基層環境治理范文

導語：如何才能寫好一篇基層環境治理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：基層；環境監察；執法能力；現狀；措施

引言

環境監察作為一種環境保護執法行為，是環保部門直接對影響環境的行為進行監督、執法的主要途徑，環境監察的實施是對環境監督管理時支持與深入。環境監察不斷的受到國家重視，在環境保護工作過程中起到關鍵性作用。近些年，經濟的迅速增長一定程度上間接的造成了環境的變化，環境監察范圍不斷拓展寬泛，工作任務也逐漸繁重。再加上如今環保法律不盡完善，監察力度、手段、體制等等多方面問題，致使環境監察工作難以有效開展。

1 基層環境監察工作現狀及問題分析

1.1 環境監察相關法律不盡完善

環境監察執法需要做到有法可依，這是環境監察執法的前提和重要基礎。環保法律、法規、規章等等在我國已經建立起來，并且已經形成較為全面的體系。但在實際地區以及執法過程中，法律條款細節方面仍然較為模糊，缺乏具體實施細節，難以執行和操作，雖然已經立法但是在基層執法上仍然呈現出脫節現象，這種現象的產生對環境監察基層工作造成較大的不利影響。

1.2 環境監察執法情況不容樂觀

近些年對于環境方面的報道以及人們生活中的感受，都體現了當前環境在不斷惡化，粗放式的經濟增長，以及很多企業只追求經濟利益而忽視環境問題，環境與利益的矛盾日益突出，小企業污染反彈嚴重，污染排放超標，這些問題都導致當前環境問題逐漸加重，并且直接影響人們生活和工作。這種情況下給環境監察執法帶來了更大的挑戰，環境監察執法形勢不容樂觀。

1.3 環境監察隊伍綜合素質偏低

環境監察隊伍人員的組成本身就是參差不齊，部分人員專業知識不足，對工作認識不夠，存在思想觀念落后的情況，基層人員更容易出現以情代法的情況。此外，由于環境監察人力、物力不足，難以進行行之有效的監察工作，環境監察工作很難做到完整、準確、直觀，這使得監察結果不如人意。

1.4 企業污染問題嚴重

部分企業常常因為自身經濟利益而放棄或減少自身節能減排方面的投入，經常出現偷排、直排、謊報排污量等情況，減少繳費，這給對排污申報的核實制造了很大難題，并且排污費用的收取上也存在較大問題，污染源治理越來越困難，還容易出現污染糾紛等等問題。部分企業不良行為對環境監察工作帶來很大阻礙。

1.5 部門之間缺乏合作

環保部門之間合作主要包括內部合作和其他部門協同合作兩部分。

首先就環境管理體制而言，環境檢測與環境監察分屬技術支持保證系統和監督執法系統，兩系統之間相互支持又相互制約、相互獨立又相互依存，但是在實際工作過程中，常常出現相互間工作過于獨立而脫節現象，兩系統工作時常常只考慮本身工作內容而不考慮相互關系及整體效能，造成配合不夠，效率低下等等情況。此外，環保部門與其他部門協同合作主要是包括：公安、發改、規劃、工商、法院、土地、城管等多個部門。部門間缺乏協調和統一作戰，難以發揮其他部門資源利用情況，各個部門也沒有能夠發揮為環保審批把關的重要作用，致使各個部門本身能夠協調完成的高效工作，形成拖延、滯后、反復的情況，得不償失。

1.6 人民群眾對環境要求提高，但參與不足

人們的生活質量不斷提高，對環境的要求也逐漸提高，在依法維護自身環境權益問題認識上也在不斷提高。環境問題在群眾、上訪、百度熱議等多方面已成為熱點問題。但是在環境監察工作上，公眾參與度普遍偏低，對環境監察工作實質性的幫助有限，公眾參與是環境監督治理的重要依據之一，依然有待提高。

2 加強基層環境監察執法能力措施探討

2.1 完善環保法律法規制度

新《環保法》已經實施，在修訂其他環境法律、法規時，應注重環保立法過程中的綜合決策、調查、論證和協調工作，在進行立法草案時要進行詳細的調研，盡可能全方位地聽取各有關部門的意見，提高條文的可操作性。不斷完善法律法規，使其執行過程簡單可操作，使環境執法更具剛性；強化環境法律責任，明確環境監察處罰的種類和數量。

2.2 發揮企業在環境監察中的協助作用

環境監察工作主體主要是企業，企業應在環保意識上強調和加強，履行企業在環境監察中的協助義務。企業對于環境監察工作的支持與協助，對企業環保問題的解決、環境監察工作的開展、環境保護以及治理都有著重要的促進作用。環境監察部門與企業加強溝通聯系，有助于提高部門服務程度和深度，并且建立企業與環境監察部門之間的信任與友誼，為提升環境質量共同努力，營造和諧氛圍，逐步完善企業環境問題處理辦法與環境監察細節。

2.3 將環境監察工作細化

環境監察工作細化才能更好的針對具體問題做出具體對策以及決策。工作中要細查企業實際生產、排污情況、污染防治設備情況、環保審批驗收情況等等。環境監察工作中現場調查取證、詢問筆錄、證據搜集、跟蹤追查工作等等都要做到細致完整，不留死角。環境監察工作時間要從單一的工作時間轉換為全天候多時段的工作模式，并將抽查、巡查、突擊監察、暗訪、專項檢查等等與基層檢察執法有機結合，在允許的條件下改善辦公條件，配備必要的設備和工具，增強執法力度與效率。

2.4 多部門協同合作，做到檢測、監察聯動

環境部門首先要加強環境監測與監察系統的統一協調關系，做到分工明確、相對獨立，又要做到相互協作與支持。兩部門間要增強工作透明度，在信息、數據、工作細節方面盡量做到共享、分享、傳遞以及反饋，在具體工作中要相互支持配合，涉及具體工作計劃方面要積極協商討論，因為環境監察部門執法需要以檢測部門的數據、信息等為依據，環境檢測部門監測內容及方向也與監察部門工作方向息息相關，兩部門要加強聯動。此外，環保部門應加強與其他相關職能部門的溝通，工作中做到協調配合，加強與各個部門間聯動，例如對拒不執行環保行政處罰決定的個人或單位，要積極c法院進行溝通取得支持，必要時采取強制措施。在實際環境監察工作中，加強與其他部門溝通聯動，在涉及具體情況時如關聯其他部門，則積極進行協調配合，制定聯合整治方案，切實加強基層環境執法能力，提高執法效能。

2.5 加強環保宣傳力度與公眾參與度

環境保護與社會穩定、經濟發展有著密切的聯系，影響著每個人的生活和工作。環保部門要多方面、多形式、多渠道、多元化的宣傳環保法律法規，提高公眾、企業對環保的認識，營造“環境保護，人人有責”的氛圍，讓人們了解和支持環境監察工作。

目前環境監察公眾參與方面仍然有所欠缺，應鼓勵成立民間環保組織，建立公眾民主環保協管隊伍，公眾參與環境監察能夠更好的彌補環境監察部門的不足，是對環境監察部門工作的補充，也是對公眾自身環境進行監督的平臺。環保部門要對積極參與環保事業的個人及團體就具體情況給予一定的獎勵，提高公眾參與的積極性，不斷擴大環保監察隊伍和范圍，有效的結合基層環境監察執法，提高基層監察執法能力。

參考文獻

[1]王俊.關于新形勢下環境監察的執法效能提升途徑[J].資源節約與環保，2016（09）.

