財政績效考核管理辦法范文

導語：如何才能寫好一篇財政績效考核管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、總 則

第一條 為加強和規范我市市本級城市維護管理專項資金的使用和管理、提高資金使用效益，根據《財政部城市維護建設資金管理辦法》、《江西省城市建設專項資金管理暫行辦法》和《南昌市預算內基本建設專項資金管理暫行辦法》等有關文件精神，結合我市城市管理工作實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱的“市本級城市維護管理專項資金”（以下簡稱“城維費”）是指市級財政預算安排的，專項用于全市城市維護管理的資金。

第三條 城維費項目安排的基本原則：

（一）突出重點。根據市委市政府年度城市管理工作的重要部署和市城市管理主管部門重點推進工作安排，著重保障中心城區基礎設施的建設、維護和管理，環衛設施維護，城管執法基礎建設，重點專項治理工作，重點設備購置和城市運行保障等重要經費支出。

（二）注重績效。加強對城維費項目的績效目標管理、績效監控和績效評價，提高專項資金使用效益，切實發揮績效對于城維費資金安排的指揮棒作用。

（三）公正公開。城維費的申報審核、分配撥付、使用管理等，堅持公開透明、公平公正，確保城維費安排、使用科學、規范、安全、高效。

第四條 市城管局是城維費的主管部門，負責項目的申報、年度使用計劃的編制、專項資金的監管，以及組織各資金使用單位開展績效自評工作；市財政局負責城維費的預算安排、年度使用計劃的編制、資金的撥付和監管，以及開展重點績效評價抽查工作。

二、申報范圍與程序

第五條 城維費申報范圍包括：部分市重大重點項目、城市管理重點專項工作、重點設施維護、重點設備采購、城市運行保障等經費；往年續建工程項目和待撥項目經費、新增設施量管護經費；有關法律法規、市政府確定支持的應由城維費資金支出的其它項目。

第六條 有下列情形之一的，原則上在城維費中不予安排：

（一）申報用于本部門、本單位的市政設施日常養護經費；

（二）申報用于市政設施、設備仍處于質保期內管護的經費；

（三）申報用于非城市管理事項的經費（市政府已抄告明確的事項經費除外）。

第七條 各有關部門和項目單位根據實際需求申報城市維護專項資金時，要向市城管局提供項目預算績效目標申報表，市委市政府相關文件，市領導批示、政府抄告單或相關會議紀要，項目合同、決算單或市政設施移交管理證書等項目佐證材料，并對申報項目的真實性和申報數額的準確性負責。由市場主體實施的項目，一并提交該市場主體的企業信用報告。

第八條 城維費項目申報實行常態化采集，各有關部門和項目單位申請當年度實施的城維費專項資金申報截止時間為每年2月1日，以市城管局收到申請的時間為準。

三、計劃編制

第九條 市本級城市維護管理專項資金支出計劃由市財政局、市城管局聯合編制上報。市城管局按照“量入為出、保證重點”的原則，依據城維費年初預算和年度城市管理重點工作規劃，匯總編制年度《市本級城市維護管理專項資金支出計劃明細表（初稿）》。

第十條 城維費項目實行項目儲備制度，根據項目的可行性、必要性及項目的績效目標、資金需求量的測算依據等，分層分類動態管理并適時更新。城維費項目安排原則上從項目儲備庫中擇優選取，按照項目成熟度及輕重緩急依次排序，優先安排市政府有關文件、會議已明確實施的項目。原則上對于無立項、無設計、無概算的“三無項目”（市政府批準個別應急項目除外）不予安排。

第十一條 市城管局于每年3月底前將年度項目資金需求報市財政局審核；市財政局負責對項目安排計劃進行合規性審核，并于每年4月底之前，會同市城管局聯合上報市政府審批后執行。

第十二條 年度內因出現臨時性、突發性事件需要在城維費中緊急安排資金的，需履行相關報批程序，并專報市政府批準后，在城維費待安排經費中予以解決。

第十三條 每年在城維費中安排的新增設施量管護經費，下一年度應在相關管護單位部門預算中列支。

四、資金使用與撥付

第十四條 各資金使用單位應嚴格執行市政府批準的城維費收支預算安排，按照工程項目推進進度、合同規定及實際發生額，及時向市財政局申請資金撥付，按規定合理使用資金并按照政務公開要求對資金收支、項目內容及進程予以公開。

第十五條 市財政局依據各資金使用單位申請進行審核，并按工程進度確定經費調撥數額實施撥付。

第十六條各項目實施單位嚴禁未經批準任意改變建設內容、提高建設標準、擴大建設規模以及搞計劃外工程。

第十七條城維費安排的項目資金，因客觀原因當年未用完的，可結轉至下年使用；結余資金和結轉超過1年以上的資金，全部由市財政按照財政部有關規定收回，統籌用于全市經濟社會發展亟需支持的領域。

五、監督管理與績效評價

第十八條各資金使用單位每季度向市城管局報送項目實施進展和資金使用情況報告。對于項目進度滯后、資金使用較慢的項目，市城管局應及時進行項目督導調度。

第十九條 市本級城維費所有項目資金均列入市財政的績效管理考核，納入項目庫管理。各資金使用單位應按照市財政局、市城管局關于財政預算績效管理的規定開展預算績效目標管理、績效運行監控、支出績效評價等各項工作，并按要求向市城管局報送自評材料，由市城管局復核后送市財政局開展重點評價。

第二十條 市財政局績效管理考核部門對各資金使用單位實施財政績效考核。市城管局作為市本級城維費主管部門，承擔項目資金績效管理主體責任，應根據績效評價結果對城維費資金使用單位提出考核評價建議。凡由于工作不扎實，項目進展遲緩、資金積壓等情況，市城管局將對各資金使用單位實施扣分考核建議，該評價建議將作為市財政局績效管理考核部門考核相關單位財政績效情況，并計入市高質量考核等相關考核成績的重要依據。

第二十一條 年度財政預算績效管理工作考核結果作為下一年度城維費專項資金安排的重要依據。對年度財政預算績效管理工作考核結果不理想的資金使用單位，市城管局、市財政局將酌情削減相關單位下一年度城維費專項資金計劃（法律法規及上級要求必須足額安排的除外）。

第二十二條市財政局會同市城管局對城維費資金的使用情況和項目實施情況進行監督檢查，對檢查中發現違反本辦法騙取、截留、擠占、挪用的行為，依照《財政違法行為處罰處分條例》進行處理、處罰；涉嫌違紀的，移交紀檢監察機關處理；構成犯罪的，依法移交司法機關處理。

六、附 則

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【關鍵詞】 公立醫院； 財政項目； 績效考評

【中圖分類號】 F812.45 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）03-0011-04

公立醫院作為非營利性機構，其發展的大額開支主要依托財政撥款來支持。財政項目經費是醫院經費中的重要組成部分。資金的申請應該符合醫院的整體規劃，包括硬件設備的升級、科教研領域的延伸，是醫院完成發展規劃的重要基石。

目前，財政對醫院投入的項目資金比例逐年加大，資金結構在不斷變化，對項目資金使用所獲取的效果提出更深層次的要求。財政部2003年了《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》，用以規范和加強中央級行政經費項目支出管理。2009年，財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，標志著我國財政支出績效評價工作已逐步步入規范化、制度化的軌道[ 1 ]。然而，針對醫院所執行的績效評價管理辦法卻沒有明確的文件及標準的基礎指標。在醫院實施財政項目績效考評體系過程中，仍然存在著不同的問題有待改進。

一、醫院財政項目實施績效考評的基本原則

財政項目績效評價的出發點是考察項目的經濟效益及資金利用率。經濟效益就是投入最低的成本，換取最大的預期收益；資金利用率就是投入最小，產出最大。醫院財政項目資金的管理應建立在科學、系統的績效評價體系之上，對專項資金的經濟效益及資金使用率以客觀、科學的指標數據進行評價。

（一）相關性與可比性原則

醫院財政項目可按用途不同分為基建項目、購置項目、科研項目等，每類項目的資金用途各異。基建項目資金主要用于t院的擴建、建筑修繕等；購置項目資金主要用于購置專用設備或儀器及維修更新，其經濟效果體現在醫院硬件的改善方面；科研項目資金主要用于項目研究，從科教研的成果中體現經濟效益。用途不同，產生的效果就不同，如何考量，需要通過具體的績效評價體系指標對相關的項目進行量化。相同用途、性質的項目可以化零為整，制定相同指標，對比同期進行考評，不同性質的項目則要制定不同的衡量指標。

（二）定量與定性相結合原則

項目資金績效評價中，要把考核指標盡量量化。對于醫院項目資金的支出，經濟效益是可以量化考評的，比如購置醫療專用設備的投入情況，可以確定具體數值。但有些則不能定量考評，比如科教研的研究成果帶來的社會效益。因此，績效評價應定量與定性相結合，盡量用數據作為支持準確地評價相關項目指標。

（三）評價實施與合理性原則

績效考評體系要建立在可實施的基礎上，有針對性地對項目設定評價指標。數據要采集準確，量化出項目帶來的經濟效益和社會效益；評價方法要科學且合理，同時要易于醫院的相關科室理解；考評體系要依據理論要求和制度規范，制定統一的指標核定標準，客觀、公正地進行評價，在實際評價中具有可操作性。

二、醫院財政項目績效考評指標體系框架

醫院財政項目績效考評指標要根據醫院的實際情況設定，一經確定，年度內不能隨意變更。每個科室設定的指標根據項目的性質不同，按照科室具體情況選擇指標值測算，績效考評要遵循實質重于形式原則，科學、合理化。醫院項目績效考評分為事前、事中和事后考評。事前考評要從項目立項開始即設定指標進行考評；事中考評是在項目的實施過程即產出階段進行考評；項目驗收完工后到反饋時期，進入效果指標階段。

（一）項目立項階段

項目資金到位率=項目實際到位資金÷項目預算申請資金額×100%

該代表性指標反映財政資金按預算指標撥付情況。

（二）項目實施階段

1.產出數量指標

項目資金使用率=項目實際使用金額÷項目實撥金額×100%

該代表性指標反映專項經費的實際支出情況。

2.產出質量指標

代表性指標是合同實施的合理性。其為定性指標，看產品是否按既定的標準來完成。

3.產出進度指標

項目預算執行率=項目資金支出額÷項目預算批復金額×100%

該代表性指標反映預算執行情況及項目支出進度，通過實際與預算對比考核預算編制的準確性，即項目資金的預期實現目標情況。該項指標可分為單一和綜合指標。單一指標根據指標情況比例進行評價，但個別項目難以用單一指標詮釋，要綜合考慮，根據每個項目占整體項目的比重劃分權重系數，計算得出。

4.產出成本指標

設備投入率=醫用設備投入金額÷整個項目的金額×100%

該代表性指標反映設備投入是否合理，通過此指標可以有效洞察科室對設備的利用率，關乎項目資金的再投入，以安排次年的項目預算。

（三）項目驗收階段

1.經濟效益指標

投入產值率=項目投入資金后增值額÷項目的實際支出額×100%

該代表性指標反映醫院項目投入后的產值比率，同時醫院的財政項目支出與產出增值進行對比，以考量醫院投入成本的情況。

2.社會效益指標

代表性指標可以劃分定量與定性指標進行詮釋。定量指標通過社會效益增長率來分析，定性指標就要看效益成果，如投入科教研項目能實現何種研究貢獻等。

3.環境效益指標

環境效益指標同社會效益指標值，分定量與定性兩種取值方法。定量可通過環境改善率進行分析，定性指標是就診環境的變化程度以及病人對環境改善的評價。

4.可持續影響指標

可持續影響指標不是單一的指標評價，應結合科教研、社會和環境因素綜合評價，看各指標綜合效果為醫院帶來的可持續發展狀態，如節能環保項目實施后對有關的事物帶來可持續影響（環境的改觀或減少環境污染）等。

5.服務對象滿意度指標

代表性指標是患者滿意度，典型的滿意度調查指標，是定性指標。通過調查患者對醫院各方面的滿意度，如非常滿意、基本滿意、不滿意來分析，或者由患者來打分，從0分―5分評價。

項目績效指標如表1所示。

三、醫院財政項目績效考評管理存在的問題

醫院項目資金按來源分為財政撥款、自籌資金及社會媒介贈予的款項等，按性質分為基建類項目資金、事業發展專項基金和其他類。項目資金的來源廣泛，富有多元化性質并且在項目中投入的資金額較大，流動性較弱，基本以固定性資產模式存在。項目資金的管理是復雜的，容易在項目管理中出現諸多問題。

（一）缺乏強有力的制度保障和監督

財政項目資金的績效考評工作應建立在有力的規范制度化保障基礎之上，才能使財政項目資金在運用及績效考評中得到公正、有效的評價。目前，我國實施的績效考評主要依據是各地區財政部門績效考核管理辦法或規章制度，沒有統一的相關制度規章來規范。針對現有情況，醫院普遍依據財政項目資金使用管理辦法執行，沒有具體的績效考評相關制度，且財政項目的申報是基于形式上的申報流程填列績效考評書，相關考評指標不具體，沒有用數據作為依據進行深入分析，只是用簡單的文字敘述進行指標說明，雖然完成了財政項目資金的使用額度，但沒有考量該資金使用是否最有效、資產是否充分利用、效果是否達到最佳，所以，醫院在執行財政項目資金的制度上缺乏強有力的保障。此外，沒有建立一個權威的獨立績效考評專門機構來進行財政項目支出的績效考評，落實具體的考評工作。

