集體經營性建設用地管理范文

導語：如何才能寫好一篇集體經營性建設用地管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

為深化農村土地制度改革，扎實做好集體經營性建設用地使用權入市試點工作，加快建立城鄉統一的建設用地市場，支持“三鄉工程”建設，促進鄉村振興戰略實施，實現土地資源優化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，積極推進農村集體經營性建設用地入市有關工作。

（一）堅持規劃先行。圍繞城市規劃未完全覆蓋集體經營性建設用地等問題，發揮土地利用總體規劃和城鄉規劃的先導作用，強化與“十四五”等規劃的“多規合一＂，實現土地資源合理配置，提高集體經營性建設用地價值，促進全縣空間布局優化、產業結構升級和人口調整，推進城鄉協調發展。

（二）堅持農民主體。圍繞賦予農民更多財產權利的總要求，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權，集體經營性建設用地出讓、出租等應當經本集體經濟組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。

（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農村集體產權交易平臺，建立城鄉統一的建設用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環節，采用“招標、拍賣、掛牌”等方式進行，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（四）堅持審慎穩妥。依據新土地管理法相關規定，在借鑒外地集體經營性建設用地試點地區成功經驗的基礎上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經驗后逐步在全縣推廣施行。

二、目標任務

（一）盤活集體建設用地。對依法登記、符合國土空間規劃（土地利用總體規劃和城鄉規劃）、具備開發建設所需要的基礎設施等條件的農村集體經營性建設用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設用地供需矛盾，為實施集體經營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。

（二）強化集體產權管理。入市后的農村集體建設用地納入與國有建設用地統一的監管平臺進行監管，由縣不動產登記交易中心統一登記發證。履行與國有建設用地同等義務，按規定承擔相應的基礎設施建設費用、繳納相關稅費并辦理不動產登記手續。在使用年限內，參照國有建設用地使用權享有轉讓、出租、抵押權能。

（三）建立健全交易規則。入市的集體建設用地納入年度供地計劃管理，全部進入江蘇省土地交易平臺或農村集體產權交易平臺交易。除所有權主體不同外，集體建設用地交易過程與規則嚴格參照國有建設用地執行。

（四）不斷完善分配機制。按照保護農民利益、支持集體經濟、促進農村發展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮（街道）通過合理使用分成調節金，有效增加集體經濟組織收入，讓相關村集體通過股份分紅等實現可持續的二次分配收入。

三、試點條件

當前我縣已具備開展農村集體經營性建設用地入市試點條 件，具體為：

（一） 基礎配套工作扎實

當前，我縣農村集體土地確權登記發證工作穩步開展，工作 進展成效顯著，集體建設用地基準地價制定工作已完成。

（二） 集體經營性建設用地存量大，入市需求明顯

農村集體經營性建設用地面廣量大，入市需求明顯。經濟社 會發展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設用 地在推動項目落地過程中優化布局、提高效益具有極高共識。

（三） 鄉村振興穩步推進

圍繞綠色發展、特色發展，建設美麗鄉村，強化資金投入， 加快傳統農業向現代農業轉變，推進鄉村振興戰略的實施，我縣集中優勢力量強化規劃編制，堅持“多規合一”優化鄉村布局， 鄉村振興的推進給農村集體經營性建設用地入市提供了契機。

四、交易程序

農村集體經營性建設用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應采用招標、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進行：

（一）前期準備。農村集體經營性建設用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經批準的規劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發強度配套設施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據規劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內容。

農村集體經營性建設用地入市起始地價須經有資質的評估機構評估，方案應經集體經濟組織民主討論通過。

（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮政府（街道辦事處）審核后，送縣農業農村、自然資源和規劃部門進行審查，報縣政府批準同意后，縣自然資源和規劃部門發放《漣水縣集體經營性建設用地入市核準書》。

（四）入市交易。縣自然資源和規劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進行交易。竟得人（中標人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經營性建設用地入市專項賬戶。

（五）簽訂合同。農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規劃部門與競得人（中標人）簽訂《農村集體經營性建設用地成交確認書》。簽訂成交確認書后，農村集體經營性建設用地使用權交易雙方應簽訂《農村集體經營性建設用地使用權出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農村集體經營性建設用地土地使用權人在規定期限內繳納土地價款及相關稅費。

（六）申請規劃許可。在建設用地使用權受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規劃局申請領取建設用地規劃許可證， 辦理開發建設需要的其他事項。

（六）登記發證。集體經營性建設用地使用權入市交易完成后，辦理不動產登記；有地上建筑物的，同時申請登記。

五、實施步驟

（一）開展基礎調查(2020年10月）。以第三次國土調查結果為依據，對縣域內農村集體經營性建設用地進行分類匯總，并實行動態管理，對所涉及宗地產權進行明晰，鞏固確權頒證成果。同時，深入了解各鎮（街道）農村集體經營性建設用地入市意愿，為科學決策、推進試點打下基礎。

（二）編制村莊規劃(2021年2月底）。基于農村集體經營性建設用地現狀和土地利用總體規劃，堅持“多規合一＂，綜合考慮試點地區農村集體經營性建設用地總體布局，對于入市意愿較強、條件成熟的鎮村，啟動農村集體經營性建設用地控制性詳細規劃編制工作，為城鄉融合發展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調查研究的基礎上，結合漣水縣實際，研究制定集體經營性建設用地入市管理辦法、操作細則、規范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關規定研究制定集體經營性建設用地入市土地收益調節金征收辦法和收益分配指導意見等規范性文件。

（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮、紅窯鎮篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規劃部門根據相關規定，指導其制定具體地塊供地方案，經依法批準后按法定程序公開交易。

（五）總結完善推廣(2021年4月30日前）。在總結試點經驗的基礎上，修訂完善我縣集體經營性建設用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內推廣集體經營性建設用地入市工作。

六、職責分工

縣自然資源和規劃局負責全縣農村集體經營性建設用地入市試點管理、監督和指導工作。在試點的基礎上會同縣其他相關部門制定全縣農村集體經營性建設用地入市實施辦法、操作細則；指導試點鎮（街道）招標拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結果確認；制定全縣農村集體經營性建設用地使用權網上交易規則，建立城鄉統一的建設用地交易平臺。