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[關鍵詞]新時期；監察；環境；執法理念

中圖分類號：S7520 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）04-0186-01

前言：環境保護作為一項基本國策被政府重視。要做好環境保護工作就需依靠環境行政執法，而環境監察執法則是一種具體、直接的環境行政執法行為，基層環境監察執法則是最直接解決小城市經濟與環境矛盾的有力手段。但由于傳統執法理念不能滿足新時期的環境監察要求，所以新時期基層環境保護工作應先從執法理念開始轉變。本文探討了環境監察執法從傳統執法理念向新執法理念轉變為基礎，探討基層環境監察執法理念轉變，旨在為新時期基層環境監察執法工作奠定基礎。

1 傳統環境監察執法

我國環境監察執法經歷了四個階段：1986年之前，我國環境監察始于排污費征收；1986-1996年，環境監察執法范圍由過去單一征收排污費擴展為“三查兩調一收費”；1997-2001年，以征收排污費為手段，主要任務是促進查處企業環境違法行為、調解污染糾紛；2002-2008年，環境監察執法落實建立“國家監察、地方監管、單位負責”的環境監管體制，建設完備的環境監察執法監督體系。

1.1 傳統環境監察執法職責

在《環境監理工作暫行辦法》中明確規定了環境監察執法主要負責污水、廢氣、固體廢棄物、噪聲、放射性物質等超標排污費和排污水費征收；貫徹國家和地方環境保護有關法律、法規、政策和規章等；對工業企業，環境監察執法人員的主要職責是對轄區內排污單位或個人各污染物排放、污染治理設施運轉進行巡查、監督；環境污染事故、糾紛現場調查；超標排污費、排污水費以及與排污費有關經濟處罰款項征收與催繳。

1.2 傳統環境監察執法理念

傳統環境監察執法理念主要是“命令―控制”理念，即主要依靠環境行政執法機關行政權威，通過各種行政強制措施，如：行政禁令、行政罰款和責令停業、整頓等措施達到環境執法目標。長期以來，基層環境監察執法多以環境違法事后監督為主，以查處環境違法行為為目的。認為執法與服務是相互對立的，執法部門要有威信才能讓監管對象信服，要樹立威信就須強硬執法，不能服務；經濟與環境也是對立的，二者存在不可緩和的矛盾。

2 環境監察執法理念轉變

環境問題目前面臨企業生產的造成的污染，其治理對于基層環境監察執法來說是一個重要的任務。通過調查部分地區監管情況表明，目前的監管理念跟不上新時期的環境污染問題。向新思想的基層環境監察執法理念的轉變勢在必行。

2.1 從接受執法新思想上轉變

2.1.1 明晰執法與服務的關系

鑒于環境損害的嚴重后果很難逆轉，環境行政執法必須帶有一定的超前性，即可以在環境損害后果發生之前，提前對環境風險進行干預和防范。因此，根據“預防為主”的原則，環境監察執法第一線執法人員不能等到污染事故發生后才對工業企業處以罰款，而是要在企業污染事故發生之前，通過日常環境監管，采取積極手段加強監督，在企業環境污染事故發生前遏制因環境風險帶來的環境破壞。過去，認為執法與服務是相互對立的，而新時期環境監察執法不僅需要行政性執法，更需要服務性執法。

2.1.2 執法隊伍素質的轉變

基層環境監察主要工作內容是提高檢查隊伍的整體素質。由于目前我國環境監察面臨工作壓力大，整體素質低以及專業知識差的形式，新時期的基層環境監察中專業團隊的培養尤為重要。通過開展培訓課程、課題討論的方式進行執法人員素質的提升。將創新性思想滲透到執法隊伍當中，激發執法人員自覺性及學習性。將執法隊伍能力全面提升，保證執法人員滿足基層環境監察的需求，嚴格按照規范進行監察。

2.2 從接受執法新事物上轉變

從落后的辦公時代向信息化環境管理轉變需要執法人員有接受新事物的理念，有新理念才能更快接受新執法技術和運用新執法裝備，適應新時期的環境監察執法。近幾年，國家對環境監察執法能力建設資金投入不斷加強，辦公條件及執法裝備得到明顯改善。目前，執法裝備已從過去的人力時代過渡到信息化時代，電腦、傳真、照相機（攝像機）、聲級計及各種精密儀器等已普及，如何將該類設備熟練運用于12369環境熱線投訴、污染事故應急處理、排污費管理系統、企業污染源自動監控系統及環境日常巡查等環境監察執法中，如何運用重點污染源在線自動監控平臺監控重點污染源，需要基層環境監察執法人員有接受新事物的理念，將現代科技運用于環境監察執法上，節省人力、財力和物力，提高基層環境監察執法的能力。環境管理工作信息化必然促進環境監察工作的信息化進程，在科技進步、信息發達的新時期，基層環境監察執法必須實現執法科學化、網絡化、客觀化和規范化，才能實現環境監察執法管理高效、規范和快速。

2.3 從接受執法新手段上轉變

在手段上的轉變主要通過政府具有法律依據的力量進行控制，但目前，緊緊靠政府控制已經跟不上新時期的監察制度。一些企業缺乏環保、環境監測意識，缺乏專業監測手段。在新時期的基層環境監察執法理念中需要新手段的應用，根據依法規范下采取監察及控制環境污染的新手段。

2.3.1 企業環境監督員制度是環境監察執法的有效手段推行企業環境監督員制度是指導企業內部環境管理的有效手段之一，制度要求企業建立環境管理組織架構，制定環境保護規章制度，在環境保護總負責人領導下，由企業環保監督員（環保專職人員）負責企業污染防治、監督、檢查等環境管理，并按照國家環保相關法律法規協助和完善企業環保工作計劃，定期或不定期檢查企業污染產生和污染防治設施設備運行狀況，做好環境管理臺賬和資料收集，提高企業環境保護意識，增加企業監督員業務能力，規范企業監督員監管行為。

2.3.2 污染源在線監控是環境監察執法新手段污染源在線監控是環境監察部門對企業污染物排放情況監控的新手段。在線數據將在環境執法、總量減排、排污收費領域大量運用，要求各企業在線現場端設備運行正常、數據傳輸穩定。

2.4 從接受執法新范圍上轉變

在范圍上轉變，需要擴大執法范圍。目前基層環境監察主要監察范圍是針對各工業企業、污染嚴重的企業進行監察。新范圍主要將范圍擴大到各項娛樂產業、餐飲、觀光、農村水源、養殖業、自然保護區等范圍。將各地區、各項產業進行大規模環境監察，徹底改善環境問題。

2.5 從接受執法新模式上轉

在模式上的轉變中，執法人員會受到一些阻礙，僅僅靠自身能力不能轉變目前的監察模式。在新時期檢查模式改革中，首先要與其它執法部門合作，通過政府法律力量進行控制。執法部門與其它部門相協調，在其它部門積極配合下進行新模式的展開。尊重群眾意見，將有助于新模式發展的理念融入到新模式中。通過多方面的協調保證新時期環境監測的新模式的進行。

3 結語

環境的監察對于環境保護及社會的發展有著重要的意義。基層環境監察執法理念在轉變過程中應該利用現代新科技、新手段、新模式、新范圍等方面進行監察。能夠更好的適應新時期的環境監察工作。使環境保護工作持續發展，執法工作的順利進行。

