規劃建設法律法規范文

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【關鍵詞】詩文化發展規律；成都文化強市

【中圖分類號】G127 【文獻標識碼】A 【文章編號】1008—0139（2012）03—0166—4

2012年1月，成都市委十一屆九次全會提出了“建設中西部最具影響力、全國一流和國際知名的‘文化之都一’的目標。作為地處內陸的古蜀文化發源地和漢唐文化繼承城市，成都多年的發展為建設文化強市奠定了堅實的基礎。在文化軟實力競爭更趨激烈的新形勢下，其文化發展更需要理性，充分認識文化市情，遵循文化發展規律，有效促進成都文化的可持續健康發展。

一、一個基本判斷：成都是文化大市，還不是文化強市

作為地處中國內陸的超大中心城市，成都也是四川的文化大市，是全省政治經濟文化中心。成都是國務院首批公布的歷史文化名城，已取得中國動漫游戲基地、中國數字音樂基地、中國創意之都（2010）等文化產業稱號。成都是歷史文化資源大市，擁有2處世界文化遺產，2個歷史文化名城，26個國家級文物保護單位。成都是四川文化要素資源集聚大市，集聚了四川53.76%的高等院校，集中了全省科技從業人員的76.61%，集中了人文社會科學研究人員的81.48%，集中了公共圖書量的46.66%。

但是成都還不是文化強市。判斷文化強市的主要指標之一是文化產業增加值占國內生產總值比重。2010年，全國文化產業增加值突破1.1萬億元，比上年增長了25.8%，占GDP的比重達到2.75%。成都多年來加強文化產業發展，彌補文化經濟短板，文化產業增加值年增幅保持高于GDP增幅，2010年文化產業增加值達到257億元，占國民經濟總量比重4.6%，占全國文化產業增加值比重2.3%，高于成都GDP占全國1.4%比重，但與國際標準支柱性產業一般占地區或城市經濟總量的5%以上標準還有一定差距，文化產業還不是支柱性產業，文化經濟軟實力不強，與擁有的文化資源優勢和在全國的文化地位不相稱。

幾年前成都就明確要建設“西部第一、全國一流”的文化標桿城市，但從文化產業發展的現狀來看，成都還沒有文化標志性東西支撐；自2003年以來，推進城鄉基本公共服務均等化，實現了公共文化服務基礎設施城鄉標準化建設和城鄉社區滿覆蓋，但文化產業的精品力作不多，在全國叫得響的影視文化作品更不多，反映成都文化歷史資源和豐富的文化現實生活的具有文化影響力的文化原創作品及其價值發掘不深。在全國副省級城市中，成都文化創意產業還沒有進入強市行列。

表2表明，成都文化創意產業企業數列副省級城市第7位；成都文化創意產業從業人數列副省級城市第4位；成都文化創意產業資產規模僅列副省級城市第6位；成都文化創意產業營業收入列副省級城市第4位。成都文化創意產業已是西部第一，除重慶。但成都還沒有進入全國文化創意產業發展第一方陣即前三名，處于15個副省級城市中的第二集團。加上四個直轄市，成都文化創意產業目前只能位居文化發展全國城市第三陣營。

二、遵循文化發展規律。處理好政府、企業、文化人三者的關系

從文化產業的角度，文化發展有三個基本要素，即文化人、文化企業和政府，充分認識三個基本要素及其相互關系，是當前遵循文化發展規律的必然要求和現實需要。

（一）文化人：文化發展的中堅和核心

文化人對于文化的發展具有根本意義，是文化之源，是文化生產力最活躍因素，是文化發展的中堅和核心。從某種意義上說，文化人是人類文明的創造者，是知識創新的勞動者，是社會生活的發現人，是人類長河的掘金人，是精神家園的工程師。他們是那些被普遍稱為的作家、藝術家、思想者、理論家、知識的個體勞動者。他們不可或缺，不可多得，是人類的精英。

孔子與儒家文化，司馬相如、揚雄與漢文化，李白、杜甫與唐文化，“三蘇”、王安石、陸游等與宋文化。吳承恩的《西游記》、羅貫中的《三國演義》、施耐庵的《水滸傳》、曹雪芹的《紅樓夢》等與明清文化……沒有這些文化人及其作品，中華文化或將是一片空白。

當前，尊重文化發展規律，需要正視文化人成長創作規律。由人成長為文化人一般要經歷以下過程：知識積累過程、生活積累過程、知識與生活向文化創作轉換過程。現有教育體制，從小學到高中，掌握基本的寫作技能，一般需要12年。觀察中外文化人的勞動過程或創作動機，無非以下幾種情形：一是愛好；二是謀生；三是受命。

（二）文化企業：文化產業投資主體和價值實現主體

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一、引言

假如說，傳統的商貿城市支撐著千年的農業文明的發展，現代的工業化城市則承載著300年來的近代工業文明。但正是這三百年的工業文明歷程，消耗了地球上大部分的的自然資源，使溫室氣體的濃度人為地增加了數倍，造成了嚴重的環境危機。生存環境的嚴峻形勢促使人類開始反思文明的進程。反思的結論是：人類文明的演進方式必須要走向生態文明，發展低碳經濟，建設低碳城市。

二、低碳城市建設與低碳城市規劃的關系

低碳城市可以理解成將低碳目標與生態理念相融合，實現“人一城市一自然環境“和諧共生的復合人居系統.從而形成低碳型生態城市。而城市規劃是城市建設發展的藍圖和管理城市的依據，對城市發展起著引導控制的作用，在低碳城市建設實踐中，貫穿低碳理念的城市規劃方法與管理措施是必不可少的。

因此，城市規劃應當擔當起建設低碳城市的重要角色。城市規劃應當積極響應“低碳城市”的號召，在特定的經濟社會發展狀況下，將低碳理念及技術與城市空間規劃和城市發展規劃相結合，通過層層解析，明確低碳城市的發展目標，識別確定低碳城市的發展方向，探討中國“低碳城市”的空間規劃策略進而為中國低碳城市的發展和建設指明方向。

三、低碳城市建設規劃控制方法

2010年1月21日～22日，低碳中國論壇首屆年會在北京隆重召開。大會提出了“發展低碳經濟、共建低碳中國”的口號，在全國建設低碳城市的大背景下，依托多角度的空間規劃策略，以旅游名城桂林市為例，從城市土地利用，城市空間布局，產業規劃，交通建設和生態建設5個方面探討低碳城市空間新格局。

（一）土地利用

在桂林市的城市土地布局利用規劃中，“十”型的功能軸線控制了整個城市用地的結構。整個土地布局以展現桂林世界獨有的景觀風貌特征，注重生態和人文資源保護，注重城市優良環境的營造和空間結構的合理布局，完善良好的城市功能結構，增強城市的可居性，可游性，大力建設緊湊型城市，建設資源節約型社會，保持城市生態的多樣性，使城鄉的土地，水資源，能源，物產資源得到節約，集約和可持續利用。在生態建設方面，“以保護山水資源，傳承山水文化，創新山水城市”為基點，大力保護山水自然景觀的格局，積極推進低碳城市的建設。

（二）城市空間布局

低碳城市的建設更強調城市（片區）與其所在區域的空間聯動和功能互補，從而降低功能上的偏差和結構上的不合理所帶來的“高碳”后果。因此建立科學、合理、有序、穩定的高效的城市空間結構，對于防止交通擁擠、空氣污染、城市熱島效應等大城市病的發生，提高城市運行效率，降低城市內耗，減少城市能源消耗水平具有重大意義。為此必須，優化城市空間結構，大城市的空間結構應以組團式為主，對主城區人口密度過高和功能過分集中的城市要進行適當的有機疏散，并通過規劃合理的城鎮空間體系，適當遏制大城市的無限膨脹。

桂林市中心城區的規劃空間結構，展現出“城鄉交融，城景互襯，山水疊層，網絡交織”的山水城市格局，形成了“兩帶雙核八組團”的城市空間結構，其中“兩帶”為南北方向的沿漓江城市生活旅游發展帶和東西向的城市新興綜合服務發展帶；“雙核”為臨桂新區和桂林市老城中心區；“八組團”為老城中心組團，瓦窯-大風山組團，疊彩-八里街組團，臨桂新區組團，四塘組團，雁山組團，七星組團和鐵山組團。

在空間布局中，桂林市沿漓江城市發展帶，堅持原有規劃中的“兩江四湖三楔”的城市與山水環境關系格局，嚴格控制與保護“兩江三楔”所涉及的開敞空間和視覺走廊，整個城市的開發建設始終注意與山水環境相結合，以緊湊型城市發展模式為主，大力發展低碳產業和新型高科技產業，采取“一區多園”的模式，對老城區和景區的“三高”產業進行搬遷和集中整治，使土地和資源得到合理配置。

