可少的硬性職責有四點：1、實行法人屬地監管，確保當地法人機構平穩有效發展，不出重大風險；2、各種銀行業機構準入事項的審批、管理與協調，既包括營業網點以及部分業務的準入，也包括人員如高級管理人員的資格準入，等等；3、接受金融消費者的各種投訴，充當仲裁者、監督者的角色，以有效化解社會矛盾，確保銀行業機構改善服務態度，提高風控及管理水平；4、對所有銀行業機構實行日常監管，包括非現場監管手段、現場檢查等，在銀行業機構之外為其最后設置一道風險防范屏障，等等。如果明確或明白了我們的監管職責及需硬性完成的任務，那么，我們即需要構建好我們的組織結構體系，從而使我們的監管工作真正做到精干、高效。

三、進行專業化、職業化的培訓與教育，使員工將有效時間真正用到監管工作中。監管工作是一項高智商、知識密集型的工作，因此，做好這項工作的前提是監管機構的工作人員必須具備相應的素質要求，否則，監管工作的有效性便無從談起。而專業化、職業化要求，除了工作人員必須具備相關的專業、業務等知識之外，更多體現出一種職業精神；如果一名工作人員缺乏職業精神和職業道德，那么，他所具備的專業、業務知識終究是有限的、低水平的，并且也難以真正用在監管工作上。我國

行政機關現存的弊端，往往是“官”文化根深蒂固，因而極易將監管工作官僚化，體現不出職業化、專業化的要求來，結果即對監管工作形成巨大沖擊；此外，由于我國過去經濟管理的基礎是計劃經濟體制，并且至今經濟轉軌過程也遠未完成，而政治制度改革尚未起步，因此，在行政機構管理中常常難以真正擺脫計劃經濟思維模式的影響。而反映到銀行監管領域，則同樣存在許多以計劃經濟思維(而不是市場經濟思維)看待監管的問題，表現為形式主義、教條主義現象突出，不能以發展的眼光看待監管工作、從事監管事業。

四、以法人監管和屬地監管為中心設計監管框架和配置監管資源。銀監會成立伊始提出的“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的新監管理念，雖然是四位一體、彼此相聯的，但前提則是“管法人”，如果不能以監管法人機構為核心并實施有效監管，那么，對分支機構的監管將很困難并難以起到事半功倍的效用。因此，如何有效實施對法人機構的監管是提高監管有效性的一個關鍵環節。而要做好法人機構監管，必須實施有效的屬地監管。很難想象，如果監管機構與被監管對象相隔千山萬水，那么，如何能做到深入、系統地了解被監管機構呢？即使可以做到，相信付出的成本、代價也是極其龐大和昂貴的，必然是事倍功半。因此，從銀監會整個系統來看，要想在現有基礎上提高監管有效性，必須堅定地實施有效的法人監管；與此相聯系，還要不折不扣地落實相應的以法人機構為核心的屬地監管。這是我國銀行業監管有效性建設的必由之路。其中，尤其要注意的是：實施法人機構屬地監管不能流于形式，或者有名無實，即僅僅是口頭說一說，文件上提一提，或者只是把責任下放屬地監管局，而相關監管權卻統統留在上面。這樣權責不對稱，很難真正落實屬地監管，到頭來也使監管問責無所適從。

__銀監局局長__認為，監管與被監管是對立的，也是統一的，是一個矛盾的兩個方面。而被監管對象又是矛盾的主要方面。因此，從外因與內因的關系看，被監管對象是內因，只有內因起作用，事物才有真正的發展與變革。因此，監管制定的各項方針政策，都應圍繞促進這個內因的轉變而進行。監管有效性的主要目的，就是提高銀行業加強風險內控的自覺性和制度保障。監管有效性問題應考慮四個方面：一是監管真空問題。在已有的框架下，要思考哪些措施和法規需要補充和完善。二是監管過度問題。要考慮哪些是束縛和禁錮需要改革和創新。三是監管沖實問題。解決和完善有關處罰問題。四是有效性監管的標準問題。監管有效性如何評判？評判的標準是什么？以上問題需要以實事求是的態度在實踐中解決。

落實一切從實際出發，實事求是的觀念，需要我們轉變工作作風，大興調研之風。實行原則導向的監管和差別監管就是承認差異，由于各地的情況差別很大，在統一的監管框架內，需要我們根據當地的銀行的發展和薄弱環節制定不同的政策。因此，不僅地方局需要加強調研工作，上級機關更需要走出辦公室深入基層，使我們的政策制定和措施真正落到實處，促進銀行業快速健康發展。