目前，財政項目績效考評缺乏全方位監督。財政項目資金使用過程中，要經歷項目申報準備階段、項目的審批階段，事后要對項目帶來的經濟效果或社會效益進行評價。醫院對財政項目績效考評的監督應該加強，不能只對項目完成進度加以監管，而對事后的效果與效益沒有關注，不能為了考評而考評。

（二）績效考評方法單一且考評時間不合理

財政項目績效考評方法局限在自評和專家評審兩種，方法單一且不具有普遍性。在醫院實際的財政項目考評中，使用自評與專家考評相結合的方式，但存在缺陷。自評的方式沒有真正體現被考評對象的實際價值及為醫院帶來的效益，而是用文字作簡單敘述，描述項目使用的整體過程缺乏客觀、嚴謹性。采用專家評審的項目沒有明確的規定，什么項目使用什么專家，對專家的級別、經驗、選取比例沒有相關明確規定，是否建立項目專家庫也不能確定。

財政項目績效考評的時間安排也缺乏合理性。每次選擇項目評審的時間都是項目申報的次年。每個項目的性質不同，選擇統一時間點進行考評缺乏靈活性。例如工程項目是跨年度完成項目，持續時間較長，還未竣工，不能參與考評。又或者醫用設備購置項目，財政項目預算資金次年年初才下達，經過招標、公示等一系列活動，有時即使資金已支出，但設備未就位或使用時間短暫，還未產生實際效果，不具備績效考評要求，影響了考評的實際結果。

（三）未建立完善的績效評價指標體系

績效考評指標體系中的評價指標各不相同，績效評價著重在資金的使用效果上，但現在績效評價指標并不是以此設計。首先，甄選的指標沒有達到預期的績效效果，比較偏重一方面，比如更偏重資金的投入與使用進度，對財政項目資金使用的規范性、及時性只作了簡單評價，對項目產出和效果的重視不夠。其次，財政項目所涉及的類型寬泛，例如涉及醫療購置、基礎建設、科研發展等不同領域，但各部門設定的績效評價指標過于單一化、不具有針對性，統一的數據指標沒有代表性，分析過于淺顯，缺乏完整、科學、具體的指標體系，不能滿足各層面、各行業、不同性質的全方位評價的需求。由于績效評價體系的指標有以上不足，所以績效評價的實施不能真正體現績效的結果。

四、完善醫院財政項目績效考評的建議

（一）建立健全相關績效考評管理制度

制度是保障財政項目績效考評的基礎，各地區應因地制宜制定相關績效考評政策，確保財政項目績效評價有法可依，從而為財政項目績效考評提供法律約束和制度保障。醫院應該根據立法在財務制度中明確財政項目資金管理制度，規范財政項目資金的往來流程，監督管理者的權責，以及績效評價管理與科室的獎懲制度。完善的制度可以作為財政項目資金衡量的標尺，規范每項資金的使用要求，同時可作為資金支出的參考依據，使資金使用更加謹慎、規范、透明，按照規范的軌跡不斷發展。

醫院對財政項目資金的監管要摒除傳統的重申報、輕考評的現象。對于財政項目資金應該從事前監管開始，事中與事后一貫性實時監管原則。監管以績效考評作為媒介，為財政項目預算提供數據依據。同時保證資金使用的規范性與及時性，嚴格參照預算指標執行，防止財政項目資金使用不當，且通過考評對科室的獎懲進行監管。

（二）合理配置醫院財政項目，建立完善的考評指標體系

績效考評體系作為管理財政項目資金的標準，應該積極通過該體系引導科室確定醫院科室計劃目標，與醫院整體戰略目標相匹配，計劃性申報財政預算項目，且具有及時性和可操作性，為醫院帶來經濟及社會效益。由于財政項目資金投入比較大，變現能力低，涉及國家給予的財政撥款，影響巨大，項目支出初期如不進行合理的預測，后期資產閑置，勢必造成不必要的浪費。根據醫院的財務狀況及分配給科室的額度，進行數據分析測算并比較以往項目預算的執行情況，制定當年合理的財政項目預算支出計劃。根據財政項目支出目標，制定適宜的指標數值進行考評，以此考察當年支出的構成合理性，并為次年的預算提供重要依據。對醫院財政項目要集醫院整體人、財、物的綜合資源，選取技術領先、實用性強、急需配備的項目優先考慮，以最低的成本獲得最大的收益[ 2 ]。

采用科學、合理的績效評估手段，逐步完善財政項目績效考評指標體系。財政項目績效評價指標體系是績效評價工作的重要環節。為客觀考核財政項目支出績效，要根據不同項目性質及類型設置和規范績效評價指標，建立多元化、多層次和立體的動態績效考評指標體系。指標體系關注三個重點。首先，選擇指標具有概括性，以結果指標為核心，統觀整體財政項目全過程，從立項、批復、支出到效果，合理體現相互邏輯關系。其次，將相同性質或類型的財政項目集中歸類，進行評價的同時_定績效基準，以加強項目支出的可比性，更利于對變動進行指標調整。最后，關注績效考評指標體系的統一性及相關指標間的因果邏輯關系，合理分配指標權重，達到考評的公平和可比。

（三）制定有效的績效評價方式[ 3 ]

財政績效評價要有平臺，平臺可以通過外聘專家或第三方予以考評或自評的形式。自評可以簡化流程，并對項目的情況及周邊環境更為熟悉，有利于績效考評，但實施上不具客觀公正性。外聘專家或第三方考評可以彌補自評的不足，指標值的可信度與準確性高，但實施較為繁瑣，所以要平衡考慮，優先選擇外聘專家或第三方形式，且該形式是績效考評的趨勢所在。

1.外聘專家考評

建立項目專家庫，將資深、有經驗、對不同項目有針對性見解及意見的專家集中在專家庫中。每次績效考評時，要對專家的要求嚴格審核，數量取單數且不低于5人，同時專家中要有外院人士參與，以求公平公正。同時要設定專家級別，不同項目要選用不同的專家，并對相關考評項目具有專業認知，了解相關行業、相關項目使用的情況及效果，提出專業意見及建議。

2.聘請第三方機構考評

第三方考評要選擇具有考評資質的專業機構。從資質上選擇同行業口碑良好且信譽度高的第三方，選擇該方式進行績效考評可以減少醫院項目管理人員的工作量。全部交付外單位完成整套考評體系可客觀公正進行考評，杜絕營私舞弊現象，但要基于醫院的資產等情況可以交予第三方機構來測評，建立在信任基礎之上，且成本大，需要資金的支持作為輔助。

五、總結

通過分析醫院績效考評體系中存在的問題，有針對性地提出了相關建議，利用財政項目績效考評體系對財政資金進行管理是醫院資金管理的方向，也是績效管理領域的重點。為了使財政資金得到有效利用，使之成為常態化管理體系，就要強化績效考評意識，建立完善的績效考評機制，合理化績效考評指標，為醫院實現長遠戰略提供強有力的保障。

【參考文獻】

[1] 鄭永生，廖立云.我國財政預算支出績效考評存在的問題與對策[J].財會月刊，2011（1）：50-52.

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為促進我市科學技術進步、經濟騰飛和社會各項事業的發展，根據市委、市政府《關于加強人才資源開發工作的若干意見》精神。充分調動廣大專業技術人員的積極性、發明性，使更多的優秀人才脫穎而出，為實現我市“兩個率先、一個中心”宏偉目標建功立業，結合我市實際，決定在市開展學術和技術帶頭人的選拔與培養工作。為切實做好這項工作，現提出如下工作計劃：

一、工作目標

培養和造就一批學術和技術帶頭人。重點選拔具有先進科技水平，對國民經濟和社會發展影響較大的自然科學和社會科學領域里。市內和省內有一定影響的學術和技術帶頭人。

二、選拔范圍和對象

學術和技術帶頭人的選拔工作在全市國有企業、事業單位（含中央、省駐市企業單位）非公有制經濟單位中進行。選拔對象主要是科學研究、工農業生產和科技推廣第一線工作崗位上以及在教育衛生、文化藝術、新聞出版等方面做出突出貢獻的專家、學者、技術人員。重點推薦中青年優秀專業技術人才。

三、選拔條件

（一）被選拔的人員必需符合下列基本政治思想條件：熱愛祖國。作風正派，勇于創新，有強烈的事業心和獻身精神。

（二）被選拔的人員必需具有中級以上專業技術職務任職資格。

1自然科學研究中學術造詣較高。或獲得市級一等或兩項市級二等科技進步獎的科研項目主要完成者。

2社會科學研究中成績顯著。某一學科的學術帶頭人。

3教育、衛生、體育、文化藝術、新聞出版等領域有突出貢獻。

4臨時在工農業和科技推廣第一線。或在技術上有重大發明發明并取得顯著的經濟和社會效益。

5已經取得階段性效果的盛部或市重點科研項目的主要承擔者。

6承擔盛市重大工程（項目）主要技術工作。

四、選拔順序

（一）學術和技術帶頭人的選拔與培養工作由市人事局負責組織實施。

（二）學術和技術帶頭人的選拔。向市人事局推薦；非公有制經濟單位人員分別由各歸口聯系單位負責組織推薦。

（三）學術和技術帶頭人人選的選拔條件、人員名單均須在一定范圍內予以公示。

（四）各單位推薦的人選應填寫《市學術和技術帶頭人選拔推薦簡要情況表》和有關資料一并報市人事局審核。并在充分聽取專家意見后，提出候選名單報市政府審批。

五、選拔數量及待遇

（一）學術和技術帶頭人的選拔工作。每兩年進行一次。選拔工作要本著確保質量、寧缺勿濫的原則嚴格進行。首次選拔人數控制在30名以內。十五”期末，力爭達到100名左右。

（二）積極為學術和技術帶頭人發明良好的工作生活條件。及時了解他思想、工作和生活情況。可將其配偶（身邊無子女可將一名子女）調入本市工作，有關部門應準予料理調動手續。

（三）實行學術和技術帶頭人短期療養制度。凡被確定為學術和技術帶頭人的每兩年可享受一次短期療養。療養期間的差旅費由所在單位報銷。

（四）建立學術和技術帶頭人津貼制度。學術和技術帶頭人每人每月享受200元津貼。其待遇從調走之日起停止。

（五）建立學術和技術帶頭人醫療保健制度。定期安排學術和技術帶頭人進行身體檢查。

六、培養措施和管理辦法

把這項工作作為一項戰略任務來抓，市、縣（區）和有關部門要充分認識開展學術和技術帶頭人選拔與培養工作的重要性。納入領導的任期目標，作為政績考核的一項重要內容；要認真研究優秀人才的生長規律，總結選拔培養優秀人才的工作經驗，并采取切實有效的培養措施和管理辦法。

（一）培養措施。

1建立領導干部聯系學術和技術帶頭人制度。市、縣（區）黨政領導干部都應聯系學術和技術帶頭人。與他交朋友，經常聽取他意見，重大決策上請他參與或向他咨詢論證。

2對學術和技術帶頭人要委以重任。任期內要制定明確的工作計劃和目標。積極吸收他參與各類學術團體，優先布置他國內外考察和到國內外院校進修學習，支持他參與學術和技術交流活動，開展多種形式的繼續教育，使他實踐中得到培養和鍛煉。

3逐步增加對學術和技術帶頭人培養工作的資金投入。全市各部門、各單位要想方設法安排一定經費。使他提高水平，多出成果。

4加強學術和技術帶頭人后備人選的培養工作。中央、省駐市各單位、縣（區）市直各主管部門及非公有制經濟單位的歸口聯系單位要結合實際情況。將有培養前途但目前還暫不符合條件的人選納入培養計劃進行培養，并報市人事局備案。

（二）管理方法

1凡經批準的學術和技術帶頭人。

2建立學術和技術帶頭人績效考核制度。考核內容為德、能、勤、績四個方面。采取平時考核與集中考核相結合的方法，主要考核其現實表示和工作業績。

3根據績效考核結果對選的學術和技術帶頭人實行動態管理。對學術和技術帶頭人新取得的突出貢獻要及時報送市人事局。

4凡屬以下情況之一者。

1喪失和違背學術和技術帶頭人所必須具備的基本政治思想條件；

2弄虛作假、謊報效果而取得學術和技術帶頭人資格；

3取得學術和技術帶頭人資格后。學術和技術無創新、無作為，工作中主觀不努力，臨時不能發揮應有的作用，群眾反映強烈，經教育后仍無轉變者。

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關鍵詞：地方政府 宏觀調控 政府行為

2004年以來，國家采取了一系列措施對房地產市場進行持續調控，從最早的“國八條”、“國六條”，到2007年對土地的調控政策和第二套住房貸款政策。隨著這些“組合拳”累積效應的顯現，中國樓市“只漲不跌”的神話終于開始冰消瓦解。進入2008年，中國各地的樓市低迷已成為不爭的事實。在樓市降價潮四處蔓延的同時，更多的購房者卻在堅定持幣待購的決心。在這種情況下，不少地方政府悄然推出了一系列刺激樓市消費的優惠政策，希望能夠刺激購房者，挽救蕭條的樓市。這些在中國房市高位調整期間采取的“救市”措施，難免有與宏觀調控大環境“撞車”之嫌。人們不禁要問：地方政府在樓市宏觀調控中應該扮演什么樣的角色?救市會不會與宏觀調控的初衷背道而馳?

