農村宅基地法律法規范文

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浙江省法學會2011年法學研究課題（編號2011NC49）

摘要：本文是浙江省法學會2011年法學研究課題的一部分，主要分析了當前農村宅基地使用權行使中存在的問題，提出了農村宅基地使用權流轉的基本設想。

關鍵詞：農村宅基地；使用權；流轉；法律規制

我國現階段對于宅基地的所有權的規定是國家或集體所有，農民對宅基地只有使用權，且該使用權如需轉讓還必須滿足“宅基地使用權隨宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有權的轉移而轉讓；受讓人必須是本集體經濟組織的成員”等條件。顯而易見，這些條件極大的限制了宅基地使用權流轉。對于一般經濟條件的農民來說，手上最有價值的財產莫過于房屋及宅基地，但卻不能把其快速的轉化為資本，這鉗制了農民原始資本的快速融取，抬高了農民創業致富的資本門檻，如果要普遍的激發農村經濟的發展，充分調動農民創業、致富的積極性，那么賦予農村宅基地使用權流轉的權能勢在必行。

一、我國農村宅基地使用權流轉的合理性分析

（一）從法理角度分析，對農村宅基地使用權的流轉限制存在瑕疵

我國法律規定公民享有對自己財產處分的權利，包括贈與、出賣、互易等方式。我國農村宅基地上的房屋屬于農民的個人財產，但是由于房屋和宅基地的捆綁，出現了一個縱使宅基地上的房屋是農民的個人財產，卻也不能自由處分的結果。

根據民法中的平等原則，“農村宅基地使用權”應當和“城市土地使用權”擁有相等的權利。在城市中，土地使用權人取得房屋所有權后就可以自由轉讓，而農民的在合法取得宅基地上的房屋所有權以后面對的確是限制性極強的法律束縛。秉賦同樣功能和目的的“城市土地使用權”和“農村宅基地使用權”卻擁有大不相同的流轉空間。

（二）從經濟角度看，允許農村宅基地使用權流轉有利于發展農村經濟，增加農民收入

1、要實現資本的增長，需要資金或者將現有的固定資產以貨幣化形式予以流轉，體現資產的市場價值。要實現農民資產效率的最大化和經濟收入增長，就亟需將農村宅基地使用權的流轉作為有效的融資手段予以肯定。但是根據我國法律政策的規定，農民的宅基地使用權只可以在本集體經濟組織進行買賣、抵押等。這樣的范圍的限定過于狹隘，無疑是變相的將宅基地使用權排斥在市場經濟圈之外。農民的主要物質資源是房屋和土地，建立有效的農村資源轉化利用機制，從短期來看，通過房屋租賃、轉讓、抵押所獲得的租金、轉讓收益、周轉資金直接或間接增加農民財產性收入。從長遠來看可以使得農民手中這一較為豐厚的資源得以享有充分的自，為農民提供有效可行的融資途徑，刺激農民投入市場經濟運作的積極性。

2、現階段農村土地資源配置不合理的現象在大多數農村存在，宅基地閑置、房屋建筑面積超標等等，都造成土地資源的巨大浪費。在引入宅基地流轉制度后，運用市場的調節機制來自我修復當前宅基地下的土地資源，最終達到盤活宅基地存量、優化土地資源配置，提升農村土地的利用率和價值的目的。

（三）從社會角度看，農村宅基地使用權的流轉是適應現階段國情的需要

1、我國城市化步伐逐年加快，大量農民涌向城市，由于各種原因，他們有的選擇了在定居在城市，打算賣掉農村的房屋。而部分城市居民則向往農村田園式的生活而打算或看中了農村房屋的升值潛力，從而計劃在農村買房，所以城鄉人口的對合性流動日益增大。雖然小產權房的買賣是國家明令禁止的，但是在我國市場經濟的運作下，不納入法律規制的農村宅基地使用權交易每天都在上演，并且日趨頻繁，因此，在這種形勢下放開農村宅基地使用權的自由流轉是迎合時宜的，也是有所必要的。

2、現階段相較于我國城市住宅用地使用權的爭奪不斷，價格持續走高的場面，農村宅基地使用權市場交易的冷清與之形成了鮮明的對比。而這對矛盾其實在某種程度上存在著互補互助的關系，農民的房子想出售卻苦于政策限定，居民無奈房價偏高以致一房難求，倘若將二者予以中和，那么就可以極大緩解城市用地的矛盾，并且不需要占用其他資源。同時，由于農村宅基地使用權相對于城市住宅用地的使用權在市場上的價格較低，在市場經濟的杠桿下可以有效拉低商品房的價格，從而緩解城市中低收入家庭購房困難這一難題，又為平穩房價，維護社會穩定，保障人民利益等各個方面起到積極的作用。

3、目前，我國農村宅基地使用權繼承上還存有若干問題。首先是不與被繼承人一起生活的本集體組織成員對被繼承人宅基地使用權的繼承，此時他有兩個可能獲得宅基地使用權的身份，即繼承人和集體成員。當繼承人已經擁有一處宅基地，且擁有繼承權并發生繼承，此時繼承人是否還能繼續繼承？宅基地的特性一是 “一戶一宅”，二是身份性。如果繼承則有違“一戶一宅”原則，而不繼承又不符合《繼承法》的規定，如此便陷入了尷尬的局面。其次如果繼承人是城鎮居民，那么發生繼承也會出現宅基地使用權外流的狀況。所以只有將我國宅基地使用權納入至到市場流轉領域，破除其使用者身份性的限制，才能解決繼承上的尷尬境地。

二、我國農村宅基地使用權流轉的法律規制

（一）建立適應我國現狀的農村宅基地使用權流轉法律制度

目前我國對于農村宅基地實用流轉制度的相關規定還是比較粗、散，并沒有形成嚴密的體系，也沒有統一的協調性。為保障宅基地使用權流轉能夠順利進行，首先應當完善對宅基地相關制度的規定，清理現有規范中互相沖突的規定，并重新對宅基地的權利歸屬、取得、處分權限以及法律責任等等作出詳密的規定。其次針對宅基地使用權流轉已成為趨勢的情況，法律應明確規定允許宅基地使用權的流轉，取消對流轉主體的限制即允許宅基地使用權在市場規律調節下自由流轉。不過這里值得注意的是我國實行的是社會主義市場經濟，其基本前提是由人民當家作主，因此，我國也應當有適合與我國現階段發展現狀的農村宅基地使用權流轉的法律制度，既要吸收國外的有益經驗，又要立足于本國的基礎上有所創新。

（二）農村宅基地使用權流轉制度的基本構想

1、農村宅基地使用權流轉的基本原則

（1）應遵循保護宅基地與合理使用宅基地并重的原則

土地資源是一種稀缺、有限的資源，是人賴以生存的資源，宅基地使用者對宅基地的使用，直接關系到土地價值的維系，因此國家在處理宅基地使用權問題時必須實行嚴格的土地用途管理制度，明確規定宅基地使用者非經允許不得擅自變更宅基地的用途。同時，對宅基地應當進行保護，做到珍惜并合理利用每一寸土地。

（2）權力與義務同時轉移的原則

該原則又稱“認地不認人”原則，即土地使用者轉讓土地使用權時，與土地使用權合同相對應的權利、義務亦隨之轉讓 。權力和義務作為宅基地使用權轉讓的核心內容，自然有必要予以同時轉移。不管是轉讓者和受轉讓者，只要權利和義務兩端的天平砝碼轉讓中存在不對等，那就是不公平。

（3）應遵循宅基地的使用權與房屋所有權一體化原則

遵循宅基地使用權與房屋所有權一體化原則是由宅基地及其上的房屋在物理上不可分割的性質決定的，即“地隨房走”。宅基地是房屋的承載體，房屋又是宅基地價值的外在表現。因此，農村的房屋所有權轉讓時,其宅基地使用權必須隨之轉移,反之亦然。

（4）農村宅基地使用權有期限原則

《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講,他物權的存在都是有期限的。農村宅基地使用權的轉讓應當遵循有期限原則。參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規定，農村宅基地使用權的期限也可以參考規定為70年 。

2、流轉的方式

（1）轉讓

宅基地使用權的轉讓指當事人約定一方轉讓宅基地使用權和房屋所有權，他方支付相應價金的行為。同時，宅基地使用權的轉讓合同簽訂以后，還必須向村集體資產管理委員登記備案。為防止民無居所，在轉讓宅基地使用權前應經過村集體資產管理委員會審查，在確定轉讓宅基地使用權的居民在村集體外有屬于自己的住所后方可同意轉讓。當然，轉讓宅基地使用權和房屋所有權的農戶，除其宅基地面積未達標外，不得再向村集體申請宅基地 。

（2）租賃

宅基地使用權的租賃指宅基地使用權人作為出租人將其宅基地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。宅基地的租賃在書面合同簽訂以后，還必須向集體資產管理委員會審查并登記備案。合法的宅基地租賃合同自簽訂時生效，但當事人另有約定的除外。同時，為防止宅基地使用權人以出租為目的，在宅基地上雜亂無章的建房，村集體應制定房屋建設的總體規劃。