以科學、有效的監管推進銀行業的可持續發展

__銀監局局長__認為，堅持用科學發展觀指導銀行業監管工作，就是要堅持以人為本，全面協調可持續發展的方針，以科學、有效的銀行業監管推進銀行業的全面協調可持續發展。

科學發展觀的核心是以人為本。銀行業監管機構要牢固樹立以人為本的觀點，把維護存款人和金融消費者的合法權益，促進社會和諧作為全部工作的出發點和落腳點。要實施有效的風險監管，保證銀行業及其體系的安全與穩定,從而保證社會和公民生產生活的穩定；要實施貫徹落實宏觀政策的監管，督促銀行業履行合理配置社會資源的職責，支持國民經濟又好又快發展，奪取全面建設小康社會的新勝利；要實施銀行業案件專項治理，保護存款人的利益不受侵犯和損失，造福于廣大人民群眾。這些都是銀行業監管機構堅持以人為本觀點必須做到的。

科學發展觀的第一要義是發展。現代銀行業是經濟建設和社會發展的核心，銀行業監管機構在工作中，要實行監管風險與促進發展并舉的方針，用監管促進發展，用發展化解風險。要積極支持銀行業金融機構改革創新，不斷提高綜合競爭能力，從而使之獲得更大的發展。要督促銀行業扮演好社會公共機構的角色，制止以不履行社會責任為代價,消極防范風險的不作為行為，在支持社會發展和經濟建設中發揮好核心作用。

科學發展觀的內涵是經濟、政治、文化和社會的全面發展。銀行業監管機構不但要做好業務方面的監管，還要積極探索促進銀行業金融機構全面發展的途徑。要通過監管工作，促進其更新經營管理理念，健全現代金融企業制度，建設職業化的員工隊伍等。尤其是要在銀行文化建設方面探索出可行的路子，促進銀行業金融機構培育和形成內在的、共同的價值觀念和行動準則，使銀行文化建設在銀行業金融機構的發展中發揮重要的支撐作用。

科學發展觀的基礎是協調發展。就銀行業監管機構而言，協調發展，就要做到監管理念與國際趨勢接軌，跟上國際銀行業監管的大趨勢；實行外部監管與督促內控建設相結合，兩手抓，兩手都要硬，激活內因的作用；做到監管傳統業務與監管新型業務并重，發現新的風險點，防范潛在的風險；注意國內機構監管與國際機構監管的兼顧，化解市場全球化和經濟一體化帶來新風險。銀行業監管機構還要做好自身人員素質與監管事業的協調發展、監管知識與監管目的的協調發展、監管手段與監管需要的協調發展、監管效率與監管資源的協調發展等，以自身的協調發展推動銀行業金融機構的協調發展。

科學發展觀的要求是可持續發展。要實現銀行業監管工作的可持續發展，首先，要開發和保護監管人力資源。要不斷地發現人才，把人才配置到最合適的崗位，不斷提高監管人員的素質和干部的領導力，切實加強黨風廉政建設，激發干部職工的工作熱情和活力等，為監管事業的可持續發展奠定人才基礎。其次，要開發和保護金融環境，協助地方政府建設守諾、踐約、無欺的誠信社會，為銀行業的可持續發展創造一個良好的社會環境。再次，要開發和保護客戶資源，高度重視社會公眾對銀行業金融機構的投訴，遏止和制裁社會

非法集資行為，保障社會公眾的利益，維護社會公眾對銀行體系的信心。第四，協助公安機關強化銀行業金融機構安全保衛工作，為顧客提供安全可靠的環境，等等；只有這樣才能確保銀行業的可持續發展。

__銀監局局長__提出，落實科學發展觀，促進銀行業科學發展，關鍵是要正確認識和處理好幾個方面的關系：

一是正確認識和處理好規模與質量的關系。銀行業是一個規模經濟效益比較明顯的行業，但規模不是其發展的決定性因素。大銀行不一定是好銀行，好銀行也不一定是大銀行，對銀行業而言，金融資源配置的結構優化相對于總量增長意義更為重大。銀行業需要通過擴大規模實現外延式擴張，爭取“做大”，但更需要通過降低風險、充實資本、加強內控，提高資產質量和效益，實現內涵式發展，把自身“做強”。因此，銀行業必須正確處理規模擴張與質量效益的關系，按照“五個統籌”的要求全面加強信貸與經濟、信貸政策與產業政策的協調配合，密切關注國家宏觀經濟政策導向，努力防止貸款流向“兩高一資”、低水平重復建設等領域，按照市場規律、商業化原則和審慎決策的要求積極開拓信貸營銷市場，增加有效信貸投入，科學配置金融資源，努力實現銀行業的又好又快發展。