一、地方政府在房地產市場中的角色扮演

1、地方政府是房地產市場宏觀調控成敗與否的關鍵因素

目前我國實行的是從中央到地方的垂直管理體系，地方政府在中央政府的領導下自主地處理地方事物，是地方事物的實際管理者，同時也是中央各種宏觀政策的實際執行者。地方政府的這一功能地位決定了其在房地產市場宏觀調控中所扮演的重要角色。在房地產市場中，中央政府能夠運用經濟的、行政的、法律的等各種手段進行宏觀調控，然而中央政府的這種調控只是宏觀上的，在具體的執行上主要是由中央各部委的垂直管理機構和各級地方政府來進行。正因為如此，從中央宏觀政策的出臺到宏觀政策的落實應用，這個中間環節就起到了至關重要的作用，這個環節對中央宏觀調控政策的執行情況直接決定了中央宏觀調控政策的成效。在房地產市場中，房地產管理機構實行的是兩級管理體系，即一個部門既屬于地方政府管轄又屬于其上一級部委廳局管轄，比如各地地市房地產管理局，既要接受地方政府的管理又要接受建設部的垂直管理。但在實際中，上級部委只是起到了監管的作用，實際的管理權還是在地方政府手中。因此，地方政府成為了左右宏觀調控成效的關鍵因素。

2、地方政府的自利行為

地方政府是地方公共利益的維護者和實現者，然而，地方政府常常為了謀取私利而背棄公共利益，從而引發地方政府的自利行為。由于缺乏有效的制約機制或約束機制軟化，地方政府機構膨脹，工作人員增加，導致政府財政開支的比例擴大。為了維持龐大機構的運轉，地方政府部門往往運用手中的政治資源，從房地產業謀求不當利益。不少地方政府，對房地產業不同程度地設立基金、受費項目和附加費。這不僅增大了房地產運行的成本，而且使地方政府和房地產開發商形成共同利益集團。同時，自從我國實行土地拍賣制度以來，相當多的地方政府對“土地財政”產生依賴。資料顯示，土地有償轉讓收入已從1999年的114億元增長到2005年的3，700億多億元，名副其實地成為了各級地方政府的“第二財政”。而實現土地效益最大化，追求“以地生財”，必須依靠高房價的拉動，因此，地方政府主觀上不希望房價下跌。其次，我國政府官員的考核和升遷制度的不完善，導致地方政府官員為了片面追求“政績”，而在房地產業政策的制定和執行中背離社會公共利益。各級政府考核下級政府官員往往以經濟增長作為主要指標，由于房地產業對經濟的拉動力大，各地紛紛將其作為支柱產業加以扶持。統計資料表明，2005年中國GDP增長的8個百分點中，有1.8個百分點是房地產業直接貢獻的。同時，中國房地產業還直接帶動了57個相關產業的產出增加。因此，地方官員為追求政績不希望房價下跌。

二、對策和建議

從目前來看，雖然種種救市政策對樓市成交及價格的刺激非常有限。但是，改革開放三十年了，追求的應是讓政府的歸政府，讓市場的歸市場。一遇到問題，不靠價格手段，不靠市場淘汰，只靠行政干預，只會適得其反，會讓市場在未來付出更大的代價。因此，如何通過制度創新構建和諧的中央與地方關系，已成為中央政府所應考慮的重大問題。

1、構建和諧的中央和地方政府關系

與世界大多數國家相比，中國把更多的責任下放給了省以下的地方政府，中國財政支出的65％由這些地方政府承擔。地方政府所擁有的權利和承擔的責任不對等。因此，要提升政策效力，實現政策目標，就必須加強中央與地方的利益整合，協調雙方利益關系，實現利益均衡。既要有體現全局利益的統一性，又要有統一指導下兼顧局部利益的靈活性。首先，要強調地方利益服從中央利益。中央政府代表的是國家的整體利益和社會的普遍利益。加強中央與地方的利益整合就是在承認和尊重中央政府與地方政府利益差別的前提下，強調地方利益服從中央利益。地方政府必須自覺克服狹隘的地方本位主義觀念，適當克制內在的自利性沖動，堅決貫徹和執行中央政府的各項政策、法令，服從和服務于中央的全局利益，維護中央政府的權威。其次，要盡量照顧地方特殊利益。地方政府作為不同利益主體所具有的不同利益訴求都要求在中央政府政策的制定、執行和評估等過程中得到適當的反映和體現。中央政府制定的產業政策及區域發展政策必須盡可能地照顧各方利益，使發展中出現的利益差別在不同的地區間實現合理分布，實現國家宏觀調控政策與區域發展政策等政策資源的優化配置和有效組合。通過中央政府的政策協調，在中央政府與地方政府以及地方政府之間建立起一種既競爭又合作的平等、互利、協作的新型利益伙伴關系，使相互之間能按合理的比例關系共享改革和發展帶來的成果。同時，中央政府制定的政策畢竟又不可能同時兼顧各方利益。對因執行中央政策而利益受損或因未能享受中央的某項優惠政策而利益相對受損的地區，中央政府應該通過建立相應的規范的利益補償機制，對利益受損地區給予適當和合理的補償。通過中央政府有效的宏觀政策調控，實現各利益主體間利益的協調和均衡，促進社會的和諧發展。

2、轉變政府職能，改革政績考核標準

由于傳統的績效考核標準和辦法存在許多弊端，如政績考核以GDP增長為重要指標甚至唯一指標，導致目前我國地方政府在貫徹落實中央政府的各項政策措施時打了折扣。受利益趨使的地方政府在城市住宅價格的不斷上漲中充當了推波助瀾的角色，甚至是始作俑者。地方政府憑借其城市土地“事實上的所有”違法違規大量批地占

地，設租尋租，是住宅市場有法不依、執法不嚴、秩序混亂的根源。因此，地方政府必須依法行政。各級政府，特別是決策者，必須以道德和法律約束自己，以法律固定監督體制。上級政府要強化責任(事故)追究制度，使各級決策者在行使公共權利時，如履薄冰，如臨深淵。為了國家，為了未來，科學發展。同時，改革政績考核標準，允許一些地區GDP零增長甚至是負增長，應把“國六條細則”進一步細化，像房價的同比漲幅、環比漲幅，申請用地項目中的中小戶型商品房、經濟適用住房和廉租住房所占的比例等這些指標應根據各地現有情況制成精確制導的考核標準，作為政府官員的一項重要的考核指標。再者，地方政府一旦違規，也應當一樣受到懲罰。政府管制必須依照法律法規和市場規則行事。地方政府除了是房地產市場經濟活動秩序的制定者和執行經濟活動的仲裁者，也是微觀的市場參與者，是“運動員”。在準公共產品一住宅和土地供給時，政府是市場的供給者，是市場主體的一部分，必須遵從市場的行為規則，不能因身份的特殊而任意行事。

3、完善地方政府利益約束機制

權利始終是有責任相伴的。在房地產市場中，地方政府具有很大的管理權限，中央政府只實行總量控制。在土地的規劃、使用上一般都由地方政府掌握，在整個房地產產業鏈上，地方政府都占有主導優勢，地方政府在房地產管理中的權利大大超過了其應負擔的責任。因此，必須完善地方政府利益約束機制。首先，完善法律約束。具體而言，一是嚴格將地方政府的行為限定在憲法和法律的范圍內，控制地方政府機構和利益的膨脹，對地方政府及部門制定的與中央的經濟政策相背離的地方法規、規章和經濟政策要及時糾正，同時，盡快出臺《土地出讓金管理辦法》，使土地出讓金的支出有法可依。二是健全社會民主機制，讓人民廣泛地知政、議政、參政，對地方政府及其工作人員進行民主監督。

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1.預算執行偏差大、約束力差。有些單位預算編制與執行脫鉤明顯，存在“項目先上馬，預算再申報”的問題，部分項目的預算日后得到追加，也有部分項目無預算而長期掛賬，預算失去了嚴肅性和可控性。實踐中，一些單位由于缺乏節約意識和制度意識，存在購置超標設備及消費性設備、濫發津補貼、招待費失控等現象，消費性支出超標。擠占正常辦公支出，導致正常辦公支出不足；擠占項目支出，影響了項目效益和效果。在預算執行過程中，一些預算單位為今后爭取更多的預算利益，不惜通過“以撥代支”、“虛列支出”、“突擊預付”等方式完成年度預算支出目標，賬面數據雖已完成，但相關任務目標卻依然停留在紙面，上演預算“空城計”，更有甚者以此轉移資金，另立“小金庫”，為私人或小團體謀取私利，嚴重踐踏預算的嚴肅性；由于缺乏季度或月度考核，預算單位不同程度存在年底“突擊花錢”的現象，甚至12月份的開支占到總支出的八成，這不僅降低了預算資金的使用效益，也嚴重加劇了預算執行的不均衡性，影響了財政資金使用的計劃性和調控性。

2.預算考核不到位。目前我國對政府官員的政績考核體系中，預算指標普遍缺位，預算管理缺乏激勵約束的關鍵環節。在預算編制和執行后，行政事業單位很少對預算執行情況進行后期的分析和評估，不論是基本支出或項目支出，其超支與否，投向是否合理，績效是否達到預期目標，都沒有一個客觀的實事求是的評價。有些單位即使有預算考評環節，但存在重財務數據輕支出績效考核、重合規審查輕浪費問責、重統籌平衡輕求真務實等情況。加上調整預算的隨意性及考核目標抽象等原因，預算考核走過場現象比較普遍，預算執行結果未實現與相關責任部門或人員的經濟責任相掛鉤。

二、問題原因探究

1.對財務預算重視不夠,預算管理意識不足。大多數行政事業單位領導對財務預算缺乏足夠的重視，這從財務部門普遍存在機構設置簡單、人員配備不足可見一斑，實踐中，很多財務部門隸屬于辦公室，會計崗位也是照顧性質的工作崗位，一些會計人員不具備會計上崗證。此外，預算管理意識不足的問題表現在：一是經費管理還停留在傳統的機關型管理模式階段，費用控制機制僅限于對經費歸集、統計后與預算進行簡單的對比；二是部門負責人對預算的關注僅集中在有預算額度可用及防止出現大額資金腐敗問題，至于資金效益、項目績效、科學管理方面大都不予重視；三是大多數預算單位認為預算僅僅是資金的問題，是財務部門的事情，所以預算大都由財務人員在短時間內閉門造車而成，普遍存在缺乏科學論證，缺少可行性研究，預算間銜接不暢，不符合實際等諸多問題。

2.會計核算體系不合理，核算方式粗放。我國《行政事業單位會計制度》以收付實現制為核算基礎，不管經濟業務是否發生，只根據資金的收付確認收入和支出，這給預算單位人為調節經費收支提供了可能和現實路徑。有的預算單位通過年底“壓票不付”虛減財政支出，隱匿預算赤字，有的預算單位為完成預算支出指標，采取年底集中撥付沒有實際業務的預付款來增加財政支出，以便日后獲得更多的預算批復，特別在工程項目領域，預算單位普遍采用“以撥代支”方式確認支出，撥付的工程款滯留在項目牽頭部門賬上，造成財政預算執行結果信息的嚴重失真。因為會計報表等資料不需要嚴格的內外部審計，加上未采用成本核算等精細化的財務管理，使得預算單位會計核算較為粗放，內控制度也比較薄弱，比如出納兼任收付款憑證的填制、兼任會計檔案保管等現象比較普遍。

3.缺乏有效的監督。目前，對行政事業單位預算的監督分三個層面，第一是人大依法對預算的表決監督，但由于管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監督考核方面缺乏強有力的控制與行之有效的約束機制和激勵機制，使人大對預算的審查效果不理想；第二是公眾對預算的監督，但我國行政事業單位預算公開尚處于初步階段，全國僅有部分地區的行政單位公開了部門預算有關報表，公開的內容大都是按照“類、款、項”進行功能分類的支出大數，這種籠統數據堆積的預算表格，對普通民眾而言沒有實質意義；第三是目前我國除了要求對專項資金實施審計外，并未要求每年對所有預算單位實施預算執行結果審計，這使得預算執行中的問題得不到及時的發現和糾正，也不利于預算單位預算管理水平的提高。

三、完善行政事業單位預算管理的對策

1.真正推行“零基預算”，提高預算下達的科學化水平。在行政事業單位預算制度改革中，要完善預算編制機制，推進“零基預算”實施步伐，將當年工作需要作為預算編制及下達的重要決定性依據，將提高預算支出績效水平為預算編制下達的重要目標。為此，在預算“二上二下”過程中，要實事求是地根據預算單位實際工作需要科學準確地編制人員、公共及項目經費預算，要做到“一個不變、兩個改變”：“一個不變”是指預算編制基礎一律為0，各單位一視同仁，每年不變，改變過去以歷年預算為基礎的做法；“兩個改變”是指預算項目不能一成不變，標準單價也不能一成不變，要根據預算單位實際情況核定當年預算。要真正落實“零基預算”，首先要準確掌握預算單位職能、工作任務、人員、資產等基本情況，作為預算編制的基礎資料，要將重點工作或計劃項目作為項目經費下達的基本依據；其次要根據國家有關法規，結合當地的物價水平及時更新定額和標準，使定額真正具有可行性和參考性；最后要轉變預算觀念，破除“增量預算”和“越花錢，錢越多”等思想，財政部門要敢于和善于做預算減法，不管是歷年批復或新增項目，對當年不能提供有效申請依據的要做到堅決不批。