參考文獻

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【關鍵詞】 腹腔鏡;食管肌層切開術;治療;賁門失遲緩癥

賁門失弛緩癥又稱為賁門痙攣、巨食管癥，是由于食管、賁門部的神經肌肉功能障礙所導致的疾病。食管下段肌層切開術是治療賁門失弛緩癥較為成功的方法，而腹腔鏡下行此術式，具有創傷小、恢復快、操作相對簡單等優點。現將我們從2007年3月至2011年3月腹腔鏡手術治療9例賁門失遲緩癥的臨床資料報告如下：

1 臨床資料與方法

1.1 一般資料 本組9例，男5例，女4例。年齡21~37歲，平均29歲。均有吞咽困難和食物返流癥狀，3例有胸骨后不適癥狀，1例胸骨后疼痛，經動態心電及心臟彩超檢查除外心臟病。患者均因長期營養不良而消瘦。經上消化道鋇餐透視見食管擴張，食管下端逐漸變細呈鳥嘴征。

1.2 手術方法 手術選擇氣管插管靜脈復合麻醉，采用日本Olympus公司腹腔鏡及成套系統、美國強生公司超聲刀。先于臍部取一小切口長1.0 cm，切開皮膚插入Trocar，插入腹腔鏡。再于左腋前線肋緣下1.0 cm、左鎖骨中線肋緣下2.0 cm、劍突下1.0 cm、右鎖骨中線肋緣下2.0 cm、右腋前線肋緣下1.0 cm處，分別取小切口長0.5 cm、1.0 cm、0.5 cm、0.5 cm、0.5 cm，切開皮膚后插入相應直徑Trocar插入器械進行操作。經右前線肋緣下Trocar 進入分葉鉗向上挑起肝左葉，顯露賁門區域(若效果不滿意可經劍突下進鉗擋肝)。用超聲刀切開賁門右側無血管區，顯露出右膈肌角，再切開食管表面的膈食管筋膜直至左側膈肌角。松解食管后方粘連，將腹段食管充分游離，暴露出食管與賁門連接部位。沿食管向上方，沿食管裂孔游離進入縱膈，能游離出食管前側壁8 cm長左右。利用超聲刀或電鉤切開食管和食管-胃連接部漿肌層，使黏膜向外膨出，范圍超過食管周二分之一，切開長度食管下段5~6 cm，胃側1~2 cm。4例注水后經胃管注氣，觀察有無氣泡，若無氣泡，黏膜無破損，若有氣泡，則提示黏膜有破損，需修補確切；5例術中使用胃鏡探查，見無黏膜破損，且食管黏膜膨出效果滿意，狹窄環消失。此時方可結束手術，術后賁門區留置引流。術后胃腸減壓1 d，若食管黏膜破損則胃腸減壓4 d后方可進食。待排氣后進食。先進全流食，逐漸進食半流及普食。

2 結果

本組9例，均在腹腔鏡下完成。手術時間50~180 min，平均92 min。180 min者是因為切開漿肌層時損傷了食管黏膜，發現后于鏡下縫合修補所致時間較長。該例縫合修補后置引流，術后5 d后進全流食，引流管無液體流出方拔出引流管。其余8例鏡下操作無黏膜破損，順利完成手術。其中5例術后恢復順利，無返酸、惡心、嘔吐等返流癥狀，排氣后順利進食；4例于術后第2天拔除胃管后有返酸、噯氣癥狀，經抑酸、調節至半坐臥位后癥狀緩解，排氣后進食流食，無異常后過渡到普食，均進食順利。復查上消化道鋇餐透視，鳥嘴征消失，鋇劑順利順利進入胃內。隨訪半年至兩年，1例出現復發，考慮乃剛開展腹腔鏡手術初期，經驗不足，胃賁門處肌層切斷不完全有關。經用食管擴張器擴張2次，至今未復發。1例食管下端有一慢性潰瘍，經抑酸及服用保護胃黏膜藥物，癥狀緩解。

3 討論

3.1 腹腔鏡食管下段賁門肌層切開術治療賁門失弛緩癥應是最佳方法 賁門失遲緩癥是由于食管壁Auerbach神經叢結細胞變性、減少、或消失，副交感神經分布缺陷，使食管壁蠕動和張力消失，引起食管下括約肌痙攣，從而引起進食下咽不暢、嘔吐、胸骨后疼痛、體重下降等癥，多見于青壯年［1］。通常治療在早期服用解痙藥和鎮靜藥，在病程的晚期需行食管下端強力擴張療法或外科手術治療方法。其中，藥物方法和強力擴張食管療法，療效不確切，易方發［1］；手術行Heller發明的食管下段賁門肌層切開術療效確切可靠，但因傳統開放手術，無論是經腹還是經胸，都必需具有足夠長的切口，否則難以顯露食管下端及賁門區域，具有大切口、小操作的特點。所以損傷較大，難以被患者接受。于20世紀90年代，有學者開始探討腔鏡輔助下食管下段肌層縱行切開術治療賁門失遲緩癥，并發現無論胸腔鏡還是腹腔鏡，均能達到開放手術的效果，具有損傷小、恢復快，療效確切的優點［2］。我們采用腹腔鏡經腹行食管下段賁門肌層切開術，感覺具有視野寬闊，可清晰地顯露食管、賁門區的解剖結構。在腔鏡放大圖像的監視下，可以向上游離出較長的食管長度，能切開足夠長度的食管肌層。并能避開迷走神經，避免損傷神經，從而保護神經功能，術后功能恢復良好。所以，經腹腹腔鏡食管下段賁門肌層切開術，是治療賁門失遲緩癥最佳方法。

3.2 精細操作是手術成功的必要保證

3.2.1 充分顯露食管賁門區是完成手術的先決條件 我們體會：從劍突下Trocar進入擋板向上跳起肝左葉，顯露效果最好。同時抓住賁門下牽拉，并調整腹腔鏡斜面的角度或位置，必要時將腔鏡位置移到左鎖骨中線肋緣下戳卡位置，使監視器上的畫面顯示出食管正中縱行走行的位置，使操作更安全可靠。

3.2.2 徹底切開足夠長度的肌層是保證療效的必要條件 標準的Heller肌層切開術，與食管狹窄正中前壁縱行切開食管肌層直達黏膜下層，上端應包括擴張食管2 cm，向下直至胃食管接合部1~2 cm，切口全長≥5 cm，通常需7~9 cm［3］。在鏡下，只要充分顯露食管賁門區域，加之腹腔鏡頭狹小、細長，能近距離鉆到食管裂孔及食管周圍間隙，顯露出足夠長的食管，從而達到切開的長度要求。且在放大的圖像上，能清楚地分辨出狹窄環與擴張食管交界處(狹窄處食管肌層厚韌，擴張處食管肌層薄而軟)，向上切開的范圍能狹窄范圍。鏡下應仔細分辨，注意將肌層完全切開，即使肌纖維也不應殘留，使食管黏膜向外膨出超過2/3~1/2食管周徑［3］。

3.2.3 精細操作預防黏膜層破損是手術成功的關鍵 切開食管肌層時，一定要小心、謹慎，勿損傷黏膜。最好用超聲刀、電鉤、電剪相結合的方式。先用電鉤在食管表面電凝切開一小口，用鈍頭分離鉗鈍性分離肌層，看到黏膜層后，沿肌層與黏膜層間的縫隙向上分離，分離出一定的空間后，用超聲刀凝固、切斷肌層。此時注意將超聲刀的工作臂向上、保護臂向下插入肌層-黏膜間隙中逐次夾閉肌層予以切斷，這樣能預防食管黏膜層的破損。