（3）抵押

合法的宅基地使用權人以不轉移占有的方式向抵押權人提供債務的履行擔保的行為。當債務人不履行債務時，抵押權人有權就抵押的宅基地使用權所拍賣的價款有優先受償的權利。宅基地使用權的抵押權的設立除了有抵押雙方簽訂的合同外，還必須由抵押人憑有效的房屋所有權證書和土地使用權證書會同抵押權人到村集體資產管理委員會辦理抵押登記手續。

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關鍵詞：宅基地 使用權 流轉

一、農村宅基地使用權概述

農村宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，是指集體經濟組織成員依法享有在集體所有的土地上建造住宅及其他與居住和生活相關設施的權利。《物權法》第152條明確規定：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。其具有以下特征：（1）主體特定。《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。這表明該法將宅基地的使用權人限定為農村村民，其他任何組織和個人不能成為該權利的主體。（2）客體唯一。現行法律明確規定宅基地使用權客體為農村集體土地，不得在國有性質的土地上設定該權利。（3）內容特殊。從《物權法》第152條可以看出在宅基地上只能建造住宅及其附屬設施。這里的“住宅”是指村民所建住房及與住房的居住生活有關的其它建筑物和設施，如廁所、豬圈、車庫等。（4）權利取得的無償性和長期性。集體作為社會主義公有制形式的本質決定了集體經濟組織成員取得宅基地使用權的無償性，我國法律法規也沒有對宅基地使用權的期限作出具體規定，一般來說，農村居民在取得宅基地使用權后依法可長期享用。

二、我國宅基地使用權流轉現狀

1.法律法規方面

《物權法》明確了宅基地使用權的用益物權地位，還對農民享有宅基地的權益、原始取得方式、變更、消滅和登記分別進行了規定，但是沒有對宅基地使用權是否可以流轉等問題作明確界定。《土地管理法》確立了一戶一宅原則，也沒有對村民出租、買賣房屋的情況作禁止性規定。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》僅對農村宅基地的用途作了限制，規定集體建設用地不得流轉作商業性房地產開發，還有國土部出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》嚴禁農村宅基地使用權流轉給城鎮居民。

2.宅基地利用率低

改革開放的深入在提高農民收入的同時也轉變了他們的經濟意識，經濟寬裕的村民會在地理位置優越的交通要道建造新房，集住宅和小商鋪為一體，而舊宅又不愿拆除，造成一戶多宅現象。另外，隨著城鄉一體化發展，大量農村人口在城市定居，而宅基地上存在的現實利益使這些尚具有集體經濟組織成員身份的村民不愿無償退回宅基地，導致部分宅基地閑置。這些也是近年我國農村人口減少宅基地總量卻增加的原因，也在一定程度上導致我國耕地面積不斷減少。

3. 存在宅基地使用權的隱性流轉

實際生活中存在大量私下交易宅基地使用權的行為，在城鄉結合部和經濟較發達的農村尤為突出。隨著農村居民生活水平的普遍提高，一部分農村居民的生活已經不再局限于農村，大量農村人口涌入城市。這部分人大多面臨就業機會少，收入水平低的困難，為了減少居住成本會選擇到城鄉結合部的農村租賃或購買房屋。受經濟利益的驅使，農民個人（ 甚至村集體） 往往以出租、出賣等形式將宅基地私下流轉。這種隱性流轉因存在交易風險可能引發諸多法律糾紛。

三、完善我國農村宅基地使用權流轉的建議

1.立法確認農村宅基地使用權自由流轉

目前我國《物權法》對宅基地使用權的規定比較原則，宅基地使用權的轉讓主要適用《土地管理法》等法律和國家有關規定，但這些法律法規位階較低，并且與其他法律法規之間存在相互矛盾之處，如“一戶一宅”與財產繼承之間的沖突等。所以應該修改物權法，確認農村宅基地使用權自由流轉的原則，使上位法統一下位法。

2.明確農村宅基地使用權流轉主體

法律確定宅基地使用權“一戶一宅”，對“戶”的內涵并沒有明確解釋。宅基地具有社會保障功能，作為宅基地使用權主體的“戶”應該是具有家庭婚姻血緣關系，需要共同生活和居住的家庭成員。基于事業發展產生建房需求的，應通過其他途徑獲取土地使用權。此外，應限定宅基地使用權流轉的對象范圍，因為在當前社會發展背景下有城鎮居民遷入農村的可能，農民會因追逐利益出賣宅基地，出現農民流離失所的現象，進而拉大城鄉貧富差距。

3.規范農村宅基地使用權流轉程序

首先，完善宅基地使用權取得方式。針對現行農村宅基地使用權長期無償使用所暴露出來的弊端，我們可以參照城市國有土地有償使用制度，建立宅基地有償或有期限的使用制度。對通過繼承、遺贈方式取得宅基地使用權的，可以設置有償使用；對抵押、買賣取得使用權的，可以設置使用期限。還應該規定一個合理的閑置期限，如若達到這個期限，則需要向所有權主體繳納一定數額的宅基地閑置費，當繳納土地閑置費的時間達到一定期限時，所有權主體有權無償收回該宅基地。其次，明晰的產權界定有利于物的流轉的實現，可以對宅基地使用權實行登記制度。對宅基地的權屬、用途、位置、權利人等相關信息登記，并隨宅基地的流轉而更新，這樣有利于政府規劃管制，約束宅基地的非法流轉使用。

突破宅基地使用權流轉的限制，保障農民財產權利的實現，是宅基地使用權作為用益物權的應有之義。作為一項具有中國特色的地權制度，宅基地使用權制度應當與我國經濟社會發展的客觀實際相適應，我們應當在現有法律和實踐的基礎上，逐步完善宅基地使用權流轉法律制度。

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關鍵詞 農村宅基地 使用權 流轉制度 法律完善

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A

1農村宅基地使用權流轉制度概述

宅基地是指在農村集體經濟組織內部，分配給農戶或個人用于建造房屋的土地。“農村宅基地使用權，是指農村集體經濟組織的成員在集體所有的土地上依法建造、保有個人住宅、庭院及宅前或宅后種植竹木等而對土地進行占有、使用、收益的權利”。

目前，我國相關的法律法規及政策對農村宅基地使用權的流轉問題雖然有所規范，但其皆較籠統和模糊，不具有切實的可操作性。“這就給確實需要進行宅基地流轉以及需要通過宅基地流轉獲得宅基地的農戶帶來困難，使得已經發生宅基地流轉的雙方的權益無法得到法律保障。雖然沒有明確的宅基地流轉的法律依據，然而事實上，農戶頻繁進行私下交易。這也造成了因宅基地流轉而引發的糾紛不斷”。這些問題暴露了現有農村宅基地使用權流轉制度的不足之處，在云南部分自治地方表現得尤為明顯。

2紅河州部分村落宅基地使用權流轉的現狀、存在問題及成因

云南是有眾多少數民族的省份，本文選取了云南省的紅河哈尼族彝族自治州部分村落作為研究的平臺。為深入研究，我們對紅河州蒙自縣文瀾鎮的馬房村、十里鋪村、大臺子村以及草壩鎮的明白村，主要民族為彝族和哈尼族。在調查取得的100分調查問卷中，答卷者年齡基本在30—60歲之間，家庭收入主要為種地、出售農副產品和打工，打工的占了很大的比重。被調查的村子中，有49份顯示有的村民不只一處宅基地。75戶擁有宅基地使用權證書，10戶沒有證書，15戶正在辦理中。其流轉方面，可以轉讓的為38份，不可以轉讓的為51份，另外11份為不清楚的。因宅基地的使用權而引起的糾紛和矛盾數量，認為很少的有64份，認為很普遍的有35份。而對宅基地的使用權引發的糾紛和矛盾的處理，其中43%的人會找村委會調解，51%的人會找土地管理部門解決。16%的人選擇協商解決，只有2%的人選擇上訪和7%的人選擇訴訟。可見，當地村民對宅基地使用權的相關法律法規并不清晰，且維權意識欠缺。

據調查顯示，在紅河民族地方的農村宅基地使用權在使用和管理方面存在四個方面的問題。

2.1一戶多宅現象仍然存在，土地閑置浪費嚴重

在調查問卷中，有49份顯示不只一處宅基地，這種一戶多宅的現象導致了我國農村宅基地資源的極大浪費。調查的民族自治地方的村民在出賣、出租住房后，再申請宅基地獲批的為35份，這明顯違反了我國現行法律的規定。由于進城打工農民群體日漸增多，許多少數民族村民的家庭主要收入是本縣打工或外出打工，其中一部分少數民族村民希望進入城市購房生活，但因為流轉受到限制等原因無法處理在村中的宅基地，只能荒廢。加之計劃生育政策的實行造成了農村戶均規模逐步減小，雖然少數民族地區有一定的變通規定，但宅基地規模的審批標準卻仍處于較高水平超過了實際需求，造成房屋空置，土地閑置，農村土地資源浪費嚴重。