2.推進財政預決算信息公開，實現財政資金在陽光下運行。政府通過財政信息公開曬出預算單位賬本，供公眾查閱和監督，實現財政資金在陽光下運行。一方面有利于反腐工作的開展，另一方面可以促進預算單位預算執行的規范化和科學化，倒逼預算制度改革。雖然我國現行的《預算法》缺乏對政府財政收支信息公開的強制性法律規定，但財政部2010年3月的《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》及2011年1月的《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，都對預算單位公開財政預算信息作出了具體的規定。從執行情況看，我國各地方政府普遍公開了預算總表以及按功能分類的預算明細表，邁出了財政信息公開的第一步。但從目前公開的范圍和力度上看，離預算體制改革的要求還有很大的差距。下一步應在三個方面有所突破：首先，在橫向層面進行擴展。公開的范圍不僅要包括基本支出預算，更要涵蓋專項支出，特別是教育、醫療衛生、社會保障、就業、住房保障等民生領域的專項支出；公開的內容不僅是預算，還應包括決算，以及部門職能、編制、資產等基礎信息，以便有利于公眾對預決算的理解和分析，提出針對性的監督意見；公開的項目要不斷細化，不僅要公開按功能分類的預決算支出表，也要公開按經濟用途分類的預決算支出表，盡量公開到最后一級科目，讓財政資金使用情況以不同的角度、不同層次、不同類別全方位呈現在公眾面前。其次，在縱向層面擴展。既然省（市）一級的預算能做到公開，那么縣、鄉、村的預算更應該公開，這樣可以有利于做到財政資金公開的全覆蓋，防止有些單位為規避預算公開而將資金轉移到免于公開的部門。最后，要引入獨立的審計機構對公開的財政信息進行審計，保證公開信息的公允性。

3.深化國庫集中收付制改革，強化預算執行監管。要強化預算管理，就必然要進一步完善國庫集中收付制度。一是，加強用款計劃的管理。用款計劃是控制預算單位財政資金支付的“牛鼻子”，各級財政部分要嚴格按照預算確定財政直接支付和授權支付額度，并根據實際需要分期分攤，要實行用款計劃審批責任制，加強對用款計劃審批和復核的管理。二是，規范支出撥付程序。按照不同的支出類型,分別實行財政直接支付和財政授權支付方式,并以財政直接支付為主要方式，特別要加強政府采購直接支付的力度。三是，推廣使用公務卡制度。目前上海市行政事業單位在辦公費、車輛燃油保險費、招待費等方面推廣使用公務卡結算，從實行效果來看，公務卡制度能進一步提高財政資金使用的透明度，有助于財政資金的安全運行，也可以規避現金支付的諸多風險，值得大力推廣。四是，加強對預算單位銀行賬戶的監管，預算單位除開立符合規定的零余額賬戶及專用賬戶外，不得擅自開立其他賬戶，財政部門要定期對預算單位零余額賬戶情況進行檢查，避免賬戶游離在監管之外或違規運行。

4.整章建制，嚴格執行，提高預算實施效率。一是，要建立嚴格的經費審批制度，嚴把審批關，堅決杜絕無預算、無審批的經費支出，強化預算支出的事前監督；二是，建立經費支出管理制度，根據中央關于改進作風的八項規定，細化各單項經費管理辦法，如招待費、辦公費、車輛運行費等，要做到有章可循，依規辦事，堵塞管理漏洞，防止經費支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高財政資金使用效益；三是，建立預算崗位責任制，將預算執行工作的責任落實到崗，任務落實到人，除明確單位負責人是財務預算工作的第一責任人外，各部門各司其職，形成全面的預算執行責任體系；四是，建立預算執行分析制度，結合工作實際定期對預算執行情況進行分析，特別注重經費開支進度及合規性解析，發現問題及時糾正，通過動態監控體系的運用，促進預算執行效率的提高。

5.引入預算支出績效管理，加強預算執行結果考核。為強化財政支出管理的責任和效率，實現預算編制、執行、監督、績效評價的有機統一，有必要在預算單位中推進預算支出績效管理。預算支出績效管理是指財政部門、預算主管部門、預算單位根據設定的績效目標，運用科學、合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出的產出和效果進行客觀、公正的評價。實踐中，可以項目支出為重點，實施預算支出績效目標管理。首先，根據項目性質確定績效目標，明確在一定期限內需達到的產出和效果，包括預期提供的公共產品和服務的數量、質量、時效及服務對象滿意等方面的目標；其次，建立由財政、主管部門、審計組成的預算績效評價小組，對項目支出過程進行跟蹤，重點檢查支出目標的實現情況，形成過程監督報告；再次，評價小組運用成本效益、公眾評判等評價方法對項目支出績效情況進行評定；最后，評價小組將評價結果作為預算單位領導業績考核的一項重要內容。除此之外，還應建立有效的預算節約的評價激勵機制，加強對基本支出預算執行結果的考核，應改變過去一些結余資金管理的慣例，比如一些財政部門通過安排剛性增支來消化預算單位以前年度的基本支出結余，這種做法對于收繳結余，無疑極大地挫傷了預算單位節約的積極性，因此，應允許預算單位在以后年度按原用途自由使用結余資金，方能促進預算單位更加科學合理地安排預算支出，此外，還可以根據基本支出預算執行結果來調整預算單位的工資額度，以此激勵單位增強成本意識，變爭相花錢為主動節約。

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關鍵詞：地方政府；融資平臺；風險

1.引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。2009年以來，在國家實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以大力刺激經濟增長的背景下，全國各地方政府融資平臺快速增長。截止2009年末，全國共有8221家投融資平臺公司，貸款余額為7.38萬億元[1]，商業銀行截至2010年6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億元，其中存在嚴重償還風險的貸款占比23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元，而同期銀監會公布的整個銀行業的撥備約在1.3萬億元[2]。地方政府通過政府融資平臺舉債融資，為地方經濟和社會發展籌集資金，在推動城市基礎設施建設以及應對金融危機沖擊和擴大內需中發揮了積極作用。但與此同時，防范和化解平臺貸款風險也十分必要。

2.地方政府融資平臺風險分析

2.1信息不對稱，風險難以分析

地方政府投融資平臺依托于政府成立，與金融機構在地位上不對等，又缺乏公開的信息和風險披露機制。在這種情況下，金融機構和投資者很難洞悉投融資平臺的真實運作和風險狀況[3]。對于商業銀行而言，投融資平臺的資本金、貸款資金的用途、資產負債情況、現金流量情況和還款能力都是不清晰的問題，商業銀行很難估計該貸款的信用風險等級，也就很難采取精確有效的風險監控及防范措施。當融資平臺運營出現狀況無法償還貸款時，商業銀行無從追回，只能轉化為不良貸款或者是寄希望于政府償債。

2.2過度負債，風險過大

有些地方政府為了追求當期政績大舉融資。由于存在信息不對稱，金融機構很難根據融資平臺公司自身情況對其進行風險評估，而是基于地方政府財政收支情況進行是否提供融資的決策。雖然銀行可以控制自身對地方政府融資平臺的融資總量，但卻無法控制同業金融機構對融資平臺公司的信貸投放。地方政府融資平臺公司可通過多頭融資擴大其資金來源。同時，地方政府融資平臺公司也存在過度融資的動力，通過融資解決建設城建等建設資金來源問題，可以積累政績[4]。上述因素導致地方政府融資平臺最大限度利用杠桿擴大融資規模，導致了自身過度負債的問題，從而增大了還款風險。

2.3依托政府信用，實際資金難以保證

表面上，各投融資平臺都具備政府的擔保，但當地政府承諾的有效性依然過多依賴于政府的信用，而并非在法律上能夠明確的體現。雖其資產總量較大，但經營性資產都很少，融資渠道也比較單一，公司缺乏通過自身運營產生利潤的能力等問題。一旦面臨資金鏈斷裂等災難的發生，當地政府根本就不具備還款的能力。其次，雖然有政府信用作擔保，但我國一些地方政府偏離中央的領導，政府內部的運作不規范，地方政府的不當行為都有可能影響到政府本身的信用[5]。

2.4責任主體不明確

地方政府融資的主體表面上是政府下屬的各融資平臺，然而資金實際的使用者卻是政府。地方政府投融資平臺的投資決策是受到當地政府管理的，而其對外融資也具有政府的擔保。然而，投融資平臺本身也是企業法人，所以在現實情況中，很難明確界定平臺債務的最終償還人或者界定不同償還人之間的還款比例，如若投資失誤，責任主體也是模糊不清。一旦無法按期還款，則可能出現兩方相互推托、無人承擔的局面。

2.5面臨較大的政策性風險

政府融資平臺類融資期限一般為5年以上。在貸款期限內，國家宏觀經濟政策、產業政策、環保政策、區域政策、行業發展等政策的調整、變動都可能對政府融資平臺公司的經營產生較大影響，從而可能直接影響到政府融資平臺企業貸款的如期償還。對于一些建設項目以土地出讓收益質押進行的融資，目前我國對地方的土地儲備制度除了有一些基本的原則解釋外，在整體的法律法規體系中上尚無明確解釋，而對于融資與管理等問題也均無相關規定，因而銀行機構對于在此種情況下巨額放貸能否使借款主體按時償還債務還是具有很大的法律和政策風險。

3.對策分析

3.1加強規范清理工作

3.1.1加強對融資平臺的規范清理，建立評價體系

對于現存融資平臺的規范清理，應加強對地方政府投資建設項目的監管，防止地方政府官員隨意做出投資決策，避免投資失敗造成的損失。要做到這一點，需要從以下幾方面入手。第一，地方政府要建立嚴格的審批制度來切實執行地方經濟的發展規劃。當屆政府只能在自己的職能范圍之內按照發展規劃要求建設投資，嚴格杜絕過度超前的投資建設或者與規劃不一致的項目展開。第二，當地政府宏觀經濟管理部門與當地負責投資建設的相關部門相配合，制定出臺一套完整、合理合法的城市建設投資管理辦法或制度。以制度的形式，明確政府相關部門在城市投融資中的職責與義務，進一步規范城市建設投資項目的審批及管理流程。第三，加強對地方政府投融資建設項目的審計監督。國家相關部門在安排地方政府的投資建設規劃時，要建立完善的項目評價體系，充分確保地方資源的利用效率。項目評價體系要實行定性與定量相結合的綜合評價，將最后評價結果作為地方政府投資建設項目重要的績效考核目標，并為其他同類項目提供一個參考依據。

3.1.2對現存債務的規范清理

對于現存債務，按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，重新核定借款人資質，重新審核每筆貸款是否均符合國家產業政策、行業政策和環保政策，是否符合國家制定的行業準入標準，報批手續、環評手續、用地手續以及規劃手續等是否合規和完善。對發現的風險隱患，要及時督促借款人完善相關報批手續，確保融資合法合規。對于已進入表內的存量融資，為防止風險累積的系統性風險，可適度通過資產證券化等方式移出表外，分散風險[5]。

3.1.3對新增融資的管理，嚴格控制新增授信

商業銀行要嚴格遵守國家及監管的各項政策規定，不得再以地方政府出具的還款承諾、償債基金等為依據提供授信[6]。每家銀行都應當根據地方政府的財政支出能力，來確定相應的地方政府融資總量的上限額度，不得任意突破限額。商業銀行要從借款企業和項目自身的經營性現金流著手，審慎評估還款意愿和還款來源，確保其成為一個具有商業可持續的一般公司類貸款。首先，在項目的設立時應對項目本身進行詳盡的分析，尤其是對項目的資金籌集和股東情況方面的掌握了解至關重要，對于可能會存在問題的項目要謹慎對待。其次，在項目進行過程中的管理上，各商業銀行應對于項目的財務情況進行逐月統計，查看當月財務報表，監督項目公司的資金使用情況，防止借貸項目資金挪作他用。另外對項目進行借貸的各銀行間應加強彼此的合作，這樣既能防止相互競爭所帶來的不利影響，提高對項目的監控力度。同時也可以以銀團貸款的形式對項目進行整體營銷，有利于各銀行在營銷能力上的提升以及項目進行中的資金的協調管理。

3.2政策性引導融資平臺健康發展

3.2.1財稅體制改革

地方政府事權、財權不對等是我國分稅制改革遺留下來的問題，也是地方政府建立投融資平臺的最主要原因。所以，要控制政府投融資平臺的信用風險，就要從完善財稅體制、合理平衡政府城市建設的事權與財權入手，降低地方政府對外部資金的依賴程度，實現城市建設的目標。適當調整中央和地方的分稅比例，加大中央對地方的轉移支付力度，從體制機制上增加地方政府的財政收入，使地方政府財權和事權盡量匹配，適當緩解地方財政支出壓力。同時對于地方政府收入的結構矛盾問題，也要通過財稅體制改革來解決，改變地方政府對“土地財政”的過度依賴[7]。 3.2.2轉變地方政府考核機制

