醫養結合的發展前景范文

導語：如何才能寫好一篇醫養結合的發展前景，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：居家養老；醫養融合；養老服務

隨著我國醫療條件的逐漸改善及人民生活水平的提高，我國公民的平均壽命也在不斷延長，老年人口的比例也在逐年遞增。到2020年底，中國60周歲以上老年人將達到2.43億， 2025年將突破3億[1] 。而80周歲以上的齡老人在2020年將達到3067萬人，占老年人的12.37%[2] 。所謂居家醫養結合是指以社區資源為基礎，為居家的老年人提供具有一定水平的醫療護理服務、日常生活照料 、家政服務和精神慰藉等方面服務的一種兼有醫療和養老功能的服務形式。

1 建立醫養結合居家養老模式的必要性

1.1 機構養老不能滿足老年人醫療和養老需要

一方面， 機構數量不足。目前機構養老供需矛盾突出，孫小婭等[3]對蘇州市7個區的養老機構和養老意愿的調查顯示，養老機構床位數占老年人口總數的1.54%。另一方面，服務能力不足，養老機構提供的服務項目單一，多為日常生活照護，僅有少數能夠提供醫療服務，部分養老機構存在設施條件差、活動空間狹小等問題。養老機構中的護理人員還存在年齡偏高、文化程度較低、人員的流動性大的特點。

1.2 家庭結構轉變使家庭養老必須轉為居家養老

隨著社會經濟的發展，生產方式的轉變和第二、三產業的興起，聯合家庭和主干家庭迅速減少，核心家庭快速增加，尤其是計劃生育的施行，“ 四二一”的家庭結構迅速形成。子女迫于生活的壓力，沒有足夠的時間和精力照顧老年人。以家庭為核心提供養老服務和養老資金逐漸被居家養老所替代，轉而依賴國家、集體和個人共同負擔養老資金、提供養老服務。

1.3 老年人養老意愿仍以居家養老為主

在我國現階段的人口特征以及“未富先老”的國情和傳統的養老觀念下，多項養老意愿的調查表明，大多數老年人首選居家養老，老年人希望能在熟悉的社區和家人的陪伴下度過晚年。田奇恒等[5]對重慶市1009名空巢老人的調查顯示，有高達83.9%的老年人表示“希望在家養老”。董華蕾[4]對山東省7個地市3300名老年人的調查顯示，96.2%的老年人選擇居家養老。

1.4 居家養老必須走醫養結合的道路

建立具有醫療功能的居家養老模式有利于控制和降低老年人的失能水平，改善老年人的生活質量。

1.4.1 居家醫養結合有利于社區健康管理和首診制的建立

目前社會參與社區健康管理的積極性不高，服務供給難以滿足需求，居民服務需求理念滯后[5]，制約社區健康管理的長效開展。設備簡陋、醫療服務人員素質低、衛生醫療服務能力是影響首診制的主要因素[6]。在醫療服務融人居家養老的過程中，不斷提高基層醫療水平，提升社區衛生服務能力，有利于社區首診制的開展，同時也有助于社區健康管理提供可及性的服務 。

1.4.2 醫養結合有利于實現健康老齡化和積極老齡化

積極老齡化是為了提高老年人生活質量，使健康、參與和保障的機會能夠發揮最大效用和收益的過程。我國城鄉失能和半失能老年人約3300萬，占老年人口總數的19%，其中完全失能老年人1080萬人[7]。醫養結合模式，能夠提供基本醫療服務和日常照料，促進老年人身心、社會適應的完好狀態，促進老年人積極主動參加社會各項活動，真正實現“老有所養、老有所醫”，從而有利于實現健 康老齡化和積極老齡化 。

2 建立居家醫養結合模式的可行性

2.1 文化傳統的可接受性

以“孝”為核心的道德價值觀念，強調子女對父母的孝順與贍養義務，強調家庭、親情等人倫價值。 “孝順父母、敬老愛幼”的優良傳統依然是我國倫理道德的重要標準。傳統的居家養老給予父母精神的關愛和情感上的慰藉，醫療服務融入居家養老中更滿足其醫療護理的照料，滿足老年人物質和精神的雙重需要 。

2.2 政策環境的可行性

居家養老服務分為福利性與市場性兩部分，福利性的居家養老服務屬于擁擠性的準公共產品，是政府公共服務的范疇；市場性的居家養老服務則需要政府制定規則、行業監督、引導與扶持。2013年9月國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》提出，2020年建成覆蓋城鄉的養老服務體系的發展目標，生活照料醫療護理、精神慰藉、緊急救援等養老服務覆蓋所有居家老年人。2013年7月施行的《中華人民共和國老年人權益保障法》進一步規定子女以及社會有贍養老人的義務、進一步明確老年人的權益。

2.3 衛生資源儲備的可獲得性

目前我國有上海、廣東、湖北、重慶等地啟動家庭醫生責任制或鄉村醫生簽約服務，家庭醫生責任制的建立、家庭病床設立能夠使有醫療需求的老年人獲得專業健康服務，并且為患者提供方便，為家屬減少負擔，切實為居家養老的老年人提供便捷的醫療護理服務。

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中國中醫學自古以來就有“藥食同源”理論。中藥多屬天然藥物，包括植物、動物和礦物，而可供人類飲食的食物，同樣來源于自然界的動物、植物及部分礦物質，因此，中藥和食物的來源是相同的。有些東西只能用來治病，就稱為藥物，有些東西只能作飲食之用，就稱為飲食物。但其中的大部分東西，既有治病的作用，同樣也能當作飲食之用，叫做藥食兩用。古代醫學家將中藥的“四性”、“五味”理論運用到食物之中，認為每種食物也具有“四性”、“五味”。“藥食同源”的最初萌芽可以追溯至戰國時期我國第一本醫學專著《黃帝內經》，其中“不治已病治未病”的防病養生謀略包括未病先防、已病防變、已變防漸等內容。《內經素問臟氣法時論》明確提出了“五谷為養，五果為助，五畜為益，五菜為充，氣味合而服之，以補精益氣”的藥與食相結合的理念。《黃帝內經太素》一書中寫道：“空腹食之為食物，患者食之為藥物”，反映了“藥食同源”的重要思想；而孫思邈的《備急千金要方》中“食治”篇，是現在最早的中醫食療專論，也是第一次全面系統地闡述了食療、食藥結合的理論。宋、金、元時期，藥食同源的理論和應用有了更進一步的發展。如今，隨著人們生活水平和生活質量的不斷提高，“治未病”的理念已深入人心，食藥養生理念也得到了我國政府在政策上的支持，大大地促進了食藥養生產業的發展。