縣財政局負責集體經營性建設用地成交價款專賬核算，會同相關部門制定全縣集體經營性建設用地增值收益調節金征收及使用辦法，指導試點鎮（街道）用好土地增值收益及調節金。

縣農業農村局負責農村集體經營性建設用地入市集體決策、收益使用監督檢查。指導農村集體經濟組織規范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強集體資產管理。

其他相關部門根據各自職能，共同參與做好集體建設用地入市的監督、管理、服務和配套政策的制定工作。

 

篇2

( 一) 關于經營性墓地的概念厘定

在我國，墓地分為公益性墓地和經營性墓地，二者在使用主體、獲得方式和使用方式上都是不同的。根據《公墓管理暫行辦法》( 下文中簡稱《公墓管理辦法》) 第3 條規定: 公墓是為城鄉居民提供安葬骨灰和遺體的公共設施。公墓分為公益性公墓和經營性公墓。公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。經營性公墓是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地，屬于第三產業。第17 條凡在經營性公墓內安葬骨灰或遺體的，喪主應按規定交納墓穴租用費、建墓工料費、安葬費和護墓管理費。在使用主體上經營性墓地的使用主體為城鎮居民，而公益性墓地的使用主體是農村村民; 在獲得方式上經營性墓地是購墓者通過買賣方式獲得的，公益性墓地則是農村村民根據其所具有的農村戶籍身份獲得的; 因此在使用方式上經營性墓地是有償使用，公益性墓地為無償使用。所以，可以將經營性墓地的概念概括為: 經營性墓地是城鎮居民向有銷售資格的墓地經營主體通過購買方式獲得使用的用于安葬遺體或骨灰的公共墓地。

( 二) 經營性墓地的管理主體與經營主體

1. 經營性墓地的管理主體

對于經營性墓地的管理主體殯葬管理法規文件中有十分明確的規定，《殯葬管理條例》( 下文中簡稱《殯葬條例》) 第6 條規定民政部是全國公墓的主管部門，負責制定公墓建設的政策法規和總體規劃，進行宏觀指導。縣級以上各級民政部門是本行政區域內的公墓主管部門，負責貫徹執行國家公墓政策法規，對本行政區域內的公墓建設和發展進行具體指導。第7 條規定: 省、自治區、直轄市人民政府民政部門應當根據本行政區域的殯葬工作規劃和殯葬需要，提出殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務站等殯葬設施的數量、布局規劃，報本級人民政府批準。第8 條規定: 建設公墓，經縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府的民政部門審核同意后，報省、自治區、直轄市人民政府民政部門審批。《公墓管理辦法》第10 條規定建立經營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經同級人民政府審核同意，報省、自治區、直轄市民政廳( 局) 批準。2002 年《關于堅決查禁違規銷售公墓穴位和骨灰格位的緊急通知》指出各省、自治區、直轄市民政部門作為當地殯葬業務的主管部門，對經營性公墓承擔行業管理的責任。由上述法規內容可知，經營性墓地的管理主體為中央和地方縣級以上人民政府民政部門，在中央為民政部，在地方上為縣級以上人民政府民政局、民政廳。

2. 經營性墓地的經營主體

關于經營性墓地的經營主體的規定，從現行的主要法規來看，在《公墓管理辦法》與《殯葬條例》之間有一定的矛盾之處。《公墓管理辦法》第5 條規定: 經營性公墓由殯葬事業單位建立。第10 條規定建立經營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經同級人民政府審核同意，報省、自治區、直轄市民政廳( 局) 批準。而《殯葬條例》第9 條規定任何單位和個人未經批準，不得擅自興建殯葬設施。《公墓管理辦法》對經營性墓地經營主體作了排他性的規定，即只有殯葬事業單位一個可以成為經營主體，《殯葬條例》則規定了只要獲得批準，單位和個人均可成為經營性墓地的經營主體，主體范圍大大擴大。對于這一矛盾的規定該如何理解，筆者認為，這一矛盾規定的出現是我國殯葬法律法規不夠健全完善的一個體現，僅從法律效力層面來看，《殯葬條例》屬于行政法規其效力高于屬于部門規章的《公墓管理辦法》，且《殯葬條例》在2012 年進行過修正，修改廢除了部分不合理的條款，而對于經營性墓地經營主體的規定則未作出修改。因此，我們可以確定獲得批準的單位和個人可以成為經營性墓地的經營主體。這也符合國家進一步深化殯葬改革，逐步實現殯葬服務項目經營主體的多元化和市場化的要求。

二、經營性墓地在我國現行殯葬管理法律體系下存在的問題分析

( 一) 經營性墓地土地使用權的性質、期限界定不明確

我國實行土地公有制，有國家所有和集體所有兩種形式。在土地公有制度下經營性公墓興建所占用的土地只能是國有土地或集體土地。而對于經營性墓地土地使用權的取得方式、使用土地的類別等問題并沒有直接的法律條文加以規定，我們只能從現有的涉及到經營性墓地土地使用權內容的一些法律法規中進行概括推斷。《民政部、國家土地管理局關于清理整頓非法經營性公墓的通知》第3 項規定: 經批準的公墓單位，按照有關規定，持民政部門的批件，到縣級以上土地管理和工商行政管理部門分別辦理土地使用權出讓和營業執照等有關手續，使用集體所有土地興建經營性公墓的，其土地必須征用轉為國有后，以土地使用權出讓方式供地。根據此條并結合《公墓管理辦法》第3 條和第5 條及《中華人民共和國土地管理法》( 以下簡稱《土地管理法》) 第43、44、54 條之規定，可以得知建立經營性墓地所使用的土地必須是國有土地，需要使用集體所有的土地，需先通過國家征收轉化為國有土地才能使用。建立經營性墓地所使用的國有土地的取得方式只能是通過出讓方式有償取得，不能通過劃撥或其他方式取得。由于現行法律對經營性墓地土地使用權的內容規定不夠明確，因此對于界定經營性墓地土地使用權的權利屬性產生了較大困難。經營性墓地土地使用權的權利屬性不能明確界定導致的另一個后果是無法確定該土地使用權的期限。目前我國經營性墓地糾紛頻頻發生，各種權利沖突根源在于墓地法律保護的缺位和墓地的權利屬性不明，在法律層面上并沒有對墓地的權利做出清晰的界定，致使墓地上的權利時常遭受土地承包經營權人、宅基地使用權人和建設用地使用權人等權利人的侵害。