二是正確認識和處理好風險與效益的關系。銀行業以追求效益為出發點和歸宿，其資產收益率和資本回報率在資產質量較好的情況下高于其他行業，但銀行業更具有高負債、高風險的特點，要承擔資金的剛性成本，面臨著信用風險、市場風險、操作風險等一系列風險，如果風險控制不好，信貸增速將會加劇信貸資源浪費和信貸資金損失。因此，銀行業必須按照“理性、穩健、審慎”的原則處理好風險和收益的關系，強化經濟資本經營理念，轉變業務增長方式和資源配置方式，致力完善功能良好的公司治理結構、科學務實的內部控制體系以及靈敏有效的運行機制，狠抓風險管理長效機制建設，在保證發展質量、控制風險成本、依法合規經營的前提下，實現穩健發展。

三是正確認識和處理好改革、發展與穩定的關系。改革、發展與穩定是推進現代金融體系建設的三個重要支點，缺一不可。改革是發展的動力，銀行業改革的目標是“要把銀行真正辦成銀行”；發展是解決問題的關鍵，防范和化解銀行業風險、維護銀行業安全與穩定、提升銀行業綜合實力等目標的實現必須在加快發展中下功夫；穩定是改革與發展的前提和保證，只有始終維護好銀行業的穩定才能確保改革與發展順利推進，只有建立在風險可控前提下的發展才是符合銀行業本質要求的發展。因此，既要堅持用改革和發展的辦法解決好銀行領域的矛盾和問題，通過改革創新增強銀行業發展的活力，又要在保持穩定安全運行中推進銀行業改革發展，通過提高發展水平增強銀行業的競爭能力和抗風險能力，實現銀行業的全面發展。

四是要正確處理好謀求自身發展與促進經濟社會發展的關系。銀行業以增加盈利、提高效益作為經營的主要目標，同時又承擔著維護經濟安全、社會穩定和群眾利益的公共職能，滿足人民群眾的需要是銀行業發展的生命源泉和本質要求，因此，必須將維護存款人和金融消費者利益作為發展的核心與目標，以高效、快捷的現代金融服務滿足人民群眾日益增長的金融需求，通過提高人民群眾的金融意識來促進金融發展。同時，銀行業不可能脫離經濟而自我發展，因此，既要為優勢產業、大型企業和發達地區提供金融服務，更要加大對弱勢產業、中小企業和欠發達地區的金融支持，只有把提高自身效益和支持經濟社會發展很好地結合起來，銀行業才能不斷開拓發展空間，實現可持續發展。

進一步解放思想 不斷開拓創新

銀監會宣傳工作部主任__認為，黨的十七大要求全黨同志一定要刻苦學習、埋頭苦干。在農耕時代，讀一兩本書、幾年書，就可以管一輩子；到了工業時代，讀十幾年的書，就可以管一輩子；而到了知識經濟時代，只能是終生學習，才能用一輩子。刻苦學習是時代要求,更是形勢和任務的需要。刻苦學習，關鍵在學有成效，衡量是否學有成效，要提倡講真話、講新話、講自己的話和講準確的話。真話，反映人的品德；新話，不注意學習，不加強自身修養，就講不出新話；講自己的話，要學會思考和掌握、吸收消化知識的本領，既是學習方法問題，也是學風的反映；講準確的話，反映的是歸納總結的本事，對事物科學判斷的能力。刻苦學習是為了更好地埋頭苦干，推進實踐。同銀行業的監管和經營工作相比，宣傳思想工作往往是務虛的多，但就宣傳工作本身來說，要辦的同樣也是一些實實在在的實事。比如，為深入理解和貫徹落實好十七大精神，銀監會黨委提出全系統各級黨委要結合十七大精神的學習貫徹，撰寫一批聯系實際推進工作的理論文章。這些文章是各個單位工作的綜合反映。做好這些文章，就需要把十七大精神領會透，把所在轄區銀行業工作研究透，以此提出對促進監管工作有效性建設和推進當地銀行業發展有指導作用的辦法、思路和措施。

中誠信托投資有限責任公司董事長王忠民認為，黨的十七大報告明確指出，“推進金融體制改革，發展各類金融市場，形成多種所有制和多種經營形式、結構合理、功能完善、高效安全的現代金融體系。”，要“優化資本市場結構，多渠道提高直接融資的比重。”這為我國今后一個時期金融業的發展與改革指明了方向，也為我國信托公司未來的發展指明了方向。