2.2宅基地的管理規制不規范

調查發現，很多地方沒有嚴格按照法律規定的審批程序，村干部自行決定宅基地審批、審批不符合規劃、批少占多等現象存在。本為無償的宅基地申請，非無償的概率高達47%，嚴重違反了法律對此的規定。對于宅基地使用權證的發放，盡管國家出臺了相應的規定，但其實際的發放情況卻令人堪憂，調查問卷中僅有75份顯示擁有宅基地使用權證。這些問題都將導致相關部門在開展對農村宅基地使用權流轉的管理工作時遇到很大困難，難以對其中發生的糾紛進行妥善的處理，這也間接地導致了農村宅基地使用權流轉的混亂局面。

2.3存在宅基地隱型交易市場，違法轉讓、出租現象明顯

調查表明，在城鎮附近的村落，農民宅基地使用權通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉等已是一個普遍現象，形成了自發的宅基地使用權隱形交易市場。據問卷調查顯示，有24份中反映是可以向城市居民轉讓或出租，不是的僅為36份。大量宅基地私下流轉，一方面擾亂了土地市場的正常秩序，另一方面宅基地使用權隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。宅基地流轉失控，加大了需求，加劇了農村多用多占等違法行為的發生。

2.4農村村民對宅基地的相關法律認識模糊

我們所調查的村落屬于彝族、哈尼族等少數民族村，村民對相關宅基地的法律意識是很模糊的。有村民認為宅基地是農村集體所有財產，其使用權不能轉讓出租。也有村民認為宅基地為集體或個人所有，但他們都主張宅基地的使用權可以進行轉讓或出租。另有11%的村民表示對此不清楚，甚至有的村民因為文化教育程度較低，完全不了解宅基地的確切意義。長期以來，由于國土資源法律法規、政策宣傳不到位，在民族自治地方，對少數民族村民的法律宣傳和普及非常缺乏。這使得宅基地使用權流轉方面的糾紛和矛盾不斷增多，也在一定程度上制約了農村村民住宅和宅基地資源的更充分地開發利用。

對于上述問題，究其原因主要為：首先，農村宅基地使用權方面的法律制度不健全，存在很多亟待細化和完善的地方；其次，對農村宅基地使用權的登記和管理比較混亂，某些規定不適合民族自治地方的實際情況；再次，民族地區村民的法律意識淡薄，導致宅基地使用權管理工作不能很好的開展；最后，實踐中對于宅基地使用權流轉的限制阻礙了民族地方的農村的發展，這也是產生上述問題的重要原因。

3完善云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉制度的建議

3.1完善民族自治地方農村宅基地的相關法律法規

要對民族自治地方的宅基地進行管理和規劃，首先就必須完善農村宅基地的相關地法律法規。除了遵守國家制定的法律法規之外，還應當根據當地的民族特色、風俗習慣等，制定符合當地的實際情況的自治條例，既保護民族文化傳統，又對宅基地的管理和規劃進行了科學性的規范。對宅基地的建房用地的指標、用地條件、占地標準、申報程序、審批辦法等， 在進行規制的時候應當采用比較簡化的程序， 既方便管理也能照顧到少數民族村民的辦理， 以便于少數民族村民能在既合法、合理又不失民族特色的范圍內建造房屋，使各家各戶的宅基地能夠確實盡其所用，形成科學、合理的配置。其次，必須對宅基地審批制度進行改革，合理地對民族自治地方的農村宅基地進行規劃。

3.2完善民族自治地方宅基地使用權登記制度

宅基地使用權的登記制度的完善對于宅基地的管理具有基礎性的作用。民族自治地方的村民在進行宅基地的申請后， 首先應當由村民委員會進行審查，然后由該村的村集體進行討論是否通過，決定通過后再向上級政府上報進行審批。當然，對于民族自治地方，在程序等方面還可以有一定的變通，村里可以制定村規民約等輔助管理措施，以符合當地的民族特色。屬于合法取得宅基地的使用權的村民，應當及時地登記造冊并發給其宅基地的使用權證書，并且逐級向上級土地管理部門上報進行核準和備案。對于未經登記就將宅基地的使用權轉讓的行為，應當認定該行為無效。只有從源頭上把宅基地使用權登記制度落實辦好了，才能為民族自治地方宅基地使用權的合法流轉打下堅實基礎。

3.3逐步疏通民族自治地方的農民宅基地使用權的流轉渠道

云南省的幾個民族自治州現有的自治條例沒有對宅基地使用權的流轉制度進行系統的規定。個別自治州僅僅規定了“農村的承包地、自留地、宅基地、自留山、責任山屬集體所有，任何單位和個人不得侵占、買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓”。而這些規定幾乎完全堵塞了宅基地使用權以及村民住宅的流轉，不利于實現城市和農村的協調發展以及城鄉資源的合理有效流動，特別是不利于民族自治地方農村的發展。在未來將有大量村民進城的趨勢下、經濟發展的推動下，非農建設用地的需求必定會不斷增加，少數民族地方農村土地閑置現象也必將不斷增多。另一方面，民族特色帶動了旅游經濟的不斷發展，很多游客基于對民族特色房屋的喜愛想要購買之，也有藝術家希望購買房屋、土地以在此定居，用民族特色激發他們的創作。故此，從法律上、政策上以及地方的自治條例、單行條例等允許農村宅基地使用權（特別是民族自治地方）在城鄉居民間有規制的流轉是亟需確立的，必須逐步建立規范、有序的農村宅基地使用權流轉制度。有了合理的宅基地使用權流轉制度，才能規范私下進行變相宅基地使用權交易的行為，解決民族地方農村各類因宅基地發生的矛盾和糾紛，促使宅基地這一土地資源得到合理配置。

3.4在民族自治地區的農村做好宅基地的宣傳教育工作

對于與漢族在語言、文化、觀念及風俗習慣有很大差異的民族自治地方，對村民進行有關宅基地的知識進行宣傳教育是十分必要的，政府及有關部門應當通過村委會或其他途徑對當地的村民進行宅基地方面的法律知識的普及教育。否則，再完善的規定、再合理的制度也只是一紙空文。只有當少數民族地方的村民自身對宅基地有了較好的了解和理解，他們才可能在宅基地的各個方面去遵守相關法規，同時學會用法律武器維護自身的合法權益。另外，對少數民族村民的宣傳教育也能提高其素質，特別是法律素質得到一定提高，這樣也便于政府更好地開展民族自治地區農村的工作。因此，做好宅基地的宣傳教育工作具有實際意義，它的順利進行有利于我們在保護民族特色文化傳統的情況下對宅基地更好地管理和規制，加快民族自治地方的城市化的發展。

綜上所述，對民族自治地方的農村宅基地使用權流轉的法律制度進行創新完善，有條件地解禁農村宅基地使用權流轉是十分必要的。這對于提高民族地方農村宅基地利用率、實現農民融資手段的創新、促進城鄉人口流動、構建和諧社會具有十分重要的意義。

參考文獻

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關鍵詞：宅基地使用權流轉問題對策

目前我國農村宅基地使用權流轉的成因分析

（一）受經濟利益驅動的影響

隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的大力推進，農村的耕地逐步減少，加之農民的收益甚微和我國目前農民社會保障制度不健全情況下，許多農民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農民通過宅基地流轉的方式為有效利用農村的閑置土地，發展農村經濟，增加農民收入，提高農民生活水平發揮重要的作用。

（二）受農民進城發展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農民進城務工的影響，我國的城市化進程發展迅速，而城市各方面的優越條件使得進城農民大多不愿再回到農村，而想在城市發展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產生的最大障礙，于是想在城市定居的農民就把閑置在農村的房屋及土地出售或轉讓來緩解進城發展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農村的田園風光。在退休后城市居民想在農村購買一套住宅用作休假和養老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權的協議。

目前我國農村宅基地使用權流轉中存在的問題

（一）法律法規不完善且有關規定滯后

一是關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一，且有的地方管理辦法不夠規范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內容比較粗淺。

二是我國的《物權法》僅在第十三章專門對宅基地使用權作了規定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。）、第155條（已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規定來看，《物權法》并未禁止宅基地使用權的流轉，這和以前草案中“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的規定形成鮮明對比，這一規定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。）的規定來看，又是明顯禁止宅基地使用權流轉的。在合法流轉無法進行的情況下，農村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數量日益增多。這充分說明當前有關宅基地的法規政策己很難滿足經濟發展的要求。隨著城鎮化進程的不斷加快，宅基地流轉將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統規定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農村的進程和我國的社會主義和諧社會建設。

（二）宅基地的市場流轉面臨體制

由于有關流轉的法律法規滯后，對宅基地流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規范和指導，大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛。突出的表現為：當有關的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權和農村房屋的強制登記制度，轉讓方憑建房申請表和審批機關的審批文件，仍向有關拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦到法院，法院在調解無果的情況下，只能按法律規定來判，對買方不利。由此更易導致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農村社會的穩定。

（三）宅基地使用權證發放需要規范

與《土地管理法》等法律法規一樣，宅基地使用權的登記發放程序仍未明確規定。在我國的大部分農村地區存在著宅基地使用權證發放滯后的情況，這一狀況既不利于農民明細產權，依法保護自己的宅基地使用權，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉的監管，同時也是宅基地在流轉過程中造成農村宅基地糾紛發生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴

盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經鄉（鎮）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權，村干部、、越權劃撥的現象嚴重。原因在于，現行法律法規對村級基層組織在宅基地管理中的權責缺乏明確界定，農村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權益的損害。在農村宅基地使用權的管理中，房地產及其產權產籍管理至今不明，導致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現象普遍。

完善我國農村宅基地使用權流轉的法律思考

（一）加強立法并規范宅基地使用權的流轉

《物權法》作為規范財產關系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規定。《物權法》對宅基地使用權規定比較原則，即對宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。因此應當加強宅基地立法體系建設，規范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉讓（轉讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等）和法律責任等方面作出明確規定，形成一整套規范的宅基地使用權管理制度。

（二）建立農民宅基地使用權流轉制度

現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間，禁止城鎮居民在農村購置宅基地，這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉，不利于實現城鄉協調發展和建立資源節約型社會的原則。據專家估計，到2020年，我國城鎮居民總數要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農建設用地需求。與此同時，大量農民進城將導致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉制度下，農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉一體化。建立農民宅基地使用權流轉制度，參照土地承包權的改革方向，調整農村宅基地的產權設置。確定每一塊現狀宅基地的長期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積。允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉，打破城鄉二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環渤海等發達經濟帶周邊的農村宅基地流轉研究，探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉收益分配機制

按照收益的初次分配基于產權的原則，宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮，國家不宜直接收取，應以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人。

（四）加強農村宅基地清查和集體土地所有權確權

農村宅基地使用權的流轉，宅基地的多少將直接給農民帶來巨大的經濟效益。為防止少數鄉、村干部利用職權多占宅基地，各地必須加強對現有農村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續齊全、符合法律規定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據法律規定，我國農民集體所有土地也應由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。當前，可在全國范圍內開展的土地利用現狀更新調查之際，利用現有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權確權的地籍調查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權，可為農村宅基地的有償使用和流轉打下良好基礎。

（五）建立農村宅基地有期限與有償使用制度

《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講，他物權的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權就一直存在，一個農民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產，一直延續下去，這不利于節約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權予以收回，避免浪費土地。

參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規定，農村宅基地使用權的期眼也應規定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農村宅基地有償使用制度。具體表現為：農民經申請取得宅基地使用權的，在70年內可以無償使用。70年屆滿后，該農民或其家庭成員仍為本集體經濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權自動延長70年；該農民或其家庭成員不再是本集體經濟組織成員的，則應向集體經濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權，如不交納宅基地使用費的，則集體經濟組織有權收回宅基地使用權。農民轉讓宅基地使用權的，如受讓方為本集體經濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權的轉讓應為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權。轉讓方仍有權再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農村宅基地使用權的，參照上述構想執行。

參考文獻：

1.張奇.農村宅基地法律問題探析[J].財貿研究，2005(2)

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關鍵詞：宅基地；使用權；流轉；驅動力

中圖分類號：F325.25文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)09-0039-02

國家規定，農村宅基地流轉只有國家征收征用和集體組織內部流轉兩種合法形式，但實際上農村宅基地的流轉十分普遍，特別是在城市郊區。農村宅基地的普遍流轉必然有其驅動力，概括來說宅基地流轉的驅動力主要包括城鎮發展驅動、經濟發展驅動、經濟利益驅動、文化傳統驅動、國家制度政策驅動等。根據宅基地流轉主體的不同，可將宅基地使用權流轉分為國家征收征用流轉、農村集體組織轉用流轉、農村居民自發流轉。由于流轉主體的不同，其相應的流轉動力也應是不同的。

一、國家征收征用流轉驅動力

國家征收征用流轉是國家因經濟建設與發展的需要，依靠國家強制力從農村集體手中或農村居民手中征收征用宅基地。征收是不僅使用權發生改變，所有權也發生了改變；征用只是使用權發生改變，所有權不發生改變。但無論是征收還是征用，其使用權都發生了流轉。本文不將征收與征用加以區別，統一稱為“征用”。

國家因經濟社會建設發展需要產生了征用農村集體土地的內在需求，農村宅基地作為農村集體土地的重要組成部分也必然列在其中。國家征用宅基地的內在需求包括城市規模擴張的需求、經濟發展的需求、區際聯系的需求等，這些需求構成了宅基地征用的內在動力；國家征用宅基地所依靠的強制力具體表現為各種法律法規和政策的制定與實施，這些正式制度的實施形成一種外在動力，即制度誘致力，來保證宅基地征用的實現；地方各級政府所擁有的政治權利引致其自身的利益需求，這種利益需求形成了一種新的農村集體土地征用的外在動力，利益驅動力。

1.城市規模擴張

城鎮化和工業化是人類社會發展的必然趨勢。諾瑟姆（Ray M. Northam）把城鎮化過程分成三個階段，即初期發展緩慢階段、中期加速階段、后期緩慢停滯階段。周一星（1995）認為[1]，我國的城鎮化已從初期階段邁入中期加速階段。城鎮化的中期發展階段不僅表現為城市數量的增加，更表現為城市規模的迅猛擴張。在中期發展階段，由于城市具有“優越的區位條件、便捷的交通網絡和較發達的通訊、郵電設施，使城市具有發展某些主導職能部門的優勢，并有主導職能部門相繼發展的‘乘數效應’帶動其他相關行政、經濟職能部門的相繼發展。”[2]城市的加速發展吸引了人口、勞動力、土地、資本等大量生產要素向城市集中，促使城市規模不斷向外擴張，城市周圍的大量集體土地通過征用轉為城市用地，農村宅基地的使用權也由農村居民轉給了地方政府和其他相關主體。

2.經濟發展驅動

經濟發展擴大了對物流、信息流、資金流等的需求，掀起了基礎設施建設的，農村集體土地被大量征用，基礎設施建設占用的宅基地也被一并征用過來，推動了農村宅基地的流轉。同時，經濟的發展提高了人們的生活水平，人們對居住環境、生活環境、交通便捷等的要求越來越高。城市規模的不斷擴張給居民帶來了居住環境惡化、交通擁擠等眾多的城市問題，城市中工業企業特別是重污染企業的發展不僅受到城市日益高昂的地價的制約，也受到城市居民的抵制。工業企業要進一步發展，必須搬離市區。工業企業的新建不僅需要廠房辦公用地，還需要配套設施用地，這必然導致大量的農村集體土地被征用，宅基地的征用也不可避免。

3.制度誘致力

2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給與補償。”第2條第5款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。”第43條第1款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第43條第2款規定：“前款所依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”車裕斌（2004）分析了土地征用制度在農地轉為城市建設用地的動力作用，指出：“由于土地征用制度具有一定的強制性，而相應的土地規劃制度和土地保護制度因內在的種種缺陷，實施執行的強度遠遠不如土地征用制度，各級地方政府在運用其征地權時往往將征用制度的強制性發揮到了極致，在征用范圍上農戶沒有發言權，在補償費用上農戶更沒有發言權，這種征用權缺乏有效的監督和制約的制度促進了農用地征用流轉的加速，甚至出現農用地征用規模遠遠大于地方經濟發展對非農建設用地需求的情況。”雖然宅基地的征用比農地征用復雜一些，代價高一些，但由于國家對農地征用的管制越來越嚴，同時鼓勵農村建設用地整理，將城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，加上征用土地的巨大利益誘惑，征用農村宅基地也就成了必然趨勢。

4、經濟利益驅動

征用宅基地雖然相對于征用農地要付出較高的代價，但相對于國有土地使用權出讓價格，單位面積宅基地征用補償費僅相當于國有土地使用權出讓價格的幾分之一甚至十幾分之一。巨大的利潤空間促使地方基層政府利用新農村建設的時機，加大農村建設用地整理的力度，置換出更多的城市建設用地指標，征用更多的農村集體土地。

二、農村集體組織轉用流轉驅動力

農村集體組織轉用流轉的驅動力主要表現為經濟利益驅動，這種表現在城鎮郊區、特別是大城市郊區表現得特別突出。

隨著經濟的發展、人們生活水平的提高、城市規模的擴大、城市人口的增加，對城市住房的需求越來越大，再加上對房產投機投資，造成各城市房價一路飆升。目前城鎮房價已與普通城鎮居民收入嚴重失衡，房價已大大超過居民的購買力，這從各界紛紛要求政府控制房價的呼聲日益高漲就可窺見一斑。作為理性的城鎮居民在買不起市區住房的情況下，定會將目光投向郊區價格較為低廉的“村產房”，也就是“小產權房”。

農村集體組織是農村集體土地所有權代表，作為理性的代表來說，其必然為本集體組織謀取更大的利益。由于非農建設用地的收益遠遠高于農地農用的收益，市區房價一再高漲，“小產權房”存在較大的市場，農村集體土地所有權代表必將集體的土地轉為宅基地進行“小產權房”開發。況且集體非農建設用地使用權出讓的收益如何分配和使用，目前法律法規尚無明確規定，農村集體土地所有權代表對這一部分收益具有完全的支配權。利用宅基地進行房地產開發存在巨大的利益空間，必會激發農村集體組織運用各種手段將集體土地轉為宅基地，就是違反國家有關土地的法律法規也在所不惜。何況他們還會采取規避法律法規的做法呢？如各地普遍存在的“以租代征”就是明顯的例證。