（三）產業規劃

產業發展是決定經濟增長的重要因素，城市產業結構的創新和調整是實現低碳城市的重要策略。桂林市是國家級旅游城市，其產業結構具備了建設低碳城市的基礎。城市規劃應該對低碳產業的發展規律加強研究，在用地規劃等方面為低碳產業發展提供便利和有效的引導。但就桂林市而言產業類型主要是第三產業（旅游業），制定低碳產業規劃戰略，將可再生資源、高新技術產業作為產業發展的重點，大力發展現代服務業，使其產業發展和城市功能有機結合起來，打造桂林市獨特定位和發展目標。

1、桂林市第一二三產業發展協調性分析

2012年上半年（圖1；1-9月份），全市生產總值560.74億元，增速較快。首先，第一產業增長5.2%，增速同比提高1.2個百分點，第二產業增長24.2%，增速同比提高10個百分點，第三產業增長8.4%，增速同比提高0.5個百分點，三次產業對經濟的貢獻率分別達到4.1%、73.3%、22.7%。其次三次產業投資全面增長。1-6月，全市第一產業完成投資15.27億元，同比增長57.0%，增幅同比提高42個百分點；第二產業完成投資256.51億元，增長48.1%，增幅同比提高14.0個百分點；第三產業完成投資361.06億元，增長21.5%，增幅同比回落5.6個百分點。

但對比第一，二，三產業增長投資和發展情況來看，仍存在不少問題，首先是第一產業投資比重偏低。上半年，第一產業投資雖然保持了高于第二、第三產業的增長速度，但僅占固定資產投資投資比例的2.4%。這勢必影響質量的提升和農業的可持續發展。其次第三產業增長仍然比較緩慢，增幅不增反而回落。總之“三產”的發展不協調性必將會影響桂林低碳城市的健康發展。

2、以低碳旅游產業為龍頭，大力發展第三產業

桂林市應積極實施“品質旅游”戰略，深化改革，加強統籌協調，提升產業素質，推動產業融合，拓展產業功能，著力打造消費層次豐富、產品體系完整、服務水平一流、產品線路完善、市場秩序規范，能滿足多樣化現代需求的旅游格局。積極推行電動旅游汽車、燃氣旅游汽車。鼓勵旅游企業采用清潔能源和低能耗技術，培育一批低能耗景區，倡導徒步旅游和自行車旅游。鼓勵旅游景區開展生態科普宣傳教育，傳播綠色低碳理念。推進漓江游船能源系統改造工程，漓江游船動力系統改造為電力發動機或混合動力發動機，經營性竹排所用發動機改造為電力發動機，試行發展液化天然氣（LNG）動力游船，減少能耗，減少環境危害。

（四）交通模式

網絡狀結構既是中國傳統的道路系統形式，也是基于平坦地形的理想選擇。網絡狀街坊促使城市高度融合，有利于公共交通發展，而且因其提供了到達目的地的多種路徑選擇而減輕了汽車交通的擁堵。在低碳城市建設中應逐步摒棄現有的等級森嚴的道路等級體系，強調相對勻質的網絡式道路系統.加強支路系統的建設。因此在城市綜合交通規劃中，要通過合理的規劃來提高公交出行的比例，有條件的城市要實現地鐵、城鐵、機場、公交車、出租車等公共交通方式“零換乘”，并保留和擴大城市道路上的自行車道和步行道，提倡綠色出行方式。

桂林市在本市城區交通規劃中（圖4），大力發展中心城區公共交通系統，旅游交通系統與慢行交通系統規劃。在公交干線所經的干線道路上設置公交專用道，同時保留和規劃交通樞紐站，鼓勵大運量交通出行方式。在旅客旅游出行的交通系統中，組建旅游集散中心，城區旅游道路系統，旅游公交系統和水上觀光游船系統等，極大地方便了游客的往來和出行，避免了游客因道路擁堵和混亂而造成個人行程的不便。在慢行交通系統中，倡導和鼓勵自行車和步行出行方式，結合城市綠地，綠道，濱水地帶，城市廣場等規劃出行線路，以滿足市民鍛煉，休閑，娛樂購物和短距離出行的要求。

通過三種不同的交通系統規劃，極大地滿足了不同人群的需求，同時又積極地引導人們選擇低碳交通出行方式，減少了交通能源的消耗和對環境的負面影響，進而推動低碳城市的發展建設。

（五）生態景觀建設

綠地對環境的改善作用毋庸置疑。在低碳城市建設中要充分發揮綠地的“吸收”和“轉化”的作用，構建以公園綠地為節點，道路綠化系統為紐帶的網絡狀綠地系統。

桂林市在區域生態系統的規劃中，著重構建“三山三水”的區域生態網絡結構，充分利用自然資源和人文資源打造“山，丘，峰，景”的區域生態結構格局，形成不同的風景帶和風景區，維護區域生態系統的平衡和穩定；結合歷史人文環境與居住組團式布局的結構特點在中心城區形成“一城，一區，三楔，八廊，多軸，多點”的城市景觀風貌新格局。

四、結語

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關鍵詞：會計工作 內控制度 法律責任

一、會計工作法律責任概述和形式

會計法律責任是指會計法律關系中各主體因為沒有履行會計法律義務或者違反會計法律規范所要承擔的強制性法律后果。我國《會計法》和相關法律對會計工作的具體違法行為有明確的規定，是財會工作正常運行的保障。會計法律責任具體包括行政責任、刑事責任和民事責任。行政責任包括行政處分和行政處罰，是我國會計法律責任的主要形式。刑事責任主要適用于會計人員、單位負責人偽造或銷毀會計資料以偷逃稅款或者貪污犯罪、挪用公款犯罪等，給國家和單位造成重大損失的情形。民事責任是會計法律責任中的重要形式之一。會計人員諸如做假賬或者對外提供違反實際財務狀況的會計信息等會計違法行為，對其他經濟主體的利益造成損害，并給社會經濟帶來巨大損失的，相關會計人員就必須承擔相應的民事責任。

二、會計法律責任產生的成因

會計法律責任產生的成因分為單位負責人違法違規成因和會計人員違法違規成因兩個層次，在不同層次上又有主觀因素成因和客觀因素成因之分。

（一）單位負責人層面的成因

1、客觀成因

現階段我國會計法律法規對許多會計違法行為規范的定義不夠明確，《會計法》與《刑法》之間的銜接不夠緊密。比如《刑法》中對會計違法行為的處罰力度相對較輕，而《會計法》中對會計違法行為的處罰大多為一般原則性的，加上會計違法行為中存在多個責任主體，如單位負責人、總會計師、會計機構負責人、一般會計人員等。但目前我國的會計法律法規還沒有對這些主體的會計責任作出明確劃分，僅僅是做了些簡單的規定，在司法實踐中很難做到依法追究其各自應承擔的責任。雖然《會計法》第四條規定單位負責人要對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，現實中很多單位負責人對自己所要承擔的會計法律責任存在認識上的誤區，缺乏自我監督的動力，容易產生不作為或不當作為的違法行為。他們往往只注重本單位的統籌決策，而認為會計工作屬于財務部門的范疇，會計責任應由財務部門負責人負責，客觀上導致會計法律責任風險。

2、主觀成因

主要是基于單位負責人為完成業績指標、粉飾政績、逃避稅收或者獲得投資、取得借款又或者營私舞弊中飽私囊而授意、指使、強令會計人員偽造、篡改或利用不正當的計量方法對會計數據、原始憑證進行人為夸大或縮小，使得會計信息與會計信息質量有關的載體資料（如會計憑證、會計賬簿、會計報表等）存在失真現象，從而導致會計法律責任風險。

（二）會計工作人員層面的成因

1、客觀成因

會計人員地位的非獨立性，對單位領導只有建議權沒有變更權和阻止權，會計人員往往對領導只有服從，從而被動的“協助”作假造假，使會計信息失真，更由于事業單位內部控制制度不健全，內部監督和內部審計制度的缺失，使會計人員陷入承擔法律責任的風險。

2、主觀成因

在處理具體會計事務中，許多事業單位的會計工作人員對會計法律責任問題沒有清晰的認識，沒有從會計從業人員的標準來要求自己，沒有嚴格按照會計制度開展工作，工作責任意識不強，出現了工作偏差和錯漏現象，個別會計人員為了一已私利對會計信息造假，以上種種都導致會計法律責任風險的產生。

三、規避會計法律責任風險的措施

建立并嚴格執行事業單位內部控制制度，嚴格規范會計行為，提高會計信息質量，強化內部管理，從制度設計上和制度運行上去控制風險，防止、發現、糾正錯誤和舞弊行為，有效堵塞漏洞，遏制和打擊犯罪，著重從以下五個方面采取措施：

