土地利用總體規劃的意義范文

導語：如何才能寫好一篇土地利用總體規劃的意義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：3S技術；新一輪土地利用總體規劃；應用

土地資源是我們賴以生存的基礎，它是農業發展和延續的重要支持之源，同時相關城市建設過程中的發展問題都要以土地為基礎進行一定程度的劃分，因此土地對于我們來說，對于整個城市建設來說，對于各行各業的發展來說都具有十分重要的意義，因此，必須對土地資源問題給予高度的重視，而為了更進一步地深入了解土地的具體情況，光靠人力是遠遠不夠的，還需要借助3S這一類現代化信息技術才能實現，因此，我們就必須對3S技術在土地勘探事業以及土地建設規劃體系中的具體應用情況有一個全面的了解。

1 3S技術及其具體應用范圍

1.1 遙感相關技術

遙感技術是從遠距離感知目標反射或自身輻射的電磁波、可見光、紅外線目標進行探測和識別的技術。在民用方面，遙感技術廣泛用于地球資源普查、植被分類、土地利用規劃、農作物病蟲害和作物產量調查、環境污染監測、海洋研制、地震監測等方面。

1.2 全球定位系統相關技術

全球衛星定位系統是一種結合衛星及通訊發展的技術，GPS用于各類信息的空間定位，利用導航衛星進行測時和測距。它具有全天候、全覆蓋、高效率等特點，且不受任何天氣的影響，應用廣泛，可移動定位，現在已經廣泛應用于農業勘測、車輛調度等。

1.3 地理信息系統相關技術

地理信息系統是在計算機硬、軟件系統支持下，對整個或部分地球表層空間中的有關地理分布數據進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術系統。GIS是對遙感信息進行解譯和分析處理，利用衛星遙感對生態環境進行動態監測是目前最經濟、最快速、最客觀的方法之一。

2 3S技術在新一輪土地利用總體規劃過程中的應用

2.1 GPS技術的具體應用

對土地利用的總體規劃實際上是針對土地的二次劃分，這一劃分有利于對土地資源的合理分配，有利于對閑置土地資源的進一步整合，同時還有利于我國對土地資源的更合理利用。因此這一規劃就充分透露出可實施性，并且這一規劃的具體實施對我國的農田水利設施以及部分土地的空間規劃極具時代特色，有一定的時代意義，能夠反映當今我國在新時代下的全新土地格局。

而我國過去的土地規劃體系并不能很好地將土地的實際地域與空間分布情況明晰、立體地展現出來，這在一定程度上并不利于我國的土地重點建設項目的具體安派，為我國的相關土地規劃活動造成了一定的阻礙，進而使過去的土地規劃和分配事業缺乏一定的肅穆性和說服力。而當今的GPS技術能夠彌補空間感的缺失和規劃性的不足，能夠將土地的布局細化成空間分布圖的形式展現給相關部門的地質工作者，進而使得土地利用總體規劃體系的執行更具權威性和可實施性。

2.2 RS技術的具體應用

RS技術作為3S技術中的一種，在新一輪土地利用總體規劃中的體現要比GPS技術更為明顯，這一技術主要被應用于土地調查活動中的詳細查詢土地概況環節，具有集中性以及體系性等精密屬性，這些屬性能夠為土地的詳細調查活動提供更為便利的技術支持，利用遙感影像模式對土地進行全息影像圖的構建，進而使政府相關調查人員對農田、水利等土地形態的布局有一個全方位的空間性了解。

由于遙感影像的應用，規劃精度的提高極大地節約了建設用地指標，做到了建設用地指標利用的最大化。規劃實施評價是指土地規劃批準后，在規劃實施期間，以規劃目標為依據，對規劃實施情況進行評估。規劃實施評價要求準確反映近期土地利用現狀和動態變化情況。在規劃實施評價中應用遙感影像可以準確反映規劃區域的土地利用狀況，提高規劃實施評價的科學性和準確性。

2.3 GIS技術的具體應用

GIS技術主要能夠為新一輪土地利用總體規劃體系提供較為有利的軟件信息支持，這一技術在3S技術領域中的具象化最為明顯，因此，屬于3S技術之中最為使用的技術，它所提供的軟件支持貫穿于調查研究、規劃編制配備、土地全息圖制作以及土地大數據庫上傳、制作的整體過程的每一個細節性環節之中。因此新一輪土地利用總體規劃的數據收集、整理、規劃、布局、安置、儲存、保管、處理以及換算等數據性環節都需要借助GIS技術來實現，與此同時，相關產品的二次開發以及程序編制、維護等體系也都與GIS技術有著密不可分的關系。

多數的GIS軟件均有完善的圖件制作功能，可以高效地完成土地利用總體規劃圖件編制工作。GIS軟件數據庫構建功能解決了土地利用總體規劃中海量數據的存儲和管理問題。GIS軟件的二次開發和編程功能多被用于土地利用總體規劃管理系統構建，極大地促進了土地利用總體規劃的信息化和數字化程度。

結束語

總而言之，3S技術作為當今這個信息化、數字化的時代的主要技術產物，在各個領域都具有一定的應用價值以及與之相關的研制、開發體系的支持，因此這一技術體系得以被廣泛應用，并且在新一輪土地利用總體規劃的實踐環節展現了其具體的應用價值，在土地領域的3S技術應用，有利于實現土地的合理規劃，有利于使人們的得到充分的維護，同時還有利于提升我國的實際土地利用效率，進而推動我國以土地為主的經濟體制大變革，在此基礎上，完善相應的機制建設，推動我國土地事業的全面發展與進步。

參考文獻

[1]李寬，劉志勇.3S技術在新一輪土地利用總體規劃中的應用[J].內蒙古科技與經濟，2014.

[2]劉魯軍，黃道偉，任啟萍.“3S”技術在土地利用總體規劃中的應用[J].河北農業科學，2008.

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[關鍵詞]土地利用總體規劃 修編 問題 思考及建議

當前,新一輪土地利用總體規劃修編正在修編,筆者通過總結前兩輪土地利用總體規劃的經驗和教訓,對新一輪的土地利用總體規劃修編進行了粗淺的思考及提出建議。

一、前兩輪土地利用總體規劃存在的問題

1、重指標分解,輕空間布局

前兩輪土地利用總體規劃修編主要以指標控制為核心,重指標分解,而輕空間布局。在分解土地利用總體規劃指標時,主要根據各區縣最近幾年的GDP、固定資產投資、財政收入等指標。哪個市縣發展得快,分配給的規劃用地指標就多,而未考慮這些發展快的區縣用地是否集約,以及在今后的發展中主體功能的定位。這在一定程度上造成了區域發展不平衡,拉大了地區間的貧富差距。

2、剛性有余,而彈性不足

土地利用總體規劃作為土地利用的綱領性文件,一經批準不可隨意修改,各級政府、企事業單位、任何個人必須嚴格遵照執行。但是由于前兩輪土地利用總體規劃以保護耕地為重點,強調自上而下指標控制,使得審批后的土地利用總體規劃成為鐵板一樣的剛性規劃,無調整余地,在實施過程中缺乏應變方案,“剛性”有余,而“彈性”不足。

3、規劃方案單一,預測性、前瞻性不夠

在前兩輪土地利用總體規劃修編時,大多地區的土地利用總體規劃只有唯一的一套規劃方案,缺乏統一在總目標下的多種規劃方案及調節措施去適應復雜多變的社會經濟等因素變化,缺乏超前意識和先進規劃理論指導,對此后出現的城鄉經濟持續快速發展預見不夠,規劃下達的建設用地增量指標明顯不足,致使很多地方都提前突破指標。

4、與其它規劃,特別是城市總體規劃難以協調、銜接

我國現行各部門的規劃由于分屬不同部門,各自規劃編制工作均在各自的行政體系內完成.接受各自上級部門的指導與監督,彼此間缺少溝通與交流。前兩輪土地利用總體規劃與其他相關規劃特別是城市總體規劃難以協調、銜接,這使得土地利用總體規劃的可操作性大大降低。

二、新一輪土地利用總體規劃修編工作的思考及建議

1、建立合理的規劃指標體系和優化布局,提高規劃的實用性

我國是一個人多地少,土地資源緊缺的國家,實行計劃指標控制仍不失為一種有效的規劃手段,但應保證規劃指標既有“剛性”又有“彈性”。這首先要建立規劃指標與各地經濟指標、人口數量、城市規模等的對應關系和數學模型,以增強指標確定的科學性和合理性。同時,在新一輪土地利用總體規劃修編中,政府需站在宏觀的角度,綜合考慮區域社會、經濟發展環境的階段特征、土地利用的現狀與需求,在兼顧公平與效率的前提下,制定和分配規劃控制指標:應考慮不同區域的社會經濟情況;應摸清區域土地利用狀況及其發展潛力;制定與編制既服務于經濟發展,提高土地集約利用水平的空間布局方案。