三、農村居民自發流轉驅動力

農村居民自發流轉宅基地包括宅基地繼承、買賣、出租等，其驅動力主要是經濟利益驅動和文化傳統驅動。

1.經濟利益驅動

經濟利益驅動應是農村居民自發流轉宅基地的主要驅動力。2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第62條第1款規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。但由于種種原因，一戶多宅現象還比較突出，農戶住不了那么多宅基地，特別是在城市購買了商品房的農戶，遇到合適的買主就會將宅基地賣掉。

出租宅基地主要是出租房屋連帶出租宅基地，這種現象主要出現在城鎮郊區，特別是在“城中村”中。20世紀90年代中后期，城市蔓延和郊區化進程加速，城市邊緣區土地被大量征用，原有農村聚落為城建用地所包圍或納入城建用地范圍，成為“城中村”[3]。城市的擴張吸引了大量的外來人口，“排外的住房政策”使外來人口只能從“城市住房體系”之外尋找住房；租賃、尤其是租賃私房，成為外來人口獲取住房的主要方式[3]。“城中村”依靠優越的區位，低廉的價格成為外來人口首要的房源地。城市郊區農村宅基地的大量流轉是在經濟利益驅動下伴隨著外來人口大量涌入城市而自發形成的，是城鎮化發展的必然產物。

2.文化傳統驅動

社會的發展產生了兩種文明，即城市文明和鄉村文明，兩種文明相互影響、相互吸引、共同發展，由此產生了城鄉之間的流動。城鄉之間流動促進了城鄉文化信息交流，使農村居民認識了城鄉之間的差異，形成更高層次的心理需求，產生進入城市成為城市人的欲望[4]，當條件成熟時，就會誘致其進城定居。其在農村的房產和宅基地，特別是“一戶多宅”的，就會想辦法進行流轉。同樣，城鎮居民也受到鄉村文明的吸引，特別是農村優美的自然環境、淳樸的鄉情、清新的空氣等成為吸引城鎮居民的引致力。雖說當前農村落后的基礎設施會對這種需求有很大的約束，但隨著新農村建設的推進，農村各種條件的改善，這種需求必將會越來越大。

繼承是文化傳統驅動力促進農村宅基地流轉的另一種形式。雖然我國法律法規規定：農村宅基地不能繼承，但幾千年的中華傳統：上輩的東西遺傳給下輩是天經地義的。在農民眼里，農村宅基地和其房產、樹木等附著物一樣，都是農民的私產，很多都是其祖上一輩一輩傳下來的，既是祖宗留下來的寶貴遺產，也包含對先人追思的深厚情感。

風水說也是文化傳統驅動力表現形式之一。中國幾千年來，農村建房就講究風水一說，許多農戶宅基地流轉就是受了風水的影響。

參考文獻：

[1]周一星.城市地理學[M].北京:商務印書館,1995:88.

[2]張安錄.城鄉生態經濟交錯區農地城市流轉機制與制度創新[J].中國農村經濟,1999,(7):43-49.

[3]魏立華，閻小培.中國經濟發達地區城市非正式移民聚居區“城中村”的形成與演進――以珠江三角洲諸城市為例[J].管理世

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1 農村宅基地現狀及存在問題

1.1 農村普遍存在一戶多宅現象

由于農村宅基地采用的是無償、無期限的使用制度,對宅基地的分配、使用缺乏統一、明確的政策、法規,很多農民建了新房也不愿意交出閑置下來的老宅基地,形成一戶多宅。

1.2 農村一戶多宅現象普遍存在后,處罰很難到位

亂占濫用土地建房的現象仍時有發生,宅基地管理難的問題日益突出,成為我市加強新農村建設的一個嚴重制約因素。

1.3 宅基地規劃不到位,村容村貌差

農村居民點布局分散紊亂,影響排水、通風、通行和采光,農居環境差,造成環境衛生惡化。

1.4 農村宅基地使用面積太大,“深宅大院”思想作祟太深

有的多達1.5畝以上,少的仍占0.5畝以上,超標十分嚴重。

2 形成農村宅基地管理混亂的原因

2.1 村莊規劃不合理

一是許多村在任干部頭腦缺乏“規劃”概念,長期不搞村內規劃。現在就是有了規劃,也是墻上“掛掛”,根本不會按規劃去執行。不少村莊規模逐漸向外擴展,在老村之外又建新宅,占地面積越來越大,老宅基地閑置越來越多。二是不少村雖然有了規劃但不夠科學。為了圖省事只注重規劃占新區建房而不考慮舊莊臺改造。有的經濟條件好的到縣城或集鎮購房后,仍把村里宅基地不退還集體;有的五保戶去世后宅基地集體沒有收回,隨由他人占去。這些宅基地不能因地設宅,好好的充分利用。加之有部分群眾不愿在老地方建房,年復一年,造成村內宅基地空的空、閑的閑且雜亂無章。

2.2 干部思想不重視

一是部分村干部法制觀念不強,越權指定宅基地,以個人感情影響標準,不按土地管理要求研究報批宅基地。二是有些村村干部原則性不強,老好人思想嚴重,怕得罪人。三是工作不規劃。對需調整宅基地的農戶,只有口頭協議,沒有簽訂文字協議。遇到建新不拆舊的“釘子戶”,沒有依據處理,沒有辦法解決,只能任其發展。

2.3 法律觀念淡薄

農村干部對《土地法》等法律、法規政策宣傳貫徹不到位,一些干部、群眾不懂得個人只享有宅基地使用權,而不享有所有權,片面認為土地是集體的,我建房就變成我的了。有的群眾觀念滯后,總認為老宅基地是祖上傳下來的,新房建起來了,老房也不愿意拆除。因為舊宅基地建房[:請記住我站域名/]大都不科學,因采光、通風、排水、出路等問題,鄰里之間經常發生矛盾,造成人際關系難以相處,有的村民就想在村外劃新宅基地建房。

3 如何做好當前農村宅基地管理工作

3.1 嚴格各項規劃實施

確保規劃“一盤棋”、審批“一枝筆”、實施“強有力”,使土地基本國策落到實處。農村宅基地治理是一項系統工程,涉及千家萬戶,為確保農村宅基地治理的有序性,必須嚴格實施土地利用總體規劃和集鎮、村莊建設用地規劃。農村村民建住宅,應當合理利用和集約利用土地,嚴格按著土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃使用土地,并不得超用地面積標準。村內有空閑地可以利用的,不得占用耕地建設住宅,不得超過土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地規模;不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。

3.2 進一步完善農村宅基地審批治理

為協調宅基地審批環節涉及鄉鎮和部門關系,加強規劃審批環節的銜接,對農村宅基地審批實行會審制。符合建房條件或因實施村莊和集鎮改造確需搬遷的村民向鄉鎮人民政府提出建房申請后,由鄉鎮長或鄉鎮長委托的主管副鄉鎮長牽頭,組織土管所、建管所、鄉包村干部等有關人員對上報的審批戶進行會審。對每戶的會審從申請資格、家庭人口及原有宅基處數和面積、定點等情況以及是否存在糾紛和隱患情況進行會審,會審后村委會張榜公布。

3.3 依法處理違法占地案件

要依法打擊濫用亂占、違法建房及私批亂放、買賣或變相買賣宅基地等違法行為,切實遏制宅基治理混亂勢頭,規范農村用地秩序。要抓出幾起典型案件,嚴厲處理。加強對土地執法隊伍的建設,對正在實施的非法建筑責令停止違法行為,下達責令停工通知書;對下達停工通知書后又繼續施工的,要采取有效措施,確保違法建筑不再繼續施工,做到快速反應,確保發現違法占地建房后能夠及時制止違法行為,把有關法律法規落到實處。二打擊亂批亂放和非法買賣宅基地行為。對發現的基層干部亂批亂放或買賣宅基、變相買賣宅基,在耕地亂建住房的,國土部門要認真調查,查實證據,嚴厲處理,追究其相關責任,切實遏制亂批宅基和買賣宅基之風。

3.4 加強領導,推進農村宅基管理的法制化

鄉鎮及有關職能部門要站在保穩定、促發展的高度,高度重視農村宅基治理工作,切實加強對農村宅基治理工作的領導。一要嚴格農村宅基地的審批。鄉鎮國土、建設部門要嚴格落實農村宅基地審批會審制,要密切協作,積極配合,確保有資格建房農民能夠及時依法得到審批,嚴防不作為或亂批亂放等現象發生。二要切實提高基層干部的依法行政水平。國土部門要對基層站所人員加強