( 二) 購墓者所享有的權利內容不明確

現有的相關法律法規對于購買經營性墓地的購墓者所享有的權利缺乏明確具體的規定。尤其是對于經營性墓地的購買者是否可以仿照現行房地產交易中的地隨房走的原則，既獲得墓穴建筑的所有權，又享有墓穴所占用土地的使用權這一問題現行法律法規完全處于一種模棱兩可的狀態。官方的觀點認為主張購墓者對經營性墓地所占用土地不享有使用權而是租賃權。這一觀點遭到很多研究者的質疑，他們認為購墓者對經營性墓地所占用土地享有土地使用權。對于購墓者的土地使用權問題之所以會出現截然不同的認識，筆者認為主要是由于我國現行法規中對購墓者的土地使用權沒有明確的規定造成的，研究者們依據現有的法律對購墓者的土地使用權性質進行概括推定，法律依據和推定技術上的不同造成觀點上的差異。

三、基于現行法律體系下對我國經營性墓地土地使用權制度的探索

( 一) 明確界定經營性墓地土地使用權的性質及歸屬

土地使用權與《物權法》中的用益物權有著重要的關聯，在現行法律體系中我國2007 年頒布的《物權法》對土地使用權作了系統的分類規定，將之放在用益物權編中。因此，作為土地使用權的一種墓地土地使用權的性質是物權性的而非債權性的是毋庸置疑的。在該編除一般規定外，其余分別規定土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權和地役權四種用益物權。因此，墓地土地使用權到底屬于哪種用益物權則需要具體分析。

第一，從四種用益物權所對應的土地類型上來看，土地承包經營權和宅基地使用權所對應的土地類型是農村集體所有土地，建設用地使用權所對應的土地類型是國有土地，地役權對應的土地類型則沒有具體限制。由前文可知，經營性墓地土地使用權對應的土地類型是國有土地，興建經營性墓地若使用集體所有土地，必須先將集體土地征用轉為國有后，以土地使用權出讓方式供地才可以使用。因此，就對應的土地類型上來講經營性墓地土地使用權與建設用地使用權是一致的。

第二，從四種用益物權所對應的土地利用目的來看，土地承包經營權對應的土地利用目的是利用土地進農業生產，宅基地使用權對應的土地利用目的是利用土地興建農村住宅及其附屬設施，建設用地使用權對應的土地利用目的是利用土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施，地役權中的供役地不僅限于土地，其目的是利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。經營性墓地土地使用主體取得土地使用權是為了建立經營性墓地，建造墓穴、墓穴建筑物及各種墓地配套設施，而這些墓穴、墓穴建筑物和各種配套設施恰恰是屬于建筑物的范疇。

因此，從這一方面來說經營性墓地土地使用權屬于建設用地使用權的范疇。綜上，墓地土地使用權應屬于用益物權中的建設用地使用權。經營性墓地作為用益物權中的建設用地的土地使用權期限是多少呢?我國實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地。由國家住房和建設部制定并于2012 年1 月1 日施行的《城市用地分類與規劃建設用地標準( GB 50137 - 2011) 》將城鄉用地分為2 大類9 中類14 小類，殯葬設施用地屬于中類H3 項下的區域公共設施用地。根據《土地使用權出讓和轉讓條例》第12 條的規定排除可知，經營性墓地的土地使用權不應歸屬于居住用地、工業用地、商業、旅游和娛樂用地。經營性墓地的土地使用權可以歸屬于衛生用地也可以歸屬于其他用地。而衛生用地和其他用地的土地使用權期限均為50 年，由此可以認定經營性墓地的土地使用權期限為50 年。

( 二) 明確購墓者對經營性墓地使用的權利的性質

上文已經提到，現有法律法規中沒有直接規定購墓者對經營性墓地所占用的土地享有的權利內容，研究者針對這一問題也存在爭議。經營性墓地的買賣與房地產的買賣雖有一定的相似之處，但由于其所交易對象的特殊性，及出于現實社會環境的客觀需要，不能將二者等同看待。筆者認為購墓者不應取得經營性墓地所占用土地的使用權。購墓者是以租賃的方式使用經營性墓地所占用的土地，購墓者對經營性墓地所占土地享有的是承租權。經營性墓地土地使用權的出租者應為建立經營性墓地的單位或者個人。建立經營性墓地的單位或者個人在依法以出讓的方式取得建設用地的土地使用權以后，在建設用地上建立經營性墓地，其享有對經營性墓地所占土地的使用權。購墓者在購買經營性墓地時并不能取得經營性墓地所占用土地的使用權，所以建立經營性墓地的單位或個人是經營性墓地土地使用權的出租主體。購墓者則為承租主體，購墓者不能取得經營性墓地占用土地的使用權，只能以承租的方式使用經營性墓地所占用的土地。筆者認為經營性墓地的購買者不應取得經營性墓地所占用土地的使用權，理由如下:第一，從經營性墓地土地使用權的期限與經營性墓地使用周期需要內在契合。

篇3

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。

記者：三中全會后，一些地方摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。

農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：《決定》指的是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

因此，關于“農地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉統一的建設用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。農村的農業用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿建設用地、住宅用地、工礦企業用地、公共設施用地等。按照規劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉統一的建設用地市場，對我國現行的征地制度有何改進？農民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意。

三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，這部分用地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權可以抵押

文件解讀：土地承包經營權可抵押的是經營權，承包權作為物權依然不許抵押。

記者：土地承包經營權抵押的到底是什么權？這個權又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，這與過去的規定相比是一個突破。

按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣。

但是，現實中農民發展現代農業，又需要資金，商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。

至于誰能接受抵押擔保的土地，我認為只有有資質的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業法人做這件事。

記者：鼓勵工商資本下鄉，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農民的權益。這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。

誤讀三：宅基地可以自由買賣

文件解讀：農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。

記者：農民住房財產權問題，也引起人們的關注。為什么要提出住房財產權問題？

陳錫文：住房財產權是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這是一個新的突破，在于積極探索農民財產權的一種可能實現形式。

記者：農民住房財產權可抵押擔保轉讓，是否意味著農民馬上就可以將房子輕松變現？城里人很快就能去農村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現。農民住房財產權抵押擔保轉讓是一個重大問題，必須慎重穩妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產權可以轉讓，是否意味著農民的宅基地也可以買賣了？

篇4

誤讀一：

農村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。

我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進。

農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

記者：農村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農村集體經營性建設用地，而不是所有農村集體建設用地。所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