2、樹立科學的規劃觀,提高規劃對變化的適應能力

科學的規劃觀就是變具體的剛性規劃為應變能力較強的彈性規劃;變靜態規劃為動態規劃。要實現彈性規劃重點是構建彈性指標,確定彈性區域。一是,要構建彈性指標。彈性指標應是一個指標系統,不能僅局限于有關耕地指標。彈性指標的確定,要有一個合理的波動范圍,分析研究動態平衡。并要因地制宜,在不同社會經濟發展條件下,各地區指標確定和波動范圍應有差異性。二是,確定彈性發展區域。彈性發展區域重點是科學預測城市發展速度和規模,以城市主要發展方向來確定發展建設預留地。

規劃的本質是對未來行動結果的預測和安排,規劃的實施過程是對不斷趨近規劃目標的所有努力。而在實施中,目標會因時因勢而變。因此,規劃的預測和安排也需隨目標不斷變化。社會經濟的發展,永無止境,規劃是在反復修正中逐步使其更加完善。土地利用總體規劃,應是我國社會經濟發展對土地供需目標合理、有效地雙向協調反饋的動態規劃。

3、完善規劃科學論證機制,提高土地利用總體規劃的可操性

在新一輪土地利用總體規劃修編過程中,應認真開展調查研究和趨勢預測,充分吸收基層和相關部門的意見,重視專題論證,增強土地利用總體規劃的前瞻性和預見性,克服在實際實施中存在的“規劃跟著項目走、定了項目調規劃”的現象。同時,面對經濟社會發展的難以預見性,在科學論證的基礎上應針對可能出現的不同情況,在統一規劃目標的前提下制訂出相應多個規劃方案,從而提高規劃的可操性。

4、建立土地利用總體規劃與各相關規劃的協調機制

要破除部門間的壁壘,努力促進各部門間的協調,提高規劃實施的社會效率。地利用總體規劃與城市總體規劃等相關規劃應重視城鎮體系規劃的編制,以及統一土地利用總體規劃和城市總體規劃等相關規劃的編制技術標準等;建立區域規劃法,作為協調土地利用總體規劃和城市總體規劃等不同類型規劃的基礎;各規劃行政機構應建立相互協調和制衡的規劃管理體系;應強調區域規劃的作用,增強區域規劃的彈性和嚴肅性,以適應在市場經濟條件下的應對;加強地利用總體規劃與城市總體規劃等相關的戰略性、決策性和動態性,構建集土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關規劃于一體的城鄉一體化規劃。

參考文獻:

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關鍵詞：土地利用總體規劃城市總體規劃矛盾協調

概括地說，土地利用總體規劃與城市總體規劃（下文簡稱“兩規”）是宏觀上安排城市各類土地的使用結構與城市建設用地具體部署的兩個重要規劃。當前我國正處于快速城鎮化的發展時期，各項建設正加速進行，伴隨著近年來耕地面積的急劇減少，土地利用總體規劃的重要性越加凸顯。而土地利用總體規劃與城市規劃的協調一直存在問題，導致兩者在實際的應用中矛盾不斷，下面對“兩規”的矛盾進行簡單分析以及就如何協調提出粗淺建議。

一、 認識“兩規”

（一）“兩規”的關系

從土地利用總體規劃和城市總體規劃的任務和內容不難看出，“兩規”都是將土地作為主要規劃對象，核心內容都是土地資源的合理開發、利用和保護，在實現土地資源的可持續利用和城市的可持續發展這，根本目標上是一致的。

綜合來看，“兩規”的側重點不同，城市總體規劃是一種區域性、綜合性規劃，是以城市建設和經濟發展為出發點和歸宿的；相對而言土地利用總體規劃是一種專業性規劃，是以合理安排現有的土地資源，確保土地資源的永續利用為目的[3]。

但是從“兩規”的空間范圍來看，而土地利用總體規劃的規劃范圍是整個行政轄區內的全部土地，城市規劃區則只是整個行政轄區范圍中的一部分，稱為中心城區或城市中心區，其規劃范圍比土地利用總體規劃小。從這個角度來看，城市總體規劃是土地利用總體規劃的一個局部，兩者是點和面關系，是局部與整體的關系[4]。

從規劃的內容看，兩者各成體系，而土地利用總體規劃在內容上更全面、更具體地體現了一個地區土地資源的合理利用與配置、土地利用結構的綜合調整與優化、土地利用的宏觀調控與微觀管理機制；城市總體規劃更綜合的體現了對城市的各項建設的安排，和各種資源的綜合配置。

兩者在城鎮和村鎮發展用地的規模、方向和范圍等方面又必須進行充分協調。

綜上所述，兩項規劃是一定區域內土地利用的局部和整體的關系，在用地上兩項規劃相互聯系、相互指導而又互相制約。

脫離了土地利用規劃，不了解土地的供給趨勢，城市規劃難以實施；同樣土地利用總體規劃也必須與城市總體規劃和城鎮體系規劃相結合，不了解區域城市、城鎮、大型設施的發展和布局，土地利用總體規劃也難以編制和充分實施。

（二）協調“兩規”的意義

《城鄉規劃法》和《土地管理法》中均規定，城市總體規劃應當和土地利用總體規劃相銜接；兩者相銜接的重要性不言而喻。

從前面的分析可以看出，二者的編制都是以國民經濟和社會發展計劃以及各部門的發展規劃為依據，而從其基本作用看，城市規劃指導城市建設，土地利用總體規劃指導土地利用，但城市建設離不開土地，土地利用也不能脫離城市建設。兩項規劃在根本目標上的一致，以及兩者在規劃空間上的統一、編制內容上的重疊和管理對象上的交叉，客觀要求這兩個規劃在實際工作中必須進行銜接和協調[5]。

在實施過程中，城市規劃最終要落實到土地開發和利用上，規劃的核心是土地利用，如何使土地有度開發和有效利用與規劃管理密不可分。

在新一輪的土地利用總體規劃中，建設部也下文，要求各地建設部門加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調，強調城市總體規劃中建設用地規模、范圍應與土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模、范圍一致。

因此，協調好城市總體規劃與土地利用總體規劃的關系，也即協調好城市經濟建設與持續發展的關系[5]。

二、 “兩規”之間存在的矛盾

從目前城市規劃和土地利用總體規劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節甚至沖突的情況，給規劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。甚至導致土地資源沒有依照規劃得到合理開發、利用和有效保護。

兩項規劃存在的最為主要矛盾表現在以下四個方面：

（一）“兩規”編制的行政主管部門不同

當前，許多城市的土地利用管理由兩個不同的部門負責，國土資源部門管理土地利用總體規劃，建設規劃部門負責城市規劃。

雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發，在用地功能布局、用地規模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況，規劃的編制和實施也存在“兩張皮”現象，給實際工作帶來很大影響[5]。

（二）“兩規”成熟程度不同，導致土地利用總體規劃權威性不高

在中國，城市規劃在長期的規劃實踐中，吸收和借鑒了國外優秀的城市規劃理論與方法，規劃編制水平有了較大幅度的提高，規劃編制較為成熟，規劃的科學性與可操作性也較強。相比之下，土地利用規劃在中國實施不久，20世紀80年代土地利用總體規劃編制工作才起步，但未得到深人貫徹，直至96年才得以全面展開。由于土地利用總體規劃滯后，而且沒有相應的法律保障。所以，城市用地基本限于按照已經頒布的城鎮規劃藍圖來辦理用地手續。即使已經有了土地利用總體規劃的城市，隨意突破和修改土地利用規劃的現象時有發生，不少城市甚至“攤大餅”式膨脹擴展。同時，由于規劃本身很少與用地計劃、用地管理等緊密聯系起來，而且還存在著“重編制，輕實施”的傾向，因而在城市土地利用管理中，一直難于體現土地利用總體規劃的權威性與約束力[6]。

（三）“兩規”編制所依據的基礎資料和統計方法不一致

土地利用總體規劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的成果,信息是應用遙感技術、實地調查、核實、糾正等等過程而形成的；而城市總體規劃依實地調查資料存在一定差異。

此外，兩個部門統計口徑不一致也是造成基礎數據不一致的原因之一。如：城市規劃部門在統計城市建設用地時，往往將已劃入城市總體規劃區，但還沒有建設的郊區或部分農村也計入城市現狀用地；土地部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續的用地作為現狀城市建設用地，所以城市規劃統計的城市建設用地面積大于土地利用詳查及變更調查數據。