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關鍵詞：激活；農村房屋；抵押權；法律問題

中圖分類號：F293.3

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X（2012）17-0024-02

河南省葉縣農民李紅偉2010年流轉了近1 000畝土地種植高效有機蔬菜，由于擴大規模建大型溫室，沒有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當前，農民房屋不能夠辦理抵押，造成農民“貸款難”和金融機構“難貸款”，農民很難獲得有效的資金支持，制約了農村經濟的發展。因此，如何解決“兩難”問題，值得我們深思和探討。

一、農村房屋的法律問題

（一）農村房屋所有權

農村房屋是指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋，不包括農村集體經濟組織和鄉鎮企業等所有的房屋。《憲法》第十三條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。”《民法通則》第七十五條規定，“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”據此，農村房屋是農民合法的私有財產，受國家法律保護；農民對自己的房屋享有財產所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。

（二）農村房屋所有權與宅基地使用權的關系

《物權法》第一百五十二條、第一百五十三條的規定，宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。宅基地屬于集體所有，農民有權取得符合法律規定的宅基地，并建造住宅及其附屬設施，其所有權受法律保護。我國擔保法和物權法明確規定，不得在宅基地上設定抵押權，否則無效。法律禁止對宅基地進行買賣和抵押。這意味著農村房屋所有權和宅基地使用權不能分開單獨設立抵押權。

二、抵押權相關規定

抵押權是債權人對于債務人或第三人提供的作為債務履行擔保的財產，在債務人不履行義務時有權就其抵押財產折價或者以拍賣、變賣所得的價金享有優先受償的權利。

市場經濟條件下，市場主體籌集資金的基本渠道是向金融機構融資。金融機構為了防范風險，要求融資人提供擔保，保護自己的金融安全。市場主體通過融資，投入市場進行生產經營，推動社會經濟的發展；同時，金融機構也獲得了利益，實現雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔保不轉移占有，對債權人來說可以減少保管擔保物的風險，對債務人來說可以充分利用擔保物實現增值，符合社會經濟的發展要求。有學者說，現代經濟生活中的抵押權在抵押物權中得到嚴重化[2]。

三、農村房屋抵押的現實意義

第一，農村房屋抵押能夠激活農村沉睡的房產資本，充分發揮農村房屋的經濟效益。目前我國農村，農民面臨的主要問題是農業產業升級所急需的投資如種植有機蔬菜、購買新型種子、農用機械、新型灌溉技術等，均需要通過貸款來解決。金融機構貸款都要求提供擔保物，對農民來說，房屋是農民手里最值錢的財產了。如果允許以農村房屋抵押貸款，將大大緩解農民“貸款難”和金融機構“難貸款”的難題。農民通過房屋抵押融資來發展經濟，對發展農村經濟十分有利。

第二，農村房屋抵押，對金融機構來說風險易于控制。我國《土地管理法》第五十九條、第六十二條規定，農民建房應當使用宅基地，一戶農民只能擁有一處宅基地的使用權，宅基地面積上限不能超過省、自治區和直轄市的規定。我國農民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來之不易的貸款，同時，能調動農民發展經濟的積極性和主動性。此外，金融機構通過完善管理機制，加大對貸款用途和使用情況的監管力度，將信貸風險控制在最小限度內。

第三，允許農村房屋抵押對搞活農村經濟，培育社會主義農村市場具有深遠重大的意義。我國目前至少有70%左右的人口住在農村，這些人口是我國發展社會主義市場經濟不可或缺的參與主體。中國要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調動廣大農民群眾的積極性，縮小城鄉差別，讓更多的農民走上富裕之路。隨著農村剩余勞動力不斷增加，廣大農民也正在積極尋找致富的門路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來獲得發展經濟所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個又一個的致富機會，很可能讓部分農民產生畸形心理，從而影響到社會的穩定。

四、我國目前農村宅基地使用權轉讓的有關規定

我國對農村宅基地使用權的轉讓有著嚴格的限制。根據“地隨房走、房地一體”的原則，在實現農村房屋抵押權時必須依法處理宅基地使用權的轉讓問題。

宅基地使用權是農民基于集體經濟組織成員身分而享有的社會福利和社會保障，是農民的安身之本。在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農村的現實下，土地承包經營權解決了農民的基本衣食來源，宅基地使用權解決了農民的基本居住問題。這兩項制度的福利色彩成為維護農業、農村、農民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權制度的首要功能，關于宅基地使用權的取得、行使和轉讓問題，必須尊重這一現實，以利于保護農民利益，構建和諧社會[3]。

關于農村宅基地使用權的轉讓，我國法律或行政法規沒有直接的允許或禁止性規定，但是國務院及其所屬職能部門對該問題了一些明確的政策性規定。（1）1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”（2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。” 2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。”

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雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。

雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。

存入我的閱覽室

雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。 展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

篇8

一、我國農村宅基地的現狀

從目前來看，我國農村宅基地的現狀主要表現在宏觀和微觀兩個方面。

宏觀方面是農村宅基地的立法與管理上。我國有關法律在農民住房和宅基地的立法與管理上做出了規定。首先是立法方面：《中華人民共和國土地管理法》規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地；農村宅基地是無償取得的：禁止城鎮居民在農村購置宅基地；農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，各級政府對符合條件的農民建房用地不準收費；嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。宅基地轉讓須符合規定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經濟組織成員。其次是管理方面：我國法律規定，農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準；宅基地審批過程中，鄉(鎮)國土資源管理所要做到“三到現場”。也就是農村宅基地的劃撥是縣級機構決定的，而日常管理是由鄉鎮土管所完成的。

微觀方面是我國農村住房和宅基地的利用上。主要出現了三種現象：一是閑置宅基地與空置住宅。在一些經濟比較發達的農村地區，很多農民都住進了商品房，原有的農村居民點還仍保持原樣。而在經濟比較落后的地區，由于外出打工的比較多，在村里常駐的人口比較少聞此還保留著許多不用的舊房沒有拆除，造成了大量的宅基地與房屋閑量。二是宅基地緊張與住宅擁擠。農村中，許多農戶由于家庭人口較多，而且由于諸多的原因，擁有的宅基地面積較小，或者只有一處宅基地，從而不得不三代共居。甚至四代共居。更有因為宅基地面積小，但又人口較多，需要大的住宅，于是向自家宅基地以外擴張，造成兩戶之間的通道或者道路狹窄。三是農戶私自買賣住房與宅基地。在農民的意識中。買賣房屋及宅基地不需要經過任何人同意。他們認為那些都是屬于自己的家產，自己有權進行處分，并且隨著城市房地產熱的發展，農村中也興起了買賣宅基地及房屋的熱潮。

二、我國農村宅基地存在的問題

(一)農村宅基地立法和管理的問題

一是宅基地無償使用的問題。我國《土地管理法》及相關法律均規定，我國的宅基地是無償取得及使用的、這種方式雖然減低了農民建房的成本，保障了低收入農民住房問題。但也出現了諸多問題：(1)農民抱著“不用白不用”的心態，無限制利用宅基地，致使土地浪費現象嚴重，甚至在一些人口規模較大的村莊，由于村內宅基地用完，便大面積占用耕地建房，致使耕地面積逐步萎縮。(2)宅基地的無償使用會使農民都想多占、多用，甚至會出現搶奪宅基地的現象，影響社會安定，也嚴重阻礙了農村宅基地的有償退出。

二是對宅基地的流轉沒有明確的法律規定。我國立法方面對宅基地是否可以轉讓以及如何轉讓一直模糊不清：(1)允許農村宅基地使用權人對地上建筑物(主要是房屋)進行出租出賣。然而，針對農村宅基地使用權是否可以轉讓，卻未做出明確的規定，使宅基地的使用權轉讓與房屋轉讓相分離。(2)法律特別指出對農村宅基地使用權流轉的進一步限制，即禁止農村宅基地向城鎮居民流轉，轉讓必須是同一集體經濟組織內部成員的轉讓。阻礙了宅基地的有效市場配置。

三是基層政府管理方面的問題。對于宅基地的管理，我國法律有著嚴格的規定，在實行中卻出現大量問題：(1)農民宅基地的審批要經以下程序：村民向村委會提出申請：村民代表會議討論通過并公布；報鄉(鎮)人民政府審核：縣人民政府批準。在農民宅基地審批過程中，鄉(鎮)國土所必須做到“三到現場”。然而，實際上由于管理力度的不足。不經過法定程序而通過幕后交易直接拿地現象比比皆是。(2)基層政府管理人員對工作沒有主動性，不能親自下到村，調查和解決宅基地中的不當利用問題。

(二)農戶使用宅基地的問題

該問題主要表現為三個方面：(1)農民的觀念意識存在問題。在農民的意識中宅基地是無償取得與使用的，那么宅基地應該越大越好，于是宅基地的面積逐步擴大，蠶食耕地現象嚴重。另外，農民普遍認為宅基地是一種私有財產，可以祖祖輩輩繼承下來，自己不使用，也不準別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問。(2)農村宅基地空置與緊缺相矛盾的問題。農村中一部分農民擁有大面積的宅基地，但是建造面積很小。使用率很低。甚至農戶會在多余的宅基地上種植蔬菜瓜果等，而另一部分農民卻不能滿足其對宅基地的需求，二者之間存在矛盾，容易引起宅基地緊缺農民的不滿，使社會穩定受到影響。(3)農村宅基地的不當使用問題。當一家農戶的子女成為城市居民后，其父母的宅基地仍然存在，由于宅基地是可以世襲的，那么當父母過世后。其已成為城市居民的子女可以繼承此宅基地。這樣子女就可以在老宅上建造豪華住房，或者挪作他用，搞養殖甚至辦工廠等等。部分農戶也存在在宅基地上搞其他產業的情況。使得宅基地的規劃舉步維艱。