藥膳是藥食同源理論的延伸，中國傳統醫學知識與烹調經驗相結合的產物，是以藥物和食物為原料，經過烹飪加工制成的一種具有食療作用的膳食。它“寓醫于食”，既將藥物作為食物又將食物賦以藥用，既具有營養價值又可強身健體、延年益壽。因此，藥膳是一種兼有藥物功效和食品美味的特殊膳食。它可以使食用者得到美食享受，又在享受中使其身體得到滋補。

我國食藥養生產業在日常食補或疾病保健中扮演著日益重要的角色。隨著食藥養生文化被越來越多的人認同和中醫藥走向世界，食藥養生產品越來越受到世界人們青睞，這是我國產業發展得天獨厚的優勢。同時，隨著社會高速發展，人們的生活壓力就越大，越來越多的人處于亞健康狀態，因此，人們很關注健康，更加注重食療營養保健。國家把中醫藥發展列入“十二五規劃”重要內容。食藥養生產業的發展作為中醫藥發展不可分割的部分，產業發展有了法律地位和政府政策的保障。

挑戰與機遇并存。我國食藥養生食品盡管起源較早、種類多、發展前景廣闊，但是在不斷發展中也存在一些突出的問題。首先，產品科技含量低，企業不重視新產品的開發，導致我國食藥養生品種結構失調。產品市場的生存周期短，特別是低水平重復現象嚴重，市場上很多品種供大于求，造成資金、資源的浪費。其次，發展不夠成熟穩定，產品開發的人力、資金投入不足，產品市場發展不夠規范，產業發展中監管力度不夠，涉及此類的規章不夠健全，嚴重地制約了食藥養生產品產業的發展。根據中國保健協會調查顯示，目前我國有4000多家保健食品企業，共7000多個品牌，市場上銷售的約2000種，其中約四分之一是冒牌貨，真正具有實力的保健食品企業不到100家。與之形成鮮明對比的是，有400多家外資企業以7%的品種收獲了國內市場約40%的市場份額，使國內中藥衍生品企業面臨更加艱巨的競爭格局。

當前，促進食藥養生產業的科學發展已擺在我們面前成為不容回避的課題，針對目前存在的問題，從以下幾個方面尋找對策。

第一，在產品方面，加強研發，提高質量，適應市場需求。隨著市場競爭力的加劇，我國從事食藥養生產品研發的企業應該與時俱進、更新理念，加強研發，提高產品技術含量，從低端產品轉向高端產品，從廣告策略轉向技術和服務策略。對于已經有一定規模和經濟實力的企業應該重視食藥養生食品的應用研究，提高產品的附加值，實現新產品規模化、產業化經營，滿足國內市場需求，逐步走向國際市場。

第二，在企業方面，強化品牌意識，增強市場活力。隨著人們物質生活水平的提高，人們的消費觀念和健康理念趨向成熟消費者通常認為知名企業生產的名牌產品更有質量保證，即使名牌產品的質量出現問題，也可以追溯、索賠。消費者一般不會去購買信譽不好，知名度差的產品。所以從食藥養生企業的長遠發展來看，樹立品牌意識，打造名企效應，以質量求生存，以質量求發展。

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摘 要 南方民族傳統文化與山地生態環境有著密不可分的聯系,這種聯系主要表現為南方民族文化的存在與發展總是與山地生態環境的發展變化相關。本文以云貴高原為例,著眼于南方民族文化與山地生態環境關系研究的現實意義和價值,并對山地生態環境促進南方民族文化發展進行再思考,試圖提出一些實際層面上可供操作的想法。

關鍵詞 南方民族 民族文化 山地生態 生態環境 互動關系

人類的活動離不開地理環境,這是因為地理環境是人類活動的舞臺,是社會發展的必要條件之一。南方的民族,盡管經濟文化類型各不相同,但都受著山地環境的制約,因而在文化上不可避免地、不同程度地打上山的印記,山地直接影響各民族的經濟方式、生產方式和生活方式,同時影響著當地居民特有文化的形成,表現出獨特的山地文化特征。

一、云貴高原概況

云南、貴州,在地理上屬于一個單元,云貴高原地形復雜多樣,地面崎嶇不平,山地面積廣大,以多山為其特征。在萬山之中,散布著眾多的山間盆地、河谷階地,俗稱“壩子”。大體說來,云南的壩子多而且面積較大,山地仍占很大比重,特別是西部橫斷山脈地區。貴州山地占全省總面積的87%,壩子雖然數量不少,但面積都很狹窄,萬畝大壩為數不多。云貴高原是我國少數民族眾多的區域,云貴少數民族有28個,主要有傣、彝、壯、苗、瑤、哈尼、藏、回、侗、土家等民族。

生活在山地的民族,由于環境相對封閉、自給自足的自然經濟長期延續,很少受到外界的干撓和沖擊,社會發展緩慢,文化變遷的機率很小,因而本土文化的積淀很深。云貴高原作為我國南方山地的典型代表,既為當地少數民族的生產生活提供了自然資源,也為當地獨特的山地文化的形成提供了條件。

二、南方民族傳統文化與山地生態環境的關系

從文化與生態環境的關系來看,文化會隨著生態環境的改變而變遷。當生態環境改變后,就會為文化變遷提供外部條件,從而導致文化變遷。因此,一個自覺的文化變遷過程,就是根據環境的客觀要求和文化自身的變遷可能,通過創造和改變條件,促進一個文化沿著進化的方向變遷發展,直到組成新的文化形態。

(一)山地生態環境對南方民族文化的影響

云貴高原的自然生態環境對當地民族文化的生成至少有以下幾方面的影響:一是適宜的氣候、豐富的自然資源、眾多的洞穴,為早期人類的生存和創造文化提供了先決條件;二是此種地型地貌和資源,決定了其經濟類型屬山地經濟,采集和種植經濟長期占主導地位,農業屬山地農業,而且發展緩慢;三是大山的阻隔不僅造成了對外交流的困難,也使區域內部文化信息受阻,在形成地域文化的同時,也決定了這種區域文化內部差異性和多元性的存在;四是相對封閉的地理單元和自然生態長期保持完好,不但為山地文化的創造傳承提供了可能,而且為宗教文化的滋生準備了得天獨厚的土壤。