預防術后復發的關鍵在于能否徹底切斷食管-賁門接合部位的肌層。因進鏡方向是從下向上，因角度問題及賁門肌層、黏膜層愈著緊密的特點，單純使用超聲刀夾閉切斷肌層的操作，易使局部黏膜破損。此時應將鏡頭推進，在高倍放大的畫面上，用電鉤或電剪由表面開始逐漸小心電凝，電凝后用剪刀刮分肌層，可逐漸電凝切斷肌層，同時確切止血，這樣能最大限度地防止黏膜破損。

術中若有條件，最好胃鏡探查。一可黏膜有無破損，二可探查切開肌層范圍是否足夠或遺漏。若內窺鏡見有凹陷，標明有肌纖維未能完全切斷，需再次仔細尋找予以切斷。若遇破損，則細線縫合修補。若不放心，可加用dol賁門成形術，既能保護破損縫口，以防滲漏，又能防止反流。

3.3 不加抗反流縫合使操作更簡便 我們所做的8例手術，均未用抗反流縫合，其中4例在術后短期內拔除胃管后有返酸、噯氣癥狀，經抑酸、調節至半坐臥位后癥狀緩解，排氣后進食流食，無異常后過渡到普食，均進食順利。其余5例術后恢復順利，無返酸、惡心、嘔吐等返流癥狀，排氣后順利進食。所以認為可不加抗返流縫合，從而使手術操作更簡便易行。

3.4 胃鏡食管擴張術是治療術后復發的有效手段 因腹腔鏡食管肌層切開術已使大部肌層切開，僅使少量肌層殘留而至復發。所以運用胃鏡氣囊擴張很容易就能使殘留的肌肉斷裂，癥狀緩解。我們所做的1例復發患者，經兩次胃鏡氣囊擴張后，癥狀就緩解了。

所以說腹腔鏡下治療賁門失弛緩癥具有創傷小、恢復快、療效確切、操作簡便等特點，該術式所需設備相對簡單，幾乎不用一次性手術耗材，總費用并不高于開胸同種手術，值得臨床推廣使用。

參 考 文 獻

［1］ 吳階平、裘法祖.黃家駟外科學. 北京：人民出版社，2000:1476.

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    環保法明確規定縣級以上的地方政府才有環境監管權,將環境監管職責定位在縣級以上人民政府的環保等主管部門,對于縣級以下人民政府及其有關行政主管部門是否承擔環境監管職責沒有作出規定。法律規范缺乏對鄉鎮政府環境保護職權的規定,導致現實中即使有些時候鄉鎮政府已經意識到自身環境監管的職責,但是也會因為執法的合法性依據缺失導致他們的執法熱情不高。其次,關于農村環境治理的政府機構設置層面,農村環保機構不健全。目前,多數地方縣級以下政府基本沒有專門的機構管理農村環境問題,環境保護機構僅僅在縣一級地方政府中設置。雖然作為“綜合管理部門”的縣級環保局對環境保護方面進行綜合管理,但是對農村生活和農業環境管理涉及的不多,尤其是目前的縣環保局由于各種原因幾乎不能檢測到由于鄉鎮企業的超標排污、城市污染向農村轉嫁等產生的各種環境污染問題。最后,關于農村環境治理的政府人員認識層面,基層干部重視不足。縣一級甚至是鄉一級人民政府是主管農村環境保護的主體責任政府。但是,在經濟發展過程中,由于這些地方政府的不少基層干部薄弱的環境保護意識和法制觀念,農村環境保護工作一直沒有被列在重要的議事日程里。招商引資時,為了吸引投資而忽視環境的負面效應,造成引進項目的同時附帶了污染源,同時在日常的生產、生活方面忽略了指導農民對所產生的污染采取相應的措施加以防范。事后當農民向基層干部反映農村環境侵權行為問題時,不作為行為常見,不能對農民進行環境維權履行職責和義務。[1]

    最近幾年來,頻發的農村環境群體性事件令人擔憂,農村環境問題指的是因環境問題而引發的農村群體性事件。比如,2012年10月下旬寧波的Px項目引發的上百名村民上訪案件。[2]農村環境群體性事件發生的深層次原因是農民在農村環境治理中參與權的缺失。目前,我國有關環境立法對公眾參與制度的規定,形式上大多采取的是以政府為主導的自上而下的形式;內容上由于法律條款規定過于原則抽象,可操作性不強;過程上忽略事前的監督,側重于事后的監督。一言以蔽之,目前的這種公眾參與的方式缺乏一定的自主性、可行性和持續性。公眾實際上幾乎對參與的事項和程序都沒有自主權,是受主管的行政部門的態度決定的參與。現實中,我國政府在某種程度上已經直接管制了民間環保力量的自我組織,地方政府的強勢控制,使公眾在環境保護方面的參與形同虛設。關于農村環境的公眾參與也適用一般環境法律規范的規定,所以農民在農村環境治理的參與中也存在這樣的問題。

    農民對農村環境保護的參與是實現環境效益價值的一項重要保證。農村環境治理中吸收農民參與進來可以很好地調動農民的積極性,在作出決策等事項時可以提高可行性、科學性,從源頭上預防,是實現環境效益價值的一個重要途徑。同時,農民參與農村環境治理是實現環境正義的一項重要保障,農民的這種參與可以充分實現其作為農村環境利益的主體對其自我利益的一種表達。在農村環境保護行政立法、行政決策、行政執法和監督救濟中,允許農民參與,農民就可以與其他環境權益主體一樣享受公平的待遇,充分表達和維護他們的環境權益訴求,最終實現環境正義的價值追求。

    薩克斯的“公共信托理論”告訴我們,作為公民,我們人人都享有環境權。環境權是屬于每個人的,而政府只是接受公眾委托保護環境,并且有保護公民享有環境權的義務。[3]從狹義的環境權角度來講,我國憲法沒有明確規定公民的環境權。但是我國憲法第26條規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。”第9條第2款規定:“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”依此可以推斷出,憲法是保護公民的環境權的,這是以國家義務的形式,確認了公民的環境權,可以理解為環境權是憲法確定的公民的一項基本人權。作為基本人權的環境權是指公民享有在無污染無破壞的環境中生存并且利用環境資源的權利,具體包括對環境的使用權、知情權、參與權、請求權等權利。[4]作為普通公民一部分的農民當然享有環境利益訴求,具有參與農村環境管理的權利。所以,作為環境利益訴求的主體,農民對于農村環境的參與治理可以合理地利用并保護農村的環境資源,進而實現自己的參與權利。

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一、健全生態文明的法律體系，提供環境治理的程序保障

法律法規既是社會活動的底線，也是環境治理的基本規范。在生態文明建設的不斷推進中逐步化解乃至消除環境污染，首先需要建立健全生態文明的法律法規，將環境保護作為一種基本的要求融入政府、企業、農民等群體生產生活的過程中。具體來講，就是要將環境保護融入基層政府績效考核體系，實施科學的生態獎懲制度，打擊破壞環境以及假冒無公害產品等經濟違法行為。