三、提高農村宅基地利用效率的對策

市場是解決一切問題的最好手段，對于農村宅基地的配置也不例外。那么應該如何提高宅基地的利用效率呢?我們有如下的對策及建議：

(一)從立法和管理上提高農村宅基地的利用效率

首先要建立農村宅基地有償使用機制。規定宅基地使用費，授權各地土地管理部門在充分調研、評估、論證的基礎上，確定本地宅基地的基準地價和具體收費標準，然后各村根據自己的具體情況。依據基準地價上下浮動，確定本村宅基地的地價，再根據宅基地使用權證書上記載的宅基地面積確定每宗宅基地的宅基地使用費。宅基地使用費由宅基地使用人統一上繳村集體，由村集體對這部分費用進行再分配，對本集體組織內部成員原則上以宅基地補貼金的形式按平均數對每戶村民進行返還。

其次要建立規范的農村宅基地流轉制度。(1)加強國土資源部門的執法監督。國土資源部門要定期地對農村新建的房屋核查。對違規的轉讓進行糾正。同時要對閑置的宅基地權利人進行宣傳指導，使其認識到對宅基地充分利用的重要性。對嚴重違規違法的轉讓。相關行政主體可以依法進行處罰。(2)制定嚴格的宅基地外部流轉制度。法律對宅基地使用權向集體外的流轉應該予以規定，這種轉讓是合法的，但要規定嚴格的轉讓程序及轉讓條件。比如。對于已成為城市居民無權再申請宅基地的農戶其宅基地可以在外部流轉。

再次要建立盤活宅基地制度。(1)做好實地調查清理工作。各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理工作，制定消化利用的規劃、計劃和政策措施。對農村村民新建、改建、擴建住宅，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。(2)鼓勵農民退還閑置宅基地。對“一戶多宅”和空置住宅。各地要制定相關激勵措施，鼓勵擁有多余宅基地的農民騰退其多余宅基地。凡新建住宅后應退出舊宅基地的農戶，要采取簽訂合同等有效措施，確保其按期拆除舊房，交出舊宅基地，以免舊宅基地閑置浪費。

(二)從規范市場流轉上提高農村宅基地的利用效率

從市場著手，允許宅基地流轉。規范流轉是提高宅基地使用效率的有效方法。因此應該做到：

1　允許農民對私有房屋轉讓。這種轉讓不僅僅局限于轉讓給本集體經濟組織內符合條件的成員，城鎮居民也可以購買農村居民的房屋，同時享有該房屋附隨的宅基地使用權。但這個過程要嚴格遵循相應的登記制度，要嚴格限制城鎮居民在農村購置尚未建造房屋的土地作為宅基地。

2　鼓勵農民的私有房屋自由出租。允許房屋同宅基地的使用權一并出租。并對承租人做出無身份限制，但是。要確保本集體經濟組織內符合宅基地使用權分配條件的農戶享有優先承租權。這樣既有利于最大程度地實現農村居民對私有房屋的處分權能，同時又很好地實現了宅基地的保障功能。促進農村閑置私有房屋的資源合理配置。

3　宅基地與宅基地使用權可以一并繼承。在農村可以實行宅基地與宅基地使用權一并繼承的制度，此繼承制度對繼承人是否是本集體經濟組織的成員不予限制。但同時也要制定相應配套的繼承程序和相關法律法規，以免使良好的制度無法可依。

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隨著計劃生育政策的深入，城市化進程的加快，本案中的情形在農村出現的越來越多，也比較有代表性，且隨著農民法律意識提高，保護財產意識加強，更多的人也在考慮這個問題。因此，這是我們房屋登記部門和土地登記部門應當積極應對、妥善處理的一個問題。

而如何解決這個問題，現在各地的做法各不相同：有的地方只要是孩子繼承的，無論農房的所有權還是宅基地的使用權均給予辦理繼承；有的地方在農房登記時按照先地后房的原則，只有取得集體土地使用權證書后，方給予辦理農房的過戶手續，對于因繼承而取得房屋所有權的等級也遵照這個程序；有的地方根本不予辦理，理由是城鎮戶口居民取得農村宅基地上的房產，與《土地管理法》及相關法律、法規相悖。

筆者認為以上幾種做法都有失妥當。在此，僅對以該案例為代表的情形進行分析探討。

一、農村的房屋可否繼承，與繼承人戶口狀況的聯系

根據《繼承法》第3條“公民死亡時遺留的個人合法財產，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品……”，由此可見，公民房屋屬于公民死亡時遺留的合法遺產，當然可以繼承。以此類推，無論繼承人戶口狀況如何，在被繼承人去世后可以繼承該房屋。《房屋登記辦法》第87條“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理”。繼承就應屬于“法律、法規另有規定”所包含的情況。

因此，筆者認為：不論是農村村民，還是城鎮戶口的居民，都可以按照《繼承法》的規定享有繼承權，對于房產而言，即應辦理房產繼承的所有權轉移登記。

二、宅基地的使用權可否因繼承取得，與戶口狀況的聯系

城鎮戶口的居民在繼承農村房屋時，還要受到《土地管理法》的限制。城鎮居民繼承了農村宅基地上的房屋，而對支撐此房屋的宅基地使用權又該如何處理呢？

《土地管理法》第62條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。國務院《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。所以說，宅基地是農民基于集體經濟組織成員身份而享有的用于修建住宅的集體建設用地，農民無需繳納任何土地費用即可取得，宅基地的取得與農民的身份是分不開的。

對于民房及宅基地使用權的繼承問題，司法實踐中通常分情況處理：如果繼承人是本集體經濟組織成員，符合宅基地申請條件的，可以經批準后取得被繼承房屋及其宅基地；如果不符合申請條件的，則可以將房屋賣給本村其他符合申請條件的，如果不愿出賣，則該房屋不得翻建、改建、擴建，待處于不可居住狀態時，宅基地由集體經濟組織收回。繼承人如果是城市居民，比照上述不符合宅基地申請條件的情形處理。也就是說，按照法律規定的“地隨房走”的原則，城市居民可以基于取得的房屋所有權而繼續使用宅基地，但是不得進行翻建、改建、擴建等。直到房屋出售或滅失后，房地的權利歸于統一。

綜觀有關集體土地管理的若干政策，包括：《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（[1999]39號）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）、《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（[2007]71號），都禁止城鎮居民到農村購買宅基地，禁止農民的住宅向城鎮居民出售，禁止占用農民集體土地建設住宅等。繼承的發生是與繼承人主觀意志無關的客觀事件，并不是當事人主動購買或主動申請宅基地修建住宅。

因此，繼承宅基地的使用權并不屬于規定中所明令禁止的范疇，在實踐中，嘗試為因繼承而取得房屋所有權這種特殊的轉移房產行為發放宅基地使用權證，并不與法律法規相抵觸。

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【關鍵詞】農村宅基地；宅基地管理

當前，隨著國家對社會主義新農村建設步伐的日益加緊，農村土地管理中的宅基地出現越來越多的問題，而這些問題因為直接關系到農民的生產生活而又影響到農村的社會穩定，進而阻礙新農村建設的進程。下面，筆者將結合實際談談一些看法：

一、存在的問題

作為土地管理中最基本的宅基地管理近些年雖然在保障農民權利、加強耕地保護方面起到了積極的促進作用，但隨著社會的不斷發展，農民生活觀念的不斷變化，一些新的問題層出不窮，主要表現在：

（一）“空心村”流轉問題

因農村普遍存在農民進城打工、經商以及子女赴省城上學等人口流動現象，大批空閑宅基地導致“空心村”問題。而“空心村”問題又將直接導致土地資源的浪費，并從一定程度上引發農村社會的不穩定因素，這將嚴重違背社會主義新農村建設的初衷。所以要加強對空閑宅基地的管理，做到開發合理，流轉合法。從而達到維護農民權益，保護國土資源的目的。

（二）一戶多宅問題

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，因此對多宅、多占的違法占地應一律予以拆除。同時嚴格宅基地申請條件，對不符合條件的、不符合規劃的不應予以審批。

（三）城里人購買宅基地問題

1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》一文中明確規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。因此，對城里人購買宅基地的，應要求退還所購土地。

（四）使用權秩序混亂問題

現行法律對宅基地的使用限制較多，但明確賦予宅基地使用權人的權利較少。對于宅基地使用權的一些基本權能，如占有、使用、收益等，都未做明確規定，對于宅基地使用權人的處分權規定幾乎沒有。這不僅不利于使用權人有效利用宅基地，而且易導致鄰里之間的糾紛。更為突出的一個問題是，依《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設，但法律并沒有禁止房屋的出租、出賣，包括繼承，導致了宅基地使用權轉讓秩序的混亂，宅基地非法進入房地產市場的行為，更是嚴重干擾了土地市場秩序。