(二)南方民族傳統文化與山地生態環境互動關系的表現

1.經濟類型與山地生態

(1)農業、種植業方面

從總體上講,云貴的經濟可以概括為山地經濟,這不僅直接影響著山地農業,而且礦業、手工業、建筑、交通都深受山地影響。在古代的農業社會,山地農業在云貴占有十分突出的地位,在壩子中主要是水田農業,而廣大山區則長期盛行刀耕火種。由于人們生活場所開始固定,使得云貴人口增長速度變快,而山地提供可供開墾的耕地極為有限,為了適應人口增加對糧食的需求以及定居生活的需要,云貴的少數民族只有提高農業生產技術。梯田稻作是傳統山地農業中生產力和生產技術最高的農業形式,也是云貴少數民族定居生活的必然選擇。梯田既充分利用地形,又充分利用山上的水源,在有效擴大水田面積的同時,又美化了自然環境。古老的水車、水磨、水碾,有著很高的科學含量,是人類利用水力資源的開拓者,是現代水力發電的先導,保存下來也是一道展示山地風貌的景觀。如今,在云貴高原上存在著大量的高坡度梯田,最著名的要數云南南部紅河的哈尼梯田,哈尼梯田是哈尼族在歷史上為了適應自身發展和山地環境條件,馴化水稻取食而形成的一種特殊的梯田文化。

(2)手工業方面

由于南方各民族所處的生態環境和經濟文化類型不同,手工業發展的方向也不一樣,各有所長,風格各異,因而手工藝產品千差萬別,顯得豐富多彩,例如土家族的織錦、術灘、刺繡,苗族的臘染、銀飾,侗族的侗錦,還有牙雕、剪紙、銀飾、竹編等等都是文化瑰寶。這些手工產品都是在特定的地理、歷史和民族條件下發展起來的,鄉土氣息濃郁,民族特色鮮明,富有獨創性,是其他民族難以模仿和取代的,因而獨樹一幟。

(3)商業方面

在農業和手工業發展的基礎上,南方各民族的商品經濟也有了進一步的發展,手工產品和農副產品越來越多的被作為商品在集市中出售。云南白族婦女“勤于紡織,貿布匹”,壯族的壯錦、壯人布、花中銷往各地。隨著各種商品流入市場,使集市繁榮,商業城鎮不斷形成。云南白族地區,僅大理府屬的固定集市就有48個,“大理三月街”成為云南最大的貿易市場,屆時蜀、楚、黔、桂、藏等地的各族商人攜貨前來貿易;大理、祥云、鶴慶、鄧川、蒙化等城鎮都是較大的商業城鎮和貨物集散之地。

(4)其他方面

民族醫藥是一筆寶貴的財富,千百年來維護著山地民族的健康,它是人們用生命體驗得來的科學,在某些方面確有奇效,例如藏醫、傣醫、壯醫、苗醫。南方各民族對于礦產開發也積累了許多經驗,云南的銅和錫,貴州的煤、鉛、汞礦,歷史上都很有名。

2.與山地生態

南方各民族在生產生活方式上有極大差異,也各不相同,但在各自的原始中不少南方民族都有自己的綠色圖騰和對森林、植物的綠色崇拜,并相繼產生出民族宗教圣地。自然崇拜、圖騰崇拜雖然是一種原始的信仰,但從思想的層面上考察,在對自然的恐懼與崇敬的復雜心態之中,隱含著對大自然的敬畏,深藏著人與自然不可分離的思想。

在西雙版納一些傣族、布朗族村寨附近都有面積大小不等用來祭祀神靈的原始森林,傣族、布朗族人民將這種山稱為“龍山”。這種夾雜著相當原始宗教成分的特殊文化以主動的姿態對生物多樣性、森林資源進行了有效管理,并反映出很強的生態價值,表現出與自然環境和諧共生的生態學思想。

3.建筑形式與山地生態

為了適應山地環境,南方各民族在建筑上都有獨特創造,例如:傣族的竹樓,侗族的木樓,壯族的麻欄,土家族、苗族的吊腳樓,獨龍族的大房子,布依族的石板房,納西族的木楞房,彝族的土掌房,藏族的碉房,白族的“三房一照壁,四合五天井”等等。在公共建筑方面,有溜索、索橋、竹橋、木橋、石橋,有水井、堰塘、水車、水碾,有鼓樓、風雨橋,有大理崇圣寺三塔、景洪曼飛龍佛塔、喇嘛寺等等,這些都是民族建筑的瑰寶,有很高的工藝價值和獨特的民族風格和適用性。

4.民族節日與山地生態

從整個云貴高原來看,多種不同的民族文化各呈異彩,形成若干大大小小的“文化圈”,而這些民族文化又可以集中表現在各民族獨具特色的民族節日上,例如傣族的潑水節、白族的三月街、彝族的火把節、苗族的蘆笙節、布依族的三月三等。

梯田作為哈尼族的“生命之本”,其節日和祭祀活動總是與梯田稻作有關,隆重的開秧門節、六月節、嘗新節、十月年等和相關宗教活動,就是表達和慶祝豐收的喜悅,并祝愿來年風調雨順,因而具有重要意義。

5.飲食文化與山地生態

在我國南方地區,獨特的山地生態環境,決定了南方地區傳統的飲食文化。云貴地區由于特殊的自然地理環境,為各族人民提供了豐富的飲食資源,在長期的生產、生活實踐中,也形成了獨特的少數民族飲食文化。如糯米飯是貴州少數民族人民喜愛的食品,也是侗族青年男女作為社交的禮品和食物,每當趕坳的日子,姑娘們就帶著糯米粑飯團贈給自己的意中人,取其團圓和美之意。此外,侗族的侗果,苗族、布依族、壯族的“五色飯”,也久負盛名。

三、對山地生態環境促進南方民族文化發展的再思考

(一)山地文化與市場經濟觀念的融合

從經濟與社會發展的角度看,選擇茂密樹林、涓涓流水的半山腰定居,而后從山寨腳起開墾的梯田,標志著南方民族生產生活方式的革命。從毀林開荒、輪息耕種到在固定的水田里年復一年地精耕細作,這是歷史的大跨越。與此同時,以稻米為主的食物結構及其帶動的家禽家畜養殖,比起廣種薄收的山地養麥雜糧果腹,守獵捕到鳥獸才有肉吃的生活方式也達到質的飛躍。

在建立市場經濟體制的探索與實踐使全社會發生了巨大變化的今天,應該賦予南方梯田稻作模式、傳統民族文化新的內涵。歷史上與外界交流較多、經濟文化相對發達的云南彝族、白族、納西族、傣族等民族改變農民以種田為本,以吃飽穿暖為目標的舊思想,破除自給自足的小農經濟舊觀念,在努力提高土地產出率的同時,以當地得天獨厚的資源來發展特色產業,滿足市場需求并過上了富裕的生活。

(二)優勢資源培植與產業化經營的結合

南方民族聚居的山區獨有的氣候、土壤、水質,為生產特色糧食品種及茶葉、咖啡、紫膠、橡膠等經濟作物,生產筍絲(片)、細木耳、山藥等土特產品提供了客觀條件。南方各民應利用好這些寶貴資源,發展特色農業,培育多種致富項目,發展多種特色產品,進行專業戶與集體力量相結合的經營管理,在適應市場需求基礎上努力提高這些土特產品的產出率,從根本上改變南方山區種植業結構、產業結構和經濟結構單一的狀況。