信托屬于金融體系中一個不可或缺的重要組成部分，這不僅為發達國家的歷史和現狀所證實，而且必將在我國的金融市場發展中得到印證。我國信托公司歷史上經過五次整頓。但是，毋庸諱言，我國信托公司目前無論在規模、創新能力還是規范發展方面，還存在一些不足。信托公司的廣大從業人員尤其是高管人員，應認真學習和貫徹黨的十七大精神，以科學發展觀為指導，繼續解放思想，堅持實事求是，堅持改革開放，提高創新能力，認真研究和規劃信托公司未來的發展藍圖，把信托公司做大做強。

具體到中誠信托公司，除了繼續抓好公司治理、內控建設、合規經營外，在發展戰略上要以創新為主線，提高公司的市場競爭力。

首先，要以市場為導向，積極開展信托業務創新。我國經濟持續快速發展，對資本的需求越來越大，資本市場制度的不斷完善使市場配置資本的比重不斷加大，多層次資本市場正在形成。信托公司必須抓住這個難得的歷史機遇，在開發新的融資型信托產品上下功夫。同時也要看到產品日益豐富，必然帶來綜合理財需求的增加。我們要著手研究開發綜合理財產品，逐步培養和提高公司綜合理財的能力。要以客戶需求為導向，合理進行產品創新。

其次，要積極開展國際交流合作，加快提高公司的創新能力。信托是舶來品，發達國家的信托有上百年的歷史。我們要采取考察、學術交流、業務合作、合資經營等多種形式，加強與發達國家和地區的信托公司、信托銀行、投資銀行、基金公司、資產管理公司等有信托業務的金融機構的國際合作，虛心學習，引進他們的產品開發技術、內控制度，借鑒他們的經驗，結合境內市場情況加以消化吸收，更好更快地提高公司

的市場開發能力和開發水平，為市場提供技術含量更高的產品。

第三，以人為本，培養和建立一支有創新能力的專業人才隊伍。人才是信托公司市場競爭力的核心。公司要根據創新發展的需求，實施調整人力資源政策，提高公司的人力資源管理水平，在注重人才引進、加強業務培訓的同時，要不斷完善公司在業務管理制度和分配制度上的競爭、激勵機制，使人才的作用能夠得到充分的發揮。要著手研究通過體制改革，實行高管持股和員工持股計劃，建立長期激勵機制。

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一、國外離岸銀行稅收監管的經驗分析

（一）離岸銀行稅收監管體系較為完善，具有法定化、透明化的特點

經濟全球化背景下，離岸金融發展迅速，當前發達國家通過實施稅收優惠制度，已構建了較為完善的稅收監管體系以維護離岸業務的穩定推進。例如新加坡在實施離岸銀行業務時，更注重監管的明確性，對參與主體分層次實施監管，以保證監管的有效性。具體將參與主體分為國家、金融機構、納稅人，制定的監管依據、監管標準各不相同，監管更具針對性。日本構建了全面的監管體系，旨在創建安全的銀行交易環境。實施內容分層監管，尤其是針對洗錢、毒資等黑色經濟的負面效應，更是監管提檔升級。2015年，IMF提出離岸銀行擁有全球約二分之一的跨國資產，《The Banker》也提出全球三分之一的國內生產總值（GDP）在離岸銀行進行交易。可見，離岸銀行已與全球經濟緊密結合。美國作為全球金融貿易的典范，構建了完善的信息披露制度，不斷完善金融執法信息庫，解決管理軟化、信息不對稱問題，先后通過了《禁止濫用避免天堂法案》、《海外銀行及金融賬戶申報》，促進離岸銀行稅收監管的法定化、透明化，以保障國家稅源。2015年，瑞士簽署多個協議公約共同加強離岸銀行的稅收監管，打擊逃稅漏稅問題，共同維護金融秩序。

（二）實施低稅負的適度稅收監管制度，減輕離岸銀行業務稅負

目前，在離岸銀行稅收征管方面，各國通行的做法是結合自貿區經濟發展特點，實施低稅負的稅收監管制度，旨在減輕相關業務的稅負。新加坡是典型的實施低稅負的國家，稅收在GDP中的占比約為13%左右，以保證其投資環境獨具的吸引力。按照金融業務分類來看，對離岸銀行業務實施10%的特惠稅率，相比銀行業務17%、保險15%的稅率而言，低稅負突顯。新加坡個人所得稅稅負也較低，兩萬新元起征、海外所得但在國內收取均不需納稅、大部分金融服務可免征等。中國香港也實施低稅負以增強本地區?制競爭力，離岸銀行業務實施16.5%的企業所得稅，個人投資收益、資本收入、股東分紅收益等均無需納稅。美國聯邦部門雖然未對離岸業務所得稅作出專門的豁免規定，但紐約州、佐治亞州等均在本州所得稅層面給予了一定的稅收優惠，如加利福尼亞州對離岸銀行業務的稅金和執照費均可依法得到豁免。縱觀全球大多數國家針對金融業均實施相對低稅負的優惠制度，如日本作為經濟外向型國家，利用稅率這一金融杠桿，降低間接稅比重，極大地促進了本國經濟的發展。