土地利用總體規劃的人口現狀數據來自于統計局公布的統計數據和公安局、計生委的調查數據；城鎮人口指城鎮建成區的常住人口,在暫住人口較多的城市，城鎮人口也包括暫住人口(即居住1年以上的人口)。[3]城市總體規劃中的城市人口，目前依然統計口徑不一。

兩者在人口統計口徑上不一致，所預測的城市規模自然難以銜接。

（四）“兩規”編制所依據的用地分類不統一

城市規劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)和2007年施行的《鎮規劃標準》GB50188-2007,兩者均為強制性國家標準,具有權威性和法律效力。

2002年以后土地利用總體規劃采用的是《土地分類》。它是在1984年制訂的《土地利用現狀調查技術規程》和1989年制訂的《城鎮地籍調查規程》的基礎上修改、歸并而成。但無論是新、老標準的制定都沒有考慮與城市規劃標準的銜接問題,與城市規劃標準存在明顯差異,造成了“兩規”協調上的巨大困難,這也是規劃指標和用地范圍無法統一的重要原因。

三、 “兩規”協調的思路與建議

為促使兩項規劃順利而有效地實施，發揮其應有的作用，對二者矛盾的協調，提出如下建議：

（一）“兩規”編制部門密切配合、協調

為了搞好土地利用總體規劃和城鎮總體規劃的協調與銜接，土地管理部門和城市建設部門需要密切配合，對于各自的編制和修訂情況，雙方不但要互相聯系，互通情況，而且要互相提供必要的資料信息，如出現新情況和新問題時，要及時通知對方，采取措施進行協調，爭取把問題和矛盾都能在編制過程中處理解決。

現實允許的情況下可以在某些級別上合并國土資源管理部門和城市規劃部門，使兩個規劃出自一個規劃管理系統應該不失為一個精兵簡政的舉措。在這一點上，深圳市、湛江市取得了先進的經驗，兩市均成立規劃與土地資源管理局，統一編制城市規劃和土地利用規劃。這樣不但可以節約成本，提高效率，而且可以擺正土地利用總體規劃的位置，增強規劃的權威性[6]。

（二）技術規范上相互銜接

目前城市規劃用地分類正在重新修訂中，土地利用總體規劃的用地分類也正在修編中，這兩門規劃在用地分類上有著各自的特點與要求，不可能完全一致，但是在一些交叉的地方，特別是建成區周邊的非建設用地，應當考慮相互間的銜接與對應。

城市規劃區、城市市區范圍與土總規中相應的用地如何對應，應當加以明確。統一城市人口的統計口徑，否則城市規模上無法銜接。

（三）重視城鎮體系規劃

省一級的城鎮體系規劃是單獨編制的，市級的城鎮體系規劃則往往是城市總體規劃的一部分。從編制好土地利用總體規劃的角度考慮，科學、合理的城鎮體系規劃對于編制土地利用總體規劃有著重要的指導意義。

在城鎮體系規劃中確定的重點發展城鎮群地區、城鎮密集地區、城鎮發展軸的主要地段,應當留有比較充足的城鎮發展備用地,在這些地區一般不安排基本農田。在耕地占用指標的分配上要向中心城市、重點城鎮傾斜[5]。

（四）完善相關規劃與法律體系

與兩大規劃有關的規劃主要有區域規劃、國土規劃、土地利用開發整理規劃和農業區劃。其中，區域規劃是對一定區域范圍內的經濟社會發展和總體建設，包括土地利用、城鎮建設、基礎設施和公共服務設施布局、環境保護等方面做出的總體部署；國土規劃是從宏觀角度對全國或地區國土資源的綜合開發利用進行的長遠性和戰略性的籌劃。

當前，由于種種原因，國土規劃和區域規劃開展得還不夠，應加強行政區域國土規劃和區域規劃的編制工作，建立起在區域規劃與國土規劃統領、指導下的城市總體規劃和土地利用總體規劃完善統一的規劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規劃到實施，形成一個完整的國土規劃體系。促進在兩種規劃編制思路上的協調，從全局和統一城鄉協調發展的角度進行規劃的編制。

進一步修改現行的《城鄉規劃法》和《土地管理法》，針對其中不適應新時期土地利用要求以及造成兩種規劃編制方法和程序不一致的環節，如建設用地控制指標的確定等；另外，建議制定國土規劃法，以強化和保障城市國土規劃和區域規劃的編制，從而進一步統領、指導和協調城市總體規劃和土地利用總體規劃的編制和實施工作[3]。

參考文獻：

[1] 土地利用總體規劃編制審批規定[J].國土經濟,1997,(06).

[2] 城市規劃編制辦法[J].城市規劃通訊,2006,(05).

[3] 王素萍,杜艦.城市總體規劃與土地利用總體規劃的矛盾與協調[J].中國國土資源經濟, 2004,(12).

[4] 蕭昌東.“兩規”關系探討[J].城市規劃匯刊,1998,(01).

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關鍵詞:土地利用總體規劃;實施評價;指標體系

中圖分類號:F29文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)28-0149-02

一、土地利用總體規劃概述

土地利用總體規劃是指在一定規劃區域和時段內,政府從長遠利益出發,根據當地自然和社會經濟條件及國民經濟發展的需求,在時間和空間上,在國民經濟各個部門之間分配土地,并對土地的開發、利用、整治和保護進行統籌安排,調整結構、合理布局的土地利用的戰略性和控制性規劃和部署,是國家實行土地用途管制的基礎 [1]。土地利用總體規劃重在制定,貴在實施 [2],并且實施評價是土地利用規劃管理的重要環節之一,是規劃修編的基礎和依據 [3]。一個完整的土地利用規劃過程,除科學合理地制定和有效的執行外,還需對土地利用總體規劃執行后的效果進行分析判斷,以確定土地利用總體規劃的價值。土地利用總體規劃實施評價,是指根據一定的標準,運用一定的方法,對土地利用總體規劃執行的效果進行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷[4]。通過客觀科學的評價土地利用總體規劃實施取得成效和存在的不足,發現土地利用總體規劃實施效果,分析土地利用實際變化與規劃預期吻合程度;評價土地利用總體規劃執行部門的行政管理效率,規劃執行所產生的效益,以及規劃執行指標與所產生的效益是否協調等方面,從而促進編制規劃方案的完善。

當前土地利用總體規劃實施評價的指標體系的構建多處于研究探索階段,主要是從工作的角度對指標執行等方面情況進行簡單性的或個別指標的簡單分析,缺乏科學的評價體系和評價機制。因此,本文以系統論為指導對土地利用總體規劃實施評價的指標體系進行探討以期提高規劃的科學性以及為新一輪規劃的修編提供科學依據。

二、土地利用總體規劃實施評價影響因素分析

土地利用總體規劃作為一種社會行為、一種政治過程和技術過程的融合體,實施受多種因素影響,這些因素影響規劃實施的最終效果。通過對土地利用總體規劃實施環境、規劃運作過程的分析,影響規劃實施的主要因素包括:

1.規劃實施環境。土地利用總體規劃在社會經濟社會發展中,既受內部自身規律影響,又受外部環境的作用。規劃實施環境包括規劃制度環境、社會環境和經濟環境,共同構成規劃實施的環境因素。規劃必須在一定的環境保障下才能有效實施,環境的變化對土地利用規劃的作用產生很大影響,缺少這些必備的環境要素,規劃無法獨立實施并發揮作用。具體而言,上述三種環境因素表現為政府公共政策、規劃實施經濟保障、社會協同機制。

2.規劃實施管理有效性。規劃實施管理是規劃有效實施的保證,因此規劃實施管理是否有效,也影響規劃實施的結果。規劃實施管理是經過法律程序批準的規劃得到全面貫徹執行的保證,規劃實施管理有一定的預先規定性和程序固定性,各級政府和國土資源管理部門按照規定的職責范圍進行操作,形成一種制度,約束各土地利用活動,任何逾越便是對制度的破壞,通過規范性實施管理措施,保證規劃的嚴肅性和權威性,使規劃得以有效實施。

3.規劃實施過程的不確定性。規劃是以預測為基礎,本質上具有不確定性。土地利用規劃實施期限大多為十年,這種跨度十年的中長期目標,經常由于不可預測的形勢變化或政府政策目標的變更而難以保持穩定性和連續性。社會經濟發展的內外部環境變化和土地資源利用重大舉措,對區域社會經濟發展目標造成重大影響,導致土地利用格局的根本性改變,而這些改變都是編制土地利用規劃時難以預料,但卻是區域社會經濟快速發展過程中經常發生的。同時在市場機制條件下,規劃在指導未來土地利用管理的有效性也將變得愈加困難。因此,規劃的不確定性將使規劃結果偏離規劃目標,不能簡單采用規劃目標或價值選擇的不變性來判斷規劃作用有效的標準。