對南方山區獨有的優勢產業資源如各種蔬菜、水果、藥材、茶葉、咖啡、礦物質等,進行人工培植、造就規模,深度加工以提高附加值,并轉化為更高質量滿足人們生產、生活需要的新產品、新資源,滿足更大規模、更高水平層次市場需求。

(三)民族文化與山地生態旅游資源的開發

民族文化生態旅游資源的開發建設是一項綜合性和關聯性很強的工作,涉及到旅游、民族、文化、林業、交通等不同行業部門。在開發民族文化生態旅游資源時,應從南方少數民族歷史文化和民俗文角度整合旅游資源,把文化旅游開發建設和生態旅游開發建設結合起來,著力打造一批國內外知名的獨具特色的民族文化生態旅游產品。

云貴高原民族風情旅游資源異彩紛呈,如民族歌舞、民族服飾、民族建筑、民族工藝等,且每個民族都有自己本民族的歌舞、服飾、建筑、工藝。如苗族的“吊角樓”和“蘆笙舞”;布依族的“干欄”和“銅鼓’;仡老族“吃新節”等民族風情旅游資源。流傳至今的各種民俗文物如瑤族的蠟染、刺繡;苗族的織棉、刺繡、銀飾;布依族的土花織棉、扎染等也為當地旅游業的的發展提供了寶貴的資源。

參考文獻:

[1]羅倩.民族習慣法在貴州旅游資源可持續發展中的表現形式及作用.貴州民族宗教.2008(4).

[2]龔曉鶯,王朝科,倪滬.基于資源互補理論的山地經濟發展初探.經濟理論問題.2007(22).

[3]陳麗輝,何大明.云南山區自然資源的保護與可持續發展.云南地理環境研究.1998(10).

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一、上海戶籍人口老化問題現狀

我國人口老化問題日趨嚴重，且呈現總量大、程度高、速度快、不平衡、高齡化等特點。1999年底，我國60歲以上老年人達1.3億，占全國總人口的10.2%，超過了聯合國規定的10%的老齡化社會標準。至2016年底，我國60歲以上老年人達到2.3億，占全國總人口的16.7%。到2020年，全國60歲以上老年人將增至2.55億，占總人口的17.8%。上海是我國最早進入老齡化的城市，人口老齡化、高齡化程度正呈高速發展態勢。1979年，上海60歲以上戶籍老年人超過10%。資料顯示，至2016年底，上海戶籍人口1449.98萬，其中60歲以上老年人457.79萬，占戶籍總人口的31.6％，比上年增長5％；80歲及以上高齡老人79.66萬，占60歲及以上老年人的17.4%，占戶籍總人口的5.5%，比上年增長2.1%。到2020年，全市戶籍老年人將達540萬，老齡化程度高達36%，為全球老齡化程度最高的城市之一。上海人口老齡化出現早、速度快、程度高，老年人數量龐大，少子女化、空巢化問題較為嚴重。以合并前的老靜安區為例，60歲以上的戶籍老人占到全區總人口的33.9%，人口老年化率全市最高。在浦東濰坊、上鋼等街道，部分老舊住宅小區的老年人口已超六成，上鋼新村街道80歲以上老年人多達2000人。隨著上海人口老齡化程度的不斷加深，社會養老資源緊缺，養老床位供給不足、養老服務不夠專業、護理人員嚴重缺乏等問題凸顯，老年人對居家養老服務需求大幅增加。

二、上海養老服務產業發展分析

我國老齡人口體量巨大，人口老年化發展趨勢迅猛，養老服務已成為重大的社會和民生問題。

（一）加快推進養老服務體系建設

上海進一步完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的“9073”養老格局，加快推進社會養老服務體系建設。至2016年底，上海共有養老機構702家，床位13.28萬張。其中社會投資開辦的養老機構347家、床位5.94萬張，承擔社區居家養老服務職能的老年人日間服務機構488家，居家養老服務中心634家，社區老年人助餐服務點633個，社區助老服務社202家，覆蓋全市30.55萬老人，占上海戶籍老年人口的7.3%。全市有13萬困難老人領取居家養老補貼，服務社區居家養老人員30萬以上。

（二）養老服務供需矛盾較為突出

雖然上海養老服務體系建設成效顯著，但社會養老機構缺乏、居家養老缺少支撐、養老服務人員短缺也是不爭的事實。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》明確，到2020年，全國社會養老床位數要達到每千名老人35-40張。上海民政部門的《上海市老齡事業發展“十三五”規劃》顯示，到2020年，全市養老機構床位總量為15.9萬張。而《上海市人民政府關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》提出，到2020年，全市養老床位數要達到每千名戶籍老人30張以上。“十三五”期間，上海每年至少需要新增養老床位7000張。即便這樣，上海養老所需床位數量，也低于全國平均水平，與上海540萬戶籍老人的期望還有較大距離。據調查，長寧區仙霞街道轄區內共有3家養老機構，提供床位500余張，難以滿足老年人的養老需要。不少老人說，機構養老費用不低，不是所有家庭都能負擔得起的，更別說床位有限，有錢也不容易進。

三、居家養老產業市場前景研究

居家養老、社區養老、社會機構養老是我國傳統的三種養老模式。上海作為全國老齡化程度最高的城市，在2006年率先提出了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的“9073”養老服務發展框架，即90%的老年人居家養老，7%的老年人社區養老，3%的老年人養老機構養老。如今，“9073”已變成全國推廣的養老模式。上海市婦聯與復旦大學社會性別發展與研究中心的一項調查顯示，上海有70.6%的老年人將居家養老作為首選。居家養老產業有著很好的市場發展前景。據中國社會科學院測算，目前中國養老市場的商機在4萬億元，到2030年可能會增加至13萬億元。浦東新區“十三五”期間每年投入1.5億元到1.7億元資金，用于養老服務發展。上海社科院社會學研究所最近的一份民生民意調查顯示，70.8%的市民希望居家養老。以本市老舊住宅小區為例，上海共有9720萬平方米老舊房屋，涉及162萬戶居民，共567萬人，其中老人為170.1萬。在170.1萬老人中，如果有七成老人參加居家養老，那么119萬老人所帶來的消費規模非常可觀。上海2016年5月1日開始實施老年綜合津貼制度，具有上海市戶籍且年滿65周歲的老年人可以享受老年綜合津貼，標準按照年齡段分為5檔，從65周歲一直到100周歲以上，每人每月可享受75-600元不等的補貼。截至2017年3月，上海已累計發放津貼48.46億元，受益老年人累計達311萬。上海城鄉低保家庭中的老年人享受全額養老服務補貼，輕度、中度、重度三個照護等級對應的服務時數分別為每月30小時、40小時、50小時。照護等級為輕度、中度的服務單價按每小時19元執行，重度的服務單價按每小時20元執行。按照現行上海居家養老服務補貼人均每月773元測算，居家養老服務年收入可達9.2億元。目前，上海居家養老主要依靠街鎮或居委會組織的一些力所能及的服務、由家政公司提供的單一家政服務、志愿者或社區互助組織介入的助老活動，隊伍規模小，服務內容少，專業素質低，質量不穩定，收費不規范，時間受限制。護理人員，康復師，營養師，社會工作者，心理咨詢師等專業養老服務人員匱乏。政府購買居家養老服務覆蓋面偏低。居家養老服務資金短缺，老年人對居家養老服務滿意度較低。據調查，上海享受居家養老的老年人僅占7.3％，81.5％的老人對家庭照料問題存在擔心，居家養老服務滿意度僅為27％。有位老人的護理等級被定為“中度”，可以享受免費20小時單位、自付20小時單位，總計每月40小時單位的養老服務補貼。老人喜出望外，沒想到街道委派的護理人員每天上門僅僅是燒飯、打掃房間，而老人最需要的洗澡、擦身等護理服務卻不能提供。因此，加強居家養老服務體系建設已成為當務之急。