（三）實體與程序“雙輪驅動”，構建高效的稅收征管體系

如果說法制化的稅收監管體系是離岸銀行業務的保障，那高效的稅收監管體系則是離岸銀行業務的核心與靈魂所在。國際通行做法是構建了實體與程序“雙輪驅動”的稅收監管程序、科學設計稅種，實現對離岸銀行業務的高效監管。中國香港稅收征管的高效性體現于征管方式，采用通知申報納稅，操作性較強，精簡冗長的繳納環節。稅收征管主體規范化，避免了多頭監管、相互推諉的問題，有效減輕了納稅人的負擔。新加坡稅收征管的主要特點是，稅率簡單化，無論是對征稅機關還是納稅人都便于操作，使征稅流程規范化，實現了高效監管。美國稅收征管體系的主要特點是加強國際合作力度，對逃稅行為給予嚴厲懲罰，使其無處遁形，如國內針對利用離岸銀行轉移財產等逃稅行為，處以5年以下監禁，并處以罰金；如瑞士銀行利用嚴格的保密性，利用因幫助美國客戶逃稅，在美國的重壓之下，不僅就加強稅收監管簽署多個協議公約，瑞銀集團還被處以7.8億美元的罰金。

（四）積極發展稅收計算機征管系統，提高稅收征管效率

隨著信息技術的發展，各國均積極發展離岸銀行稅收計算機征管系統，既有利于監管逃稅避稅行為，又有助于提高稅收征管效率。美國推行稅收征管無紙化辦公，通過數據聯網使納稅人足不出戶便可完成納稅義務，減輕納稅人負擔。利用計算機系統的大數據篩選，甄別出可疑賬戶，通過聯網技術實現國內報告、國外信息交換的雙向監管，節約了稅收征管成本、有效提高了稅收征管效率。如金融機構必須立即將涉及1萬美元以上的異常外匯交易向財政部報告，標記為逃稅嫌疑賬戶，通過互聯技術實施實時監管并及時做出處罰，凍結賬戶、立案征查、處以罰金等。中國香港征稅機關實施網絡化管理，實現了征稅程序的透明化，由銀行通過離岸業務數據進行客戶識別、保存交易信息，列出存在逃稅嫌疑的賬戶，傳輸至征稅監管系統，征稅機關進一步對賬戶進行核查，防范洗錢、逃避納稅等行為。整體而言，稅收監管向信息化、網絡化發展，能夠有效的遏制逃避行為、打擊金融犯罪，這與信息時代的發展高度契合。

二、中外離岸銀行稅收監管存在的差距比較

（一）中外離岸銀行稅收監管法律體系存在差距

中外離岸銀行稅收監管法律體系存在較大的差距，且我國相關法律的適用性、操作性不高。美國、日本、新加坡、歐盟等發達國家與地區均構建了較為完善的稅收監管法律體系，具有法定化、透明化的特點。如歐盟先后通過了《歐洲聯盟條約》、《里斯本條約》、《歐盟金融工具市場指令》等，不斷完善離岸銀行稅收監管法律體系，打擊逃稅漏稅行為、維護離岸業務的穩定推進。我國制定了一系列的政策制度，旨在規范離岸銀行稅收監管，如《服務貿易總協定》、《外資金融機構管理條例》、《離岸銀行業務管理辦法》等，但法律的適用性、操作性還有待于提升。如針對納稅主體利用離岸銀行的稅收監管漏洞實現延遲納稅的行為，大多數國家都引起重視，美國出臺了《海外銀行及金融賬戶申報》以便加強稅收監管，但目前我國這一領域還處于監管空白。又如關于離岸銀行稅收優惠的政策有很多，如享受企業所得稅10%的優惠稅率，外資金融機構從獲利年度起，第一年免征企業所得稅，第二、三年按15%的稅率減半征收企業所得稅等，但多以公告、通知的形式，并不具備法律強制性。同時，目前我國尚未出臺專門的離岸銀行稅收法規，無法與國家稅法體系相銜接。