（一）提高單位領導法制觀念

單位負責人要學習《會計法》，深刻了解并掌握會計法律責任的內涵，從而高度重視本單位會計信息質量工作，對會計資料和會計信息的真實性完整性負責，不能做超越法律法規禁止的會計事項，更不能授意會計機構或者人員做假賬等。同時單位負責人應組織本單位會計機構加強《會計法》的學習，定期或者不定期舉辦培訓班，讓會計人員深刻掌握會計法律責任相關規定。

（二）建立健全內部控制制度

建立健全內部控制制度是事業單位提高效率、防范舞弊，規避或降低會計法律責任風險的必要措施，首先要做好制度設計。第一，加強組織領導，實施內控建設。成立由單位負責人親自掛帥、各部門骨干參加的內控制度建設小組，制定內控制度建設計劃，制定保證各項業務有效開展的內部控制制度。第二，堅持內部制約，不相容職務分離。建立行之有效的內部制約機制，建立不相容職務分離制度，實行會計人員的定期輪換，有效防范和控制違法舞弊等行為的發生。對重大事項、重大決策、重要人事任免、大額現金支付實行集體研究或聯簽制度。第三，健全內部審計，重視會計監督。事業單位要建立健全內部審計制度，使之規范化和制度化。通過內部審計，對內控制度執行情況進行檢查和監督，發現問題，切實整改，有效規避會計法律責任風險。第四，強化信息系統管理，確保系統有效運行。事業單位要加強信息系統設計和運行的管理，確保信息系統的先進、安全、全面、有效，以利規避會計法律責任風險。第五，嚴格審批授權，明確審批責任。對貨幣資金業務建立嚴格的授權審批制度，明確審批人對貨幣資金業務的授權審批方式、權限、程序和相關控制措施。同時，針對貨幣資金內控制度監督檢查過程中發現存在的薄弱環節和問題，及時采取措施，加以完善，有效規避會計法律責任風險。第六，建立考核機制，強化責任追究。事業單位要建立內控制度建設工作的考核機制，強化責任追究制度，單位負責人對內控的有效性負責，對個別單位領導隨意因個人意志導致內控制度失效的要予以追究責任。第七，明確職能分工，實行權責利掛鉤。根據責、權、利相結合的原則，明確各職能部門的權限和責任，即對每個部門和人員授予權利的同時明確其相應的責任，做到責任和利益掛鉤，過失和處罰對等。

（三）實施全面預算控制管理

事業單位要編制年度總體目標和計劃，在此基礎上編制年度收支預算，單位各項經營活動要在收入預算中得到反映，各項業務活動要在支出預算中得到落實。事業單位要實施全面預算管理，經規定程序批準后的預算要嚴格執行，未經批準不得突破。對確需調整的預算要按規定程序報批，對預算外的不予列支。對預算的編制、執行、控制、考評實施全過程的監控，實施價值和行為的雙重管理。

（四）發揮單位會計監督作用

會計監督是事業單位重要的內控制度。會計工作的政策性和法制性及專業性是區別于其他工作的主要特征。單位負責人和會計工作人員要嚴格自律，遵守會計法，真正發揮會計監督作用。會計監督的作用在于要使違法違紀行為遏制在會計工作的萌芽階段，在社會中介、財政、審計等部門介入之前就能發現、糾正、阻止會計違法違規事項的發生。

（五）提升會計人員職業素質

會計人員要努力學習會計知識，通過自身學習，不間斷參加繼續教育，及時補充和更新自己的專業知識，并在會計實踐中積累工作經驗，豐富職業閱歷，提高專業勝任能力，為規避會計法律風險提供條件和保證。與此同時，單位負責入也應進行會計知識和法律知識的強化，掌握會計基礎知識和原理，杜絕違法違規行為，促進本單位工作正常發展和社會進步。

綜上，事業單位負責人增強會計法律意識，強化事業單位內部控制制度建設，提高會計人員自身的法律意識和職業素養，嚴格按照法律規定進行實際操作，依法履行各項會計責任，確保本單位各項會計工作合法有序，這對規范會計工作、凈化會計市場、進一步提升會計工作水平，有效規避會計法律責任風險有極其重要的意義。

參考文獻：

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【關鍵詞】村鎮建設；規劃與管理；建議

1、村鎮規劃與建設管理的現狀

村鎮建設包括村莊、集鎮、建制鎮規劃建設，是經濟社會發展的重要組成部分，是全面建設小康社會的重要內容。積極穩妥地加快村鎮建設和發展，是各級政府統籌城鄉發展，推進城鄉一體化和解決“三農”問題的途徑。村鎮建設在取得成績的同時，還存在著一些不容忽視的問題，表現在如下方面：

1.1村鎮規劃建設管理體系不健全。一直以來城市規劃建設管理體系基本成熟和規范。但村鎮規劃建設機構很不健全，各地機構設置不一，五花八門，再加上建設項目資金短缺，很多時候重點工作主要偏重視規劃編制，村鎮沒有專業的建設管理分工，鄉鎮一級大多沒有專設村鎮規劃建設管理科，即使專設也存在人員力量不足，兼職運作，素質不高等問題。還有的村鎮規劃機構人員工資無著落，機構運轉艱難，對于龐大的村鎮規劃建設工程而言，顯得很不適應。

1.2村鎮規劃定位不準。表現在部分村鎮規劃建設缺乏有效的分類指導和區域協調政策與措施，各類村鎮的職能和目標不夠明確，發展重點不突出，存在基礎設施、公用設施建設各自為政，小而全現象。一些地方的村莊布局缺乏規劃指導和約束，農民建房缺乏科學設計，有新房無新村，環境臟亂差等現象普遍存在，農村精神文明建設，社會事業發展相對滯后。

1.3村鎮規劃盲目攀比，“求大、求洋”。城鄉一體化，縮小城鄉差別，不是把農村建設成為城市，但不少村鎮規劃不切實際地用城市規劃法來進行村莊規劃，在村鎮規劃中建生活安置小區，造大廣場，寬馬路，小洋房等，導致規劃中出現很多形式主義工程。村鎮失去原有特色，村鎮規劃一定要堅決反對形式主義，反對大拆大建，提倡生態文明。

2、加強村鎮規劃建設與管理的措施建議

2.1繼續抓好村鎮規劃的編制。進一步完善城鎮體系規劃和城鎮建設規劃。強化城鎮體系規劃對村鎮規劃建設的指導作用，嚴格按照《新疆維吾爾自治區鎮（鄉）總體規劃技術規程》，《新疆維吾爾自治區村莊規劃技術規程》》等技術標準進行規劃編制，結合當地地理環境，生態環境等因素，按照適度超前的原則開展村鎮總體規劃控制。根據實際情況和自然景觀，合理確定建設標準，努力從單純追求規模擴大轉變到提高質量和水平上來。

2.2 健全規劃管理體系。村鎮規劃是有整體性和戰略性的特點，絕不允許被部門利益所分割。要按照有關法律法規，建立、健全、完善規劃管理機構，使規劃執法主體合法化。同時加強村鎮規劃的統一集中管理，可在各鄉鎮等設立分支機構，為縣住建局、規劃局的直屬派出機構，其人、才、物和業務工作由縣住建局或規劃局統一管理，做到專人負責、責任明確、考核到位。

2.3提高認識，加強對規劃工作的領導

（1）高度重視，加強對各級領導，村鎮規劃管理人員、技術人員的培訓，提高規劃執法水平。縣（鄉、鎮）長作為城鄉規劃工作的第一責任人，要定期參加自治區和地區舉辦的培訓班，接受村鎮規劃建設法律、法規、標準規范和專業知識的培訓，提高管理水平。尤其是對規劃管理技術人員要采取持證上崗的制度，保證他們的專業職能，要對其嚴格進行考核。利用培訓的方式使其辦事效率得到提高，服務意識得到增強。促進依法行政。

（2）規范規劃設計市場，建立市場準入制度，提高村鎮規劃設計水平。各級規劃行政主管部門要組織對進入村鎮規劃的設計隊伍進行監督審查，嚴禁無證，超資質承擔規劃設計任務，對規劃達不到設計要求的建設項目，不得辦理規劃審批手續。積極推進專家評審規劃制度和規劃公示制度，以確保規劃設計和工程量。

（3）進一步加強村鎮規劃建設法規的宣傳普及。通過加強規劃建設法規知識的宣傳普及，逐步提高廣大居民的法規意識，增強遵遵紀守法的自覺性。

（4）切實加強村鎮規劃管理工作的領導。針對村鎮規劃建設發展的新形勢和新問題，應進一步研究制定鼓勵和支持村鎮發展的政策措施，培養典型，加強領導，推動村鎮規劃建設再上新水平。