二、構建農村環境教育體系，營造環境治理的心理空間

環境污染既與農民生產生活密切關聯，同時它所損害的也是廣大農民的切身利益。因此，農村環境治理需要廣大農民群眾積極行動起來，廣泛深入參與到環境治理中來。這就要求激發農民投入生態環境保護的意愿和能力，孕育農民參與環境保護的心理空間。具體來講，我們需要結合當前各地開展的科學下鄉、文化下鄉等活動，培養農村精英和技術人才，進而通過農村精英的示范帶動作用，推進農民的生態生產和生態生活，提升農民素質，培育環境污染治理的主體。

三、培育農業生態文明建設的創新系統，提升環境污染治理能力

很多農村地區的環境污染，歸根到底是發展能力的問題。能否有效提供與生態文明建設相適應的農業技術和生產工藝，是建設農業生態文明、從根本上解決環境污染的前提和基礎。政府應充分考慮到農民環境保護及農業升級發展的信息、技術和知識等方面的實際需要，充分發揮地方各類大學及研究機構的既有資源和能動性，搭建農民、大學、鄉鎮企業與政府共享的技術、知識的公共平臺，以此溝通社會和農業發展，形成農業發展的技術創新、管理創新、知識創新、產業創新的支撐，為提高農民脫貧發展，推進農村環境治理提供能力支持。

四、創新農業發展的投入機制，加大環境治理資金支持

現代農業發展中，糧食產量的迅速增長與環境惡化并肩而行。土地肥力衰減、地下水污染、食品毒化、水資源匱乏等問題層出不窮，導致農業與環境的沖突日益嚴峻。其根本原因在于工業化農業的線性發展模式。建設農業生態文明，促進農業與環境的協調發展，要在現實的基礎上推進農業的整體轉型。但這種發展模式已經形成現實性的路徑依賴，農業的轉型發展事實上存在很大的制約。因此，政府應該通過公共政策、公共資源的合理使用，真正加大生態農業的投入，鼓勵環境友好的農業發展模式，同時，也要為農村環境治理提供必要的資金支持。

五、協調政府、市場與社會的關系，搭建農村環境治理的三維社會平臺

可以說，在一定意義上環境污染是市場失靈的產物，但同時也不能忽略政府決策中可能存在的環境責任缺失。農村環境治理，決不應單一地依靠某一種力量，而應該是“政府之手”與“市場之手”和“社會之手”的協調并用。在實踐過程中，我們可以以農村生態社區建設為核心，以食品安全和環境治理為抓手。一方面，要利用經濟手段，營造一種環保者有利可圖的市場平臺，促使人們在經濟發展中切實考慮其活動的環境效應；另一方面，也要利用行政、法律等手段，促成環境友好的社會管理創新，為農業生態文明的建設營造良好的宏觀環境。

總之，農村環境治理是農村環境與發展中必然要面對的問題，這種問題既具有階段性特征，也是一個長期、動態的過程。積極建設農業生態文明，實現人、經濟與環境的協調發展，才是根本的出路。為此，必須形成政府、大學、農民、社會組織共同參與、相互合作的生態運行機制，從而在政府推動、市場承接、科技催化、社會參與的循環互動中協調經濟與環境之間的關系，從根本上解決農村的環境污染問題。

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>> 協同治理視角下的政府公共危機處理 協同治理視角下城市社區組織管理體制的現狀分析及其改革探索 風險社會理論范式下中國“環境沖突”問題及其協同治理論 城市環境責任的邏輯 協同治理視域下的我國智庫發展及其資本提升 公共危機協同治理研究 基于多中心治理理論下的京津冀環境污染協同治理研究 藥品安全從行政監管走向協同治理的路徑審視 我國城市環境污染存在的問題及其治理措施 淺談城市環境污染的現狀及其治理對策 協同治理視角下城市多民族社區中居民參與存在的困境及路徑選擇 新媒體背景下高職院校危機協同治理研究 基層協同治理推進路徑和生成邏輯 國際旅游島建設過程中的公共危機協同治理初探 芻議如何加強城市環境污染的治理 治理城市環境污染的建議 分析城市環境治理存在的問題及對策 城市環境污染的治理措施探討 城市環境治理的發展模式與實踐措施 關于城市環境衛生治理的探討 常見問題解答 當前所在位置：.

〔3〕 〔4〕〔美〕理查德?瑞吉斯特.生態城市〔M〕.王如松，等譯，北京：社會科學文獻出版社，2010.24.

〔5〕 〔6〕〔9〕劉祖云.十大政府范式〔M〕.南京：江蘇人民出版社，2014.271-314，289，306.

〔7〕 姜愛林，陳海秋，張志輝.城市環境治理若干理論研究〔J〕.寧夏社會科學，2008，（5）.

〔8〕 范如國.復雜網絡結構范型下的社會治理協同創新〔J〕.中國社會科學，2014，（4）.

〔10〕 〔11〕〔17〕〔美〕奧蘭?揚.直面環境挑戰：治理的作用〔M〕.趙小凡，等譯，北京：經濟科學出版社，2014.80-81，164.

〔12〕 趙喜亮，等.中美環保產業對比分析研究〔J〕.中國環保產業，2012，（4）.

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今年是實施“十二.五”規劃的起步之年，為開好局、起好步，創優發展環境，促進經濟社會又好又快發展，市委決定開展“環境創優年”工作，按照市、縣委有關部署及要求，鄉黨委、政府高度重視，精心組織，健全機構，建立方案，加強領導，重抓“四個結合”，扎實推進了“環境創優年”各項工作。

一是將“環境創優年”工作的開展與干部作風建設相結合，加強干部教育管理，轉變作風，提高效能。進一步建立和完善干部管理及考核長效機制，加大力度，強化督查和考核；著重樹立正反兩方面典型，開展警示教育，規范干部行為，轉變作風；從源頭抓起，預防和懲治腐敗，提高機關干部服務項目建設、服務基層、服務群眾的能力和水平。

二是將“環境創優年”工作的開展與城鄉環境綜合治理相結合，確保城鄉面貌煥然一新，扎實推動新農村建設。鄉主要領導帶頭親自參加環境治理責任區域的“五亂”治理，同時，加大力度對場鎮衛生死角、建筑垃圾、鄉村公路及周邊環境等重點區域不定期進行督查，發現問題，及時通報，限期整改，將督查通報結果納入年度目標進行考核，確保環境治理工作制度化、規范化、常態化。

三是將“環境創優年”工作的開展與文明創建相結合，確保文明鄉鎮、文明村創建取得新成效。今年，我鄉已向上級申報創建縣級文明鄉鎮和一個縣級文明村，鄉黨委、政府抓住開展“公民道德建設宣傳教育月”活動之機，采取領導作輔導報告、設宣傳站、印發宣傳資料、上法制宣講課等方法，教育全鄉干部群眾和中小學生倡導文明、講正氣、樹新風，講文明話，辦文明事，做文明人，切實創優發展環境。

四是將“環境創優年”工作的開展與“創先爭優”活動相結合，推動各項工作，確保提速升位。為實現“開門紅”目標，鄉黨委、政府搶抓機遇、攻堅破難，真抓實干，突擊抓好招商引資、項目建設、農業產業化發展、民生工程等重點工作。。通過努力，全鄉招商引資初見成效；鄉政府辦公樓建設、鄉文化站建設、智尚苑開發、智永大橋建設、第二輪村級活動場所建設等項目建設有序推進；已發展小米辣種植2000畝。“富士康”員工招募等工作名列全縣前茅。同時，不放松基層組織建設和黨風廉政建設，全體黨員、干部分別對照上級要求和年度工作目標采取不同方式進行了“創先爭優”公開承諾、年度工作目標承諾和廉政承諾。自覺接受群眾和社會各界的監督。