（二）中外離岸銀行稅收監管主體存在差距

中外離岸銀行稅收監管主體懸殊較大，且我國存在監管主體職責不明的問題。美國金融市場十分發達，在離岸金融市場發展速度迅速，也有賴于其強有力的稅收監管主體。尤其在《多德-弗蘭克法案》出臺后，確立了美聯儲（FED）為監管最高機構的地位，對離岸銀行業務及稅收實施全面監管。日本受美國離岸銀行稅收監管方面的影響較大，成立了專門的金融廳，對離岸銀行業務及稅收進行全面監管。尤其是取代了銀行局、大藏省等部門關于金融市場監管的職能，克服了多頭監管、監管“真空”等問題，加強財稅征管工作，有效防范潛在的金融風險。與之不同，我國離岸銀行稅收監管存在多頭管理，主體不統一、職責不明確等問題。2003年我國成立銀監會，設置初衷是確立其對國內所有金融機構的監管地位，剝離中國人民銀行對銀行監督權。然而，經過十多年的改革，目前央行依舊保留著對銀行業務的核心監管權，如支付清算、反洗錢等，并未移交給銀監會。另外，外匯管理局又負責離岸銀行的經營、外匯事務等。由此導致我國離岸銀行稅收監管主體職責不明，監管效果不佳。

（三）中外離岸銀行跨境資本流動監管存在差距

中外離岸銀行跨境資本流動監管明顯存在差距，且我國監管機制不健全，尤其是針對異常流動難以實現及時地全面監管。離岸銀行跨境資本流動具有自由化、規模大、交易頻繁等特點，成為各國金融監管的重點。美國頒布了《海外賬戶稅務法案》、《海外銀行及金融賬戶申報》等，實施大額現金交易報告制度、利用大數據收集和分析信息，防范洗錢、逃稅避稅行為。2017年3月美聯儲公布加息25點子，但貨幣政策依舊非常寬松，為應對美元貶值風險，勢必進一步加快人民幣的自由兌換。據央行統計數據顯示，截至2017年2月，跨境人民幣指數的（CRI）283點，已有160多個國家與我國進行兌換交付，活躍度較高。尤其是央行公布《擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點辦法》，進一步拓展了離岸銀行業務。大規模的人民幣資金流動，必須要有完善的監管體制作為支撐，但我國現有跨境資本流動監管機制并不健全。雖然央行于2016年12月通過了《金融機構大額和可疑交易報告管理辦法》，自2017年7月起實施，規定異常資金流動報告的對象是反洗錢中心。由此，銀監會、外匯管理局無法及時收到信息，也就很難對離岸銀行稅收、跨境資本流動實施全面的監管。

（四）中外離岸銀行稅收監管在國際協調方面存在差距

在全球經濟一體化、自由化背景下，各國已就規范離岸銀行業務、加強稅收監管達成共識。瑞士銀行被稱為“避稅天堂”，因其嚴格的保密制度受到來自全球客戶的青睞，但在以美國為首的發達國家重壓之下，承諾將于2018年與其他國家首次共享銀行信息，“避稅天堂”的地位行將終結。瑞士與包括中國、新加坡在內的47個國家簽署《銀行信息自動交換國際公約》于2017年正式生效，?⒂欣?于國際協作、共同打擊金融犯罪。目前，全球已成立了離岸銀行業監管集團、巴塞爾委員會等國際組織，以應對經濟全球化和規范離岸銀行業務，相續了一系列文件，如《跨境銀行監管》、《有效銀行監管的核心原則》等，但在實施過程中，由于缺乏法律的強制性、嚴格的追究的機制，導致效果并不理想。每年非法資金流向“避免天堂”的金融依舊十分巨大，如據全球金融誠信組織（GFI）估算，2016年從發展中國家流向“避稅天堂”瑞士的非法資金達到10425億美元之多，僅中國就約占到二分之一。我國已意識到強化離岸銀行的稅收監管必須加強國際協作，與近百個國家簽訂了避免雙重征稅、專項稅收信息交換等協議。但就目前國際協作來看，由于離岸銀行業務跨國性、復雜性的特點，國際合作效果并不顯著，尤其是國與國之間出于利益的考量，相關協議推行難度較大。