3、結語

總之，村鎮規劃是一個重要的課題，關系著村鎮的長久發展，關系著廣大人民的切實利益。只有搞好村鎮建設管理工作，才能為構建和諧社會，社會主義新農村打下堅實基礎。因此，我們要通過認真學習，努力工作，為探求建設社會主義新農村的新道路作出最大貢獻。

參考文獻

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城建檔案工作是檔案工作的一部分，同時又是城市建設管理的一部分。在執行有關法律法規時，一要參照《檔案法》。因為《檔案法》規定了各級檔案行政管理部門的主要職能，就是指導和監督，其中監督就是執法。二是要參照《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《規劃法》）。因為在《規劃法》中涉及到城建檔案工作，是在工程竣工驗收后必須向行政主管部門移交城建檔案資料。依據《檔案法》《規劃法》，國家住建部頒布了《城市建設檔案管理規定》（以下簡稱《規定》），使城建檔案管理工作可以有法可依，有章可循。城建檔案館要做到依法治檔，必須用足這些政策和法律法規賦予的權力，這一系列的法規和規章，明確了城建檔案事業在國家經濟建設和社會生活中的地位和作用及具體操作規范，這些法律法規和規章的出臺，將城建檔案的管理納入了城市建設法規系列，推進了城建檔案工作的規范化、科學化，標志著城建檔案管理工作進入了一個新階段，為城建檔案事業創造了一個良好的外部環境，使城建檔案接收工作由被動變為主動。城建檔案在城市建設中發揮著巨大的作用，是為城市規劃、建設、管理服務的。根據《規定》住建部出臺了《建設工程文件歸檔整理規范》(以下簡稱《規范》)。在《規范》中規定了城建檔案歸檔文件及其質量要求，對歸檔內容、歸檔文件范圍、質量要求、立卷的原則、方法、編制、整理，還有工程檔案的驗收與移交制定了詳細的國家標準。依據《規定》《規范》的要求，城建檔案設有18個大類、102個屬類。城建檔案館檔案工作人員通過努力，盡量建立健全檔案門類，豐富館藏，可是存在接收渠道不暢通、接收難的問題，使有些大類檔案至今還是空白或少之又少。只有疏通檔案接收渠道，加強法律法規的建設，逐漸建立起門類齊全，結構合理、符合質量要求的館藏體系，才能使城建檔案工作健康發展。

二、依法治檔，嚴格執法城建檔案館是以城市為單位建立的永久保存城市重要

城建檔案資料的基地，是各有關方面，有關人員研究、利用城建檔案的中心，是為城市積累和貯存城建檔案，為城市規劃建設和管理服務的。《檔案法》賦予了檔案部門監督職能，有法可依，但是關鍵在于實施和監督。可是在實施這些法律法規的過程中，并不是很順利。按照《規范》《規定》要求，在城市建設中形成的工程技術檔案要移交城建檔案管理部門進行管理，而在城市建設中形成各種專業的工程檔案，按照城建檔案分類大綱要求，分為18大類，可是我館自上世紀80年代建館以來現存的檔案大類，其中城市建設管理類、工業建筑類、民用建筑類居多，市政工程類近兩年在領導與相關部門的疏通下陸續進館，城市規劃類和公用設施類都數量有限，交通運輸類、名勝古跡園林綠化類、城市科研類、人防軍事類、聲像類等大類檔案很少，甚至有的大類還是空白，如水利防災類、工程設計類、地下管線類，這些檔案大多數保存在行政主管部門。所以我們城建檔案館現存檔案門類不齊全、結構不合理、沒有形成系統的管理體系。自建館以來，形成了以提供利用為重心，業務指導為中心，重服務輕監督，重指導輕執法的工作方式。指導和監督是相互依存的兩個方面，指導、監督的力度不夠，要依法治檔，杜絕違反檔案工作法規的事，及時補救。加大力度宣傳貫徹法律法規，取得相關部門、領導的支持與配合，嚴格監督，才能出效益、出質量。城建檔案的業務指導既具有行政管理職能，又有執法監督的職能，同時又是一項專業技術活動。城建檔案的業務指導是一種法定的檔案行政活動，而不是一般意義上的指導活動。有關檔案工作和城市建設的法律、規章、制度，如《檔案法》、《規劃法》、《建設工程質量管理條例》等都是城建檔案業務指導工作的依據，城建檔案館是城建檔案業務指導的主體。如何依法治檔，發揮依法治檔的能動性，有效地執行城建檔案法律法規？只有提高城建檔案工作者的法律意識和法律修養，通過社會輿論和新聞媒介宣傳城建檔案法律法規、城建檔案工作的重要性及城建檔案的社會價值，領導帶頭學法執法，加大執法力度，才能依法解決存在的問題。

三、強化監督，促進城建檔案執法

在城建檔案法制建設中，依法監督，是法律賦予的一項十分重要的職責。有效地實施監督，可以減少違法行為。在城建檔案管理部門，建立管理完善、制約有效的監督機制，加大執法監督力度，發揮法律監督、行政監督、群眾監督、輿論監督的作用，保證執法權力依法行使。如何能有效實施執法監督機制？一要健全組織，依法行政的水平與部分領導執法隊伍素質密切聯系在一起。加強領導，提高認識，充分認識依法行政工作的重要性、長期性、艱巨性，把依靠政策管理轉變到依靠法律法規管理。二要學習法律法規，提高依法行政的水平，提高執法隊伍的水平，加強執法隊伍建設，我館的執法隊伍有具有專業職稱的工作人員，參加城建檔案執法人員培訓，取得執法人員執法證，持證上崗。他們不僅僅是城建檔案工作者同時還是執法者。檔案行政執法工作效率在很大程度上取決于檔案執法人員綜合素質及執法水平。執法人員要認真學習和熟練掌握檔案法律法規，在明確自身權利和義務外，還必須學習掌握其他法律知識，如《行政處罰法》《國家賠償法》等，規范執法行為，嚴格執法程序和處罰尺度，做到執法工作經得起法律的檢驗、社會的監督。三要加強城建檔案執法檢查，通過糾錯提高各參建單位的城建檔案意識。用法來規范施工過程中的檔案資料是否齊全、歸檔是否規范，否則責令整改，直至順利移交進館。這樣，執法檢查對提高參建各單位的檔案意識和重視程度起到積極的作用，推動城建檔案的收集工作。調動大家積極學法、遵法，才能創造依法治檔的良好環境。

四、結束語

當今社會是一個法治社會，城建檔案管理部門要堅持依法治檔，而不是以法治檔，避免將檔案的法律法規作為擺設，切實認真履行法律賦予我們的職責。在工作中，充分運用城建檔案法律法規規范城建檔案的接收指導工作，宣傳城建檔案對社會的重要性和城建檔案法律法規的要求，切實、有效地履行政府賦予的職能，正確行使執法權，通過合法的執法，強化監督，促進城建檔案執法。

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[6]劉斌.關于加強檔案法制建設的幾點思考[J].蘭臺世界，2007,(3).

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一、指導思想

全市各級、各部門要提高認識，認清違法建設給全市的安全生產留下的重大隱患，給全社會造成的嚴重危害，對國家和人民生命財產安全帶來的重大威脅，要依法依規從嚴查處違法建設工程，對承攬違法建設的承建單位要堅決嚴厲打擊。

二、查處范圍

1．未辦建設工程規劃許可證、未依法進行招投標、未辦理質量和安全監督手續、未辦理施工許可證等擅自開工的建設工程（含商品房住宅工程、城中村改造工程、保障房工程、中小學校等公益性項目）。

2．施工企業無相關資質或超越資質范圍、無安全生產許可證承攬工程的；轉包及違法分包工程的；不具備安全生產條件擅自進行施工的。

3．施工企業主要負責人、項目負責人、專職安全生產管理人員無安全生產考核合格證書，特種作業人員無操作資格證書從事建筑施工活動的。

4．監理單位無相關資質或超越資質范圍承攬工程的，工程監理人員無法定資格證書從事監理活動的，不按監理規范進行監理的。

5．工程檢測機構無相關資質或超越資質范圍承攬工程檢測的，不依法依規出具檢測報告的。

6．勘察、設計單位無相關資質或超越資質范圍承攬工程的。

7．建設單位肢解發包，違反國家建設工程強制性標準壓縮合理工期的。

8．違規使用不合格建筑材料，在施工建設中偷工減料的。

9．對管理部門或監理部門下達的質量、安全隱患整改通知不認真整改的；責令停工整改項目未經復查驗收擅自復工的。

10．法律法規禁止的其他違法違規行為。

三、處理措施

1．對違法建設各鄉鎮、街道要切實履行承諾，加強巡查，及時發現，整治查處到位，杜絕新增。對年內新增兩起的鄉鎮、街道要進行財政扣款，遞增累計。仍得不到管控的，嚴肅追究單位主要領導和有關責任人責任。