我國現行的地方政府考核方法主要是從社會經濟發展角度出發，以經濟增長速度、投資規模、投融資平臺數量及額度作為考核的重點，缺乏對地方政府資源利用效率的考核。這種考核機制導致部分地方政府僅追求短期的政績，競爭強化，攀比效應突出，導致地方政府短期行為動因不斷加強。在地方財力有限但又必須為完成中央下達的目標任務情況下，獲取可能性較大的銀行貸款便成為地方政府最緊迫的工作。但從長遠來講，不利于地方政府及城市的健康發展。因此，為了杜絕經濟效益這一單一激勵目標導致的盲目融資，中央政府應改變以GDP為主的政績考核機制，代之以經濟穩定優先并兼顧民意的考核機制。

3.2.3拓寬融資渠道，融資平臺市場化

目前我國地方政府投融資平臺的融資資金主要來源于銀行貸款，債務結構單一。一方面加重了銀行的系統風險，另一方面加重了地方政府投融資平臺的債務風險。尤其是對于非盈利性投融資平臺，其本身沒有經營收入，所有資金都來源于外部融資，單一的債務結構缺乏彈性，對于突況缺乏應對措施。因此，要鼓勵地方政府投融資平臺通過資本市場進行外部融資。逐步擴大地方政府發債的頻率和范圍，對地方政府融資平臺公司也可通過資本市場直接融資，或通過信托融資、股權融資、產權交易等方式多渠道籌措資金，改變過度依賴商業銀行貸款的方式，引導地方政府直接面對市場，接受市場監督，促進地方政府投融資行為的規范化。

3.2.4加強融資平臺信息披露

政府類投融資平臺因為有政府支持，與投資者地位不對等，從而造成了雙方信息不對稱，這也是政府類投融資平臺信用風險產生的原因之一。因此，要引入市場化約束條件，建立完善的信息披露機制。地方政府投融資平臺要定期公布公司的財務報告、重要人更、重大投資項目及其他重大事項，以保證政府投融資平臺的運營狀況透明化[8]。用標準程序、客觀指標來規范作為融資平臺的地方法人實體融資行為，與銀行建立定期溝通機制，密切工作聯系，及時就擬融資項目進行對接溝通，主動、及時向貸款銀行提供貸款使用計劃及貸款歸還安排計劃。同時，地方政府也要定期公布政府的財政年度預算報告、政府重要人更及其他重大政府決策事項，保證投資者更好的獲得政府投融資平臺的信息。

3.2.5建立融資平臺自身管理機制

地方政府投融資平臺通常由國有資產管理部門授權經營，隸屬于政府管理，根據需要對城市資源、資產和城市投資建設項目分別成立子公司或企業進行分類經營和建設。企業對所屬子公司或企業行使國有資產出資人職權，具有資產管理、資金管理、人事管理、投資和建設項目管理等職權。然而目前，融資平臺的過度負債以及無法按期還債等情況，很大程度上歸因于其自身管理人員經營能力，風險意識的缺乏。因此，國家應政策性引導融資平臺建立自身管理機制。為地方性融資平臺分派有管理經驗的領導者，建立健全政企分開、產權明晰、責權明確、管理科學的現代企業制度，成為面向市場、自主經營、符合法規、運作規范的經營主體。

3.2.6明確權責利關系

要明確劃分公司各部門、各崗位的崗位責任、權力范圍與利益。明確劃分董事會、總經理、監事會各自權力、責任和利益，建立有效的公司治理機制，實現所有權和經營權的分離，形成對公司經理人員有效的激勵和監督機制，最終保證公司制度的有效運行。為此，要對城司董事會的職責、國有資產監督管理機構的權力、城司管理層的激勵和約束機制等進行合理的安排，形成科學的內在制衡機制，有效地協調利益相關者之間的責、權、利關系，保證企業的決策效率。

4.結論

地方政府融資平臺是基于當前國情應運而生的產物，在一定程度上促進了城市發展。然而，隨著還款期的到來，融資平臺的償債風險逐漸凸現。為促進這一平臺的良性發展，降低地方放政府融資平臺風險，金融機構需加強對存量債務的清理及對新增債務的審核。政府也應通過財稅體制改革，轉變平臺考核機制，拓寬融資渠道，加強信息披露及建立融資平臺自身管理機制等方式，使地方性融資平臺健康發展，為城市建設提供資金基礎。

參考文獻

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[6]王希寧.新時期促進地方政府融資平臺健康發展的政策建議[J].時代金融，2011（2）：121-128.

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一、改革完善城市管理體制和運行機制的原則

1．以人為本的原則。牢固樹立為“人”服務的觀念，竭力為城市居民提供舒適、安全、優美的生活環境和工作創業環境。

2．管理與執法相統一原則。寓執法于管理之中，通過強化管理，促進和諧執法。

3．分級負責原則。按照市管主次干道、區管小街小巷的總原則，劃分市、區兩級政府工作責任，充分發揮城市區、街道、社區在城市管理中的主力軍作用，建立起兩級政府、三級管理、四級網絡的大城管格局。

4．一事一主體原則。根據城市管理工作的實際與發展需要設置機構，調整機構間交叉的職能，改變當前城市管理中缺位、錯位、越位的現象。

5．市場化運作原則。有序推進環衛、維護管理機制的改革，將清掃清運保潔和市政維護實行市場化運作。

6．長效管理原則。確立工作目標，注重長遠利益，完善制度保障體系。建立巡查、監督、考核、保障相統一的管理機制。

二、改革完善城市管理體制的重點和內容

改革完善城市管理體制的重點是市政、環衛和城區動、靜態交通、市容管理等方面的行政許可、日常管理與執法體制性矛盾的問題。

（一）健全管理體制

1．設立市人民政府城市工作辦公室，城市工作辦公室作為市人民政府直屬工作機構，定行政編8人，在市政府分管副市長的直接領導下，協調解決規劃、建設、管理中的重要事項；對全市負有城市管理職能職責的各級各部門的履職情況進行督查、督辦和考核。

2．市城市管理行政執法局與市公用事業管理局合署辦公，實行兩塊牌子一套人馬，統一行使全市城市管理與行政執法職能職責。

3．恢復市環境衛生管理處（副縣級事業單位），歸口市城市管理行政執法局和市公用事業管理局管理。

4．恢復市政維護管理處（副縣級事業單位），歸口市建設局管理；市建設局負責對全市城市道路、交通廣場、公共場所等占破的行政許可和日常管理，設立占破管理辦公室，正科級，定編5名。

5．市規劃局負責對全市城市戶外廣告的行政許可和日常管理，設立城市戶外廣告管理辦公室，正科級，編制5名。

6．市政工程公司現行體制及歸口管理部門暫維持不變。

7．城市兩區應充實相應的城市管理協調機構；城市街道繼續保留城管辦并明確分管領導和專干；社區設城市管理工作專（兼）干或成立“城管理事會”。

增設的機構按程序報批，所屬人員編制在內部調劑解決。

（二）調整工作職能

1．原下放和移交城市兩區的主次干道環境衛生、市政道路維護和占破管理權上收。其中環衛、城市道路、廣場、公共場所占用的行政許可和日常管理移交給市城市管理行政執法局和市公用事業管理局，市政道路、交通廣場、公共場所維護和占破的行政許可及日常管理移交給市建設局。

2．市城區范圍的違法建筑、戶外廣告設置管理由市規劃局負責。市城市管理行政執法局和市公用事業管理局組建30人的專門執法支隊，負責全市違法建筑、違法戶外廣告的管理執法，其支隊長由市規劃局一名副局長擔任，并同時兼任市城市管理行政執法局和市公用事業管理局副局長。該支隊接受市規劃局的領導，參與市規劃局的考核，人員的組織、人事、工資關系維持不變。

3．將原由市城市管理行政執法局負責的城市機動車道和非機動車道上的機動車停靠管理行政執法和機動車超重、超載、超長、超寬管理執法兩項職能移交給市公安局交警支隊。

4．城市兩輪摩托車、三輪跑跑車、殘疾人代步車和其他未取得城市客運準運證的車輛非法載客營運等，由市城市管理行政執法局和市公用事業管理局負責管理執法。

5．城市主次干道的違法廣告（牛皮癬）由市城市管理行政執法局和市公用事業管理局負責管理執法，小街小巷的違法廣告由城市區負責處理。公安部門要依法加大對違法廣告者的打擊力度；電信、移動、網通等單位要主動予以配合。

6．城區建設（含“三通一平”）工地圍墻內的現場管理及渣土運輸車輛帶泥上路的管理執法，由市建設局負責；渣土運輸拋灑由市城市管理行政執法局和市公用事業管理局負責管理執法。

7．完善市政工程竣工驗收管理辦法，市區新建道路、廣場的市容環境衛生等日常管理，自工程驗收后一個月內由市建設局組織工程建設單位移交給市城市管理行政執法局和市公用事業管理局。在保質期內出現工程質量問題，由市建設局責成原建設單位負責處理。

（三）人員及資產處置

1．成建制上收原下放給城市兩區的人員、場地、設備。下放后新增人員一律由城市兩區負責妥善安置。

2．城市管理“三權”下區后形成的債權債務一律由兩區負責清償。下放到區的正式工作人員所欠繳的養老保險由市級財政負責解決。

3．從市公用事業管理局調撥一臺小車給市城市工作辦公室。市城市管理行政執法局和市公用事業管理局的其他資產成建制合并使用。

4．市城市管理行政執法局和市公用事業管理局合署后保持現有編制不變，人員由合署后的局領導班子按工作需要統籌安排。

三、完善城市管理運行機制

努力建立兩級政府、三級管理、四級網絡的城市管理體系，形成權責明確、運行高效、管理有序、監控有力、獎罰分明的城市管理運行機制。

（一）市場運行機制

通過推進環衛、市政維護、園林綠化等單位的改革改制，逐步實現市場化運作、企業化經營。

實行作業質量達標和作業隊伍市場準入退出等制度。凡具備相應作業資質的企業，不分屬地、歸屬、性質，均可參與作業競爭。對市政道路養護保潔、園林綠化等管養作業任務，一律公開招標確定作業隊伍。

（二）管理監督機制

1．加強宣傳和輿論監督。加大宣傳教育力度，著力提高市民素質，強化市民的城市意識、文明意識和衛生意識，積極引導市民參與城市管理和監督。同時，開展形式多樣的城市管理宣傳教育，電視、電臺、報刊、網等媒體開設城市管理專欄，加強輿論監督。

2．加強城市管理行政監督。堅持行業監管和行政監管相結合，對城市管理中行政不作為和亂作為的，建立有效的責任追究制度。

3．建立人大代表、政協委員評議制度。市城市工作辦公室定期或不定期組織人大代表、政協委員對城市管理中涉及的有關部門和單位，以及城市管理中的重大問題開展評議，評議的結果納入部門和領導干部年度考核。

（三）財力保障機制

將城市維護建設稅、城市公用事業附加及涉及城市管理的有關收費，統一納入城市維護資金預算總額，主要用于城市維護管理的基礎設施建設和城市環境的綜合整治。改革城維資金的安排和使用方式，嚴格實行項目資金管理，切實提高城維資金使用效益。同時，通過財政收入與社會融資，用2～3年的時間解決城市管理中基礎設施和公益設施的配套問題。

為切實解決街道社區在城市管理中的資金問題，從2007年起，對小街小巷的日常管理維護資金由市、區財政按1:1配套解決100萬元，不足部分通過社區有償服務解決。小街小巷的改造由市建設局分年度作出計劃，資金由市、區財政按1:1配套解決。同時，城市兩區人民政府和高新區管委會要加大對小街小巷基礎設施和公益設施建設的投入，其建設資金納入區級財政預算。

（四）社會聯動機制

1．市直各部門與駐區、街聯動。市直各部門都要確定一位分管領導，主動做好與駐區、街的聯系溝通工作。建立城市管理與行政執法聽證制度和新聞會，促進市直各職能部門與區、街，區、街與各企業法人和社區的聯動。城市區、街要通過組織社區宣傳、社區服務、社區競賽等方式，激活社區和市民在城市管理中的積極作用，把居民小區和小街小巷管理、單位庭院和“門前三包”達標創建等工作落到實處。市、區城市管理部門和市直聯點共建單位，在人力、財力、物力上要積極支持社區的發展。

2．社區管理與居住小區物業管理聯動，實現社區管理與物業管理、專業管理與社會服務的優勢互補、有機結合。

3．專業執法與綜合執法聯動。市直機關職能部門要在加強專業執法的同時，協同市、區人民政府抓好城市管理綜合執法。

4．城市管理與創建文明城市工作聯動。通過廣泛開展文明城區、文明社區、文明單位、文明市民的創建活動，促進城市管理長效機制的建立和健全。

（五）考核獎懲機制

市城市工作辦公室要制定內容細化、指標量化的考核辦法，確定相應的年度考核責任目標及考核獎懲標準，嚴格實行系統內考核和領導班子、領導干部績效考核，將考核結果納入領導干部政績評價體系。市、區分別設立獎勵資金，每年度召開城市管理考核講評大會。

四、改革完善城市管理體制和運行機制的工作要求

（一）統一思想。這次改革完善城市管理體制和運行機制，主要是為進一步理順城市管理中建設與管理、管理與執法脫節的問題，對市、區兩級和市直有關部門的管理職權職責進行相應調整。城市兩區政府、高新區管委會和市直各有關部門，要統一思想和行動，切實履行職責。