三、國際離岸銀行稅收監管模式對我國的啟示

（一）加強離岸銀行業務稅收監管制度的法治化，明確監管主體職責

在經濟全球化、自由化的背景下，成熟、完善的法律制度體系方能支撐法治化經濟，促進金融業的穩定發展、保護納稅人利益。由中央層面立法，提高法律層級，實現離岸銀行稅收監管制度的法定化、透明化，與我國稅收系統相銜接。借鑒國外稅收制度，結合具體國情進行研判，制定統一適用于中外資銀行的監管標準，營造公平的競爭環境，增強稅收監管的穩定性。同時，應科學設計稅率、稅種、征管程序，有效降低稅務部門的監管難度，合理限制自由裁量權，以符合國際慣例，提升對離岸銀行稅收監管的有效性。明確各金融監管部門的職責范圍，各司其職，有序銜接、協調工作，解決多頭管理、效率低下的問題，央行應逐步向銀監會過渡監管權，真實實現對銀行核心業務的獨立、高效監管。

（二）強化離岸銀行稅收監管制度的中性化

從國際離岸銀行的稅收監管經驗來看，適度寬松的監管環境與稅收優惠制度有助于保障業務的發展、實現金融自由。在經濟全球化、國際合作加強的背景下，單純的稅收優惠政策對離岸銀行業務的影響越來越少，投資軟環境的建設更具吸引力，國民待遇原則將占據主導地位。離岸銀行業務是我國面向國際金融市場的窗口，推行中性化的稅收優惠制度，能充分發揮杠桿作用，達到市場、資源的有效配置。借鑒發達國家實施低稅負的經驗，逐步減征營業稅、利息預提稅、印花稅等，減輕納稅人的稅負，使稅收監管制度既發揮普遍調節作用，又能夠緩沖因財富分配比例過大所造成的影響。針對跨境流通資金交易額大且頻繁的特點，稅率的設計與資金的短期行為相結合，解決金融長短資金不匹配問題，防范國內金融風險。

（三）構建信息化的稅收征管體系，實現高效監管

離岸銀行稅收監管程序中，信息不對稱是主要癥結所在，構建信息化的征管體系是國際化稅收監管制度的核心所在。借鑒發達國家的稅收監管經驗，在稅收征管環節實施網絡化管理，構建信息技術與高度融合稅收業務的征稅平臺，讓納稅人能通過網絡自主完成納稅義務，確立離岸銀行業務的判斷標準，為征管機關提供明確指引，征管機構分清權責、實行征管職能合并，實現稅收監管的高效性。同時，征稅機關應聯合海關、工商、外匯等部門，構建誠信管理體系，探索綜合監管模式，利用大數據對跨境流動資金進行實時、全面監測，對可能存在的風險進行信息篩選，便于分析與預測，提升稅收監管效率。構建國內、國外稅務信息交換制度，進行執法監察，統一為納稅人發放識別號，明確涉稅信息報告制度，推進稅收管理的精細化、專業化發展，避免利用離岸業務逃避稅收征管。

（四）加強國際稅收合作，完善離岸銀行稅收情報交換制度

離岸銀行業務跨國性的特點，決定其實施高效的征稅監管必須明晰國際稅收監管規則，通過積極參與國際協調、國際合作，打擊洗錢、逃避稅行為。適當擴大避稅主體，將自然人納入征管范圍，明確避稅執法主體，參考《稅收條件示范法》完善預約定價（APA）機制，明確避稅啟用條件，規制國際避稅行為。并且，應積極參與國際稅收合作，在簽訂雙邊APA的同時，制定國內法律與之相協調，既有效避免國際重復征稅，又能夠實現稅收監管的全面高效。構建稅收情報交換網絡，在現有的自動情報交換基礎上，利用互聯網不斷提高交換種類、效率、規模、層次，減少稅收資產的流失。實施稅收情報交換時，注意信息網絡安全，防范因黑客、病毒入侵導致的納稅人信息泄漏。

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商業銀行監管形式可以分為以下幾種：

1、從央行金融調控、貨幣政策角度看，銀行監管是指監管機構由于金融業對國家利益和社會經濟穩定有巨大影響所采取的某種法律約束行動。

2、從銀行的現場檢查角度看，銀行監管是指銀行檢查與銀行審計。

3、從銀行法律和規則角度看，銀行監管是指銀行管理即對銀行經營活動加以法律與規則的約束，也包括顯著影響銀行業運行的所有規則，或是有系統地進行管理控制，使其遵守規則或符合標準。

4、從銀行非現場檢查與監管角度看，銀行監管是指銀行監督是指報表監督和指標管理，促成一個迅速、準確反映商業銀行經營狀況的信息系統。

綜上，銀行監管是指銀行監督與銀行管理，包括對貨幣政策與銀行合規情況監督、現場檢查與非現場監督、外部監管與內部控制、銀行準入與退出的全部流程。

二、我國商業銀行監管的目標定位及狀況

隨著銀監會的成立，我國逐步形成了與分業經營相適應的分業監管體制框架。根據《中國銀行業監督管理法》，我國銀行業監管的宏觀目標與微觀目標首次得到了明確區分，解決了長期以來人民銀行既承擔維護金融系統穩定的宏觀職能又負責保護存款人和消費者利益的微觀職能的雙重監管目標沖突問題。