2．對繼續參與違法建設，拒不糾正或停止違法建設行為的施工、監理、勘察和設計等單位，相關職能部門要在媒體公示、納入企業信譽不良檔案；停止在滎招投標等承攬工程資格，同時資質管理部門報請上級主管單位停業整頓，降低資質等級、直至吊銷企業資質；對參與違法工程的項目負責人，報請上級部門吊銷其職業資格。

3．對以拒付工程款等條件誘導及脅迫施工、監理單位進行違法施工的建設單位，國土、規劃、建設、房管、消防等相關部門要堅決停止辦理開發項目審批手續，房管部門報請上級部門降低其開發資質等級或吊銷其開發資質。

四、工作要求

1．宣傳部門、城市管理局要認真按照《市違法建設整治工作宣傳方案》，每周利用電視專題（曝光欄）、廣場屏幕、滾動字幕等多種形式宣傳城鄉規劃建設法律法規及違法建設的危害，營造依法建設、全民監督的良好社會氛圍。

2．各鄉鎮、街道要嚴格按照市委、市政府違法建設專項整治要求，對各自轄區及管理的工程進行拉網式大排查，對排查中發現的建設、施工、監理違法違規行為，立即予以制止和查處。確保已有違法建設工程全部查處到位，堅決杜絕新增違法建設。

3．市聯合查處違法建設領導小組辦公室要進一步加大巡查力度，采取明查暗訪，重點監控等多種方式，提高監督巡查效果。堅持日巡查、周通報、季末考核制度，進一步探索和完善違法建設整治工作長效管理機制，確保我市違法建設整治工作有力、有序、有效開展。

4．市法制辦、市聯合查處違法建設領導小組辦公室要定期不定期地對執法人員進行法律法規培訓，教育執法人員廉政執法，廉潔奉公，建立一支作風嚴謹、業務熟練的工作隊伍。

5．市住建局要創新工程質量監督管理機制，建立多維工程質量監督管理體系，全面建立有使用人參與監督管理的制度，確保工程質量。

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一、加強宣傳教育為依法行政夯實思想和工作基礎

首先，從領導干部做起，抓好學習教育。我市市委十分重視領導干部的法制教育，把提高領導干部隊伍法制素質作為率先實現現代化的重要措施加以實施，強調不具備必要法律知識和有效貫徹依法行政的干部不予提拔任用。因此，我市建設系統各級領導干部充分認識所肩負的責任，帶頭參加法律知識培訓學習，認真掌握與本職工作有關的法律法規，身體力行，帶動干部群眾學法的開展。在普法教育活動中，成立建設系統法制教育領導機構，建立健全學法制度，舉辦專題講座和編印建設行政干部《實用法規知識讀本》，開展經常的相關法規知識宣傳教育。全系統300多名干部每年定期進行相關法規培訓，73名執法監察職責的干部全部獲得通過了上級行政相關法規考核持證上崗。

其次，開展廣泛宣傳教育。除了加強法規知識的培訓教育外，我們平時還抓住典型實例，通過電視、報刊等媒介進行廣泛的宣傳教育。例如，我們在對重點"五無"工程建筑進行依法拆除的時候，組織電視臺以及報社記者現場采訪，將執法全過程進行傳播和刊登，使廣大群眾受到生動而深刻的建設法規教育，增強依法建設、依法管理的法制意識，營造一個良好的依法行政氛圍。

此外，我們還通過結合落實國家和上級政府行政機關各項法規，建立和制定相應實施辦法和細則，將國家和上級行政法規的處理原則和實施辦法具體化。例如，近年來，我們結合貫徹行業相關法規，制定了《**市工程建設監理暫行辦法》、《**市村鎮私房工程建設管理規定》、《**市市區城市規劃管理實施細則和辦法》、《**市市政設施管理暫行規定》、《**市工程交易管理暫行辦法》等一系列行業管理規章。為我市規劃建設管理提供切實可行的規范，為依法行政夯實思想和工作基礎。

二、加強制度建設保證依法行政有效實施

建立健全各項制度，是依法行政，依法建設和管理的根本保證。因此，我們在實際工作中，把制度建設作為依法行政、依法建設和管理的一項主要措施來落實。在城鄉規劃建設管理中建立健全了報建審批、"一書兩證"、招標投標、質量監督、工程監理、預售管理以及執法崗位責任等一系列制度，通過制度保證規劃建設管理工作得到有效實施。例如在規劃審批和工程報建核發《許可證》工作中，我們堅持規劃"一張圖"、審批"一支筆"、建設"一盤棋"的原則，對城市各項詳細規劃審批，建立由主管城建工作的副市長負責的城市規劃會審制度，成立以主管市長為組長，規劃、建設、城管等職能部門單位領導及專家參加的審批領導小組，同時設立技術預審小組，對報建的項目先由技術預審小組進行枝術上可行性研究，擬出審批方案，然后提交審批領導小組審批。通過依法嚴格把關，從而保證城鎮規劃實施和維護規劃管理的嚴肅性和權威性。

又如，通過落實質量監督和工程監理等制度，使到工程質量得到有效保證。1998年，我市建立工程監理事務所以來，符合規定的工程全部實行監理制度管理，去年監理隊伍由開始4人發展到78人，全市監理建筑面積占報建面積的80%以上，監理隊伍和受監面積都排在**地區前列。所有符合質量監督條件的工程，也在進入施工之前全部辦理質量監督手續。所有工程在竣工后經質監核定質量合格后才交付使用。去年，全市建筑工程項目受監率達到95%，優良品率達到40.4%，創造歷史最好水平，多年來未出現過大的質量安全事故。1999年，我市質安站被評為全省十佳質安站，質安站站長朱信德被評為全省十佳質安員。

三、加強執法隊伍建設提高執法能力和水平

我們在工作實踐中體會到，城鄉建設中存在違章行為，一個重要原因是執法不到位。為了加強執法力度，完善批后管理，近年來，我們著力抓好執法隊伍建設，建立一支高素質的建設執法隊伍。例如，根據我市地域大，村鎮分布散的實際情況，爭取了市編委的重視支持，增加人員編制，設立了城鄉建設監察大隊和5個質量安全監督分站，加強對鄉鎮建設工程的監督管理。目前建設系統的執法監察機構健全，執法隊伍不斷充實加強，全市規劃建設執法人員從1995年35人現在增到78人。同時通過培訓考核制度，建立監督機制和執法責任制等切實可行的措施，提高執法隊伍整體素質。特別是今年，我們結合"三個代表"學習教育和市機關行業作風測評活動，對執法人員的依法行政、服務態度、工作效率等表現進行測評，把測評制度與輪崗、換崗制度結合起來，對測評連續兩次不合格的人員實行輪崗、換崗。通過強化監督機制，有力促進執法人員"講學習、講政治、講正氣"，恪盡職守和不斷提高依法行政水平。

今年質監人員在巡查中發現旅港鄉親捐建的汶村鎮鵬權中學教學樓未辦施工許可手續問題后，即對該工程質量進行測檢，結果發現混凝土強度不合標準和施工單位采用的水泥質量不合格，對此，馬上成立專門調查組，依照《建筑法》責令該建設單位立即停止施工進行整頓，并將水泥生產廠家訴之于法。去年以來，全市有45項，共44萬平方米的違章工程受到處罰和補辦了報建手續，從而防患于源，杜絕了劣質工程，有效控制了工程建設違法違章行為。

四、把依法行政作為加強行業管理的基本要求大力加強行政執法工作

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【關鍵詞】循環經濟 先行區 法制環境 困境

【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A

青海省第十二次黨代會提出了把青海省建設成為國家循環經濟發展先行區的重大戰略部署，這對于轉變發展方式，促進跨越發展與科學發展的有機統一具有重大而深遠的意義。先行區建設涉及到工業、農業、服務業及社會各層面、各環節，發展循環經濟的統籌規劃，是資本、技術、人才、品牌等發展要素的聚集過程，是提升地方產業水平、調整地方經濟結構和轉變地區發展方式的過程，更是實現地方區域特色發展，增強區域競爭優勢的良好機遇。為了使循環經濟先行區得以順利建設，完善的法律制度是重要的保障。