因此，關于“農地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉統一的建設用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區別在于土地利用必須按規劃分類管理。農村的農業用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿建設用地、住宅用地、工礦企業用地、公共設施用地等。按照規劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉統一的建設用地市場，對我國現行的征地制度有何改進？農民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被征收后，土地所有權都轉為國有；另一個則是征收集體土地對農民的補償標準比較低，農民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地可以不改變所有權就進入城鎮建設用地市場，這部分用地仍歸農民集體所有。第二，根據《決定》精神，今后應提高農民征地補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地轉化為城市建設用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產值的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據經濟社會發展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，現在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權可以抵押。

文件解讀：

土地承包經營權可抵押的是經營權，承包權作為物權依然不許抵押。

記者：土地承包經營權抵押的到底是什么權？這個權又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，這與過去的規定相比是一個突破。

按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以土地承包經營權是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農村土地買賣。

但是，現實中農民發展現代農業，又需要資金，商業銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經營權從承包經營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。這樣既能緩解農民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農民失去的也不過是幾年的經營收益，并不會威脅到他的承包權。

至于誰能接受抵押擔保的土地？這個關系非常大，我認為只有有資質的銀行機構才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個問題，一個是可能引發高利貸；第二可能引發以抵押擔保為名私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權利、誰有權接收、要避免出現哪些問題，都需要在下一步改革設計中進行很細致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業到農村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權，第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農民的權益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業化經營，農民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業進來就是要搞現代種養業，不能搞房地產也不能搞旅游業。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

文件解讀：

農民對宅基地只有使用權，土地則屬于農民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農民的住房財產權問題，也引起了人們的關注。為什么要提出住房財產權問題？

陳錫文：住房財產權是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這是一個新的突破，在于積極探索農民財產權的一種可能實現形式。

記者：農民住房財產權可抵押擔保轉讓，是否意味著農民馬上就可以將房子輕松變現？城里人很快就能去農村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現。農民住房財產權抵押擔保轉讓是一個重大問題，必須慎重穩妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權，必須在規定的范圍內進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產權可以轉讓，是否意味著農民的宅基地也可以買賣了？

篇5

堅決死守耕地紅線，實施耕地保護補償，完善土地征收制度。

“十三五”時期的約束性指標包括：全國適宜穩定利用的耕地保有量在18.65億畝以上，基本農田保護面積在15.46億畝以上，確保建成高標準農田8億畝、力爭10億畝，新增建設用地總量控制在3256萬畝。堅持最嚴格的耕地保護制度，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，并建立耕地保護補償制度。綜合考慮土地整治、高標準農田建設任務、基本農田保護面積等，進一步完善耕地保護建設性補償機制。完善土地征收制度，縮小征收范圍，規范征收程序，公開征收信息，健全對被征地農民合理、規范、多元補償保障機制，保證被征地農民生活水平不降低，長遠生計有保障。同時，全面劃定永久基本農田，大規模推進農田水利、土地整治、中低產田改造和高標準農田建設，開展耕地質量保護與提升行動，加強糧食等大宗農產品主產區建設，探索建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。

審慎穩妥推進農村土地制度改革，完成農村土地制度改革試點任務。

《綱要》提出，“十三五”時期，要總結農村土地制度改革試點經驗，推動相關法律法規修訂，在全國復制推廣。2015年中國在33個試點（包括北京市大興區、天津市薊縣等）全面啟動農村制度試點工作。今年年初，國土資源部部長姜大明在2016年全國國土資源工作會議上表示，中國將強化主體責任，確保2017年底前完成農村土地制度改革試點任務。

農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及宅基地制度三項改革是試點的主要內容。通過改革試點，探索健全程序規范、補償合理、保障多元的土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度，依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。探索形成可復制、可推廣的改革成果，為科學立法、修改完善相關法律法規提供支撐。

改革試點的基本原則，一是把握正確方向，緊扣十八屆三中全會提出的農村土地制度改革任務；二是堅守改革底線，堅持試點先行，確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損；三是維護農民權益，始終把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革的出發點和落腳點；四是堅持循序漸進，既要有條件、按程序、分步驟審慎穩妥推進，又要鼓勵試點地區結合實際，大膽探索；五是注重改革協調，形成改革合力。

改革試點的主要任務是建集體經營性建設用地入市制度。一是完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。

二是建立農村集體經營性建設用地入市制度。針對農村集體經營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題，要完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。

三是改革完善農村宅基地制度。針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用。

四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排。

落實不動產統一登記制度，完善農村集體產權權能。

“十三五”時期將全面落實不動產統一登記制度，健全不動產統一登記法律法規和標準規范體系，統一登記范圍，規范登記行為。同時，保障不動產統一登記有效運行，建立健全不動產登記機構，統籌不動產登記相關資源，實現資料及時移交、業務流程再造、系統有效融合，并做好農村土地承包經營權確權登記過渡期后納入不動產統一登記體系的銜接工作。將逐步建成并平穩運行不動產登記信息管理基礎平臺，基本建成覆蓋全國的信息平臺，保證各級不動產登記機構順利接入平臺，實現數據互通共享。

完善農村集體產權權能，全面完成農村承包經營地、宅基地、農房、集體建設用地確權登記頒證。完善集體經濟組織成員認定辦法和集體經濟資產所有權實現形式，將經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員。規范農村產權流轉交易，完善農村集體資產處置決策程序。加快構建自然資源資產產權制度，確定產權主體，創新產權實現形式。保護自然資源資產所有者權益，公平分享自然資源資產收益。

推進農村土地整治，實現城鄉協調發展。

篇6

關鍵詞：土地制度改革；農村經濟發展；城鄉統籌發展

農業供給側結構性改革下，農村不僅僅是為了城鄉統籌發展，而是以城鄉統一發展為導向建立一系列農村建設用地，立足我國農村土地的實際情況，堅持問題導向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實農村集體的土地權能，從而兼顧國家、集體與個人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機制，切實維護好農民土地的一切權益，保障農民分享土地所帶來的增值收益。