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今年是實施“十二.五”規劃的起步之年，為開好局、起好步，創優發展環境，促進經濟社會又好又快發展，市委決定開展“環境創優年”工作，按照市、縣委有關部署及要求，xx鄉黨委、政府高度重視，精心組織，健全機構，建立方案，加強領導，重抓“四個結合”，扎實推進了“環境創優年”各項工作。

一是將“環境創優年”工作的開展與干部作風建設相結合，加強干部教育管理，轉變作風，提高效能。進一步建立和完善干部管理及考核長效機制，加大力度，強化督查和考核；著重樹立正反兩方面典型，開展警示教育，規范干部行為，轉變作風；從源頭抓起，預防和懲治腐敗，提高機關干部服務項目建設、服務基層、服務群眾的能力和水平。

二是將“環境創優年”工作的開展與城鄉環境綜合治理相結合，確保城鄉面貌煥然一新，扎實推動新農村建設。鄉主要領導帶頭親自參加環境治理責任區域的“五亂”治理，同時，加大力度對場鎮衛生死角、建筑垃圾、鄉村公路及周邊環境等重點區域不定期進行督查，發現問題，及時通報，限期整改，將督查通報結果納入年度目標進行考核，確保環境治理工作制度化、規范化、常態化。

三是將“環境創優年”工作的開展與文明創建相結合，確保文明鄉鎮、文明村創建取得新成效。今年，我鄉已向上級申報創建縣級文明鄉鎮和一個縣級文明村，鄉黨委、政府抓住開展“公民道德建設宣傳教育月”活動之機，采取領導作輔導報告、設宣傳站、印發宣傳資料、上法制宣講課等方法，教育全鄉干部群眾和中小學生倡導文明、講正氣、樹新風，講文明話，辦文明事，做文明人，切實創優發展環境。

四是將“環境創優年”工作的開展與“創先爭優”活動相結合，推動各項工作，確保提速升位。為實現“開門紅”目標，鄉黨委、政府搶抓機遇、攻堅破難，真抓實干，突擊抓好招商引資、項目建設、農業產業化發展、民生工程等重點工作。。通過努力，全鄉招商引資初見成效；鄉政府辦公樓建設、鄉文化站建設、智尚苑開發、智永大橋建設、第二輪村級活動場所建設等項目建設有序推進；已發展小米辣種植2000畝。“富士康”員工招募等工作名列全縣前茅。同時，不放松基層組織建設和黨風廉政建設，全體黨員、干部分別對照上級要求和年度工作目標采取不同方式進行了“創先爭優”公開承諾、年度工作目標承諾和廉政承諾。自覺接受群眾和社會各界的監督。

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關鍵詞：礦山地質環境治理

1礦區地質環境現狀

1.1礦區地質環境概述淮南礦區是我國重要的煤炭基地，淮南礦業（集團）有限責任公司現有礦井9座，截止2004年9月累計產煤5.262億噸，為國民經濟的發展作出了重大貢獻。淮南礦區位于淮河兩岸，地跨淮南市的五區一縣和阜陽市的穎上縣。礦區處于淮河沖積平原之上，地形平坦，地面標高一般在20～26m之間。區域內水系均屬淮河流域。論文百事通天然河道流向一般沿區域地勢由西向東，由北向南注入淮河。礦區內除淮河以外，主要河流有西淝河及其支流濟河和港河、架河、泥河、黑河已經人工開挖的有高新河、永幸河、光輝河等。

礦區內淮河防洪與農田水利設施多，農田水系縱橫交錯，基本形成適宜農業耕作的水利網絡。絕大多數耕地夏季種稻，冬季種小麥。

淮南煤田煤層賦存于淮河及其沖積平原之下，第四系松散層厚20～483.5m，由東南向西北逐漸增厚。屬水體下開采的礦區。

礦區大氣降水及地表水資源時空分布不均，年際分布不均，淺層地下水水質良好，水源充沛，補給條件較好，目前礦區利用地下水不致引起地面沉降。

礦區開發引起地表塌陷下沉，擾亂水系，損壞耕地、村莊、河道、提防及其它建筑物受到破壞。礦區開發對地質環境的影響主要為：地面塌陷、固體堆積占地與污染，農業生態環境變化等方面。

1.2地表塌陷淮南礦業集團所屬9座礦井、工業和生活居住等地面設施占地2624.2公頃（39363畝）。

9座礦井礦區總面積為301.12km2，截止2004年9月底開采塌陷面積達62.10km2，占礦區總面積20.59%。其中又有約17.7%為積水區，即積水累計總面積達10.97km2。積水范圍隨降雨量大小而變化。

隨著煤礦開采的延深和規模擴大，塌陷范圍逐漸擴大，據1997年以來的統計，1997年1月至2004年9月塌陷區增加了24.8km2，年增長率為5.15%。

開采塌陷區尚有15個村莊正在或有待搬遷。

開采塌陷區內，地形、地貌改變破壞了水系，影響河堤長度為15.1km，灌溉渠道5.9km，影響鐵路線長度7.41km。

1.3固體堆積物

1.3.1煤礦開采，每年要排放大量的煤矸石，選煤廠也有相當的矸石排放，電廠排放粉煤灰。造成固體堆積物占地和環境污染。

據初步統計，目前現存矸石山（場）23處，占地63.9公頃（906畝），固體堆積物總量為1898萬m3。

1.3.2淮河以南的礦區，煤層傾角較大，多煤層聯合開采，全部煤層開采后下沉量大，一般在10m以上，最大下沉量達18m。塌陷盆地積水深淺不一，農民進行粗放式養魚。可耕地的質量下降，造成農業減產減收。

淮河以北廣大礦區，煤層傾角平緩，基本屬單一煤層方式開采，回采后形成碟形塌陷區盆地，最大下沉量達4.5m，地下水埋深較淺。因此，盆地中間積水，積水范圍大小受降雨量控制，變化比較大，盆地的邊緣下沉量小呈緩坡地仍可耕種，但不宜種水稻，造成農業減產，盆地的邊緣帶與積水區之間，地面坡度大，水土易流失，基本上為棄耕絕收地帶。論文百事通

1.4地質環境改變對工農業生產和生態環境的影響

1.4.1對大氣的影響煤礦生產過程中釋放出大量的瓦斯，瓦斯氣是一種有強烈溫室效應的氣體，瓦斯氣向大氣牌坊會導致全球氣候變暖，給空氣造成污染。

1.4.2對農業生態環境的影響煤礦開采引起的地表塌陷和矸石堆積導致耕地減少，土地質量下降，農業減產，造成農村搬遷。

1.4.3對城市環境的影響煤礦開采造成地表塌陷，矸石成山，導致市容臟亂差，影響市民生活，制約城市發展。

1.4.4對煤礦企業的影響為了減少村莊和城鎮搬遷，降低生產成本，煤礦企業不得不改變開拓布置方式，甚至放棄準備煤量，影響了煤炭資源合理開發利用，制約了企業自身發展。