4.規劃編制的合理性。科學的編制規劃是規劃實施的重要基礎和直接手段,對規劃實施起著決定作用。首先,規劃的多維時空特征決定規劃是一個連續進行的工作,是一個過程系統。現在土地利用規劃以“終極藍圖”的思想,期望通過對遠期規劃目標(規劃指標)的設定來指導和安排現在的工作,而不是從現狀客觀條件出發來解決目前面臨的急迫問題;在操作方式上,強調以規劃指標作為依據來規范耕地保護和建設用地,“靜態規劃”的意味濃重,規劃編制科學性不強,導致規劃實施過程中無法適應社會經濟實情,而使規劃實效。

5.規劃的社會影響。規劃不僅是政府行為,還是社會行為。規劃公示制度、公眾參與制度和聽政制度可以讓公眾更好地對規劃有所了解,擴大規劃的社會影響,樹立規劃權威,有利于規劃的實施。同時,土地利用規劃能夠行使土地利用控制和管理權力,使規劃符合社會價值取向,均衡各階層利益,為社會成員所接受和服從。

由于土地利用規劃實施是受多方面因素影響,因此在構建土地利用總體規劃實施評價的指標體系時,不僅要考慮對規劃實施目標和規劃實施效益的直接性評價,而且還要考慮規劃實施過程中對規劃實施結果產生作用的各種因素的影響,即設置反映規劃實施環境的保障度、規劃實施管理的有效性、規劃布局的調整情況和規劃實施的社會影響等指標,如此才能全面反映規劃實施過程和規劃實施結果。

三、土地利用總體規劃指標體系構建

1.構建評價指標體系程序。土地利用總體規劃重在制定,貴在落實。由于土地利用總體規劃是對規劃區域未來土地利用的結構與布局做出的設想,其落實過程中必然對環境產生影響,而這些影響可以用一系列定性和定量的指標來表達。

2.構建評價指標體系原則。由于土地既是一個自然歷史綜合體,又是一個社會經濟綜合體,而由于土地利用總體規劃是在一定規劃區域內,根據當地自然和社會經濟條件以及國民經濟發展的要求,協調土地總供給與總需求,確定或調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施,因而土地利用總體規劃必然涉及到社會、資源及環境等諸多方面。構建土地利用總體規劃評價指標體系既要體現綜合協調的主導思想,又要使各個指標成為表征土地利用總體規劃實施評價眾多指標中最靈敏并且適于度量,內涵豐富的主要指標。為此,在設計評價指標體系時,遵循以下原則:(1)反映土地利用總體規劃實施評價的主要內涵;(2)體現全國的普遍適用性的指標和具有地域特征的區域性指標;(3)指標數據的現成性、靈敏性和可量化性;(4)提高指標選取得科學性、可操作性及相對完備性 [5];(5)評價指標的可比原則;(6)保證評價指標的獨立性與完整性。

3.評價指標體系構建構建。土地利用總體規劃實施評價的核心是建立評價的指標體系。這個體系是由一系列有內在聯系和典型代表意義、一定排列順序和內部結構的指標組合。土地利用總體規劃實施評價指標體系應充分體現衡量規劃實施過程中的各種影響因子對規劃實施效果的作用和規劃實施結果的各種指標。依據土地利用總體規劃要求,運用“系統分析―頻度統計―專家咨詢”的評價指標體系建立方法,構建土地利用總體規劃實施評價指標體系,評價指標體系采用目標層、準則層和指標層三層結構。

土地利用總體規劃實施評價指標體系圖

4.評價標準制定。目前,土地利用總體規劃實施評價在中國尚處于研究和初步實踐階段,并且在評價中定性評價居多,而定性評價較少,并且定性評價的還沒有統一的評價標準。由于中國地域廣大,各個地方的土地利用總體規劃各有其特色,加上時間推移,使得土地利用總體規劃在實施過程中可能存在不同的問題,因此評價標準的制定需要因地制宜、因時制宜。評價標準的制定可以從以下方面考慮:(1)國家、地方、行業或國際標準及區域各種規劃指標;(2)如缺少相應的法規標準時,可參考國內外同類評價時通常采用的標準,采用時應經過專家論證;(3)區域性本底背景;(4)科學研究的判定標準。

四、結語

當前土地利用總體規劃實施評價的指標體系的構建多處于研究探索階段,相關的理論與方法體系還不完善,對其研究有助于推動土地利用總體規劃實施評價發展。因此,本文對土地利用總體規劃實施評價指標體系進行研究,提出的土地利用規劃實施評價的指標體系,是在總結國內外經驗的基礎上,同時結合個人在工作學習中的認知提出,由于水平有限,對這一問題認知還不深入,期望起到拋磚引玉的作用。

參考文獻:

[1]王萬茂,董祚繼,王群,等.土地利用規劃學[M].北京:科學出版社,2006.

[2]周慧杰,周興,胡寶清,等.廣西貴港市土地利用總體規劃實施評價[J].生態環境,2005,(5):752-756.

[3]任奎,周生路,廖富強,等.基于可持續度的連云港市土地利用總體規劃實施評價[J].資源科學,2008,(2):241-246.

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關鍵詞：土地利用；規劃；協調措施；總體規劃；合理利用

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

一、引言

在土地利用與規劃中包含了城鎮土地規劃，規劃土地的目的是為了實現土地資源的合理使用，減少土地資源不必要的浪費，推動城市化的發展進程。我國正處于城市化發展最為關鍵的時期，從而導致城市發展與土地利用間的矛盾越來越尖銳。所以說如何合理利用土地進行建設、怎樣協調土地利用規劃與城市規劃的關系、通過何種方法保證城鎮化和經濟的持久、健康、穩定的發展等問題具有重要意義。

二、協調土地利用規劃與城鎮土地規劃過程中的主要內容

兩者協調的主要內容是對城市用地的規模和擴展方向進行合理的規劃。其中所需要協調的重點和核心是城市規模建設的內容，另外還包括對城鎮的性質進行確定、對人均建設用地大小的標準來制定規劃、對城鄉結合部分的土地進行合理的規劃等問題。

三、簡析土地利用總體規劃與城鎮規劃協調之間存在的問題

（一）主題目標在管理過程中存在的差異

農用地規劃是土地利用規劃中的重點、還包括對非農業建設用地的控制以及建設用地在耕地中占有的百分比；土地開發、復墾和控制規模，土地利用布局要求、還包括提高土地利用率和產出率的主要目標等。同時確立城市性質，以及城市在規劃過程中的發展方向，并使城市規劃區范圍得到確定，和擬定分期建設的技術經濟指標便是城市規劃的主要目的。

（二）規劃思想之間的差異

土地利用總體規劃的主要是將土地資源供給方面作為出發點，它是以上級下達的非農業建設用地控制指標作為前提，出發點是用于城市建設，總之是按照計劃來對規劃進行編制，指導思想是“以供給制約和引導需求”為主，重點在于對土地利用進行合理控制。而城市規劃主要從社會、經濟、歷史、產業、人文等多種因素進行全面綜合分析，根據市場經濟和城市的發展，以及客觀規律和社會需求編制對土地利用進行合理規劃。它主要是從城市的需求作為出發點，將發展問題進行長遠規劃，合理設計城市空間布局，對城市的各項建設用地進行統一安排，指導思想是針對人民生活的需要和如何使生活區域的設施更加便捷，將發展作為首要任務。

（三）相關部門之間存在審批差異

土地利用總體規劃的編制依據是一個地區的社會目標以及耕地數量對經濟社會發展的保障程度，這需要將糧食總量作為首要的任務進行考慮，要保證人民生活對于糧食產量的需求；而城市總體規劃則主要是根據城市未來的發展方向作為目標，主要針對城市的發展情況，不需要直接考慮糧食的供需量。

在有關部門的審批方面，需要落實《土地管理法》相關規定，包括縣城所在地的鄉鎮土地利用總體規劃編制和修改，這一過程需要經由省級政府進行審批，其余鄉鎮由州人民政府審批。根據城市規劃法，還需要縣政府所在地的鎮城市總體規劃由市政府審批，而其它建制鎮的城市總體規劃由縣級政府審批。

綜上所述，城鎮總體規劃和土地利用總體規劃這兩者間既包括密切的聯系，又存在著諸多差異。由于這些差異，城鎮總體規劃必須與土地利用總體規劃進行協調。假設兩者間的關系沒有協調好，那么會直接影響到城鎮發展，造成用電面積增加；如果只考慮建設發展的需要，對資源供給可能進行忽略時，就會導致過多的占用耕地現象的發生。