一、建立農村試點，完善土地征收制度

不同的地區、地理條件下的方案不一，要將農村地區進行分類，在高山、丘陵、平原等分別建立農村試點，逐漸完善土地征收制度。其一，應準確農業供給側結構性改革的正確方向，緊扣全會內容，為農村建立明確的土地制度改革任務，堅守改革的基本底線，采取試點先行的方法，在“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的基礎上大力創新農村土地制度，堅持“把維護好、實現好、發展好農民土地權益作為改革的出發點和落腳點”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進，在有條件的情況下根據一定的程序與步驟審慎穩妥地推進農村土地制度改革，并促使農村土地制度改革試點地區大膽探索，在保護生態環境下協調好土地制度改革與農村經濟發展之間的關系，從而形成改革合力為農村土地制度改革注入活力。其二，應建立健全土地征收制度，結合農村經濟發展實際情況確保土地征收制度向“程序規范、補償合理、保障多元”的方向發展，確定好征地范圍，完善被征地農民保障機制，盡可能地縮小農村試點中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會穩定風險評估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調處機制，確保土地征收信息的公開性，充分賦予被征地農民的一切權利，形成合理、規范、多元化方向的土地保障機制。

二、以農業發展為導向落實土地的確權工作

土地是重農固本、安民之基，只有結合農村經濟形勢的發展，將土地制度改革提上農村經濟發展的重要日程中，以農業發展為導向落實土地的確權工作，才能全面深化和推進農業供給側結構性改革，不斷攻堅克難，為彰顯農村新一輪的新局面注射動力。其一，做好土地分離經營權的工作，有序推動農村土地流轉，結合農村土地發展和利用現狀開展并創新多種形式的規模經營，逐步引導農村向現代農業方向發展。其二，落實土地的確權工作，農村土地制度改革的過程中農村土地流轉占有重要的位置，需要在保留承包權的基礎上轉讓經營權，在一定程度上是農村經濟發展到了一定階段所形成的產物，也是我國農村家庭承包經營制度的延伸，則必須結合土地流轉和適度規模經營方向，有方向地進行土地制度改革，以發展現代農業為方向，切實優化我國農村各地區的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎上，盡可能地強化農村土地制度改革提高農村勞動的整體生產率，從而有效地增加農民收入，逐漸完善一系列農業經營制度。

三、統籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革

應結合農村土地制度改革的目標導向，建立明確的農村產權交易平臺，統籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革。其一，應解決好農村資產、資源交易分布廣泛等問題，有針對性地完善農村集體資產承包制度，循序漸進，建立健全農村土地租賃、出讓管理制度，在土地開發和利用的過程中維護好農村集體與農民的切身權益，在確保生產要素自由流動的基礎上，激發農村土地資源的潛能，完善農村集體經營性建設用地的入市制度，在統籌規劃和用途管制的條件下，賦予經營性土地出讓、租賃、入股等權利，將其擺在與國有土地同等的位置，確保同等入市，同權同價，形成以農村集體經營性建設用地為核心的土地產權流轉制度。其二，應結合農戶真實需要逐漸完善農村宅基地管理制度，在農村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農戶充分的宅基地用益物權，慎重穩妥地推進農村土地制度改革，形成農民住房財產權的一系列保障，在抵押、擔保與轉讓農民住房財產權的時候，采取增減掛鉤試點工作方案，確權登記頒證，全面深化農村土地制度改革。

四、結論

綜上所述，應站在農村經濟發展的大方向，建立農村試點，完善土地征收制度，以農業發展為導向落實土地的確權工作，并統籌推進農村集體經營性建設用地、農村宅基地管理制度改革，形成農村土地制度改革與農村經濟發展協調發展的一系列制度性保障。

參考文獻：

[1]劉磊.城鄉關系視野下中國農村土地制度改革的道路選擇[J].南京農業大學學報（社會科學版），2015（06）

篇7

關鍵詞：金陵村；集體建設用地；農地入市；措施建議

在現行的《土地管理法》中，國有建設用地使用權可自由出讓，但集體建設用地，其中包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現出來。政府低價從農民手中收購土地，通過“招―拍―掛”的形式，把土地炒到天價，從而獲得高額報酬，農民卻并沒有從土地的增值價值中獲得實惠；另一方面，通過宏觀調控的方式抑制房價的呼聲越來越高。因此，逐漸放開農地入市政策，允許集體建設用地直接入市，是推進我國土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號文件提出，要加快引導土地經營權規范有序流轉，推進農村集體產權制度改革，穩步推進農村土地制度改革試點。這一舉措旨在通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產要素，優化土地資源配置效率，促進農地入市的發展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標，直接拍賣集體建設用地的改革措施出發探討其農地入市的發展過程，并總結相關經驗，提出相關問題和建議。

一、金陵村二組農地入市的現狀

四川省都江堰市天馬鎮金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達282.4畝。當地老百姓收入來源主要靠種地，沒有工業或農業上的大型支柱產業。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務工人員較多，承包地大多閑置或贈予他人耕種。由此一來，該村的經濟發展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災區之一，房屋受損嚴重，對重建工作提出了嚴峻的考驗。災后重建過程中，大多數村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長積極爭取到了整理土地出讓指標的試點機會。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區金陵花園僅占地40多畝，節約出110畝集體建設用地。農民住進了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復墾為耕地。為了金陵村二組未來經濟的可持續發展和增加收入來源，組長決定僅賣掉節約出的110畝集體建設用地中的約76畝地，以15萬元/畝的價格賣給成都市溫江區用于還債，剩下的約34畝用地指標借成都市進行集體建設用地直接入市拍賣的試驗機會在成都市產權交易所公開掛牌出讓。這塊地以44.2萬元/畝的價格成功出讓，土地使用權出讓期限40年，土地將用于發展農村養老。在金陵村實現農地入市的過程中，合法擁有建設用地使用權的農戶和村組集體聯合，與有意的社會投資方締約，在確保先為農戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設用地上，從事符合規劃的投資、建設和經營活動。這與十七屆三中全會的土地制度改革綱領相一致。