2礦山地質環境治理原則

2.1以人為本、防災減災所有的地質災害，直接或間接的對礦山職工和礦區居民的生命財產安全構成威脅，因此礦山環境治理首先要保證礦區免遭礦山開發誘發的各種地質災害的危害，達到防災減災的目的。

2.2因害設防、綜合治理針對礦山地質環境破壞的特點、方式、分布及危害程度，抓住重點和關鍵環節，因地制宜、因害設防，采取攔、排、護、整、填、植等方面的綜合治理措施對礦山環境進行治理。

2.3注重效益、分期實施礦山地質環境治理工程應遵循生態社會效益優先的同時，爭取最大的經濟效益。區別不同的礦山地質環境問題，采取不同的治理措施。同時根據資金情況、礦山地質環境問題的危害大小、輕重緩急，分期、分階段進行治理。

2.4工程措施與生物措施相結合礦山環境治理只有將工程措施與生物措施緊密結合，才能達到礦山環境治理的最終目標。各種工程措施只要配置合理，就能根治地質災害。但其缺點是投資過大，而生物措施恰好彌補工程措施的缺點，其投資較小，能改善小氣候的特點，使其廣泛應用于礦山環境治理中。

3礦區地質環境治理的基本設想

淮南礦區地處華東，是富饒的淮河平原，是我國重要產糧基地，土地十分珍貴。國家可持續發展戰略，對地質環境的保護、生態平衡提出了更高的要求和法規制約。因此，煤礦開采地質環境的恢復引起了各級部門和煤炭企業的重視。塌陷區回填復墾是煤炭企業、地方政府和礦區農民長期以來的共同愿望，不塌陷影響經濟發展、環境保護的不良因素轉變為積極因素。淮南礦業集團實施礦山地質環境恢復示范工程項目。

實施示范工程的指導思想：治理與開發相結合，變害為利，企業、地方政府和農村基層組織緊密合作，中和開發現代化生態企業，建設小康型農村。

“珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”是基本國策。煤礦開采對地質環境的影響和土地的破壞十分嚴重，是一個長期以來未能解決的問題，是一個共同關注的問題。

《環境保護法》、《土地法》和《礦產資源法》等國家法規，都要求礦山開采保護地質環境，實現治理恢復“占補平衡”的最終目標，這也是可持續發展戰略的組成部分。

我們將吸收有關兄弟單位回填復墾試驗的成功經驗，結合淮南礦區的具體地質環境，按照國家的有關法規和技術政策，實施示范工程項目。主要項目有：謝李示范工程，塌陷區回填后作為城市綠化地、改善生態和小氣候；張集示范工程，結合農村搬遷、小城鎮建設、改變農業結構相結合，由單純的種植，變為種植和水產養殖、農魚產品加工相結合的農業結構。

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【關鍵詞】 整體性治理 城市生態環境治理 整合策略

一、整體性治理理論

1、定義

整體性治理理論是目前在西方最為推行和前沿的治理理論，希克斯在其著作《邁向整體性治理》（2002）中將整體性治理理論定義為政府機構之間在充分溝通與合作的條件下，達到有效的協調與整合，使得彼此的政策目標能夠連續一致，政策的執行手段能夠相互配合，創造相互強化的效果，達到沒有間隙的合作治理。波利特在其發表的《聯合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內部各層級機構、部門的整體性運行為出發點，強調預防、公民需求和結果導向，充分重視信息技術在治理當中的重大作用，通過在政策、規章、服務和監督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務的新興治理理論。

2、問題指向

碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。希克斯認為，以往根據功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現高度分化的狀態，以至于難以有效地解決越來越復雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協調所導致的結果”；“碎片化是一個復雜的問題，它有無數種問題的來源，必須在完善設計的整體性治理當中才能準確的知道它的由來”。韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業的機關間，缺乏溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗”。棘手性是整體性治理的一個挑戰方向。希克斯指出“人民有許多聯合性的難題（Joined-up problems）……，這些難題并不是按照專業、功能或機構的邊界發生的”，“解決跨部門邊界（Boundries）的復雜難題，需要新的途徑”，“棘手性是指許多民生問題跨越了數個部門的邊界，導致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”。按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯合性質的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。

3、核心概念

（1）目標與手段相互增強。希克斯認為單純的跨界合作并不能構成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態是否為整體性政府需要從目標和手段兩個維度之間的相互關系程度來判斷。他以組織機構的政策目標和手段是否相互增益將政府的治理形態分為漸進式政府、領主式政府、整體性政府、碎片化政府和協同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標與手段相互增強的效果。

（2）信任與責任。希克斯認為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關鍵性整合，沒有信任的相互合作和協調是不可能成為現實的，即使成為現實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關系對于構建整體性治理戰略非常關鍵。同時，希克斯認為責任感是整體性治理當中最重要的，這里的責任感包括了誠實、效率以及有效性（或項目責任）三個方面的內容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應當遵守規矩；效率主要涉及在提供公共服務時，政策輸入和輸出之間的關系；有效性（或項目責任）指的是行政人員應對其行政行為負責。

（3）信息技術。信息技術是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發展為整體性治理的實現奠定了基礎。鄧利維認為，數字時代的治理核心在于強調服務的重新整合，整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。因此，整體性治理理論把信息技術和網絡技術作為治理的手段，整合不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源，簡化基礎性的網絡程度和步驟，從整體性目的出發，力求建立一個統一、標準的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現輕松快捷、資源共享的在線治理模式。

（4）協調整合。希克斯將整體性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構架與形態，一個是政府運作。在政府的組織構架與形態上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合；治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合；公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規章、服務和監督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內容、政策評估以及政策過程的整合；規章整合是指有關個人的規章制度與公共部門的規章制度、私人部門的規章制度中的內容的整合；服務整合是指將政府所提供的公共服務、公共產品、供給方式以及產生的影響進行整合；監督整合則是對政策整合、規章整合、服務整合三方面的科學評估。

二、我國城市生態環境治理現狀

1、整體性治理視角下我國城市生態環境治理存在的問題

（1）存在政府部門之間合作不足的現象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導致的。部門間條塊分割導致的合作不足主要表現在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導致資源浪費；二是行政行為上的互相推諉，導致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現在各部門分別對自己所轄范圍內的行政事務負責，這樣就容易出現因為相互之間的信息溝通不足導致政出多門的情況；同時，不同的部門彼此之間可能目標沖突、數據不一致、標準不一，多重管理和執法最終導致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管；遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”，遇到難管的事則是“事不關己，高高掛起”、“多一事不如少一事”，最終導致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公眾及其他治理主體參與不足的現象。城市生態環境治理的主體包括政府、公民、企業、環境NGO等，但是由于各種體制內和體制外因素的影響，公民、企業、環境NGO等民間治理主體在我國城市生態環境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環境標志認證的企業數量相對于我國龐大的企業基數來說偏少，參與渠道受限、專業人員不足、活動經費有限等才是我國環保NGO在城市生態環境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態環境治理主體的積極性。

（3）存在信息閉塞的現象。我國在城市生態環境治理問題上，信息不暢主要表現在兩個方面：一是基礎設施建設嚴重滯后導致的信息閉塞；二是電子政府服務系統建立不夠完善導致的信息閉塞。“環境中污染物成分的多樣性和復雜性對檢測設備的技術要求愈來愈高，而多數環保部門現有的監理儀器裝備嚴重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少。基層環保部門情況更糟，以至于不能及時出數據；有些需要監測的項目，無能力監測，只好放棄”。網絡技術的運用在城市生態環境治理上面也顯得非常欠缺，2013年環境統計年報數據顯示，我國環保系統機構總數達14257個，其中國家級機構45個，省級400個，地市級2252個，縣級環保機構8866個，鄉鎮環保機構2694個，但是這些機構多數都沒有自己獨立的網站，有獨立網站的也很少更新。