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1我市農業面源污染產生的主要原因

一是農業環保立法工作滯后,農業面源污染防治、農業環保監督和執法、農村生態環境管理缺乏必要的法規依據,造成農業面源污染防治和農業農村環境保護工作無法可依。

二是各級政府對農業農村環境保護工作沒有擺上重要的議事日程,各部門分工協作的機制沒有完全建立,對農業面源污染防治財政投入不足,多元化投入機制尚未形成。

三是缺乏對農民生態環境保護知識普及教育。許多農民一味追求產量的最大化和勞動強度最小化,大量施用化肥、農藥,加劇了農業環境污染。

四是土地使用權過于分散,一家一戶的耕作方式和門類齊全的產業結構仍占主體,農業面源污染呈現“點多、面廣、分散、處理難”的狀況。

五是農業技術推廣體系不健全,農業標準化、資源化利用、綠色食品、有機食品等先進實用技術推廣工作力度不大。

六是農業面源污染表現出的系統性、復雜性以及投入不足,目前尚缺少適宜有效的防治措施和技術。農業生態研究和面源污染防治的科研攻關滯后,使農業面源污染狀況得不到有效控制。

2加強我市農業面源污染治理的主要對策

2.1廣泛宣傳教育,營造防治農業面源污染的社會氛圍

一是要充分發揮電臺、電視、報刊、網絡等大眾媒體的作用,因地制宜多層次、多形式地普及農業生態環境知識,提高公眾的認知度、環保意識和參與意識。

二是要把農業面源污染的危害和原因、無公害農產品、綠色食品、有機食品系列標準和生產技術、生態環境保護基本知識等作為農技培訓、“綠色證書”培訓的重要內容,切實幫助農民走“生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。

三是要組織編寫面向社會各界的科普讀物。特別要將控制農業面源污染環境的教育作為我市中小學義務教育的重要內容,普及農業生態環境保護知識。

四是要擴大公民對農業生態環境保護的知情權、參與權和監督權,設立防治農業面源污染投訴中心和公眾舉報電話。

2.2加強法規建設,依法控制和消除農業面源污染

一是對已有的法律法規,要做好宣傳貫徹和執法檢查,做到有法可依、有人執法和違法必究。

二是加快制定出臺我市農業農村生態環境保護條例、農業廢棄物資源化管理辦法等地方性法規。

三是加快建立農村土地使用權流轉機制。按照“依法、自愿、有償”的原則,通過土地使用權的有償轉讓、實行土地股份合作制,促進土地使用權的集中,有利于發展多種形式的適度規模經營和推動農業產業化進程,有利于推行集中治污和發展高效生態農業。

四是制訂和完善農產品生產和安全質量標準、農產品基地環境質量和污染物排放標準,積極推進農產品標準化生產。積極實施ISO14000環境管理體系,加強對農產品基地建設的環境管理。完善無公害農產品、綠色食品、有機食品的獎勵扶持政策。

五是大膽吸收和充分借鑒發達國家防止化肥、農藥過量投入的成功經驗,建立化肥、農藥等化學投入品、農產品市場準入和安全追溯制度,培育綠色市場,倡導綠色消費。

2.3建立完善體系,強化農業環境和農產品質量的監測

一是盡快組建寧波市統一、高效、公正、權威的寧波市農業環境監測和農產品檢驗檢測中心。進一步完善縣(市)區農業生態環境和農產品安全監測網絡體系,提升監測檢測能力。

二是建立起高效的農業面源污染預報預警系統和快速反應系統以及重大農業面源污染事故監測體系。切實加大農產品產地環境安全監督監測工作力度,實行農業生態環境和農產品安全報告制度。

三是建立完善安全農產品的強制性質量標準體系。切實有效地開展無公害農產品、綠色食品、有機食品的認證工作。

四是加快建立化肥、農藥等化學投入品的監測體系。深入開展“綠劍保農業”集中執法行動,切實加強化肥、農藥等農資市場管理,建立統一的生產、銷售、使用檔案資料,有效實施農業生產全過程的管理監控。

2.4加大投入力度,實施防治的科研攻關

2.4.1要切實加大對農業面源污染防治的投入力度。

一是建議各級政府借鑒國外利用WTO綠箱政策對農業生態環境保護進行援助的成功經驗和做法,增加農業生態財政扶持專項資金投入,建立農業生態環境補償機制,加快農業面源污染綜合整治步伐。

二是要盡快建立農業面源污染防治專項基金,按照政府投一點、鄉鎮拿一點、社會籌一點、群眾集一點的方法解決投入問題。

三是要盡快制定有關投資、稅收和價格等方面的優惠政策,大力鼓勵不同經濟成份和各類投資主體,以獨資、合資、承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制、BOT等不同形式參與農業面源污染防治。

四是要利用國際社會關注環境保護的有利時機,進一步開展國際合作,積極引進外資,建立農業生態環境建設和保護的多渠道、多元化投入機制。

2.4.2要積極組織實施農業面源污染防治的科研攻關。重點開展:化肥、農藥在土壤、地下水和作物中的遷移規律轉化及控制技術研究;調查農業面源污染對地表水、地下水、大氣、土壤及農產品質量的影響;污染農田的治理和修復技術研究;化肥、農藥等農化物質最小化投入的技術研究;農業廢棄物的污染治理與資源化利用研究;農業面源污染控制技術與工程的研究、示范與推廣;農業面源污染定位監測與指標體系的研究;農業生產中投入、排放物限制性標準研究;以施肥技術為核心的環境友好型農業生產體系研究;無公害農產品、綠色食品、有機食品的標準化生產技術研究。

2.5強化科技支撐,加快農業面源污染的綜合治理

2.5.1依靠科技進步,加大綜合治理力度,防治化肥、農藥污染。

一是要科學合理規范使用化肥。深入實施以測土配方施肥技術為主的“沃土工程”。突出重點區域、重點作物和重要環節,大力推廣普及測土配方施肥技術。施肥時采取深耕深施,結合節水灌溉技術,減少肥料流失,提升科學施肥水平。大力推廣有機肥和平衡施用氮磷鉀肥及微量元素肥料。鼓勵和引導增施有機肥、生物肥、專用肥、BB肥、長效肥、緩釋肥和有機復合肥等新型高效肥料。積極推廣以控制氮、磷流失為主的節肥增效技術。

二是要切實有效科學合理使用農藥。嚴格貫徹落實國家和省市有關規定,禁止銷售和使用甲胺磷等高毒高殘留農藥。加強病蟲草害預測預報,及時向廣大農民提供病蟲草害發生情況及防治措施。同時,要加強病蟲草害抗性監測,通過科學、合理用藥,延緩病蟲草害抗性的產生,盡量減少農藥使用次數和使用量。選用抗病蟲的農作物良種是防治病蟲害的最經濟、安全、有效的方法。嚴格執行各種農藥的安全間隔期。在接近農作物收獲期,一定要嚴格控制用藥量、施藥濃度、施藥方法、施藥次數和禁用時間等。調整優化農藥產品結構,使殺蟲、殺菌、除草劑之間的比例更趨合理。加快普及推廣嫁接、輪作、防蟲網、性信息引誘器、頻振式殺蟲燈和生物防治等先進實用技術。

2.5.2加強秸稈、農膜等農業廢棄物的綜合利用,減輕環境污染。

一是要深入貫徹《寧波市秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。通過簽訂責任狀、劃定禁燒區和強化宣傳教育、監督檢查等措施,做到禁燒區全面停止秸稈露天焚燒。

二是要積極開展秸稈飼料、秸稈發電、秸稈建材、秸稈沼氣、秸稈食用菌、秸稈肥料等多渠道綜合利用秸稈試點示范與推廣。尤其要加大秸稈還田力度,要因地制宜采取與現行耕作制度相配套的粉碎還田、漚肥還田、過腹還田等省工、省時、實用的秸稈還田技術和方法,以減少化肥的使用量。

三是要重視對塑料農膜的污染防治,積極推廣可降解地膜,鼓勵多渠道、多途徑積極回收農膜,切實提高塑料農膜的回收率。

2.5.3樹立精品農業觀念,大力發展高效生態農業。

一是要進一步加快農業結構的調整和優化,著力圍繞“三精(精致的種植養殖業、精深的加工保鮮業、精美的休閑觀光業)、三品(品種優異、品質優良、品牌優秀)、三增(農業增效、農民增收、農產品競爭力增強)”調結構,優布局,擴大優勢農產品的種植面積。

二是要繼續加強科技創新體系建設,組建高水平的生態農業專家隊伍,充分發揮我市11個現代農業示范園區的示范輻射帶動作用,為生態農業深入發展和面源污染快速防治提供支撐。

三是要大力發展高效生態農業,實現農業標準化、布局區域化、農藝科學化。要運用項目扶持、行政推動、市場運作的辦法,加快無公害農產品、綠色食品、有機食品基地建設。

四是要進一步加強農技推廣體系建設,積極采用農戶參與式培訓和推廣人員積極指導相結合的方式,提高農民素質。要充分發揮農經網、農技110和科技集市、科技下鄉等作用,加強對農業生態新技術的推廣和應用,實現農業生產發展、農民收入增加和農村環境保護“三贏”。

2.6切實加強領導,齊抓共管有效防治農業面源污染

農業面源污染控制和治理,不僅是建設社會主義新農村的重要任務,也是大力推進寧波生態市建設的重要舉措,更是提高農產品質量安全、保障人民生命健康的首要課題。為此,各級黨委和政府一定要從實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的戰略高度出發,從維護廣大人民群眾的根本利益出發,牢固樹立“發展生態農業,防治面源污染”的觀點,進一步統一思想,充分認識農業面源污染控制和治理的必要性、緊迫性和復雜性,將它真正納入各級黨委政府的重要議事日程,切實加強對農業面源污染防治工作的領導。與此同時,要加快創新工作機制,有效防治農業面源污染。

一是要建立綠色GDP績效考核機制。將這項工作納入市、縣(市、區)和鄉鎮(街道)政府的行政首長目標責任制,作為各級政府和干部政績考核的重要內容。

二是要建立農業環保組織機制。每個鄉鎮(街道)政府至少要配備一名行政編制的環保專職干部,重點鄉鎮(街道)可以設立環保部門的派出機構。

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【關鍵詞】事業單位 國有資產 管理

事業單位國有資產是政府履行公共服務職能的重要物質基礎，也是事業單位開展日常工作的重要保障，管好用好事業單位國有資產，對提高政府執政能力、構建和諧社會，促進社會主義建設有著重要意義。但是，事業單位國有資產相當大一部分都分布在基層事業單位，受計劃經濟體制的長期影響，大多數基層事業單位國有資產管理方式落后，監督不到位，與社會主義市場經濟越來越不適應。如何管理好基層事業單位國有資產，值得我們研究和探討。

一、基層事業單位國有資產管理存在的問題

（一）資產配置不合理

有的基層事業單位資產配置主要由上級統一分配，這樣就容易造成上級配置的資產不一定適合基層事業單位的需要。有的基層事業單位由于有多種資金來源渠道，資產購置處于盲目性和隨意性狀態。

（二）資產使用效率不高

由于資產重復購置，造成資產配置不合理，必然存在資產使用效率不高的現象。不少基層事業單位盲目擴大建設辦公樓的規模，以致辦公樓建成后，卻空閑很多辦公室；有的單位車輛配備幾乎達到一人一輛車的程度；有的單位不顧實際情況，盲目采購價格昂貴的電子辦公設備，結果卻很少使用，長期閑置，最后只能淘汰。

（三）資產流失嚴重

資產流失的方式有：資產管理不善造成的資產流失；資產處置不當導致的資產流失；非經營性資產轉經營使用所導致的資產流失；無形資產的流失；資產利用率低造成的資產流失。

1.資產管理不善造成的資產流失主要體現在：單位的固定資產存貨和資金方面。由于多數基層事業單位的存貨都是低值易耗品，都是短期內消耗掉的或者是一次性消耗的材料和物品，而且價值又低，所以基本上處于無人管理狀態，有的單位即使有專人管理也是處于管理 不規范狀況，以致容易使存貨流失和損毀。由于管理措施不到位，很多應收賬款未能及時收回，形成呆賬、壞賬。在固定資產方面存在不按規定記賬，如：接受捐贈的固定資產未入賬，固定資產改擴建增加部分只列支出，未入固定資產賬，基建工程項目完工后未及時組織竣工結算和驗收并入固定資產賬，職工調動未按規定進行固定資產移交。

2.資產處置不當造成的資產流失主要體現在：出租的資產未有及時收回租金，未經批準隨意變賣固定資產，變賣固定資產取得的收入未按規定入修購基金，長期將固定資產無償供給其他單位使用。

3.非經營性資產轉經營使用所導致的資產流失體現在：非經營性資產轉經營使用時，未有作產權界定和賬務記錄，經過較長時間后，資產的歸屬無據可查；非經營資產轉經營使用所取得的收益沒有入賬，而是作為福利發放給職工或成為單位的“小金庫”。

4.無形資產的流失表現在：沒有對所擁有的名譽、商譽、專利權和科研成果等無形資產進行評估，有的雖進行評估，但沒有入資產賬，有的將單位無形資產給其他單位和個人有償使用，所取得的收益卻沒有入賬。