四、實例分析應該如何做到土地利用總體規劃與城鎮規劃相互協調

（一）尊重協調發展的原則

首先，規劃過程中要結合實際發展情況，堅持求真務實的理念。城鎮用地規模的確定必須要從城鎮實際的人口數量和經濟發展建設的要求作為出發點。其次，對農業用地進行保護，城鎮的建設不能以犧牲耕地為代價。在城市建設過程中，很多地區忽略了對農業用地的保護，這種做法是錯的。城鎮的發展和建設是時展的必然要求，但是必須要合理確定城鎮建設用地布局，目前許多地區為減少城市建設的資金投入，會選擇城市周邊的農業用地進行開發，這樣雖節省了資金投入，但是破壞了良田，造成糧食減產，不利于可持續發展，城鎮中心會出現大量城中村、廢舊廠房等。

再次，城鎮建設需要綜合考慮、平衡發展。一方面就需要規劃人員對城鎮建設和保障農業用地這兩者間的問題進行仔細斟酌，既要順應城市建設，又要確保農民的收入來源不被占用，從而保證有利于國民經濟的均衡與協調發展。

最后，發展城鎮建設要做到因地制宜。每個地區都有自己的優勢和弊端，因此城鎮發展就要充分利用其優勢進行發展，如長江兩岸的城鎮主要是帶狀分布，依托水利優勢進行城鎮的建設。因此這就需要規劃人員在協調規劃的內容、步驟以及方案等時，必須要堅持因地制宜的原則。

（二）統籌發展的規劃方法

要求各部門在審批后嚴格監督土地的使用，避免不法的開發商隨意占用土地資源，對于違法用地和建設的案子進行嚴肅查處。城鎮規劃要要樹立保護土地資源的觀念，對土地的規劃進行科學、精密、詳盡的安排，對城鎮空間存在的廢棄用地充分利用，如改造棚戶區、廢工廠等，做到“變廢為寶”。對新建筑的建設應當盡量選擇建設高層，以便減少土地占用，建筑要保證有足夠高度和容積。加強老舊城區改造，提高廢棄土地使用率，不要一味擴建城市周邊地區，以免出現像鄂爾多斯這樣的“鬼城”。另外還可以用土地置換方式，集中建設工業區、居民區等，合理安排城市布局，將節約土地資源在行動之中進行落實。

結語

我國城市化進程速度越來越快，因此對土地的需求量和占用量也越來越多，逐漸產生了土地利用的供需矛盾也越來越大，隨著時間的發展矛盾也越來越嚴重。土地利用總體規劃與城鎮規劃相互協調也顯示出了自身的重要作用，在協調過程中首先需要尊重發展的基本原則，再針對發展進行仔細的規劃，保證促進發展的和土地利用總體規劃，以及城鎮規劃相互協調的方案擁有良好的科學性和可行性才能更好的協調土地利用總體規劃與城鎮規劃。

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關鍵詞：地利用總體規劃、生態理念、生態規劃

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

一、前言

隨著我國經濟社會的持續快速發展，土地生態問題也日益突出。土地利用總體規劃作為協調土地總供給與總需求，確定和調整土地利用結構和用地布局的宏觀戰略措施，其合理性、科學性與否將直接影響到區域生態環境的安全與健康。因此，在進行新的土地利用總體規劃修編時應加強貫穿生態保護理念。樹立土地利用規劃的生態價值觀念，這對于完善我國現行的土地利用規劃機制，提高新一輪土地利用總體規劃的質量與科學性具有十分重要的意義。

二、現行土地利用總體規劃對生態環境的影響

土地利用結構與布局調整對生態環境的影響是深遠、廣泛、復雜、不可逆轉的。土地利用對周圍環境的作用不是單一的，而是多種效應共同發生、相互迭加和交織在一起的，對生態環境所有組分均產生影響。但是土地利用仍有其共同特點。即生態群落簡單化、物種減少、系統的不穩定性增大。然而由于土地利用方式的規模、結構和強度不同，它對生態環境組分及整體所產生的效應具有明顯的時空差異。分析現行土地利用總體規劃可以發現，過去以重指標、輕布局，重城市、輕農村。重地方發展、輕區域協調，重經濟效益、輕生態效應的規劃戰略。極大地影響了規劃的科學性和合理性，并導致在規劃實施后出現了一系列的生態環境問題。

1、對水資源和水環境的影響

土地利用總體規劃實施后對水資源及水環境的影響主要表現為改變地下水位、改變水資源區域分配以及改變水環境質量。如隨著城鎮興起和擴建。土地利用由農業用地和未利用地向建設用地類型演化，建筑物增加、道路及水管網建設使下墊面的滯水性、滲透性減弱，降雨后雨水的截留、填洼、下滲、蒸發量減少，致使補給地下水的徑流量減少，地表徑流量增大；新城鎮的建設、工礦企業的重新布局等均會引起工業污水和生活污水的大量排放。導致整個區域的河流、湖泊等水環境質量發生改變，對生活用水及農田灌溉造成直接危害。

2、對生物群落的影響

土地利用總體規劃的實施在一定程度上是一個區域性土地利用活動。實施后造成的土地景觀生態系統的改變具有不可恢復性。近幾年來，我國大量的農用地和未利用地在未規劃好或者是規劃的可行性不強的情況下就直接轉變為建設用地，把處于自然、半自然狀態的林、草、田的生態系統轉變為人工生態系統，原本復雜多樣的自然植被大部分被道路、建筑物取代，將自然生態環境分割成孤立的塊狀，減少了野生動物的活動范圍，使生物多樣性保護受到嚴重影響，導致生物多樣性降低。

3、對植被的影響

伴隨土地利用總體規劃的實施，城鎮建設用地迅速增長，林地、草地、荒地的開發利用強度也不斷加大，使地表植被覆蓋率降低，以前多樣性的植被逐漸被單一的農作物替代。此外礦山開采后大部分沒有進行規劃整治，礦區植被破壞嚴重以及某些干旱區農田的灌溉引起地下水抽取量過大，造成地下水位下降、地面塌陷，進而使地表植物缺水枯萎。

4、對土壤的影響

土地利用總體規劃實施對土壤的影響主要表現在對土壤質地、土壤結構、土壤肥力和土壤污染、土壤退化等方面。如導致土壤的鹽化、酸化、板結或土壤生物活性降低、土壤次鹽漬化等。在規劃實施過程中，由于土地利用結構的調整。將大量森林和草地變為耕地，破壞了原有的植被，導致和加劇了水土流失，水土流失不但損失肥沃的表土，造成土壤肥力下降，還會導致下游河流湖泊淤塞、洪水泛濫；規劃期內沒能及時制止在干旱區內過度放牧，導致大量的牧草地消失，破壞了原有的生態系統。同時植被衰減使土壤有機質減少，土壤堅硬致使降水不能滲入土壤中，植物缺少水分而衰減，植被覆蓋度降低，導致沙漠化等。

5、對大氣的影響

土地利用總體規劃實施對大氣的影響主要是由于地表水流量降低、地表植被覆蓋率下降、土壤沙化和土壤退化等造成環境自身凈化功能降低而產生的次生影響。土地利用不合理對區域大氣的影響主要表現在兩個方面：（1）土地利用變化引起太陽輻射在地表的重新分配，從而影響氣候的變化。在城市化的過程中。幾乎所有地表大氣環境如太陽輻射、溫度、濕度、能見度、風速和風向及降雨等都發生了變化。（2）土地利用變化改變了地表反射率，從而影響溫度和濕度的變化。由于土地利用過程中傾向于增加地表反射率。使得更多的能量返回到大氣中，上對流層溫度增加，大氣穩定性增強并減少對流雨。

三、新的土地利用總體規劃對生態保護的措施

1、在土地利用總體規劃編制中充分運用生態保護

土地利用總體規劃是土地資源開發利用與管理的“龍頭”。好的土地利用總體規劃是實現生態效益的最重要的前提條件，因此，實施生態規劃應從“龍頭”的“頭”做起，并始終貫穿于整個規劃編制的過程。必須改變以往片面追求經濟效益的做法，確定以人口、資源、環境、經濟為核心的多目標規劃模式，將生態效益納入土地規劃的目標體系。同時在進行土地質量評價、土地利用現狀分析評價、土地供需預測、劃定土地利用分區以及進行規劃方案的國民經濟評價時始終要將生態環境要素納入分析范圍。遵循“生態效益評價先行”的原則，突出當前及規劃期內土地自然資源生態系統的特點。而且還要不斷建立和完善符合生態發展需要的土地利用功能分類體系。確立生態用地在土地利用規劃和區域土地資源開發中的重要地位，明確劃定特定區域空間作為生態功能用地。