作為我國銀行業的專業監管機構，銀監會的成立使得保護存款人和金融消費者利益的監管目標獲得獨立化，使得保護存款人利益的監管目標得以凸顯，有利于存款人的利益得到切實保證。

銀行經營中對存款人或消費者可能造成的利益侵害，由于商業銀行經營的高負債率和經營者過度涉險的機會主義行為，也就是在商業銀行主要通過吸收存款等負債業務取得經營資金并實行有限責任的條件下，對于其股東與經營者發放貸款或從事某項投資而言，如果放貸或投資成功，可以取得幾乎全部的收益，而如果放貸或投資失敗，則只需承擔極小部分的責任。因此，在缺乏必要的債權人監管的情況下，商業銀行的所有者和經營者都存在過度涉險的激勵，從而威脅到存款人資金的安全性等。

同時，保護存款人和消費者的利益，最為根本的是要提高其自我保護能力。考慮到我國長期受計劃經濟體制的影響，金融發展滯后，金融深化廣度還不夠深，市場規則及相關知識尚未完全建立并深入人心，居民缺乏必要的金融風險意識，自我保護能力較弱。因此，作為監管者，從保護消費者權益的角度考慮，還有一個重要職責便是“要通過宣傳教育工作和相關信息披露，增進公眾對現代金融產品、服務和相應風險的識別和了解”。商業銀行要及時向公眾公布與之相關的信息，監管者要對披露信息的真實性、可靠度作出判斷，并糾正公眾對一些金融產品及服務的誤解。

最后，由于我國目前市場經濟體系以及法制建設還未健全，市場主體在經營過程中不規范的行為難以完全避免。因此，為從根本上保護存款人的合法權益，作為監管者必須嚴密監管商業銀行的活動，通過加強監管，建立起防范金融犯罪的機制，有效減少金融犯罪。同時，通過嚴厲打擊各類金融違法犯罪活動，維護良好的金融市場秩序，最大限度地減少資金損失，進而促進整個金融體系的穩定，更好地為國民經濟服務。

目前，銀監會的目標定位從根本上來說是保護存款人利益、增進市場信心、提高公眾金融意識、減少金融犯罪等四個目標都統一于保護存款人合法權益這一最高目標，前者是基礎與根本，后者則是其的具體化，四者共同構成我國銀行監管目標的有機體系。而在影響廣泛的國際商業銀行資本監管改革新方案巴塞爾協議Ⅲ出爐之際，中國銀行業監管者已未雨綢繆，巴塞爾協議Ⅲ中國版本已在醞釀之中，這主要涉及資本要求、杠桿率、撥備率和流動性四個方面。近期監管部門剛召集商業銀行討論在新的資本監管框架下，如何改善和提高銀行監管，即在巴塞爾協議Ⅲ框架之下，監管層對國內商業銀行各層次資本充足率，包括核心一級資本充足率、一級資本充足率、資本充足率和超額資本充足率均有明確要求。按照巴塞爾協議Ⅲ要求，所有國內商業銀行各層次資本充足率均作統一要求，即核心一級資本充足率、一級資本充足率和總的資本充足率分別為6%、8%和10%，這一要求分別高于巴塞爾協議Ⅲ的4.5%、6%和8%。再加上超額資本和系統重要性銀行附加資本要求，國內系統重要性銀行資本充足率最高要求或達15%。

三、對完善我國商業銀行監管的探討

根據巴塞爾協議，結合我國國情，完善我國商業銀行監管可以考慮以下方面：

第一，借鑒國際商業銀行監管先進經驗，完善監管制度體系。巴塞爾銀行監管委員會較為系統地闡述了監管機構在商業銀行監管中的職責、意義以及具體監管建議等內容，這為各國完善商業銀行的監管制度提供了良好的指引。我們應以此為借鑒，構建完善的監管制度體系。對于我國的銀行監管而言，當前過分地強調行為監管和合規監管在本質上是偏重于監管者的監管規則而忽視了金融市場本身具有的游戲規則的限制作用，忽視了市場機制對銀行業經營管理活動的監管功能，其結果是導致市場規則可能無法存在。所以，順應我國金融業市場化改革潮流，當前應縮小行為監管和合規監管的邊界，以充分發揮市場機制在銀行監管中的作用。