5.資產利用率低造成的資產流失表現在：一些單位為了小集體利益和一些單位領導為了形象工程或樹政績，拼命爭項目、爭經費，盲目購建和改造資產，這些資產又不適合單位的需要或超出單位的需要，以致這些資產長期閑置，最后由于技術進步和功能退步而被淘汰，造成資產隱性流失。

（四）資產管理未能與財務管理完全結合

由于資產計量不夠科學、合理、完善，造成與會計核算相脫節；固定資產統計口徑與會計核算口徑不一致，造成賬實不符。

1.資產計量不夠科學、合理表現在：資產的帳面價值只反映歷史成本，直至資產報廢、處置和銷賬，在資產的購入至資產報廢、處置這一過程中，資產的升值和貶值無法及時得到反映，也就無法及時得知資產是否流失。固定資產的劃分標準仍然采用20多年前的標準，即“一般設備單位價值在500元以上，專用設備單位價值在800元以上，使用期限在一年以上，并在使用過程中保持原有物質形態的資產”。要知道，現在的500元與20多年前的500元已不可同日而語，固定資產的劃分標準已不適應現在的實際情況。

2.固定資產統計口徑與會計核算口徑不一致表現在：固定資產統計表的明細分類與會計核算中的固定資產明細分類不一致，容易造成固定資產實物賬與固定資產財務賬不符。

二、基層事業單位國有資產管理存在的問題分析

任何問題的出現都有其存在的原因，我們不能就問題而論問題，做頭痛醫頭，腳痛醫腳的事情，而是要把形成問題的原因找出來，并進行認真分析，這樣才能找到解決問題的辦法。基層事業單位國有資產管理存在的問題，是個普遍問題，也是歷史問題，形成的原因也是多方面的。歸結起來，我認為有以下4個方面的原因：

（一）管理意識淡薄

單位普遍存在“重錢輕物”，“重購置輕管理”，“重使用輕管理”的意識。之所以出現管理意識淡薄的原因，是由以下3個因素造成的：

1.事業單位管理體制因素。由于事業單位是以執行國家公共服務職能為主的單位，它開展業務工作所需經費都是以財政撥款為主，本身不是贏利單位。長期以來，就形成一種認識，認為事業單位不產生效益，是資產消耗單位，取得的資產就是為了使用、消耗的。由于不需要進行效益管理，也就不存在成本核算，所以，資產管理的好壞對單位不會造成太大的影響，也就不會重視資產的管理。

2.宣傳教育因素。國有資產管理知識宣傳，普及不夠全面、深入，許多單位國有資產管理人員對國有資產管理操作規則、要求仍然不是很熟悉，更別說單位領導和一般職工。即使組織學習國有資產管理制度等知識，也只是對部分財會人員而言，大多數財會人員和其他職工對國有資產管理制度等知識仍然知之甚少。

3.獎懲因素。長期以來，國家一般只對事業單位完成上經交給的任務和財經紀律的執行情況進行獎罰，所以各基層事業單位就只關注完成上級分配的任務和按國家財經制度做好財務管理工作，對國有資產管理都無人問津。由于對國有資產管理沒有實行獎罰，所以，事業單位從領導至一般職工就不會重視國有資產管理。

（二）制度不夠完善

這是基層事業單位國有資產管理存在問題的一個重要原因。制度制定是否完善，是否具有可操作性，對管理好國有資產非常重要。長期以來，事業單位國有資產管理制度一直存在不夠完善之處，主要表現在：

1.制度制定不夠具體。國家制定的《事業單位國有資產管理暫行辦法》和以前的國有資產管理規定均帶有普遍性和指導性，對實際工作中的一些具體情況并沒有完全予以概括，各部門、各行業基層單位的工作重務、發展狀況各有不同，國有資產管理狀況、方式和方法也就有所不同。基層事業單位如果沒有適合本部門、本行業、本單位具體情況的國有資產管理制度，要想管理好本單位的國有資產就會存在一定困難。事實上，很多基層事業單位未制定本單位的國有資產管理制度，也沒有本部門、本行業的制度來參照執行，以致無法規范管理本單位國有資產。

2.缺乏相關配套制度、措施。由于國有資產管理涉及面較廣，僅靠一個管理辦法還不能滿足需要，還有很多相關的配套制度需要建立和完善。比如，如何做到資產的合理配置和提高資產的使用效率，仍然需要建立制度來進一步明確。在如何做到資產管理與財務管理相結合方面，明顯存在有關資產的會計核算管理制度滯后，比如，固定資產現有核算方式存在著諸多弊端，表現在：價值背離，固定資產賬面原值與現時凈值隨時間推移相差越來越大；虛增凈資產，以賬面原值核算固定基金，沒有反映資產的實際情況；沒有實行成本核算，不能真正體現會計核算的配比原則。在流動資產核算方式上，對壞賬、呆賬的反映沒有明確規定，對存貨的反映也不夠具體、完善。無形資產核算幾乎是空白一片。在對國有資產管理進行監督檢查方面，缺乏相關的考核制度，對責任人、考核標準和考核方法都需要通過制度來明確。

（三）內控制度不健全

內部控制是為合理保證單位經營活動的效益性、財務信息的可靠性和法律法規的遵循性，而形成的一種自我檢查、自我調整和自我制約的系統。而內部會計控制是內部控制的重要組織部分，是指單位為了提高會計信息質量，保護資產的安全、完整，確保有關法律法規和規章制度的貫徹執行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。所以加強內部控制，對管好單位國有資產起著非常重要的作用。但是，很多基層事業單位在國有資產管理方面，沒有注重加強內部控制，主要體現在：

1.沒有明確單位國有資產管理機構和專職管理人員及各層級責任人。因此，很多單位對國有資產管理都是處于分散管理狀態，設備部門負責購置和分發設備，使用單位只管使用，財務部門只負責會計核算，沒有一個統一的部門對各職能部門實施有效的控制、協調、監督及檢查。又由于資產管理具體責任人未明確，造成資產的有效使用、日常的維護保管無人負責，最終使資產管理處于混亂狀態。

2.沒有建立國有資產管理各個環節的內控制度和措施。很多單位由于沒有建立資產管理各環節的規章制度，是國有資產無法進行規范管理的一個重要原因。比如，由于沒有建立資產的購置制度，使資產購置處于盲目性和隨意性狀態，造成資產配置不合理；沒有建立資產的驗收、使用和保管制度，容易造成資產的損毀和丟失以及無法做到資產的有效利用；沒有建立資產的處置審批制度，容易導致國有資產的流失。

3.沒有完善國有資產管理信息系統。由于資產管理分散到單位的各個部門來管理，所以資產管理的信息必然是分散的，因此也就無法對單位的資產狀況有個整體的認識，也無法及時、完全地了解國有資產管理活動的全過程。特別是對資產的購置、分配、保管使用和處置活動的信息不能及時全面掌握，對單位做到合理配置資產、提高資產使用效率和防止資產流失會帶來相當大的困難。

4.沒有將國有資產管理作為單位日常審計和領導經濟責任審計的主要內容。由于一直以來，對基層事業單位的審計都是財務收支審計，近期轉為部門預算執行情況審計，開展的專項審計也是對專項資金使用情況進行審計，很少有對國有資產管理情況進行專門審計，這也是造成國有資產管理薄弱的原因。

（四）沒有與經濟效益（績效）相結合

長期以來，事業單位國有資產管理一直在一定程度上存在著管理理念上的偏差，那就是“就資產論資產”、“為了管理而管理”，沒有與預算管理相結合，沒有與績效或經濟效益相結合，因此，很多基層事業單位對國有資產管理缺乏積極性、主動性，有些單位盡管能夠認真對待，但也只是防止本單位實物資產的流失，做到帳實相符，但在資產的合理配置，資產的有效利用以及無形資產的管理等方面則不會去認真考慮，最終仍然造成資產的隱性流失。

三、加強基層事業單位國有資產管理的建議

（一）認真學習宣傳國有資產管理制度和相關財經法規，增強資產管理意識，轉變資產管理觀念

一是主管部門要真正把國有資產管理放在重要位置上，要使各層級領導真正意識到國有資產管理是關系到事業單位生存和發展的重要工作，并能真正帶頭抓好這項工作。二是要抓好國有資產管理制度和相關財經法規知識的培訓學習工作，特別是抓好對基層事業單位領導、財務人員、資產管理人員的培訓學習，還要向廣大職工宣傳國有資產管理有關知識和重要意義，使每一位職工都能關心單位的國有資產。三是要充分重視基層事業單位的資產管理工作。基層事業單位的資產管理工作是整個事業單位資產管理工作的基礎。要搞好全國事業單位國有資產管理工作，必須充分調動基層事業單位中的一切積極因素，抓好基層事業單位國有資產管理工作，最終實現對全國事業單位國有資產的有效管理。四是要在事業單位國有資產管理方面進行理論創新。要將國有資產管理的有關制度、規定和政策進行整理，使之形成系統化的知識，作為事業單位中、高層管理人員培訓學習的必要內容。

（二）要建立健全資產管理各環節的配套制度和具體制度，使國有資產管理做到有章可循

首先要建立資產管理各環節的規章制度，應該建立資產配置制度，使資產配置做到科學、合理；建立資產購置、驗收、使用和保管制度，以提高資產的使用效率，防止資產流失、損毀；建立資產處置制度，防止隨意處置資產的行為發生，確保資產處置合法、合理、有效，責任明確，規范有序；建立資產管理與預算管理相結合的制度，使資產配置與預算掛鉤；建立資產管理與財務管理相結合的制度，特別是要建立一套與資產管理相吻合的事業單位會計核算制度，使會計核算能符合資產管理的需要；建立資產管理績效考核制度，明確責任人、考核項目、考核標準和考核方法，使每一位職工真正重視資產管理工作。其次，由于事業單位存在于不同的部門和行業、各部門、行業的具體情況又千差萬別，所以還應該建立各部門、各行業的具體資產管理制度。這些具體制度要明確主管單位、基層單位領導、管理部門、使用人的責任，做到在資產的各個管理層次、各個管理環節都有具體明確的、可操作的管理制度，使各個管理層次、管理部門、使用部門以及使用人，都有明確的職責、權限和資產管理活動程序，形成一個環環相扣，相互銜接的管理機制。

（三）建立和完善內部控制措施，維護資產的安全、完整

1.設立事業單位國有資產管理內部機構，明確專職管理人員和具體責任人。是否設置專門內部管理機構可根據本單位資產規模大小決定，若資產規模小的單位可不設專門內部管理機構，只設專職管理人員，由單位財務部門負責資產管理。單位專門內部管理機構的職責包括：制定單位具體資產管理制度，掌握單位國有資產管理的全部信息，審核單位有關資產購置、處置和利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等事項，并負責這些事項的上報工作。負責組織單位資產清查和統計報告工作，負責監督檢查評價單位資產管理工作。

2.建立和完善單位國有資產管理內部控制措施。由于國有資產的具體形式有：流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等，而流動資產又具體表現為貨幣資金和存貨，所以我們要根據每種形式資產的特點制定內部控制措施。內部會計控制是內部控制的重要組成部分，它的主要控制方法包括：不相容職務分離控制、授權批準控制、會計系統控制、預算控制、財產保全控制、風險控制、內部報告控制和電子信息技術控制。按照內部會計控制方法分別制定貨幣資金、存貨、固定資產和對外投資的內部會計控制制度。對無形資產的管理應重點在無形資產價值核算、保值、增值和出借、轉讓的控制。

3.建立和完善單位資產管理信息系統。由于信息化是資產管理改革的方向，所以建立和完善單位資產管理信息系統就顯得非常重要。要做好這項工作，首先對本單位進行一次資產清查，摸清家底，核實資產。其次，按統一要求填報資產數據，建好數據庫。第三，將資產信息納入計算機管理體系中，以便于管理部門掌握資產的增減變化情況。

（四）建立資產管理與績效管理（或經濟效益）相結合的機制，激發廣大職工參與資產管理的熱情

將資產的有效利用、資產的保值、增值、資產的安全完整與單位、部門和職工個人利益相結合，能進一步增強各管理層級和職工參與資產管理的意識，激發他們的積極性和主動性，最終達到開創事業資產管理工作新局面。

參考文獻：

篇10

關鍵詞：水產養殖；環境問題；防治措施

中圖分類號：S9 文獻標識碼：A

文章編號：16749944（2013）07018503

1 引言

近年來，我國水產養殖業發展迅速，產量逐年增加，2012年我國水產養殖總量已高達4288.36萬t，產值為6972.23億元。但是，經濟的發展往往伴隨著生態環境的破壞，在獲得高產量的同時，也引發了一系列環境問題。由于水產養殖者過度追求經濟利益，忽視養殖過程中對水環境的保護，導致大量殘餌、漁藥、魚蝦排泄物等物質在水中沉積，使得水體富營養化嚴重，一些地區將養殖廢水不加以處理就排放到河道中，嚴重地破壞了水域生態環境。同時，養殖過程中所產生的環境問題也會制約水產養殖業的健康發展。因此，如何解決水產養殖過程中的環境保護問題，已經成為當今社會關注的焦點。