2、加強規劃編制后生態環境影響評價

建立一套協調、完善的土地利用規劃體系，進行生態環境影響評價。通過生態環境影響評價準確地了解規劃實施后生態環境的變化狀況及趨勢，更清楚地了解規劃對環境造成的后果。對不利生態環境的應及時進行修改或重新規劃，調整用地結構和用地布局。按生態規律來改變生態系統的運行。從而保障區域生態環境健康，保護區域生態環境質量，實現土地資源的持續利用。

3、建立完善透明的土地利用管理體系

“三分規劃，七分管理”，即土地利用規劃能否達到預期目的，關鍵在于規劃的實施與管理，土地利用規劃的編制是規劃管理的基礎，實施規劃是編制規劃的最終目的，是對土地利用戰略安排的具體體現和落實。規劃編制的過程是短暫的、一次性的，規劃實施的過程是長期的，規劃能否從紙上落實到空間上，關鍵在于建立起一套行之有效的實施保障體系。因此必須進一步加強機構和隊伍建設，完善各級土地利用管理機構。充實管理隊伍，加強對管理人員的法制教育。提高管理人員業務水平，增強管理人員依法行政、科學管理的能力；提高規劃編制和實施管理的透明度，增強民主意識，建立專家咨詢和公眾參與機制。提高管理決策水平，認真吸納公眾意見；嚴格執法，建立規劃實施檢查制度和責任追究制度，監督規劃實施。

四、結束語

本文在對現行土地利用總體規劃對生態環境影響的分析的基礎上，提出了在土地利用總體規劃中進行生態保護的保障措施，使社會經濟建設和生態環境建設在土地利用上得到統一和協調，促進生態效益、經濟效益與社會效益的協調統一，持續滿足人們對土地的各種需要，同時為新一輪土地利用總體規劃修編提供生態理念上的啟示。

參考文獻：

[1] 趙源 彭馥艷：《縣級土地利用規劃的環境影響評價設計》，《長江流域資源與環境》，2010 年08期

[2] 劉瑞亮：《基于能值理論的土地利用規劃環境影響評價》，《廣東土地科學》，2010年02 期

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【關鍵詞】土地；用途分區管制；立法

引言

土地用途管制是國家為保證土地資源合理利用，通過編制土地利用規劃、依法劃定土地用途分區，確定土地使用限制條件，實行用途變更許可的一項強制性管理制度。土地用途管制最早起源于德國，1875年德國柏林政府采用分區的方法減少交通通勤成本。1916年紐約市政府制定土地區劃，限制其建筑密度、容積率及空地率等[1]。我國目前土地用途分區管制尚處萌芽階段，僅作為土地利用總體規劃或城市規劃的一項規劃內容存在，并未上升到法令的高度[2]。這就導致土地用途分區管制的有效監管難以在土地利用效率方面深入下去，進而影響土地用途分區管制目標的實現，因而加快土地用途分區管制單獨立法研究就顯得非常必要。

我國學者對土地用途管制的研究主要集中在以下幾方面：（一）國內外土地用途管制的制度比較研究。陸冠堯等采用文獻資料法和比較分析法，歸納出其共性，為中國大陸羽翼未滿的土地用途管制提供一定的啟示[3-5]；（二）土地用途管制效益分析與評價。王萬茂（1999）從土地用途管制的產生和由來等方面進行闡述與探討[1]；張全景則采用虛擬變量模型進行了定量研究[6]；（三）土地用途管制的規劃學思考。李俊梅等從規劃學角度提出實施土地用途管制的規劃要求[7]。此外，四川省國土資源廳（2002）也從規劃角度闡述了土地用途管制與土地利用總體規劃的關系[8]。

綜上，以往的研究很少涉及到立法層面，基本是從制度，效益等方面進行論證分析。本文擬從立法角度，對土地用途分區管制的法權基礎、立法依據及必要性進行探討，由此提出相應觀點和建議。

1、土地用途分區管制的法權基礎

當代世界主要法系是大陸法系和英美法系。

在大陸法系國家，對土地所有權的公法限制成為了規劃法權的主要依據。早在1764年，普魯士誕生了《土地公法》，首次建立了國家土地法中公共意識高于所有權意識的思想，要求對土地使用權加以約束，這既有民法上的私法約束，也有公法上的約束[1]。

在英美法系國家，絕對所有權概念是不存在的，只存在財產權概念。財產權是由多項權力組成的權力束，統治權作為政府對私有財產使用的控制權利，如同公民私有財產權力，是一種自然權利。公民選擇政府并賦予它管理社會的權利，即統治權。但是，統治權也要受憲法約束，防止權利濫用。

綜上可見，無論是哪種法系國家，從本質上講，分區管制立法的權利基礎都是國家統治權。

2、現行土地用途分區管制的立法依據

據2004年通過的《中華人民共和國憲法修正案》，國務院行使職權大致可分為：（一）行政組織領導權；（二）一般行政管理權；（三）國防建設；（四）外交行政事務；（五）性行政特權,包括部分地區的、管制等權[9]。土地用途管制即是行使這一行政特權。可見，我國土地用途分區管制的根本法律依據是《憲法》。

其次，2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。因而從法律意義上講，《土地管理法》是土地用途分區管制的直接法律依據。除以上兩項重要法律依據外，我國《城市房地產管理法》亦做了相關約束。此外，《水法》、《基本農田保護條例》等也就特定部門對土地利用做出了行政意義上的規定，同樣構成了土地用途管制的法律依據。

3、土地用途分區管制單獨立法的必要性

長期以來，我國實行分級限額審批的用地管理制度，審批權大都集中在市、縣，作為相對獨立的利益主體，它在本區經濟利益推動下，大量征地、出讓土地等，一方面導致農地大量向非農地轉移，使人地矛盾加劇；另方面，不合理的土地開發使土地資源遭到破壞，面對嚴峻形勢，國家提出對農地和非農地實行嚴格的用途管制制度，以達到土地資源均衡配置、高效利用的效果。但目前的分區管制只在相應的法規中有所提及，僅作為其一項附屬內容而存在，效力低下，因為它本身并不屬于法的范疇，只是一種具有法律效力的依據性文件。若改變此種狀況，一條有效途徑便是土地用途分區管制單獨法令化，即把它納入法律、法規系列。

3.1土地利用規劃要求用途分區管制單獨立法

目前土地利用規劃基本上只有總體規劃一個層次：上至全國，下到一個鄉，均做總體規劃。雖從內容形式上分析，我國城市、土地利用總體規劃中都有類似分區規劃內容，但作為嚴格意義上的用途分區管制法，仍未真正建立。如何解決立法本身技術障礙，最切實有效可行的方法，就是規劃體系多層次化和總體規劃內容詳細化，即要把具備立法條件的層次剝離出來，單獨立法[5]。

就我國而言，分離的意義在于[10]：一是節約經費；二是總體規劃內容涵蓋太多，使規劃質量得不到保障，加上時間限制，執行效果不佳；三是符合條件的層次單獨法令化，不至于因包含在總體規劃中使得整個規劃的法律效力難以提高。

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關鍵詞：農村土地管理長遠規劃依法征用合理補償

目前，從大的范圍看，我國現在正面臨著新一輪土地利用總體規劃。社會經濟的發展、城市化進程加快對土地的規劃利用提出了更高要求！同時，近年來國家在行政區劃上有了一定調整（如重慶直轄市的建立），使得土地布局與現實利用有部分脫節，這給土地的開發利用乃至保護帶來了難處。因此，對土地的長遠利用做整體規劃就成為了重中之重。

一、著眼長遠，做好土地長遠規劃

1、新時期做好土地規劃的原因

長遠來看，科學合理的土地利用總體規劃，會對地方發展、國家經濟產生很大的促進作用。土地規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段，是政府加強土地規劃和土地管理，促進土地資源合理、高效

科學利用的基礎和保證。

20世紀80年代以來，我國經濟發展進入良性發展的軌道。隨著我國經濟的健康、快速發展，城市化、工業化對建設用地需求旺盛，這就使土地閑置、浪費的現象大量減少，部分地區對土地的合理利用率節節攀高！這對整個的土地管理利用應該是一個很好的訊息。究其原因，主要是地區發展有了長遠的土地規劃，土地規劃中對長遠發展和短暫發展的關系處理非常得當。這也得力于我國先后組織開展的兩次土地利用總體規劃和實施工作。第一次規劃是在1997年，其重點在于加強我國土地宏觀管理，保護耕地，協調各業用地。歷經多年的艱苦探索，我國在理論和實踐上方面都取得了顯著的成效，對今后合理開發利用有限的土地后備資源發揮了重要的作用；另一次是2003年開始試點的，其重點在于全面落實嚴格的耕地保護制度和土地用途管制制度，嚴格控制非農業建設占用農用地。這是要妥善處理當前與長遠、整體與局部的關系，是要以“控制與保護”為核心，充分體現出國家從社會宏觀的、長遠的和根本的利益出發，對土地資源的利用實行管制，研究土地利用分區的原則、類型及劃分標準等方面進行創新，確保分區符合實際并具有可操作性。通過大力推進土地管理創新和制度創新，提高土地資源對經濟社會全面、協調和可持續發展的保障推動能力。