四、物業企業參與居家養老優勢

居家養老產業市場前景看好。調查顯示，有意購買上門養老服務的老年人占調查人數的58%，未來會考慮購買的老年人占50.9%，希望在家里接受護理的占61%，但居家養老服務人員不足、專業人員缺失也是不爭的事實。物業企業參與社區居家養老服務，在服務、場所、信譽、人員等方面有著得天獨厚的優勢。物業服務企業如在構建居家養老體系中有所作為，就能在養老服務市場上找到新的經濟增長點，改變目前人工成本逐年遞增、經營管理費用不斷上漲、物業費收不抵支的生存窘境。

（一）物業企業參與居家養老有其必要

物業服務企業參與居家養老服務有以下益處：有助于社區的和諧穩定，推動養老服務體系的構建；可以履行物業管理行業的社會責任，彰顯物業服務企業的社會價值；符合企業轉型發展的戰略要求，可從滿足居民需求出發，立足住宅小區現有資源，挖掘潛在市場機遇，延伸和整合物業服務鏈條，創新社區商業經營模式，力推物業服務轉型升級，實現傳統物業管理向現代服務業轉化；有利于拓展物業服務市場，提升企業盈利能力，推進物業管理行業的可持續發展。

（二）物業企業參與居家養老優勢獨特

截至2017年4月，上海共有物業服務企業3492家，居住房屋建筑面積6.42億平方米，物業管理覆蓋率達96.9%，從業人員為83.9萬。物業管理已基本實現全市住宅小區全覆蓋，物業企業參與居家養老有其獨特的優勢。物業人員工作在住宅小區，與居委會干部、業委會成員和住戶關系密切，能夠得到居民的信任，對住戶家庭情況比較了解，可在上門走訪慰問、收繳租費和維修房屋的同時，為居民提供房屋維修、生活護理、餐飲配送、家政服務、精神慰藉等內容的居家養老服務。物業服務企業可以依托社區力量，整合小區文化教育、醫療家政、房屋維修、保潔保安、綠化養護等資源，開展以居民家庭為核心的養老服務。對現有經營管理、保潔保安、房屋維修、綠化養護、設施設備維護等專業人員實施轉行培訓，可組建一支居家養老服務專業隊伍。利用專業化的運營能力，對企業經營的會所、活動室、健身場地等設施設備和服務資源實施改造，建設老年人活動場所。發揮擁有24小時服務的應急搶修隊伍的作用，可隨時為老年人解決房屋維修、設施檢修、花卉整理等急難愁問題。滬上不少物業企業已嘗試參與居家養老服務，上海萬科物業公司整合社區資源，拓展經營業務，開展幸福驛站建設，開辦“第五食堂”、“萬物倉”等業務。新長寧集團仙霞物業公司打造居家養老、家政服務等新業務，依托政府購買服務成果，收到了明顯成效。

五、物業企業參與居家養老路徑探討

面對居家養老服務這個新興的潛在市場，物業服務企業要從戰略高度思考企業的可持續發展，積極探索企業轉型升級與居家養老服務相結合的發展新路。

（一）健全居家養老聯席會議機制要發揮政府在養老體系建設中的主導作用，加快建立社區居家養老服務聯席會議制度，加強民政、財政、稅收、物價、公安、房管、街鎮等職能部門之間的聯動，對居家養老服務實施業務指導和監督考核。由民政局、房管局、街鎮、派出所、房產辦事處、居委會、業委會、物業服務企業，共同組建社區居家養老管理委員會，委托物業服務企業實施居家養老服務，探索“政府部門主導、社會力量參與、家庭承擔費用、物業企業實施”的居家養老服務新模式。完善居家養老管理委員會職能，研究出臺居家養老服務推進措施。加大養老資金投入，擴大政府出資購買居家養老服務成果覆蓋面。對參與居家養老服務的物業企業實施資金補貼，推出財政稅收優惠政策，以保證物業服務企業有一定的營利空間。

（二）加快養老服務緊缺人才培養

從業人員數量不足、專業技能較低、缺少業務培訓，使得居家養老服務面臨嚴峻挑戰。據統計，上海養老護理人員不足5萬，持有國家職業資格證書的僅占17%，計劃到2020年，全市新增養老護理人員7.8萬，但仍與社會需求相去甚遠。上海的一項統計發現，護理人員中具有大專以上學歷的不到整個養老機構人員的1%，30歲以下人員不足1%，有專業背景、經過一定訓練的人不到10%。物業服務企業要參與居家養老服務，必須著眼于長遠發展，加快養老服務緊缺人才培養，構建多形式、高標準、嚴考核、重素質、有激勵的人才培養體系。物業服務企業可從現有經營管理、保潔保安、房屋維修、綠化養護等專業人員中，選拔一批樂于從事養老服務的從業人員實施轉行培訓，組建一支居家養老服務專業隊伍。組織居家養老業務技能專業培訓，著力培養管理學、老年醫學、護理學、營養學、心理學等方面的專業人才。定期對居家養老人員開展業務技能比武、勞動競賽，提高從業人員的職業道德、專業知識、業務技能和服務水平。通過企業自培、市場引進、公開競聘、掛職鍛煉等途徑，培育一批居家養老服務方面的專業人才，建立居家養老服務人員后備庫，對后備干部的素質要求、選拔程序、帶教方式、考核辦法、提拔途徑等作出嚴格規定，建設一支具有戰略頭腦、善于管理、業務較精的高素質、職業化團隊。據測算，上海物業管理行業從業人員達到83.9萬，如有10%的從業人員轉行從事居家養老服務，再加上從社會上引進的專業人才，可建一支近10萬人的居家養老人員隊伍。