二、金陵村農地入市經驗

（一）合理分配入市收益，全面保障農民和集體經濟組織的權益

災后，農民不僅住進了寬敞明亮的新家，土地流轉收益中扣去各種稅費的大部分款項都分配到農民手中，小部分用于發展集體經濟。金陵村二組在集體建設用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補貼給失地農民，另一部分用于發展農村養老，增加社會福利，促進經濟發展。而且整理復墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進行了調節分配，承包地又重新回到農民手中，并且完成了承包地的確權頒證工作。相比于原有的征地制度，農民的權益更大程度上得到了保障。農民在農地入市過程中，掌握了自，自覺自愿參與了集體決議，與政府公平“對話”，兩者之間的矛盾均在過程中內化。政府及社會企業均從此次農地入市中獲益，農民更是成為土地入市流轉最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設用地入市使得土地資源的配置效率和價值大大提高。一是整理節約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來了巨大的經濟效應。新增了較多可供進行大規模經營管理的土地，有效促進了現代化農業的發展，并逐步形成規模經濟。二是土地和房屋的增值吸引越來越多有實力的企業及社會資本的投資，帶動了當地的服務業、旅游業及農業的發展，增加了就業機會，吸引一部分轉移到城市的勞動力回流農村，一定程度上緩解了農村勞動力缺乏的現象。三是耕地并沒有完全消失，使得農民有地可種，排除了長期依賴傳統農業的農民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣的集體建設用地發展起來也將給村民帶來醫療、衛生和養老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創造了更大的價值。

（三）加強基層民主建設，給農民以充分的自

金陵村二組之所以能順利將集體建設用地成功入市拍賣，最重要的原因就是以農民的意志為轉移，在尊重農民意愿的基礎上建立合理可行的入市機制。同時，政府部門注重加強基層民主建設，充分尊重農民的意愿，給予正確的宣傳、引導和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對稱的現象，村民較高程度上實現了自治。這為農地入市的順利進行奠定了扎實的群眾基礎。

（四）明確土地產權，完善登記制度

農地入市涉及諸多方面的問題，是一個極其復雜的過程。在重新整理分配土地的過程中，確定土地產權是非常重要的環節。首先，需要明確農村集體建設用地的產權包括土地所有權和使用權。其次，登記和整理集體土地所有權，登記各個地塊使用權相應的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準備工作才能為土地交易入市打下扎實的基礎。

（五）規范農地入市的形式和程序

參照國有土地使用權出讓或轉讓的法定形式，集體建設用地使用權流轉基本形式包括出讓、出租、轉讓、抵押和轉租，對于涉及商業、旅游、娛樂等經營性項目的用地要求通過招標、拍賣、掛牌等公開交易方式取得使用權。為了減少村干部和有關政府謀取私利，強拆強流轉等侵犯農民權益的想象發生，規范農地入市程序，所有流程按照規定簽訂相關合同并辦理登記確認手續。這個過程強調公開、民主。

三、存在問題

農村集體建設用地直接入市是解決當前農村土地資源利用效率低和發展農村經濟的大勢所趨。但是，目前我國發展農地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問題和挑戰。筆者通過對金陵村的調查，并結合我國農地入市的發展現狀，提出了以下兩個方面的問題。

（一）社會保障體系不完善，失地農民的長期生存問題有待解決

農地入市必然會減少耕地面積，使農民完全或部分地離開長期賴以生存的土地，要解決農地入市之后遺留下來的農民長期生存問題，這就要求有健全完善的社會保障體系為農民提供一定的生活保障。在我國農村社會保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農民的社會保障工作成為亟需解決的問題。雖然，金陵村二組將整理出來的約34畝的土地拍賣出讓，吸引社會資本發展農村養老事業，但是，社會資本投資必定要求一定的利潤回報，這可能會增加農民負擔，阻礙農村養老事業的發展，不能從真正意義上給農民提供合理有效的生活和養老保障。

（二）農地入市事后監督體系不健全

農地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規并不完善，而且土地管理部門對土地的監督管理大多在土地開發利用之前，對土地開發利用之后的監督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設用地入市之后，如何結合實際情況發展創造更大經濟效應和增加農民勞動力價值的產業？農地入市后，農村的土地被大量的開發利用，土地價值實現較大程度的增長，土地增值在給農村帶來巨大利益的同時，也將伴隨城鄉土地價格新的不均衡現象的發生。如何減小土地交易的風險，穩定土地交易價格？如何避免農地入市事前、事中及事后信息不對稱和新一輪“尋租”現象的發生？這些問題的出現都將成為阻礙農地入市可持續發展的隱患。解決農地入市事后的一系列問題需要健全的土地監督管理措施，顯然目前我國相關的法律法規不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問題。

四、結論

本文通過對四川省都江堰市天馬鎮金陵村二組集體建設用地直接入市的情況進行分析闡述，總結了經驗，提出了存在的問題。總的來說，相對于土地征用而言，農地入市充分發揮市場作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒有嚴格規范的制度保駕護航，農地入市發揮的作用將十分有限。為了充分發揮農地入市流轉的積極效應，在考慮農地入市內部結構及外部因素的基礎上，應當從以下幾點完善農地入市的調控制度：一是發展農村養老保險、醫療保險和失業保險，完善農村社會保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競爭機制，穩定農村土地價格，發展涉農保險行業，分散農民在農地入市過程中可能遭遇到的風險；三是修改《土地管理法》，完善農地入市的配套立法，進一步明確土地產權，完善登記制度，形成規范的農地入市的程序。

總而言之，通過一系列措施的落實，土地管理制度的不斷改善，農地入市一定會為農村土地問題和經濟發展創造新的局面，成為推進城鄉一體化和發展社會主義新農村的新動力。

參考文獻：

[1]李中.農地入市流轉對土地資源配置效率的影響[J].財經問題研究，2012（12）.

[2]張志強，高丹桂.農村集體建設用地直接入市：相關研究和觀點綜述[J].天津行政學院學報，2008（05）.

[3]黃楠楠.“農地入市”問題之我見[J].南方論壇，2014（06）.

篇8

各部委、各直屬機構：

我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。現就有關問題通知如下：

一、按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準

（一）強化土地利用總體規劃的整體控制作用。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。

（二）切實加強重大基礎設施和基礎產業的科學規劃。要按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則，統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。

（三）從嚴控制城市用地規模。城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。要按照節約集約用地的要求，加快城市規劃相關技術標準的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結構等城市規劃控制標準，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

（四）嚴格土地使用標準。要健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準。要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規范，要及時修訂。要采取先進節地技術、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎設施工程用地和取棄土用地標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。今后，各地區、各部門不得開展涉及用地標準并有悖于節約集約用地原則的達標評比活動，已經部署開展的相關活動要堅決停下來。

二、充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率

（五）開展建設用地普查評價。各地要在第二次土地調查的基礎上，認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，并按照法律法規和政策規定，處理好建設用地開發利用中存在的問題。今后各項建設要優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地利用效率。