當前循環經濟先行區建設的法制環境

目前循環經濟先行區建設的法制環境主要表現為國家和地方兩級。國家立法方面，我國與循環經濟有關的法律主要有《循環經濟促進法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等，行政法規有《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》等，主要的部門規章有《環境信息公開辦法（試行）》、《關于加強在用機動車環保定期檢測工作的通知》、《關于安裝汽車污染控制產品有關問題的通知》等，以及《環境保護行政處罰辦法》、《環境監理人員行為規范》、《環境監理工作制度》等有關環境監督執法等方面的規定。青海省制定了《青海省發展循環經濟實施意見》、《青海省循環經濟試驗區循環經濟項目認定管理辦法》、《青海省循環經濟發展專項資金管理辦法》、《柴達木循環經濟試驗區循環經濟產業發展指南》、《關于加快推進西寧工業循環經濟發展的實施意見》等。

雖然近年來與循環經濟發展有關的法律法規數量不斷增多，對工業、服務業等相關領域發展方式的轉變，促進相關領域跨越式發展與科學發展起到了一定的促進和保障作用。但是，在法制建設層面仍然存在著一定的困難。

循環經濟先行區法制建設的困境分析

第一，國家立法層面上相關規定過于原則，操作性不強，無法可依或有法難依的局面依然存在。如前所述，與循環經濟和可持續發展直接相關的法律規范中，《循環經濟促進法》雖然強調了在生產、流通和消費等過程中實現循環發展，但立法重點還是在于倡導人們的生產方式和生活方式的轉變，缺乏對具體行為的相關規范指引。《清潔生產促進法》從理論上講，雖然涉及到了不同的生產領域，但實際上只是著重對工業生產領域的清潔生產的推行和實施作了具體規定，對其他領域實施清潔生產只提了原則性要求。《固體廢物污染環境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規定》等規范性文件，涉及的內容主要是關于污染物的控制和治理，仍然處于被動的末端治理的境地，而不是主動的預防，更難涉及進一步的循環利用。此外，在環境保護的基礎性法律規范，如《水法》、《水污染防治法》、《環境影響評價法》等規范的具體條文中缺乏相應的促進循環發展的內容，不利于循環經濟的發展①，導致在具體實現循環型社會的發展目標過程中無法可依或有法難依的困境。

第二，現行的與循環經濟有關的法律法規缺乏相應的配套措施，沒有形成完整統一的體系，不利于循環經濟的發展。②現行的《固體廢物污染環境防治法》規定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，但對固體廢物的回收、利用的具體辦法以及固體廢物綜合利用方面缺乏具體的法律規定。對于廢棄物的回收處理具有直接指導規范意義的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》中，也因缺乏具體的罰則而無法落實。《清潔生產促進法》雖然規定了企業間和區域內的廢物綜合利用問題，但這些規定基本上是圍繞企業的清潔生產展開的，其所附帶的循環經濟的效果只是輔和不系統的。對于生產企業內部如何實現循環利用以及跨行業的企業之間廢棄物的能量循環與梯級利用等問題，法律條文中還沒有明確化、系統化。《循環經濟促進法》要求在生產、流通和消費等過程中進行減量化、再利用、資源化，并原則性地提出了循環經濟規劃制度、循環經濟評價指標體系、循環經濟統計制度等基本管理制度的要求，但是到目前為止，相應的規劃保障措施、評價指標體系、統計制度、減少資源消耗和廢棄物的回收再資源化的監管制度等方面，具體措施還未落到實處，還沒能形成體系化的解決機制，導致循環經濟發展戰略不能順利實施。

第三，地方立法的空間有限，制定突破性的規范有一定的難度。全國循環經濟先行區目標的提出，意味著要有相應的制度建設作為保障，而在國家層面還未形成循環經濟的法規體系以及沒有現成的法制經驗可資借鑒的情況下，地方立法的可作為性不是很大。循環型社會的發展會直接影響社會的管理者、企業生產經營者和消費者等各方面的利益，其中作為中心環節的生產經營者的循環生產、經營活動，在國家立法沒有具體的義務承擔和責任追究機制的前提下，如果某一地方規范性文件要求生產經營的企業嚴格實現諸如生產者的延伸責任，要求其即使在其生產或銷售的產品被人使用、被人廢棄以后，仍負有一定的對其產品進行適當的回收、處置、利用的責任，這對于一個地方立法者來說既不現實，也勢必會造成相關企業放棄在這一地區發展的機會，進而影響這一地區的經濟發展。

第四，已有的地方立法強調工業領域的資源綜合利用規范較多，而針對農牧業、服務業以及城市循環發展、綠色消費等領域循環發展的保障措施缺乏。有關資源利用方面的地方立法主要有：《青海省礦產資源管理條例》、《青海省鹽湖資源開發與保護條例》、《關于推進清潔生產意見的通知》、《關于開展資源節約活動意見的通知》、《青海省資源綜合利用實施辦法》和《青海省資源綜合利用認定管理辦法》等。③ “十一五”以來，按照《循環經濟促進法》、《節約能源法》等有關法律法規，我省又相應地制定了《青海省發展循環經濟實施意見》、《柴達木循環經濟試驗區循環經濟產業發展指南》、《關于加快推進西寧工業循環經濟發展的實施意見》等一系列規范性文件，保障循環經濟發展。這些制度設計主要是針對柴達木循環經濟試驗區和西寧市幾個工業園區，側重點在于工業生產領域中的資源循環利用，對現有的工業循環產業鏈的發展起到了積極的規范和保障作用，使得青海省在礦產資源綜合利用方面走在了全國前列，柴達木循環經濟試驗區也被國務院授予全國循環經濟工作先進單位。但是這些制度對于循環型農業、循環型服務業以及全社會層面的循環發展方面的適用性不強，無法滿足建立農牧業廢棄物資源化利用的保障措施、生態農牧業發展的相應辦法、推進綠色服務業發展的辦法、居民綠色消費以及推行城市綠色建筑的實施辦法等方面的要求。

第五，針對相應管理機關在促進循環經濟發展方面的責任追究機制不健全，進而對循環經濟相關政策措施的落實產生消極的影響。循環經濟模式對主體行為方式的規制要求包括有效約束各類主體的行為符合環境倫理規范，促進人與自然的和諧與協調，包括對各級政府及其相關部門的公共管理行為的規范和約束，④這對法律法規的順利實施具有非常重要的意義。因為從數量上看，占總數80%以上的法律法規是由國家行政機關直接貫徹執行的。⑤從已有的循環經濟的立法看，相當多的規范是需要行政機關的具體落實措施，但實際效果卻不盡如人意。客觀上說，發展循環經濟涉及到社會各層面、各環節和各領域，管理和執法難度與過去相比大大增加。但不可忽視的問題是，現有的執法體制中，行政執法主體的執法效能的目標考核制度、行政管理不良后果的責任追究的尺度和方式等制度不健全，對于還沒有形成體系的循環經濟發展的方方面面，管理部門難免會出現消極的不作為的情形，影響相應法規的落實。

循環經濟先行區法制建設的思路探討

國家確立并推進循環式發展的戰略目標，體現了經濟與人口、資源、環境相適應的可持續發展要求，是一條經濟加快發展、資源永續利用、生態環境良性循環的發展道路。青海省在全國具有重要的生態地位，經濟建設必須尊重客觀規律，符合生態環境承載能力，符合生產發展、生活富裕、生態良好的發展目標。建設國家循環經濟發展先行區，涉及到工業、農牧業、服務業、全社會層面的循環發展先行以及相應技術指標的先行等，同時也將意味著，在循環經濟先行區法規制度建設上也必須走在前列，實現法律法規的先行先試。循環發展作為對傳統經濟發展模式的突破和創新，具有旺盛的發展生命力，但同時又具有建設周期長、前期投資需求大、制度設計難度大、涉及面廣等特點。青海省樹立發展全國循環經濟先行區的戰略目標，體現了地方政府迎難而上的巨大勇氣和決心。當然，要將建設循環經濟先行區的宏偉戰略變為全社會的共同行動和具體現實，僅憑高喊嘹亮的口號是無法完成的。在循環經濟法制體系還不完善的大環境下，地方立法要有所作為具有很大的挑戰性。這需要地方的決策者、管理者要有敢為人先的勇氣和魄力，立法者要有大膽創新的觀念和相應的作為。但是無論是具體的行為還是法規制度的建設，都不能貪大圖快，做成表面文章。管理者要有敢為鋪路石的精神，樹立循環經濟法規建設的長期性、漸進性。政策法規的出臺應當秉持謹慎耐心，由點到面逐步展開的原則。