（三）設立專項基金，加大資金投入

上海居家養老服務經費納入政府財政預算，但由于資金渠道單一，養老經費短缺，社會力量參與少，居家養老服務發展舉步維艱，制約了居家養老服務產業的發展。要解決居家養老經費短缺難題，除了加大政府財政支出、增加政府養老補貼外，還應拓寬養老資金籌措渠道，通過接受國內外企業和個人捐款等途徑，吸納更多的社會資本，設立居家養老服務專項基金。按照“社會公益、自主經營、政府補貼”的形式，鼓勵物業服務企業參與居家養老服務設施的建設、運營和管理，并對物業服務企業給予建設、運營等補貼。對物業服務企業提供的居家上門服務、嵌入式照護服務、日托服務及助餐服務等，由政府向物業服務企業購買養老服務成果，給予物業服務企業一定補貼。浦東新區對社區老年人助餐服務點，每餐實際供應量達到設計供餐能力70%以上的，由區財政每年給予2萬-8萬元不等的補貼。參照老舊小區物業管理的做法，對參與居家養老服務成績突出的物業服務企業，由政府給予適當的獎勵，從而激發物業企業參與居家養老服務的積極性，形成居家養老服務資金的良性循環。

（四）財政稅收優惠扶持物業企業

雖然物業企業參與居家養老服務有其優勢，但由于物業企業自身經營入不敷出，再要投入資金參與居家養老服務，確有不少難度。因而要從財政稅收上對物業服務企業進行政策扶持，建議：保留原有直管售后公房租金免稅政策，延續對企業部分收入減免稅收等優惠措施；加大對老舊住宅小區財政補貼力度，對政府購買物業服務成果支付給企業的資金補貼，實施稅收減免；對參與居家養老的物業服務企業上繳的稅收實施“先征后返”，以解決物業企業的生存和發展問題；對物業服務企業參與居家養老服務的項目，工商、民政、房管、衛生等部門應建立相關準入制度，使其享受養老機構優惠政策。據預測，浦東新區戶籍老年人口將從2015年底的82.3萬增長到2020年的100萬，老齡化率將由28.2%上升至32.8%，《浦東新區“十三五”養老服務發展財政扶持意見》提出，“十三五”期間，預計年投入資金1.5億-1.7億元，提高養老機構和長者照護之家的開辦費補貼標準、護理員崗位補貼標準、居家養老服務補貼標準、90歲老人補貼標準等，鼓勵企業、社會組織等各類主體參與為老服務設施的建設、運營、管理，對社會力量興辦的養老機構給予建設、運營等補貼，對提供居家上門服務、嵌入式照護服務、日托服務及助餐服務等的各類機構給予補貼。

（五）鼓勵企業參與居家養老服務

《上海市養老設施布局專項規劃》提出了以構建居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務目標，這對物業服務企業來說無疑是一大利好。政府部門要鼓勵物業企業參與居家養老服務，而物業企業要積極投身居家養老服務。物業企業要發揮擁有小區設施和活動場所、熟悉住宅小區情況、與居民關系較為密切的優勢，主動參與居家養老服務；依托社區居家養老聯席會議這個平臺，聯合街鎮、居委會、業委會等社區力量，利用其專業化的運營能力，對小區會所、活動室、健身場地等設施設備和服務資源進行改造，增設適合老年人活動的養老服務場所；整合住宅小區文化教育、醫療家政、房屋維修、保潔保安、綠化養護等資源，開展以居民家庭為核心的養老服務；以物業企業為主，組建由居委干部、社區醫生、物業人員、小區志愿者參加的養老服務隊伍，推出走訪慰問、上門維修、義務勞動、定期體檢、文化教育、文化娛樂等活動；啟動居家養老信息平臺，通過智能穿戴設備，實現GPS定位、SOS緊急呼叫、跌倒報警、電子護欄，全天候守護老年人健康和安全；實施助餐、助浴、助醫、助潔、助急全方位預約上門服務；由物業企業提供包括房屋維修、生活護理、餐飲配送、家政服務、精神慰藉等內容的“家庭式”居家養老服務，政府或個人出資購買服務成果，讓老年人不出家門便能享受全方位、專業化的居家養老服務。浦房集團管轄著197個住宅小區，有居民24萬戶，涉及70多萬人，旗下七家物業企業均開辦了職工食堂。如能在保證職工用餐的同時，整合資源，擴大規模，形成物業配送、集中就餐的服務體系，就能為轄區20萬老年人提供送餐服務。如果就餐的老年人能達到總數的50%，用餐規模可超過10萬人，加上其經營所得、政府居家養老補貼、稅收減免，企業由此獲得的經營利潤相當可觀。

（六）探索居家養老服務全新模式

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一、社區居家養老服務法律規制的基本理論

(一) 社區居家養老服務的內涵與優勢

據有關資料統計， 我國在1999 年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業化等基本特征，嚴重影響到經濟社會發展的同時， 對養老服務體系也造成了極大沖擊， 社區居家養老作為一種新興的養老模式異軍突起， 其服務模式一方面能夠減輕傳統家庭養老的人力負擔，又能解決養老機構數量不足， 門檻較高， 老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題， 獲得了很多老年人及其家人的青睞。

本文認為， 社區居家養老服務包括兩個層次的內涵， 第一層次是老年人不需要離開家庭， 而是在自己熟悉的環境中，延續原有的社會網絡， 享受養老服務; 第二層次是政府積極主導， 以居家為基礎， 以社區為依托， 整合互聯網+ 在內的各種資源， 由政府提供基本公共服務， 各類企業、社會組織和養老服務隊伍提供專業化和公益， 滿足老年人社會化服務需求的養老服務模式，其服務內容應包括日間護理、家務服務、醫療保健、應急救援、文體休閑等綜合。

目前， 我國各地正努力探索社區居家養老模式， 已經積累了一些經驗。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務形式方便多樣化，服務內容豐富多元化的社區養老服務格局。據民政部2015 年社會服務發展統計公報記載， 截至2015 年， 我國的社區養老服務機構和設施2.6 萬個， 比上年增長36.8%， 互助型的養老設施6.2 萬個， 比上年增長55%， 社區服務志愿者組織15.8 萬個， 社區服務志愿人員900 多萬名， 民辦社會福利機構1600 余家。2016 年10 月，第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查情況， 根據數據顯示，老齡產業市場不斷升溫。一是老年人照護服務需求持續上升。2015 年， 我國城鄉老年人自報需要照護服務的比例為15.3%， 比2000年的6.6%上升近9 個百分點。二是社區為老服務中上門看病需求居于首位。2015 年， 城鄉老年人的居家養老服務需求項目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務和康復護理。這些調查和統計充分說明了社區居家養老服務的出現，既能應對當前人口老齡化發展的客觀需求， 又能緩解傳統家庭養老的壓力， 提高老年人生活質量， 維系社會穩定， 發展前景非常可觀。