兩次大范圍土地規劃，對土地的合理利用，對土地資源利用的可持續發展意義深遠。實踐告訴我們，各省、市、縣、鄉應針對自身地域特點、發展方向，做出切合實際的長遠規劃并嚴格實施，必將對本地區發展注入強勁動力！

2、新時期做好土地規劃的意義

土地規劃的意義應該是多層次、多方面的。筆者認為，大概有以下幾點：⑴對土地的合理利用、優化配置，能提高土地利用效率。土地規劃要本著集約、高效利用的原則，合理布局，統籌考慮，堅持內涵挖潛與外延擴大相結合、以內涵挖潛為主，提高土地的綜合利用效率，在嚴格控制新增建設用地的前提下，充分挖掘盤活存量建設用地，推進土地的集約利用。要用規劃帶動農村居民點集中和城鎮用地的內涵挖潛，加快舊城改造和舊村改造步伐，促進土地開發、復墾、整理力度，提高土地利用率。⑵對土地的長期規劃，能實現科學長效管理。依據新一輪土地利用總體規劃，認真制定好各年度土地利用計劃，加強在實施中的管理，確保土地利用總體規劃各項控制指標的落實，具體計劃實際情況分解落實，從而促進區域社會經濟可持續發展、構建和諧社會。⑶對土地進行長期規劃，滿足經濟社會發展對土地的合理需求。要正確處理保障建設用地和保護土地資源的關系，統籌安排，科學合理地確定用地指標，保證城市化、工業化發展以及交通、能源等基礎設施建設的用地需求。例如：在城鎮化發展過程中，在土地空間布局上，應妥善處理基本農田保護區和城鎮發展之間的矛盾；在城鎮發展空間方面，考慮多向荒地、劣地、低山坡地發展等等。

土地利用總體規劃是否科學、合理，將直接影響國民經濟發展的大局和全面協調可持續發展目標的實現。各行政區劃應充分理解其重要意義，端正思想，為建設國家美好明天做好準備！

二、明確土地所有權，依法實施土地征用

目前，建設用地的需求量不斷加大，究其原因，是經濟發展和城市化進程的加快。而在近期中國的發展來看，這種需求還會不斷增加。

由此，很多農村閑置土地會被充分征用，極大提高了土地利用率。在這個過程中，在具體操作上，工作人員應增強法律觀念，把工作做得非常細致，不要受利益的驅使，征地過程中，杜絕出現“虧農”、“害農”現象。

從土地所有權來看，我國的法律和相關規定明確規定農村土地是“農民集體所有”。因此在土地征用中，應充分考慮農民切身利益，不能一刀切，講求方式方法，多尋求實現“農民集體所有”的組織機

制和途徑，力避土地變為鄉、村或個別鄉、村干部所有，保障農民利益！《中華人民共和國土地管理法》詳盡的規定有關土地的法律法規，是我們做好土地工作的導航燈！

三、立足實際，做到科學合理公平補償

最近幾年來，隨著國民經濟的快速發展，城鎮開發建設步伐不斷加快，越來越多的農村閑置土地被合理利用,特別是城鄉結合部。因為土地是農民的“命根子”，是農民最基本的生產資料和生活保障，把這個問題處理到位，避免不該出現的問題。在征地的過程中盡量避免侵犯農民合法權益的情況。對諸如征地補償費用管理、土地的高效合理運用等問題都要科學、認真對待，杜絕引發各種矛盾和糾紛。所以，現階段立足實際，做到科學合理公平補償，有利于新型農村建設，有益于建設和諧社會！

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關鍵詞：城鎮規劃；土地利用總體規劃；協調

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

一、前言

科學合理的進行城鎮規劃，對于中國的城鎮發展有著至關重要的作用。因此，仔細的統籌研究城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調問題，可以更好的促進二者的關系，從而進一步的不斷提升城鎮的基礎建設以及發展。

二、城鎮規劃與土地利用總體規劃的關系

1.兩個規劃的空間和地位具有從屬性。具體來說，就是土地利用總體規劃是全面而且覆蓋廣泛的，它要科學合理的進行安排協調行政區范圍內的全部建設土地的使用結構及其布局。然而城鎮規劃則僅僅只是局部性的規劃工作，它只是更著眼于城鎮規劃范圍內的所有建設用地的利用及相關的布局安排。因此，城鎮規劃與土地利用總體規劃二者之間只是點與面，局部與整體的關系。因此，相對來說，土地利用總體規劃是全局性的規劃，對各項用地規劃具有監督引導作用；而城鎮規劃只是從屬于土地利用總體規劃的一個特項規劃，是對土地利用總體規劃的深入補充。

2.均以合理用地，節約用地為核心。土地利用總體規劃，從根本上來說，其實就是科學合理的規劃和部署相關建設土地的開發利用、治理和保護，主要目的就是通過確定土地利用結構、布局和方式，來達到科學合理的使用建設用地、節約建設用地和保護建設土地的最終目標。

3.理論依據和分析方法基本相似。兩個規劃，不管是從土地利用總體規劃來說，還是對于城鎮規劃來說，都必須依循一定的自然規律來適應社會經濟的不斷發展。所以，同樣是自然經濟社會綜合體的土地和城鎮兩個規劃，在進行科學合理的規劃時就應該要遵照一些相同的定律和理論依據。同時，二者在分析方法上也一般都使用系統分析法、靜態與動態以及宏觀與微觀分析相結合的方法。

三、城鎮總體規劃編制中存在的問題

1.規劃起點低，布局不合理

在很長一段時間以來，城市化的發展作為一個經濟的發展過程，一個由量的增長到質的改變的過程，這樣一個特點并沒有被發現和重視，從而使得城鎮的建設出現了毫無目的、不考慮后果的進行擴張，導致了自然資源的不斷持續浪費，同時也加大了土地建設的投資成本。甚至有些地方對于城市建設土地的規劃缺乏應有的前瞻性和科學合理性，導致城鎮的規劃功能定位不夠明確，相關布局也變得散亂不堪。

2.基礎設施不配套，經濟聚集效益低

在進行城鎮規劃編制的過程中，有很多城鎮只是單方面的重視發展社會經濟，從而不考慮后果的大量擴大工業用地的面積，這就造成了忽視了供電、供水、供氣以及交通等相關基礎設施的配套建設的必然結果。而基礎設施的建設與產業發展嚴重不協調，就會忽略了與相關第二、三產業的配置，產生一系列的連鎖反應，使得城鎮的經濟聚集效益難以得到最大化的發揮。

3.規劃的制定和管理相對滯后

在城鎮的規劃管理的過程中，其中村鎮的規劃管理是相對薄弱的，散亂的村莊建設不僅浪費了有效的土地資源，同時也破壞了居住環境。有些村莊甚至根本沒有規劃，而另外部分村鎮規劃則盲目的去模仿城市建設規劃，根本沒有體現農村規劃應有的特色和特殊性，無法科學有效的實施。

4.忽視環境保護，對城鎮景觀重視不足

在城鎮規劃建設的過程中，有地方甚至只著眼于眼前的利用，目光短淺的只看到短期內國內生產總值的增長，而完全不顧及有些企業的生產會對生態環境造成嚴重的污染，以犧牲環境的代價來換取經濟的畸形發展，這樣盲目的城鎮規劃會造成不可挽回的后果，同時也會阻礙城鎮經濟建設的發展。有相當一部分城鎮的環境品質還有待提高，城鎮居住環境的綜合質量差，有一定污染，沒有足夠的且集中的公共綠地;尤其是城鎮景觀總體效果很差，建筑布局結構散亂。因此，在城鎮的總體規劃編制過程中，相關部門和負責人應該懂得著眼于整個城鎮的長遠發展，最大限度的利用周圍的有效資源，科學合理的規劃，穩步推進城鎮建設的發展。

四、目前城鎮規劃面臨的主要問題

1.城鎮的經濟發展水平普遍低下，市場觀念狹窄

目前，我國大部分的城鎮仍然還停留在最原始的為周邊農村提品交換和物資集散的階段。農村經濟型城鎮在數量上還是占據絕大多數，經濟發展仍然是以農業為主，產業結構還在一、二、三或者一、三、二的階段。

2.城鎮規劃工作滯后于城鎮發展，規劃思路和作用有待完善

城市體系結構因為經濟全球一體化和信息社會的出現而產生了翻天覆地的變化。原有的城鎮(市)體系結構被打破，部分地區在進行城鎮體系規劃編制的過程中，完全不顧及區域城鎮經濟發展階段的目標，只是片面的尋求區域城鎮體系的完整，而忽略了城鎮體系規劃的根本和規劃編制的意義。