建設循環經濟先行區是一項系統工程，需要運用政治、經濟、法律等各種手段，而現代法治的規范性、民主性、長期穩定性和權威性等特點，使得法律作為現代社會最重要、最穩定的平衡工具和社會調整手段，在社會運行和發展過程中發揮著優于其他社會規范的作用。因此，加強法規制度建設，形成良好的法治秩序，是建設循環經濟先行區必須具備的基本條件和根本保障。循環經濟先行區法制建設的基本思路是：

第一，從總體上制定青海省發展循環經濟的地方基本法規，即根據《循環經濟促進法》的相關精神，立足青海省的發展實際和區位優勢，在總結柴達木循環經濟試驗區相應發展經驗的基礎上，以資源的高效利用和循環利用為核心，制定《青海省實施〈循環經濟促進法〉辦法》。主要內容涉及：堅持把發展循環經濟作為轉變發展方式的主攻方向，明確各職能部門在循環經濟發展中的責任；對工業、農牧業、服務業以及社會層面的減量化、再利用和資源化，提出相應的指標體系；一定時期內切實可行的激勵措施；管理者、生產經營者以及消費者在推進循環經濟發展中的義務及其相應的責任等。

第二，適時對資源利用和節能減排等方面的法規體系進行改造和完善。整合現有資源利用和污染防治的法規規章，在已有的關于節約能源和資源能源的綜合利用等規范內容基礎上，結合循環發展的具體推進情況，適時有序地構建《青海省資源綜合利用條例》、《青海省再生資源回收利用條例》、《青海省服務業循環發展條例》等資源循環利用的法規和諸如廢舊家用電器回收利用具體辦法、商品包裝管理辦法、綠色建筑標準、農作物秸稈綜合利用措施等規章，以及《青海省循環經濟評價指標統計辦法》，完善循環經濟統計評價制度，嚴格市場準入，在土地、環保、節能、節水、技術、規模、安全等方面設置符合循環經濟的準入標準，探索實施差別化的區域產業政策和行業準入政策，加快各領域循環經濟建設的步伐。同時，根據國家低碳發展的思路和節能減排的指標，有計劃地逐步制定建筑節能、綠色低碳交通、綠色消費等方面的辦法，提高相應污染物排放控制標準，加大污染預防力度，實現節能減排的目標。

第三，制定切實具有可操作性的責任追究機制。法律的生命不在于是否有相應的行為指引規范，而是在于這些規范在實際中是否發揮了應有的作用。循環經濟先行區法規制度設計層面要有相應的責任追究機制，對污染嚴重、濫采濫挖、浪費資源、亂棄廢物的單位和個人，除按照法律法規應該承擔治理、恢復等措施外，還應當制定相應的懲罰性價格措施。針對制定具體實施辦法或標準的管理部門的不作為行為，可依行政法規的相關規定處罰，以保障法律法規的實施，維護法制尊嚴。

第四，健全嚴格公正的執法隊伍，提高執法水平。保障循環經濟先行區建設的有序進行和健康發展，除了完善的法規制度設計外，還必須有健全的法律實施機制，而其中最直接的體現在于執法隊伍的建設和執法水平的提高。因此，要建立健全執法程序的科學化，提高執法效能，保障執法過程正確合法，規范有序。加強執法隊伍建設，提高執法人員的基本素質。建立執法人員和執法崗位的權責體系，防止。建立具體的優秀執法業績的獎勵標準及方式，違法執法不良后果的責任追究制度及方式等，約束執法人員嚴格自律，防止以言代法、以權亂法。

第五，建立相應的公眾參與機制，培養和激發公眾參與循環經濟發展的積極性和主動性。隨著權利意識、環境意識逐步增強，公眾參與社會發展的訴求也在不斷加強，參與能力和參與范圍也在不斷擴張。鼓勵、支持和保障公眾參與到社會發展的整個過程中，也是以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類永恒精神的體現。作為地區發展的見證者、體驗者和受益者，循環經濟先行區的建設更需要吸納每一個社會公眾參與其中。因此，通過教育和大眾傳媒的輿論宣傳，廣泛深入持久地開展綠色學校、綠色社區、生態村鎮等創建活動，使循環經濟的理念深入人心，家喻戶曉，人人皆知，進而形成一個全社會自覺遵守循環經濟發展法律法規的良好環境。

建設國家循環經濟發展先行區，在更大范圍、更廣領域、更高層次深入實施資源轉換戰略，對于推進資源、產品、產業深度融合，推進企業、園區、區域全面發展，推進新型工業化、城鎮化、農業現代化同步提升，切實轉變發展方式具有重要意義。循環經濟發展先行區建設更是一個系統工程，需要各項制度的相互配合和綜合作用的發揮，需要更為細化的標準措施的制定落實，需要全社會成員的齊心協力、共同參與。這必將是一個長期的、循序漸進的發展過程。

（作者為青海師范大學政法學院教授）

【注釋】

①王瑛：“中國循環經濟立法研究綜述”，《經濟管理》2008年第1期。

②孫佑海：“循環經濟立法及對我國經濟社會的影響研究”，《甘肅社會科學》，2008年第1期。

③羅朝陽：《青海省發展工業循環經濟研究》，西寧：青海人民出版社，2006年，第101頁。

④陳宗興等：《循環經濟的戰略思考》，沈陽：遼寧科技出版社，2007年，第212頁。

篇9

一、組織機構

為了確保縣年農網改造升級工程的順利實施，成立縣年農網改造升級工程領導協調小組。

成員由縣發改委、審計局、財政局、工信委、公安局、建設局、城鄉規劃局、城管局、林業局、交通運輸的主要負責人和各鄉鎮長組成。

年農網改造升級工程領導協調小組全面負責年農網升級改造工程的實施，協調年農網改造升級的電網規劃、用地、施工秩序等工作。縣供電有限責任公司作為年農網改造升級工程項目建設法人，具體實施年農網改造升級建設工程。

二、工程目標

（一）總體目標：根據上級要求年農網改造升級工程的建設規模，確保圓滿完成改造升級任務。

（二）工程建設規模：年農網改造升級工程項目計劃總投資1800萬元。具體項目如下:

1、雙明供電所臺區及0.4KV線路戶表工程(新建改造臺區4個、四線5.46KM、二線10.85KM、戶表705戶)，計劃投資127.571萬元。

2、冰溪供電所臺區及0.4KV線路戶表工程(新建改造臺區49個、四線70.171KM、二線31.585KM、戶表6852戶)，計劃投資1392.5179萬元。

3、新建35KV群力變通信工程，計劃投資116.964萬元。

4、新建35KV紫湖變通信工程，計劃投資15.865萬元。

5、新建35KV樟村變通信工程，計劃投資55.2348萬元。

6、新建10KV新佃雙回線路LGJ-240/30長度6.48KM及臺區配套工程，計劃投資91.85萬元。

三、工作要求

（一）做好農網改造升級規劃與農網“十二五”規劃，農網改造升級實施規劃與總體規劃，農網改造升級規劃、土地利用總體規劃、交通基礎設施規劃、產業布局發展規劃銜接，使農網改造升級規劃與經濟社會發展相協調。

（二）統籌安排好變電站建設用地和輸電線路走廊，對急需但未能在規劃建設用地區域內選址的個別項目，要及時對規劃進行調整；對已納入電網建設用地規劃的，對相關土地予以嚴格保護，不得隨意改變其使用性質。

（三）增強鄉鎮建設與農網建設的協調性。鄉鎮建設要為農網建設留足空間，合理安排變電設施用地、輸電線路走廊，充分體現經濟實用原則。

篇10

建設法治政府、服務型政府，城市管理部門亟需在城市管理工作中完善工作職能，轉變執法方式。本文基于福建省龍巖市中心城區的市容管理現狀，就如何做好中心城區的市容管理工作進行分析論證并提出對策建議，借助《城市管理與科技》雜志平臺，以期與國內同行進行交流。

一、龍巖市中心城區市容管理存在的問題

（一）流動攤點眾多，占道經營嚴重

龍巖市中心城區的各類流動攤點主要集中在醫院、中小學校、居民小區、車站、商場、廣場、市場周邊等人流和車流較大的地段；經營工具主要有板車、機動車、手推車、挑擔擺賣，特點是數量多、流動性大，不易管控，不僅嚴重阻塞交通、影響市民出行、帶來安全隱患，而且污染環境，有損城市形象。中心城區各主要街道沿街商戶占道經營極為普遍。一到夜晚，各主要街道聚滿了夜市攤點和大排檔，噪音擾民，帶來安全隱患，影響市容環境衛生。更有一些攤販強買強賣，坑蒙市民，甚至以暴力手段阻撓執法。對此，龍巖市城管執法局嚴格按照《城市市容和環境衛生管理條例》、《福建省城市市容和環境衛生管理辦法》等相關規定進行查處。