二、出現問題的原因

1.農民思想觀念陳舊，法制意識淡薄

在調查中發現，隨著經濟的不斷發展，農民建房熱情普遍高漲，農村住宅的質量、規模和數量成為衡量村民財富和身價的重要標志。盡管近幾年老百姓對宅基地的審批制度有了一定的認識，但是農村的土政策使得農民不能依法逐級報批，還是按照過去的老方式申請宅基。國家規定夠條件的農戶可以無償取得集體土地使用權建住宅，但是一些村干部仍然把持著宅基地的審批權，以此作為“搖錢樹”，越權批地、違法批地。農民的法律意識不強，不管手續是否合法，只要交了錢、占住地就吃了“定心丸”，即使違法也要去建住宅。

2.布局散亂，規劃未能統一

按照相關要求，有些地方制訂了村莊發展規劃，但大部分村鎮存在觀念老化，缺乏整體的、長遠的考慮，規劃存在不完善，管理機制不健全，導致宅基地布局零散，土地低效利用。加之一些農民對農村稅費改革中取消建自用房收費的認識不足，村莊相應地占用耕地外擴、村內老宅基閑置、宅基地零散無序，隨處占用耕地建房現象日益嚴重，村莊規劃嚴重滯后，宅基地安排難以做到規范、有序、科學合理的布局。特別在建設社會主義新農村的今天，村鎮基礎設施建設需要占地、公共事業需要占地、農村人口增長需要批劃新宅基，而在不占用耕地的前提下，這些過期的規劃已經不能適應當前城鎮建設的快速發展。

（三）違法占地，執行缺乏力度

可以說，農村村民違法用地是宅基地管理混亂的主要問題。表現在：一是未批先建、少批多占現象較普遍。根據現行法規政策，宅基地分配與集體經濟組織成員身份密切相關，具有無償性、無期限性特點，許多村民受經濟利益驅使，未批先建、少批多占住宅現象比較嚴重。從前幾年土地登記中看出，土地審批很大部分是未批先建，然后再履行補辦審批手續；部分用地戶實際占用面積基本上超出批準面積。二是“一戶多宅”、建新不拆舊，宅基地閑置率較高。長期以來，由于宅基地管理粗放、松散，很多村民在建新房的同時，原有的舊宅基地雖然與村里簽訂了拆除協議，但因監管和處罰措施不到位，建新不拆舊現象仍很普遍；再受經濟、環境等因素的影響，率先富裕起來的村民紛紛到交通便利的地方搶建住宅，形成了村內舊房無人住，村外新宅不斷建的空心村”現象。三是宅基地私自非法轉讓現象時有發生。法律規定，宅基地轉讓只能在本集體經濟組織成員之間流轉，不能向非集體成員轉讓。但外地進城務工人員及部分城鎮職工到“城中村”、“城郊村”購買宅基地的現象大量存在。四是在土地管理上，上下信息不暢通，缺乏行之有效的空閑宅基地退出機制，加上沒有賦予執法監察人員強制性執行權力，對土地違法案件的查處和執行難度不斷增大，執法過程流于表面，執法力度往往出現“疲軟”，導致對多占多建、亂建亂轉等違法行為的責任追究過松過軟，對一些鄉（鎮）干部及村干部、越權劃撥土地的監管履責不到位，違法建房形成惡性循環。

三、今后的努力方向

農村宅基地管理作為當前深化社會主義新農村建設的一個重要內容，要始終堅持以合理利用土地、節約耕地為宗旨，切實維護好農民的權利，保護好國家的土地資源。今后的工作中要努力從以下幾方面著手：

（一）加大宣傳，珍惜土地

近年來，國土部門在各鄉鎮進行了法律宣傳，農民對土地管理常識也有一定的認識，但是真正運用法律保護自己合法權益的意識依然淡薄。我們應當在過去的基礎上加緊采取各種方式方法，一是結合4.22地球日、6.25全國土地日、12.4全國法制宣傳日等有利時機，按照“貼近實際、貼近群眾、貼近生活”的宣傳工作方針，通過出動宣傳車，制作宣傳標語，發放普法書籍、宣傳圖畫、各種宣傳資料，在全縣各村巡回宣傳。二是利用各鎮農村大集，開展法律咨詢服務。三是充分發揮電視臺、報刊等新聞媒體的強大宣傳功能，開辟國土資源管理知識專欄。四是每年定期舉辦各種類型的法制培訓班，加大對村“兩委”成員的培訓力度，使其成為農村土地管理的明白人。五是采取群眾喜聞樂見的形式，編排國土資源法律、法規節目進行廣泛的宣傳教育，努力做到保護土地資源的觀念家喻戶曉，深入人心。從而提高廣大農民尤其是土地干部合理用地、依法用地、集約用地、節約用地的思想觀念和意識，為切實保護耕地、保護農業資源提供思想保障。

（二）規范管理，嚴格制度

深化土地使用制度改革，集約利用現有的鄉鎮存量建設用地。一是要規范農村宅基地申請報批程序，對農村村民需要申請宅基地和經依法批準的宅基地，要在其所在地的集體經濟組織或村民小組張榜公示。二是要加強農村宅基地初始、變更登記工作，加強農村宅基地檔案建設，實行動態登記，電子管理的模式，充分發揮地籍檔案在農村宅基地監督管理上的作用。三是要嚴格執行宅基地申請相關規定，按照“一戶一宅”的要求，堅決貫徹宅基地面積規定標準。對于以往一戶多宅和宅基地超占部分實行有償使用制度；對以前未批先建又不符合相關要求的，按照土地管理法第77條的規定予以拆除，恢復土地原貌；對建新拆舊的，規定由村級組織每年收取宅基地有償使用費，直到履行拆除義務為止；對新審批宅基地屬于遷建性質的，在新審批前，由申請戶與村委會簽訂定期拆除協議書，并收取一定數額的保證金；對非法買賣宅基地的，不為其辦理過戶手續，杜絕或減少非法買賣宅基地的現象發生。

（三）合理規劃，科學布局

要以節約用地為原則，因地制宜地制定農村建設規劃，合理確定不同用地類型規模，科學規劃功能分區，避免盲目擴張，力求集約用地。同時，結合社會主義新農村建設的總體要求，在不違背相關法律法規的情況下，科學制定適合本地農村宅基地發展的村莊建設規劃，提倡各地結合實際，統一設計，統一標準，創造農民集中成片建房、節約集約用地的平臺。一是由專業部門根據本地經濟的發展情況，本著節約、集約土地的原則，將工業用地、商業用地、生活住宅用地和耕地集中區片進行詳細的規劃，形成一定的集聚規模；二是結合新一輪的土地利用總體規劃，向村莊集中型推進，推行老村改造和建設農村中心住宅小區的新規劃，盡量避免或減少占用耕地建住宅；三是對待遠離城鎮、經濟基礎較差、人口少、面積小的村莊，在有必要時可以撤村或并村，集中起來建設中心村；四是，對農村中小型養殖場集中規劃，建立統一的養殖區來發展農村小經濟支柱形產業，改變養殖和住宅混在一起的臟、亂、差局面，使村容村貌得到根本性的改觀。從而使土地規劃和農村規劃有機結合起來，形成一套科學合理的運行機制。

（四）加強監管， 規范秩序

宅基地管理中出現的大部分問題，如上所述的無規劃、違法占地、流轉秩序混亂等，又比如在執法、監管上的不力、缺位等問題，都是因現行宅基地法律法規未能健全所導致。因此要面對新形勢下的新情況積極研究，加強立法，對已經出臺但未能得以實質性執行的法律法規要進一步加大力度，確保宅基地管理走上科學規范的軌道。做到：一是建立宅基地管理動態巡查和監管制度。鄉鎮國土所和村民委員會是宅基地動態巡查工作的實施主體，對動態巡查負直接責任，二者既要各司其職，又要密切配合。切實做到對宅基地違法、違規行為，早發現、早制止、早報告、早查處，建立動態巡查和監管長效機制；二是建立土地執法監管網絡。建立以政府為統一領導、國土資源部門牽頭，各部門齊抓共管的土地管理工作新格局。要進一步完善國土、公安、司法、城建、電力、水利、紀檢監察等部門協作辦案制度，形成土地違法案件查處的橫向聯動機制和執法合力，提高結案率和查處到位率。落實工作責任，構筑縣、鄉、村三級土地執法監管網絡。三是設立土地協管員，落實人員和報酬，建立規章制度，對違法線索實行有獎舉報，要充分發揮好村民自治組織在宅基地管理中的作用，筑牢“第一道防線”，力爭把土地違法行為消滅在萌芽狀態。

參考文獻：

[1]趙莉. 諸城市農村土地流轉問題研究[D]，中國農業科學院碩士學位論文，2009.

[2]百度百科 /p-77087024 5120.html.