2、整體性治理視角下我國城市生態環境治理問題產生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學派將政府和政府工作人員的行為納入了“經濟人”的假設，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標準是GDP，即使還有民生改善、社會進步、生態效益等考核指標，但GDP在其中還是占據著主要位置，這就容易導致地方政府、官員為了促進本轄區的經濟增長，不惜以破壞環境和自然資源為代價，降低環境準入的標準，把一些高污染、高能耗的企業引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環境部門執法。

（2）制度建設滯后。在我國城市生態環境治理中，制度建設的落后可以簡單概括為法律法規制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環境治理上的研究起步較晚，法律法規還不夠健全和完善，法律數量和所涉及的范圍相較于我國城市生態環境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導致一些環保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現行環保法律法規對于跨地域性的生態問題規定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責和義務，導致在執法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態環境治理發展的重要因素。

（3）社會環保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態環境治理不僅僅是政府的責任與義務，企業、公眾、非營利組織更是踐行環保政策、環保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業還是非營利組織環保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環保，但是落到實處的行動還是非常有限；企業追求利益，不惜以破壞環境為代價；環保NGO很多掛靠在行政機構之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數心有余而力不足。

（4）技術支撐不足。城市生態環境治理是一個從頂層設計到具體執行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統，掌握信息、處理信息對這個系統的正常運轉有著很大的作用。首先，環境信息的獲取需要更為先進的監測裝備和更多的專業知識，但是我國目前在監測裝備上的先進程度與西方發達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監測系統。其次，有很多的政府網站缺乏有關城市生態環境治理的通報，即使是專門的環保部門網站數據也沒有及時更新，網絡技術的運用沒有得到充分發揮。

三、我國城市生態環境的整體性治理策略

1、構建我國城市生態環境治理中政府組織與形態的整合策略

（1）加強治理功能的整合。整體性治理所強調的治理功能的整合主要是指“機關內功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關間的整合，如健保與社福功能之整合”。我國城市生態環境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態環境治理的目標，大力宣傳“生態城市”的理念，嚴格執行綠色GDP制度，將城市生態環境的治理轉變為每一個部門、每一位公務人員的切身責任。其次，構建區域環境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態環境治理的大部門治理方式（即大部制）還不具備成熟的條件，因此構建我國“區域環境綜合管理體系”，將區域內各相關政府部門和機構協調整合起來，就有可能成為我國城市生態環境治理的突破口。最后，建立協調議事機構，由于涉及城市生態環境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設立一個較高級別的協調議事機構對于推動全國城市的生態環境治理工作具有十分重要的意義。

（2）加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態環境治理中的治理層級，創建扁平化的行政組織結構模式，扁平化的組織機構有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯系、縮短決策層與執行層之間的距離，在城市生態環境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現。“部省合作”是近年來不斷見諸報道的跨越層級鴻溝、實現互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協商轉變的很好體現。因此，在城市生態環境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現治理層級的整合。發展“市縣共治”、“市區共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調動縣一級和社區等相關部門治理環境問題的積極性，市級政府運用政策引導、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經濟杠桿與分級統籌、合作參與的形式，推動縣級和社區積極參與城市生態環境的治理和建設。“友好城市”是促進國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經貿、教育等方面，若將其擴展到城市生態環境治理領域，將是拓寬我國城市生態環境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內城市生態環境治理層級的重要方式。

（3）加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態環境的復雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態環境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態環境時政府相關部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態環境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國E.S薩瓦斯提出的BOT與TOT模式、大力推廣清潔發展機制（CDM）等與私營產業合作的整合策略出發，大力培育環保NGO，拓寬其參與治理城市生態環境的渠道，走出一條“政產學研聯盟”一體化的城市生態環境治理道路。

2、構建我國城市生態環境治理中政府運作層面的整合策略

（1）加強政策的整合。政策的整合是希克斯關于整體性治理理論的關鍵活動之一，為了實現我國城市生態環境治理政策上的整合目標，我們要保持有關環保政策的連續性和一貫性，以高效的管理和執行，提供給國民更好服務質量的治理，從而達到預防和治療的效果。在我國的具體實踐當中，我們要在環境管理政策、環境經濟政策、環境技術政策和環境保護產業政策四個方面下工夫，以生態城市建設為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關系、經濟發展好與快的關系、人與自然和諧發展的關系等。

（2）加強規章的整合。規章可以分為國務院部門規章和地方政府規章，國務院組成部門以部長令形式的是國務院部門規章，地方政府以政令形式的是地方政府規章。要將以上類似的規章制度形成一股治理城市生態環境的合力，就必須要對其進行整合，構建一個整體性的規章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關職責，以免出現規章重復、多頭執法的現象。其次，在地方層面必須嚴格按照中央的要求制定本地方相應的規章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標，規避地方政府自利性的特質。再次，建立和健全監督機制，進一步強化現有的區域環境保護督查機構，增強其協調處理跨行政區域污染防治的職能。

（3）加強服務的整合。整體性治理理論中服務的整合，指的是對公共服務、公共產品的內容、供給方式以及其產生影響的整合，在城市生態環境治理的過程中，要充分發揮政府提供和社會提供公共服務相結合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產品和服務中來，形成以政府為主導、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態環境治理的公共服務和產品提供模式，提高公共產品和服務的質量。

（4）加強監督的整合。首先，構建完善的績效考核機制。在政府方面，以經濟發展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態環境治理作為考核指標，建立起一個“政績指標”和“綠色指標”相統一的績效考核體系；在市場方面，提高行業進入門檻，加大環境污染的懲罰力度，以企業污染物排放量和是否破壞城市生態環境作為考核標準，決定是否強行關閉該企業；在公民個人方面，可以建立環保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環保政策。其次，完善環境監督體制。加大環境信息公開的力度，通過立法構建公眾參與環境監督的方式，構建多元主體的環境治理監督體制。

3、構建一體化的我國城市生態環境治理信息系統

（1）改造和整合我國城市生態環境治理的信息資源系統。制定《城市生態環境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網站上設立當地城市生態環境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關城市生態環境建設和治理的政策、制度、節能、排污等實時情報。

（2）建立城市生態環境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關法律制度，及時公開相關企業的能耗與排污情況、污染布局以及環境評價的相關信息，促進信息共享，形成環境治理的數據信息網絡。

（3）通過信息流與服務再造，力爭向“一站式”城市生態環境治理信息系統靠攏，實現我國城市生態環境治理的一體化。采取網上辦公服務的方式，將事前審批、環境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯合起來，轉變傳統串聯審批的方式為并聯審批，實行一次性告知服務，實現“一站式”的服務目標。為了實現我國城市生態環境治理的一體化，可以在環境治理數據信息網絡的基礎上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態環境治理信息，實現與各級城市生態環境管理部門及環保科研部門的局域網相連，通過網絡將國家級、省部級和地市級的環境治理信息系統相連，促進不同區域間的信息交流，實現數據資源共享，及時了解全國城市生態環境治理的具體情況，為科學決策提供準確、及時的信息。

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