3.城鎮規劃的難度大大增加

在全球經濟一體化和區域經濟一體化的相關背景下，城鎮區域之間的相互溝通聯系更為密切、競爭也愈加激烈，人口技術等相關要素的流動性不斷增加，造成城鎮的發展規模在區域中的位置難以明確，這必然在很大程度上增加了城鎮規劃的難度。另外，由于外來務工人員的大量涌人，流動性大大增強，對城鎮人口的預測難度就加大了。

五、如何做到城鎮規劃與土地利用總體規劃的相互協調

1.尊重協調發展的原則

第一，在城鎮規劃的過程中，應當從實際發展出發，堅持務實的理念。城鎮規劃的用地規模必須要結合城鎮的實際人口和經濟發展建設兩方面，同時要重視對農業用地的保護。很多地方在進行城市建設的過程中，往往會忽略了對農業用地的保護，城鎮的建設是不能以犧牲耕地為代價的。城鎮的發展和建設必須要合理明確城鎮建設用地布局，進行可持續發展。

第二，城鎮建設需要綜合考慮、平衡發展。城鎮規劃建設不僅要順應城市建設的發展趨勢，同時也要確保農民的收入來源不被占據，從而科學合理的保障社會經濟的均衡與協調發展。

第三，發展城鎮建設要做到因地制宜。每個地方都會有自己的優點和缺點，所以，城鎮建設要建立在充分利用其優勢的基礎上不斷發展，因此這就需要規劃人員在堅持因地制宜的原則上，科學合理的協調規劃的內容、步驟以及方案。

2.統籌發展的規劃方法

為了避免不合法的土地開發商任意占用土地資源，這就要求土地規劃建設的各相關部門要嚴格審批土地的使用，同時在審批后還要實行有效的監察作用，對于不合法的建設用地和建設案子必須進行嚴肅處理。想要科學合理的進行城鎮土地規劃建設，就必須建立正確的保護土地資源的觀念，科學合理且詳盡的進行土地資源的規劃以及布局安排，最大限度的利用到城鎮空間存在的廢棄用地，懂得做到“變廢為寶”。盡量選擇建設高層建筑，保證足夠的高度和體積，以便減少土地的資源被無效占用。另一方面，要不斷加強老舊城區的改造工作，提高廢棄土地的使用率。

六、結束語

通過本文對于城鎮規劃與土地利用總體規劃關系協調的相關探討和研究，我們從而得知，如果想要合理的處理好城鎮規劃與土地利用總體規劃關系，就必須要遵循其關鍵性的原則，采取各種科學合理的方法，統籌規劃，研究制定最為先進優化的方式來協調城鎮規劃與土地利用總體規劃二者之間的關系。

參考文獻：

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[3] 祝桂蘭.如何做好土地利用總體規劃與城鎮總體規劃的協調[J].河南國土資源.2010（13）：38-39.

篇10

關鍵詞:循環經濟 土地利用

土地是人類賴以生存和發展的環境條件,是社會經濟發展的物質基礎。國際上一些發達國家和我國臺灣地區的土地開發整理,在發展到一定階段以后,特別重視景觀和生態保護,以及對民族歷史、文化遺產的保護,強調要求土地開發整理要與當地自然生態環境和經濟社會發展水平相適應,并在盡量保持已有自然景觀的基礎上,對原景觀進行重構,形成結構更加合理、功能更加完善的景觀生態環境,以利于生態的穩定,環境的美化以及各種生物的生存和發展。從我國的土地開發整理工作過程來看,也已經從一開始偏重于增加耕地數量,到數量、質量并重,兼顧生態,再發展到數量、質量、生態并重。隨著土地開發整理工作的進展和我們對土地開發整理性質認識的深化,今后生態化將成為土地開發整理的首選目標。

1.土地利用中的循環經濟內涵

“循環經濟”一詞是指在人、自然資源和科學技術的大系統內,在資源投入、企業生產、產品消費及其廢棄的全過程中,把傳統的依賴資源消耗的線形增長的經濟,轉變為依靠生態型資源循環來發展的經濟。循環經濟倡導的是按照自然生態系統物質循環和能量轉換的規律重構經濟系統,通過資源的循環利用,使資源利用效率達到最大化和廢棄物排放最小化,將經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程,從而實現經濟與環境協調發展的經濟模式。它強調人與自然和諧發展的理念和善待環境的方式,利用自然資源,提升環境容量,力求生態經濟系統在環境與經濟綜合效益優化前提下的可持續發展。發展循環經濟有利于形成節約資源、保護環境的生產方式和消費模式,有利于提高經濟增長的質量和效益,有利于建設資源節約型和環境友好型社會,有利于促進人與自然的和諧。循環經濟遵循減量化(Re―duce)、再利用(Reuse)、再循環(Recycle)的3R原則。

2.循環經濟視角城市土地利用建議

2.1加強土地利用規劃,從源頭控制用地量。

依據減量化原則,要實現土地資源的可持續利用,必須首先從源頭人手減少土地供應,要實行不飽和供應,即供應量小于需求量,以保證土地資產的保值增值,也促進土地的優化配置。在這個源頭政府起著十分重要的作用,我們要強化政府對土地資源宏觀調控力度。強化政府調控力度主要是通過土地規劃、土地用途管制等措施來加以實施。

要改善和加強城市土地利用規劃和管理工作,以統籌各行業發展,應確立土地利用總體規劃的法律地位,增加規劃權威性,充分發揮其在土地管理中的核心作用,提高規劃的科學性、預見性和可操作性,維護規劃的嚴肅性。土地利用總體規劃應作為城鎮體系規劃的重要組成部分;城市規劃應通過對區域土地利用、城市發展規模的定位合理安排城鎮發展時序、規模和空間,控制城市發展規模。一切用地按照規劃進行安排,確因國家經濟布局或產業結構調整必須超出土地利用規劃的,應依法先進行規劃的調整和修編,按批準后規劃用地。土地利用規劃應該突出土地用途管制。城市化中要增加建設用地有兩個渠道,一是進行舊城改造利用存量用地,二是向周邊擴張利用農用地。舊城改造中的土地用途管制是以土地用途分區為依據的管制,城市周邊擴張用地的管制主要是保護農用地,嚴格控制農用地非農用,要確保耕地總量動態平衡。

2.2 存量土地內涵挖潛,防止建設用地增加

依據再利用原則,要求土地在投入使用后能被多次利用以延長其使用壽命。在我們城市發展中土地供應不足已成為現實,隨著大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空間,限額供應的新增土地遠不能滿足城市發展的需求。在城市土地供需矛盾日益加劇的情況下,提高土地利用率,挖掘存量土地對緩解供需矛盾有著十分重要的現實意義。

城市中存量土地大都零碎、分布不均勻、利用率低但區位條件好,要完善存量土地的利用應把其提高到遠期發展用地的角度,將其納入城市總體規劃中來考慮,在總體規劃中明確其用地性質。城市土地挖潛的主要方向是加強閑置土地的利用和通過土地置換或土地規劃等方法提高土地利用率。

2.3優化土地利用結構,促進土地循環利用

依據再循環原則,土地在完成其初始功能后還應該能夠重新變化為可利用資源,這就要求在規劃土地用途時將土地質量作為首要考慮因素,嚴格遵循優地優用的原則,按用途對土地質量的要求配置土地,例如農用地在質量降低后轉為建設用地。城市土地資源進行配置時應按照城市地價分布規律,由內向外依次安排商業、居住和工業用地,以優化土地利用結構,完善城市土地布局,土地利用結構的優化是城市土地實現循環使用的前提。

城市土地利用結構的優化是在全面認識城市土地資源現狀構成、質量特點及存在問題的前提下,從分析城市社會經濟發展戰略人手,對城市一定數量的土地利用結構、方向,在時空尺度上,分層次進行安排、設計、組合和布局,并通過制定政策和措施規范人地系統的協調運行和可持續發展,不斷提高土地利用系統功能,獲取土地利用的最佳經濟效益、生態效益和社會效益。其根本任務在于尋找土地利用系統的結構效應,增強土地系統功能,促進土地資源在各部門的合理分配和集約利用翻。土地適宜性分析引導人們按土地內在的適宜方向進行開發,對保證恰當地利用土地、提高土地的社會價值具有重要的意義。

參考文獻:

[1] 倪杰.基于循環經濟的土地資源可持續利用[J].農村經濟,2006(9):79-81.

[2] 李霞.發展循環經濟促進土地資源的可持續利用[J].科技與經濟,2006(16):20-21