（六）嚴格執行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。

（七）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發的未利用地做出規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續劃撥使用的以外，經依法批準由原土地使用者自行開發的，按市場價補繳土地價款。今后，要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，在批準建設用地或發放采礦權許可證時，責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。

（八）鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。財政、稅務部門要嚴格落實和完善鼓勵節約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關部門，依照《中華人民共和國物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵開發區提高土地利用效率。國土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，加快開發區土地節約集約利用評估工作。凡土地利用評估達到要求并通過國家審核公告的開發區，確需擴區的，可以申請整合依法依規設立的開發區，或者利用符合規劃的現有建設用地擴區。對符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的國家級開發區，優先安排建設用地指標。

三、充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制

（十）深入推進土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。要加強建設用地稅收征管，抓緊研究各類建設用地的財稅政策。

（十一）完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃、計劃，并將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規模。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。合理確定出讓土地的宗地規模，督促及時開發利用，形成有效供給，確保節約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書。

（十三）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業用地和商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。國土資源部門要會同發展改革、城市規劃、建設、水利、環保等部門制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的產業類型、項目建議、規劃條件、環保要求等內容，作為工業用地出讓的前置條件。工業和經營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

（十四）強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

（十五）優化住宅用地結構。合理安排住宅用地，繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。

四、強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用

（十六）高度重視農村集體建設用地的規劃管理。要按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，劃定村鎮發展和撤并復墾范圍。利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。

（十七）鼓勵提高農村建設用地的利用效率。要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。按規劃穩妥開展農村集體建設用地整理，改善農民生產生活條件。農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。

（十八）嚴格執行農村一戶一宅政策。各地要結合本地實際完善人均住宅面積等相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。

五、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

（十九）建立健全土地市場動態監測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執行實施全程監管，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。國土資源部門要對土地供應和開發利用情況進行定期評價分析，研究完善加強土地調控、促進節約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

（二十一）加強各類土地變化狀況的監測。運用遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。國家每年選擇若干個省級行政區，進行全行政區域的土地利用狀況監測。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

（二十二）加強對節約集約用地工作的監管。國土資源部要會同監察部等有關部門持續開展用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。要將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

（二十三）建立節約集約用地考核制度。制定單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級考核，考核結果由國土資源部門定期公布，作為下達土地利用年度計劃的依據。

各地區、各部門要充分認識節約集約用地的重要性和緊迫性，增強節約集約用地的責任感，切實轉變用地觀念，轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，將節約集約用地的要求落實在政府決策中，落實到各項建設中，科學規劃用地，著力內涵挖潛，以節約集約用地的實際行動全面落實科學發展觀，實現經濟社會的可持續發展。

中華人民共和國國務院

篇9

2007年10月起實施的《物權法》第四十二條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實施。

然而，房屋拆遷所依據的《城市房屋拆遷管理條例》卻規定，只要符合城市規劃，有利于城市舊區改造和生態環境改善，保護文物古跡，便可在合法程序下實施拆遷。顯然，規劃項目的建設導向，背離了物權法所強調的公共利益原則的導向。

更讓人困惑的是，依據物權法，土地儲備中心儲備土地，除了完全市場化收購土地或行使優先購買權取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國有建設用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國土資源部、財政部、中國人民銀行聯手的《土地儲備管理辦法》中，土地儲備辦法不僅沒有明確，且在第十二條“因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權。”這與征收不動產的“公共利益”導向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開，是排除了偏私或私利的公共權利和正義，是讓多數人享有的共同利益。其外延在不同國家和不同發展階段都有不同的詮釋。如美國聯邦憲法對土地征收有3個要件：合法程序、公平補償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過4項要件判定：①該目的影響的是與個人相對應的共同體；②法律左右征收后的財產使用；③公共組織擁有財產所有權；④公眾獲取占有收益。

目前，通過我國土地儲備中心儲備的土地，更多的是用于經營性用地開發。

土地儲備機構對儲備土地進行前期開發、保護、管理或臨時利用。完成前期開發整理的儲備土地， 納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。經營性用地供地方式，按照2007年11月起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定實施：對工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經營性用地并不具備《物權法》公共利益的基本特征，實施土地儲備征收的要件缺乏。

篇10

1．1低效及違法利用長期存在為提高土地收益，農民和集體經濟組織往往對未征收的集體土地進行利用，在此過程中也產生了很多問題：①對集體土地的利用大都是以低端租賃為主的“瓦片經濟”［3］，土地利用效率低下，且房屋、設施往往存在很多安全隱患，管理難度較大，容易發生各種事故；②集體土地違法利用時有發生，其中一部分是符合國家土地規劃和用途管制，僅因為二元結構導致集體建設用地不能直接用于非農建設的“非法”利用，而另一部分則是違反國家土地規劃和用途管制、權利瑕疵無法得到彌補的“非法”利用［4］；③容易產生矛盾糾紛，集體土地違法利用一旦出現糾紛，現行法律將依據合同違法不予保護的規定，將土地使用恢復到使用前的狀態，土地使用人僅能取得支付的價款，其他財產損失無法得到有效彌補，權利無法得到完全保障，容易產生矛盾糾紛。

1．2集體土地征收利用新問題十八屆三中全會明確提出了農村土地制度改革的方向和目標：建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。在現行制度下，這一改革目標的提出就引發了規劃區范圍內集體土地征收利用的新問題：即規劃區范圍內集體土地是否與規劃區范圍外集體土地適用同樣的規則。如果完全適用，允許規劃區范圍內經營性集體建設用地的流轉，那么必將在城鎮內形成集體土地與國有土地長期、甚至永續并存的局面，這與《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”的規定相違背。如果不適用，即仍然禁止規劃區范圍內經營性集體建設用地的流轉，則即使征收標準有所提高，也會形成規劃區范圍內外新的同地不同權、同地不同價的現象，規劃區范圍內農民與集體經濟組織的利益得不到有效保護，相應的征收工作將很難推進。

2原因分析

規劃區范圍內集體土地征收利用問題的根源之一就是我國的集體土地制度本身，特別是農民與土地身份聯系的制度設計。同時，城市化的推進與土地制度變革也是引發一系列問題的重要原因。