（二）小廣告大量存在，集貿市場規劃不合理

龍巖市中心城區有36條主次干道，沿街商戶的櫥窗、卷簾門、電線桿等處亂張貼亂涂寫，背街小巷尤其是人員密集的入口處，亂張貼亂涂寫更是隨處可見，不僅清理難度大，而且清理后很難鞏固，無法得到有效治理。中心城區規劃面積43平方公里，居住人口50萬，只有16個規模不大的市場。而隨著城市規模的不斷擴大，原有的市場攤位早已飽和，市場周邊的“馬路市場”隨之形成。

當初，設置便民服務攤點為的是方便市民生活。但是由于管理滯后，大大小小的鑰匙攤、修鞋攤很快形成了規模，分布在城區路口，增加了治理難度。除上述存在的這些問題，“城中村”大有愈演愈烈之勢（“城中村”是指在城市快速發展進程中滯后于時展步伐，游離于現代城市管理之外，生活水平低下的居民區）。據調查，龍巖市中心城區的規劃區域內現有“城中村”74個，地域廣闊，人口眾多。不能否認，近年來，隨著龍巖市中心城區的建設不斷發展，城市化進程加快，城市面貌發生了顯著變化，但是，“城中村”的改造工作遠遠落后于城市建設，“臟、亂、差”是其主要特征，被市民們稱為“舉頭不見天、鳥瞰不見路、環境臟亂差、安全隱患多”的地段。

二、中心城區市容管理存在問題的原因分析

城市管理是一門系統科學，具有廣泛性、復雜性、服務性、強制性等特點，是一種導向性非常強的工作。特別是隨著經濟社會的快速發展、城鎮化進程的加速推進，社會深度轉型暴露出來的問題和矛盾愈發突出，給城市管理執法帶來更多的挑戰。

（一）管理體制機制原因

隨著城管執法職能的不斷增加，執法內容涉及城市管理方方面面，這就需要政府相關部門加強協調。但是在實際工作中，城管執法部門有責無權，各職能部門之間缺乏統一的協調機制，造成城管執法力度減弱，嚴重束縛了提高城市管理水平的內在動力。

（二）規劃滯后、重建輕管等政策原因

長期以來，城市規劃建設決策存在“重建輕管”現象。政策制定多傾向于城市空間拓展，造成城市功能布局不盡合理。在具體的城市管理層面，軟件建設投入明顯不足，相關管理規范、標準滯后于城市建設，影響了管理水平的提高。雖然統一集中行使部分城市管理行政職能后，城市管理的效率和面貌得到了極大改善，但是在現行的法律法規體系中，城市管理職權的行使仍然受到很大制約。由于體制機制不健全，城管部門缺乏強制執法權，導致執法行動失去應有的時效性和威懾力，造成“執法難、難執法”。

三、龍巖市中心城區市容管理對策

（一）制定完善的法律法規，嚴格規范、公正文明執法

一是要將嚴格規范、公正文明落實到城管執法的每個環節，必須牢固樹立依法行政理念，增強取證意識、程序意識，從立案、調查、取證、制作執法筆錄、聽證到結案等環節，必須依照法定職權、法定程序、法定時限并自覺接受社會監督；二是完善各項執法制度，形成全面、系統、相互銜接的城市管理法規體系；三是出臺與相關法律法規配套的實施辦法、實施細則、技術標準、技術規范和操作規程。在健全、完善城市管理法規體系的基礎上，注重強化執行力和執法監督，提高違法成本，確立城市管理法治的公平性、權威性、嚴肅性、穩定性和長期有效性，推動城市管理走上常態化、法治化軌道。

執法工作是否取得成效不僅要看法律效果，還要看社會效果。改進執法方式既要堅持嚴格執法又要做到文明執法，實現城管執法效果與社會效果雙贏。一是在執法過程中要堅持以事實為依據、以法律為準繩，嚴格執法，維護法律的權威和尊嚴，力求執法效果最大化；二是高度重視、大力加強城管執法隊伍建設，健全城管執法人員崗位培訓機制，定期組織城管執法人員開展法律法規知識和業務技能培訓，不斷提高城管執法人員的素質和能力。

（二）注重傾聽市民意見，構建市容管理多元化格局

實現城市治理能力的現代化必須創新社會治理機制，完善社治理模式，引導、鼓勵、支持全社會參與，形成多種層次、多元主體、多方參與的治理機制；激發社會活力，建立政府與社會、政府與市場、政府與個體良性互動的多元治理格局。為此，城管執法部門要進行換位思考，努力做到管理、服務、執法有機統一。比如，龍巖市城管局根據中心城區市容管理實際，合理規劃一級路段、二級路段和三級路段，實行分類分級管理，收到了一定效果，在管理者與被管理者之間建立了服務合作關系，形成了齊抓共管的新局面；按照“先劃好格子后下棋”的思路，預先高標準規劃城區基礎設施如便民市場、流動攤販經營區域，引導商戶在規定的時間、規定的地段有序經營；采取多種形式，暢通城管執法部門與公眾溝通渠道，廣泛聽取公眾對中心城區市容整治等方面的需求和建議；通過向社會公布城管服務熱線、建立12319服務平臺、設立短信投訴號碼、開通城管投訴郵箱，多種形式擴展公眾反映城市管理問題的渠道，發揮城管執法部門與公眾聯系的橋梁和紐帶作用；建立與管理對象的交流對話機制，開展“結對子”、“心連心”等活動。執法人員面對面聽取商戶意見建議，提高廣大商戶的參與意識，明顯改善了城管執法的困境，降低了執法難度。

（三）引入市場競爭機制，形成管理互動格局

國家治理能力現代化的要求，為政府購買公共服務提供了依據，是政府職能轉變和社會治理多元化的推動力。政府部門將市場競爭激勵機制、社會組織先進的管理方式引入公共服務，把適合由市場決定、適合由社會組織提供服務的公共服務交由社會組織，讓社會組織承接更多的城市服務功能，是提高城市管理效率的有效途徑。

福建省政府的有關文件明確了向社會購買服務的基本原則、目標任務、規范實施辦法等，將一般性公共服務、社會管理等5類服務確定為購買項目，為政府購買市容保障服務、開展區域保序試點，提供了政策支持。龍巖市城管積極采取“政府主導、市場運作、社會參與”和政府購買服務的方式，一是推進城市道路管理市場化，借鑒先進城市的管理經驗，按照國家城市道路管理市場化運作的要求，在列入管理的保序市場化運作路段和區域，廣泛進行前期宣傳教育、有序疏導、集中整治，在此基礎上交由專業服務公司，采取定人、定崗、定責，全天候管控的辦法，提高市容管理的針對性和實效性；二是穩步推進環衛作業市場化，把城市新增道路環衛保潔作業全部推向市場，通過招投標，確定市場化專業作業公司，探索多種類型的環衛市場化作業模式，全面提升作業水平；三是將城區道路剎嘈愀嫻那謇磣饕迪蟶緇峁開招標，擴展小廣告清理市場化的作業區域，完善監督考核機制，提高清理作業水平；四是試點推行大型戶外廣告市場化，與財政部門加強溝通，完善戶外廣告有償出讓辦法和工作程序，積極推進與城投等專業公司在戶外廣告市場化方面的合作；五是積極探索開展數字城管信息采集市場化工作。數字城管的信息采集工作實施市場化招標，聘用專業公司，為城市管理工作挑毛病找根源，提高市容管理問題的發現率和及時解決率。

（四）加快數字城管建設，提高市容管理水平

國家治理體系的現代化要求公共管理部門和管理人員必須對市民的需求及時作出負責任的反應。在市容管理工作中，城管執法部門要優化決策和執法流程，提高辦事效率，向市民提供更多、更高質量的公共服務。

目前，龍巖市數字城管平臺基本覆蓋了中心城區的市容管理區域，涉及市容市貌、環境衛生、園林綠化、市政公用設施等相關職能部門33個。龍巖市城管執法部門依托數字城管系統平臺，初步構筑了良好有效的“大城管”格局，通過整合城市管理職能，成立城市管理監控指揮中心，具體負責城市管理工作的綜合指揮、綜合協調和綜合調度；進一步理順了市、區兩級之間的體制與機制問題，明確了市、區兩級城市管理部門的職能職責，并將管理觸角延伸到各鄉鎮、街道和社區，通過建立“一級監督、二級指揮、三級管理、四級網絡”的監督、協調和指揮機制，確保了數字城管系統運轉流暢監控指揮中心與各相關業務部門信息對稱、同步；充分發揮數字城管監控指揮中心的整體聯動效應，建立全市統一的考核評價體系，形成了各區、各部門齊抓共管城市管理工作的良好局面。