(二) 社區居家養老服務法律規制的理論基礎

社區居家養老其根本的目標在于通過良性的政策引導和法律保障為有需求的老年人提供服務， 在法理層面其歸屬于社會分配法律關系，其追求的價值目標在于建立與運行實質公平價值， 有效分配養老資源， 促進社會養老資源成果的公平分享， 其最主要的理論基礎包括福利經濟理論、社會保障理論與需求層次理論。

首先， 福利經濟理論追求的重要的社會目標就是為了實現最高的社會經濟效率、公平的收入分配，實現社會整體利益價值， 這是社區居家養老服務在法理層面構建其制度體系的本位思想。每個社會成員都期待幸福和安定的晚景生活， 老年人的利益實現程度對社會整體利益的實現有重大影響，不局限于個體單一受益， 實現利益的普遍化才是根本， 整體利益不是個體利益的機械疊加， 而是個體利益相互博弈的結果， 只有盡量逼近絕大多數人的利益最大化的帕累托最優 并在不能實現最優的情況下盡量促進最小受惠者利益， 才是實現了個體利益向社會整體利益的初步進化。在我國社區居家養老發展的現階段，政府和社區作為居家養老服務中的必然主體和主導， 以社會整體利益為本位， 才能理性提供政策支持， 資金投入， 引導社會力量積極參與，建設完善的社區居家養老制度，實現最優的經濟效益與資源分配效應。

其次， 社會保障理論體現了國家對于社會經濟生活的干預， 是社區居家養老制度體系設計的關鍵。在開展社區居家養老服務的實踐中，政府應維持與促進市場自治與國家干預間的平衡， 促進社區居家養老產業的供需平衡， 建立民間資本與社會力量參與社區居家養老的市場運行與政府干預間的良好互動機制， 促進資源的優化配置。

最后， 需求層次理論是社區居家養老服務發展的基石。依照需求層次理論， 作為一種開放型、多元結構的服務模式，社區居家養老可以滿足老年人對于家庭和社區的雙重依賴， 滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實現等五個不同層面的需求。

二、我國社區居家養老服務法律規制現狀及問題

(一) 社區居家養老服務的法律制度現狀

新修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》規定國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發展城鄉社區養老服務， 鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人， 為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。地方各級人民政府和有關部門、基層群眾性自治組織，應當發展社區服務， 將養老服務設施納入社區配套建設規劃， 逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點。 該法包括了社會保障、積極養老、法律援助 等主要內容， 是我國社會在當前大力發展社區居家養老服務和相關體系建設的基本法律依據。

近2 年來， 我國眾多省市都先后了居家養老服務的地方性法規，繼北京市于2015 年1 月正式頒布《北京市居家養老服務條例》以來，江蘇、河北、烏魯木齊、合肥、蘇州等省市相繼于2016年制定了地方性的居家養老服務條例， 上述《條例》基本都明確了各級政府和相關部門的職責，充分體現鄉鎮街道、社區在居家養老服務工作中的重要作用，突出社區的基礎性和支撐性特點，規范了為老年人提供優質服務的內容。還有在部分省市， 如上海市、湖南的郴州市， 天津市， 已經由民政部門等相關機構先后制定了地區性的居家養老服務規范。

此外， 在社區居家養老服務改革試點方面， 民政部和財政部兩部委于2016 年7 月19 日聯合下發了《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》，根據通知的要求， 全國部分地級市(含直轄市的區) 將逐步推開社區居家養老服務改革試點。

(二) 我國社區居家養老服務面臨的主要法律問題

如前所述， 我國的社區居家養老服務體系起步較晚， 處于初級階段， 法律制度還不完善， 面臨的主要法律問題有：

1. 從立法角度， 當前社區居家養老服務的法律體系不夠完善我國社區居家養老服務法律制度的不完善體現在立法較為滯后，數量不足， 尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系， 且現有的法律法規內容不健全， 缺乏統籌兼顧， 各項配套制度也不完善， 很多沒有落到實處。

從規范的層級而言， 目前， 在國家法律一級，我國尚未存在針對社區居家養老服務的專門立法。新修訂的《老年人權益保障法》在社會服務、社會優待、法律責任中對于社區居家養老有新增一定的內容，但不夠具體， 較為籠統， 法律責任也不清晰， 如其中第82 條規定， 對養老機構負有管理和監督職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正; 造成嚴重后果的， 對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。并沒有明確規定給予何種處分， 可操作性較差。

在地方層面， 各地區針對社區居家養老的地方性規范或條例起步較晚， 為數較少。有的剛剛頒布，尚未實施， 有的條文過于原則性， 細化程度不高， 缺乏制裁規定， 對于社區居家養老服務中各方的權利、責任、利益界定不清晰， 法律風險較高，能否落到實處還有待檢驗。正是基于上述原因，有些地方的社區對開展日托服務顧慮重重。

在有關部門層面， 曾經制定的一系列社區養老服務的政策方案等如今有些已經擱淺乃至出現荒廢，如2001 年6 月， 民政部在制定了名為社區老年福利服務星光計劃 的工作方案后， 在全國啟動了這一計劃， 而如今這項歷時3 年耗資134 個億的資金建成的老年活動室， 如今大部分已經難覓蹤影， 很多甚至已經面目全非 。

此外， 與社區居家養老相應的配套制度和服務支撐體系還不完善。比如非營利性組織在提供公益性和專業中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒有得到明確認可， 扶持其發展的相關政策不夠完善。此外， 國家現在鼓勵社會力量、民間資本興辦養老設施， 發展社區居家養老， 但其政策環境還有待進一步優化。最后，當前依托互聯網+， 以智能化手段為支撐， 創新養老服務手段，搭建起養老信息服務網絡平臺已經是社區居家養老發展的新趨勢， 而相關規范標準尚不明確， 無法有效保障老年人合法權益。

2. 從執法角度， 政府引導支持力度不夠，很多政策措施落實不到位

徒法難以自行， 有了好的立法， 如何突破現實中的執法難關， 將法律政策落到實處， 是社區居家養老服務領域內的一大難題。當前主要存在如下一些問題：

第一， 政府的引導和支持力度還不夠， 運營經費難以得到保障。將居家養老服務事業經費列入財政預算，保障居家養老服務經費， 已經是現行立法中居家養老經費保障的一般模式， 傳統的經費補助模式側重于補助居家養老服務設施建設而忽略了補助運營服務， 造成部分社區居家養老設施建成后面臨后續資金運營匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴重挫傷基層積極性， 也使養老服務無法真正落到實處。