2．1農民與土地的身份綁定《憲法》《土地管理法》等相關法律法規確立我國農村實行土地的集體所有制，這種所有制是以“土地所有權屬于集體和國家、而使用權屬于農民為特征”［6］。這一制度設計的影響主要體現在兩個方面：①集體土地的所有權主體只能是集體經濟組織，農民僅擁有生產經營權，從而在農民、集體經濟組織和集體土地之間建立起了身份聯系；②土地利用者只能是農民和集體經濟組織，不能實現社會化流轉，使得土地的權能受到了極大的限制，土地的價值難以充分實現。隨著城市化進程的不斷推進，“雙轉換”不同步造成了居民身份與集體土地的割裂，使得集體土地與所有權主體均處于尷尬地位，同時集體土地流轉權能受到限制，經濟利益不能得到很好發揮，加之農民和集體經濟組織受到自身素質限制，土地的低效、違法利用問題就在所難免。

2．2土地收益分配制度不合理造成我國土地收益分配不合理的主要原因是集體土地流轉制度與征收補償制度的不合理，而更深層次的原因是既得利益集團的不讓步。根據我國《土地管理法》等相關法律規定，集體土地尤其是集體建設用地不能進行市場化流轉，使得農民和集體不能直接獲得產權收益。在征收過程中，土地收益在農民、集體經濟組織和政府三者間進行分配，規劃區范圍內外的集體土地征收補償適用同樣的規則：即政府獲得土地增值收益，“而農民集體和農民未能分享土地征收過程中產生的發展性利益，只能被動地接受國家法律規定的補償標準和已經定好的補償條件”［7］。出于自身利益或部門權力考慮，城市利益集團、地方政府甚至相關主管部門等既得利益集團不愿意做出改變，使得土地補償標準過低的局面難以扭轉，致使農民、集體和政府間極其不合理的土地收益分配格局長期存在［8］。從法律上講，集體經濟組織是集體土地所有權人，農民是土地使用權人，兩者按照一定比例分配土地收益是形成目前農民和集體間分配格局的基礎。對規劃區范圍內的集體經濟組織而言，隨著農民身份和土地性質的轉換，其代表農民集體的基礎逐漸喪失，公益性角色逐漸退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而實際操作中，不僅沒有對既定的分配格局及時加以調整以體現這一變化，反而由于集體經濟組織處于相對強勢的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有擴大之勢。

2．3土地制度改革的必然中國的經濟體制改革基本上沿襲先試點、后推廣、再到全面普及和穩步推進這一模式，土地制度的改革也是如此。實踐表明，農地承包經營權流轉已經取得成功，流轉的規模、范圍不斷擴大，農業效率不斷提高。自2000年湖州市集體建設用地流轉試點實施以來，各地通過試點對集體建設用地流轉的探索不斷深入，而2009年以來實行的農村土地確權工作更為土地制度變革打下了堅實的基礎［9］，應當說，農村集體建設用地使用權的改革時機已經成熟。十八屆三中全會順應時事，提出了建立城鄉統一建設用地市場的改革目標，同時試點探索農村宅基地的流轉，開啟了新一輪的土地制度改革。規劃區范圍內集體土地作為一種特殊的農村集體土地，全新的改革目標與相對滯后的制度安排相結合，必然引發其流轉、征收過程中的新問題。

3相關建議

法律與制度是市場良性、有序運轉的基礎。完善規劃區范圍內土地制度，是建立城鄉統一的建設用地市場、完善土地制度的應有之意，而完善規劃區范圍內集體土地的主體資格、征收、分配和流轉等幾方面的制度安排即是重中之重。

3．1明確延續所有權主體資格中國的城市化將是一個漫長而持續的歷史進程，身份與土地轉換不同步現象也將長期存在，法律應當適應現實的需要進行相應的修改完善。土地的國家所有制和集體所有制是我國現行土地制度的根基，在國家和農村集體經濟之外確立第三類所有權人或者確立第三類土地，都將動搖我國的基本土地制度和公有制的根基，與基本國情和立法精神不符。同時，考慮到僅是因為身份綁定的制度設計導致理論上農民和集體經濟組織主體資格的喪失以及土地處于無主狀態，而事實上這些主體都依然存在，并且實踐中也是這樣認定和操作的。因此，建議修改《土地管理法》等相關法律規定，將規劃區范圍內已完成身份轉換的農民和集體經濟組織作為原主體的延續在法律上進行明確，完善集體土地所有權的主體資格規定，修復法律漏洞。

3．2分類設計土地轉換途徑對于規劃區范圍內集體土地，應當堅持城市土地屬于國家的基本原則，將其最終轉換為國有土地。同時，為了提高其轉換成效，還應以上述目標為指引不斷完善其轉換途徑，具體如下：①對于規劃用途為經營性用地的，建議適用市場化的征收途徑，土地并入現有的平臺進行招拍掛或協議出讓，由集體經濟組織、國家和受讓方簽訂三方合同，集體經濟組織出讓所有權，獲得土地出讓金；國家取得所有權，將其轉換為國有土地；受讓方支付土地出讓金，獲得國有土地使用權，一次性解決土地性質轉換問題和同地同權同價問題；②對于規劃用途為公益性用地的，建議根據公共利益原則仍然采用傳統的征收方式進行轉換，但需要嚴格征地范圍、提高補償標準，防止地方政府在通過這種方式完成征地后，轉換土地性質，以獲取高額利益，為此可以規定由于規劃調整確實需要轉換土地性質的，其差額收益部分仍然歸原集體經濟組織和農民所有。

3．3合理調整利益分配格局政府是土地市場的管理者和服務者，若由其完全占有土地增值收益，成為土地征收的最大受益者，必將侵害農民的權益，混淆角色定位，造成土地市場秩序的混亂［10］。實踐中，由土地征收所引發的糾紛屢有發生以及地方政府的土地出讓金收入越來越高已經充分說明了這一點。同時，也要考慮到土地價值的攀升往往得益于政府對配套設施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原則和成本補償原則，政府應當參與流轉收益分配。建議政府恢復土地市場管理者、服務者的角色，按照“初次分配基于產權、二次分配基于稅制”的原則，通過土地交易稅、土地使用稅、契稅等間接方式參與分配，使農民和集體經濟組織直接獲得大部分的產權收益。這一建議主要針對集體土地市場化征收方式下的利益分配。而在農民和集體經濟組織間的分配中，應加大對農民利益的保護，由農民分得土地收益的絕大部分。考慮到雖然集體經濟組織的公益性角色大大退化，但仍部分承擔了維護農民生存發展權、吸納農民就業的職能，因此也應當獲得一定數額的分配，但其份額應減少，并且其所獲份額以實物資產為宜。