2 水產養殖過程中的環保問題

2.1 水產養殖業的環境問題

目前，水產養殖是世界上發展最快的食品生產領域之一，隨著養殖業的高速發展，環境安全和水產養殖安全問題日益突出。養殖者在養殖過程中，追求產量的提高，密集放養、過度投放餌料和漁藥，造成養殖水域污染狀況嚴重，對生態環境造成了嚴重的破壞。例如，占有全世界紅樹林面積1/5的菲律賓，養殖者曾把紅樹林變成養蝦的池塘，高密度放養魚蝦，加之對養殖區域的水環境管理不善，導致14萬hm2的紅樹林逐漸消失，嚴重地破壞了珍稀的紅樹林生態系統[1]。

我國是世界水產養殖大國，養殖產量和養殖面積均居世界首位，但同時水產養殖的自身污染問題也較為嚴重。主要表現在兩個方面，首先是養殖過程中由于飼料、漁藥等物質不合理的使用，污染了養殖生態環境，其次是養殖產生的污染物（如養殖廢水）的排放或擴散，影響了周邊的生態環境[2]。例如，天津于橋水庫進行密集的網箱養殖，投入過量的生鮮飼料且忽略對水體的凈化，導致水體中的藻類植物大面積滋生，COD、TN、TP等物質的含量迅速增加，水體富營養化狀況嚴重，水質嚴重惡化，目前，水庫已經明令禁止在該水域進行網箱養魚。近年來，山東沿海的萊州灣地區赤潮時有發生，主要是因為附近大面積對蝦養殖區域的廢水不加以凈化處理就排放到萊州灣海域，而養殖廢水中含有大量的有機物、營養鹽以及抗生素，導致水體嚴重污染，萊州灣海域就曾出現過數10km的大規模赤潮。

此外，養殖區域水環境的惡化也會引發水產品的質量安全問題，藥物殘留仍然是水產品質量中的突出問題，養殖者長期投放抗生素、激素等藥物，造成水產品藥物殘留超標現象較為普遍。從近年出現的“氯霉素事件”、“恩諾沙星事件”、“孔雀石綠事件”中可見一斑[3]。我國出口的水產品多次因藥物殘留超標遭拒收，對中國水產品的出口貿易造成了一定的阻礙。

2.2 環境破壞的原因分析

2.2.1 過度追求經濟效益，環保意識薄弱

我國部分水產養殖者缺乏環境保護意識，片面追求經濟利益，選擇高密度、高產量的養殖模式。基于這種養殖模式，養殖者勢必要在養殖過程中提高餌料的投入量及換水量，而大量的殘餌、糞便會增大水環境的負荷

量，一旦超過水環境的自凈能力，就會引發嚴重的自身污染問題。同時，日換水量的增加，不僅會導致大量水資源的浪費，廢水的排放也會影響周邊的水域環境。養殖者為提高經濟效益，降低生產成本，往往不采用循環水養殖系統和水體凈化技術對廢水進行循環利用和凈化處理，而直接將廢水排放到河道中，若廢水中含有大量有機物和其他污染物質，就會使接納水體出現富營養化和厭氧狀態，不僅會污染水源，甚至會使水環境的生物多樣性發生改變，引發嚴重的生態問題。

2.2.2 漁藥使用不當

水產養殖者為了保證養殖產量，防治各類病害，在養殖過程中投入大量的漁藥，包括殺菌劑、除草劑、抗生素、防腐劑、甚至還會投放促進魚蝦產卵和生長的激素類藥物。這些藥物會有相當一部分直接散失到水中，造成了水環境的污染。由于漁藥使用不規范，在殺滅病菌、蟲害的同時，也會對水體中的有益菌和浮游生物造成一定的傷害，甚至會使水環境的微生態系統失去平衡。一些低濃度、性質穩定的藥物殘留于水中，可能會在一些水生生物體內產生積累，并通過食物鏈放大，對整個水體生態系統乃至人體造成危害[4]。

2.2.3 飼料污染

養殖過程中飼料的使用，是造成水環境污染的重要原因。我國大多數水產養殖者在養殖過程中采用的是生鮮飼料，生鮮飼料營養豐富、價格低廉。但是，這類飼料的吸收利用率低，飼料中僅有20%～30%的營養物質被魚蝦吸收，促進魚蝦生長，大部分營養物質則直接散失到水中或者通過魚蝦的排泄物再次進入水體，對水環境造成二次污染。殘餌、糞便中含N、P的營養物質和其他有機物是造成水體富營養化的主要污染物質，給養殖環境帶來了極大的危害。而配合飼料具備高效、優質、低污染的特點，但因為配合飼料成本較高、價格昂貴，往往被養殖者拒之門外。

2.2.4 法律法規不夠完善

我國有關水產養殖業方面的法律法規主要有《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國環境保護法》、《水產養殖質量安全管理規定》、《完善水域灘涂養殖證制度試行方案》、《水產苗種管理辦法》、《中華人民共和國水污染防治法》等，雖然法律法規眾多，但是，我國現有的法律法規對養殖過程中水環境的管理僅做出了一般的規定，缺乏詳盡的水環境管理細則以及水產養殖業的專項法律。

同時，部分法律條款強制力不夠，對違法行為也沒有詳細的處罰條例。例如，《中華人民共和國漁業法》雖然規定養殖者進行養殖活動必須辦理養殖許可證，合理確定養殖種類和規模，但是，對于無證養殖的處罰，卻只規定“責令改正，補辦養殖證或者限期拆除養殖設施”，對雖領取許可證但不按規定區域和種類養殖的行為，卻無明確的處罰條例[5]。這就造成了“違法成本低，守法成本高”的現象，養殖者必定采取機會主義的態度規避守法成本，追求產量提高，不重視污染減排，不愿采用高成本的環保技術進行生產。

2.2.5 監管不力

雖然我國水產養殖過程中的監管制度已經初步形成，但是，對于水產養殖活動的監管，仍然存在著一定的問題。我國現行的是多部門共同管理，這種多頭管理、多家執法的監管模式還不成熟，職能分工不明確，責權交叉嚴重，遇事互相推諉，執法不嚴、違法不究的現象比較普遍，導致對養殖者的生產活動（養殖規模及布局；飼料、漁藥的使用；養殖廢水排放等）監管不力，環境問題較為突出。同時，我國缺乏環境管理的經濟手段，雖然已經確立了排污收費制度，但總體來看運用十分不足，信息披露和公眾參與等手段也很薄弱。此外，部分地方政府只顧眼前的經濟利益，追求政績，只要求養殖產量的提高，政府財政收的增加，而對于水環境的污染事件，往往采取的是“監而不管，管而不罰，罰而不封”的模糊政策，存在著嚴重的監管問題。

3 對策與建議

在水產養殖過程中，養殖者應該自覺履行環境守法義務，但是，企業天然的逐利性，決定了在缺乏有力的環境監管條件下，企業必定最大限度地追求經濟利益，而不重視對環境的保護，這不利于我國水產養殖業的健康發展。因此，必須控制污染，減少水產養殖對環境的影響，尋求一條可以兼顧產業經濟增長和養殖環境保護的可持續發展道路。

3.1 健全水產養殖法律體系和許可證制度

當前，我國水產養殖業的法律法規較為冗雜，部分法律條款強制力不夠，且缺乏規范養殖活動的專項法律，應該借鑒發達國家的先進經驗，并結合我國水產養殖業的發展形勢和環境保護狀況，完善我國水產養殖業的法律法規。美國、挪威、澳大利亞等發達國家都設立了水產養殖專項法律，內容詳盡、執法嚴格，在保護水域生態環境方面，取得了良好的效果，已經實現了水產養殖業的生態化轉型。

此外，應該盡快確立水產養殖許可證制度，主要包括兩個方面。第一，行業準入許可，在發放養殖許可證時，要嚴格限制許可證的發放數量，對養殖水域進行環境評估，確定養殖是否對環境造成影響，合理確定養殖規模和容量，并簽訂環境保護協議；第二，排污許可，水產養殖廢水中含有大量的殘餌、漁藥等污染物質，如果未經處理就肆意排放，會對養殖周邊水域造成污染，我國尚未確立排污許可證制度，應該對廢水中的污染物質種類、含量等指標作出詳細的規定，定期監測廢水排放，一旦發現污染物質排放超標，應該立即禁止養殖企業排放污水，并給予相應的處罰。

3.2 確立嚴格監管機制，提升環境監管能力

（1）應該明確劃分監管部門的職能責權，要做到分工明確，職責履行到位，不斷加大環境執法監督力度，成立環境保護監察中心，定期對當地水產養殖廠的環境保護狀況進行督促檢查，嚴格執法，加大懲處力度。并對養殖自身污染嚴重、廢水排放量高的養殖廠由當地政府統一安裝在線監控裝置，并按與當地的環保部門聯網，做到實時監控、動態管理。同時，要建立問責指標體系，層層落實環保責任，將環保目標考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用標準考察，督促領導干部履行環境監管職責[6]。

（2）要充分發揮民間漁業協同組織的監管作用，民間漁業協同組織是由從事漁業的企業、漁民所組成的非政府組織，部分組織成員直接參與水產養殖活動，了解水產養殖的生產過程和環境污染狀況。政府可以適當放權，使漁業組織充當政府和養殖者的雙重代言人，形成水產養殖業的自我管理模式，能夠起到事半功倍的管理效果[7]。

3.3 完善稅收補助政策，建立高效獎懲機制

在市場經濟的條件下，運用經濟手段規范生產活動，是解決環境問題的重要手段。韓國擁有完善的財政補貼政策，在水產養殖的飼料使用方面，為大力推廣高效、低污染的配合飼料，韓國政府根據養殖戶提供的配合飼料購買收據給予飼料差價（與生鮮飼料的差價）的100%補貼。目前，我國在水產養殖方面的財政補貼較少，應該借鑒其經驗，加大政府補貼力度，對于采用配合飼料、“綠色”漁藥、環保技術進行健康養殖的企業，給予一定的經濟補貼和獎勵。同時，必須確立稅收懲罰制度，針對在養殖過程中對養殖水體及周邊水域造成污染的企業，根據其污染程度，在繳納排污費的基礎上加收污染稅，以作懲戒，并將收取的污染稅納入財政補貼資金，獎勵環保工作突出的養殖企業，以此激勵養殖者在生產過程中采用環保技術，保護生態環境。

3.4 加強科學研究，提供技術支持

《國家環境保護“十二五”科技發展規劃》將“水污染防治”作為重點發展領域之一，應當依靠科技防控水環境污染事件。目前，我國水產養殖業的自身污染狀況較為嚴重，應倡導綠色健康養殖，加強環保養殖技術的創新研究，開發高效生態環保飼料、低污染“綠色”漁藥，研發環保養殖設備和尾水處理技術，提高生產效率，減少養殖活動對養殖水體及周邊水域生態系統的影響，為我國水產養殖業的可持續發展提供技術支撐。

3.5 提高從業人員的環保意識和綜合素質

我國水產養殖的從業人員環保意識薄弱，而且，長期以來，我國水產養殖者總體受教育程度較低，目前又有大量原來從事捕撈行業的漁民轉而從事水產養殖，未接受過水產養殖的專業技術培訓，就從事養殖生產，在養殖過程中往往出現濫用飼料、漁藥的現象，對水環境造成了一定的影響。因此，政府部門可以與水產院校或者科研單位合作，對水產養殖從業人員進行技術培訓和環保教育，傳播先進養殖技術和國家最新環保政策，以提高從業人員的環保意識和綜合素質[8]。鼓勵從業人員按照HACCP安全生產體系標準進行生產，HACCP體系要求企業對整個生產過程進行嚴格監管，預防、消除或降低環境化學污染物和藥物在水產品中的殘留，不僅可以保證水產品的質量安全，而且也可以從源頭減少養殖活動對水環境的污染。

3.6 加強環境信息披露，鼓勵公眾積極參與

推進環境信息公開，切實保護公眾環境知情權，為公眾參與創造條件。環境知情權是公眾參與環境保護的一項先決性權利，只有把環境信息公開了，使公眾切實享有環境知情權，公眾參與才有動力，公眾參與才更有針對性[9]。政府應該建立水產養殖信息交流門戶網站，及時環保信息，使公眾了解當地養殖水域的環境質量，也可通過交流平臺宣傳綠色養殖技術和國家環保法規。同時，政府還應積極鼓勵公眾對養殖企業進行環境監督，可以通過熱線電話、公眾信箱、開展社會調查或環境等途徑獲得公眾反饋信息，及時解決群眾反映強烈的養殖環境污染問題。

2013年7月 綠 色 科 技 第7期4 結語

水產養殖業的經濟增長和環境保護是對立統一的關系，養殖者為追求經濟利益，降低生產成本，往往會忽視對水環境的保護，造成環境污染。同時，水產養殖業是“以水為田”的農業，水環境的污染會影響水產品的質量安全，也會危害人類的身體健康，從而抑制了水產養殖業的自身發展。因此，應該盡快建立水產養殖業水環境的綜合管理體系，完善法律制度，提升從業者的環保意識，加大環境監管力度，保護水域生態環境，從而促進我國水產養殖業的可持續發展。

參考文獻：

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[4] 趙 蕾，楊子江.可持續發展水產養殖的生態系統框架構建[J].中國海洋大學學報，2009（2）：18～20.

[5] 劉錫胤，于文松，叢日祥，等.水產養殖執法面臨的主要問題及相應對策[J].現代漁業信息，2008（2）：20～22.

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