第二， 針對社區居家養老服務的評估和監督機制不完善。2013 年7 月30 日， 民政部印發了《關于推進養老服務評估工作的指導意見》，目的在于推動建立統一規范的養老服務評估制度， 目前有些地區正在展開試點， 制度化的評估和監督機制還不夠健全， 處在逐步的完善中。不少地區對老年人的養老服務需求、養老服務的內容、工作體系建設、服務人員的業務水平、服務設施的質量、滿意度都還缺乏有效的評估與監督機制，管理的混亂和監督評估體制的缺失已經對居家養老服務的進一步規模化發展造成很大影響， 亟待完善。

第三， 多元化和多渠道投入機制還不完善， 對社會力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養老的地方性立法中鼓勵社會力量、民間資本加入居家養老服務網絡平臺，建立養老服務專業團隊， 開展智能化養老， 為居家老年人提供個性化、專業化、智能化的養老服務。但是目前，我國社區居家養老的服務設施建立， 機構組建還基本處在政府推動主導的階段， 多渠道投入機制還不完善， 針對社會力量、民間資本、非營利性組織參與社區居家養老的扶持力度還不夠。

3. 從司法角度， 當前居家養老糾紛中老年人的權益難以得到妥善保障

在社區居家養老服務中， 首先服務機構和老年人之間是一種特定的消費者和服務者的關系， 服務組織應當與服務購買人、接受服務的老年人或其人訂立養老服務合同。但是由于當前養老服務合同尚缺乏統一規范，居家養老護工的職業標準和規范管理問題依然處于探索之中， 再加之老年人自身屬于弱勢群體， 普遍缺乏法律知識， 經濟能力也有限， 一旦發生意外傷害事故或者遭遇暴力護工事件，面臨著舉證難、訴訟維權難等一系列難題， 如何最大限度維護老年人合法權益是一個值得思考的問題。

三、解決社區居家養老服務發展法律問題的建議

法律是社會關系的調節器， 社區養老服務要取得長遠發展， 必須重視其中存在的法律問題， 營造良好的法律環境，堅持福利性、社會保障性的指導原則， 緊密結合我國老齡化的實際需求， 完善相關法律法規及政策， 建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區居家養老服務體系。

(一) 完善立法及相關配套制度

從國家層面， 應做好頂層設計， 避免制度碎片化， 在完善現有法律法規的基礎上， 制定一部專門的法律就社區居家養老的地位，政府、家庭、社會的責任， 服務的內容、方式和標準， 資金來源、設施建設、專業人員培訓等做出規定;

從地方層面， 社區居家養老服務存在一定的區域性、地方化色彩， 各地區應結合本地實際， 加快制定社區居家養老服務的地方性立法和規章。在地方性立法中應注意建立社區養老機構的準入標準，規范社區居家養老服務合同，細分社區居家養老服務中各方的權利、責任、利益， 明確監管制度。在有關部門層面， 應整合政策， 協調聯動， 改變目前有些部門在社區層面各成體系， 缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免星光計劃 類似的事件再次發生。

在配套制度建設方面， 應做好如下工作： 第一， 制定扶持非營利組織發展的相關法律制度，如改登記制為備案制， 取消掛靠制， 保持獨立性， 加強監督和引導非營利組織的結構轉型， 完善非營利性組織參與社區養老服務的激勵機制。第二，加大扶持力度， 改善社會力量、民間資本投資社區居家養老服務業的政策環境，保障用地需求，落實稅收、財政、信貸、土地、規劃等方面的優惠政策， 鼓勵和引導民間資本興辦養老服務機構。第三， 各地民政部門應就智能居家養老服務出臺標準， 明確提供服務的企業和機構的準入門檻、服務標準和收費標準，采取多地區聯合的方式， 破解跨區域老年福利和養老服務方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權益。第四，探索醫養結合 新模式， 健全社區養老服務管理制度， 積極推進社區志愿者登記注冊制度， 開展居家養老護工正規化制度建設， 加強如養老服務協會等行業自律組織建設。

總之， 應循序漸進， 逐步建立從中央到地方，各項制度與配套措施銜接得當、統籌兼顧的社區居家養老法律體系。

(二) 在執法層面， 明確政府定位， 加強政策引導和政策落實

在執法層面， 政府應處于主導地位， 從規劃統籌、資金保障、設施配置、產業培育、政策支持、標準制定、市場監管、搭建交流平臺、信息網絡建設等多方面，綜合考慮居家養老服務體系建設。在具體開展居家養老執法的方式上， 可采取綜合運用議案督辦、執法檢查、聽取審議意見落實情況報告等多種形式， 依法推進居家養老服務條例落實，以條例落實推動體制改革和制度創新。具體而言， 主要應做好如下幾個方面的工作：

第一， 擴大政府財政投入， 建立居家養老服務運營經費保障機制。為避免養老相關設施建成后運轉困難，挫傷基層積極性， 一方面， 政府應保證財政配套資金及時兌現， 另一方面， 應建立居家養老服務運營經費保障機制， 同時加大轉移支付補助力度， 一方面， 通過以獎代補的形式，調動居家養老服務照料中心的運營積極性， 另一方面， 對經濟特別困難的山區農村加大補助力度。

第二， 建立系統的社區居家養老服務評估與監督機制。建立養老服務評估制度， 在評估內容上，首先是對老年人的家庭經濟情況、身體狀況、養老服務需求進行評估，對符合條件的高齡、失能、失獨等特殊困難老年人給予補貼。其次針對各地社區居家養老服務工作的開展成效， 具體包括社區居家養老服務工作體系中的政府主導、基礎設施、服務隊伍、管理制度、服務成效、群眾滿意度等內容開展評估。在評估方式上可以采取內部評估和外部評估相結合的辦法。內部評估主要包括各地根據具體評估指標準備相關材料并開展自我評估和民政部門對各地社區居家養老服務工作進行定期和不定期的抽查，建議各地區民政部門可以建立類似社區低保評定的服務監察和績效評估機制， 設立養老服務監督員、定期或不定期走訪被服務對象， 對社區養老服務的效果、效率進行服務質量評估。外部評估主要是委托第三方對居家養老服務機構開展評估，結合老年人的滿意度調查， 根據評估結果進行星級評定， 并與運營獎勵補助經費掛鉤， 促進服務質量改進， 提高老年群體的獲得感。

第三， 支持社會力量參與社區居家養老服務。以走向社會化、推行信息化、提高專業化、擴大規模化和鼓勵競爭化 的思路， 通過政府購買、協調指導等方式， 重點培育一批服務機構， 支持其采用PPP、股份制等多樣化的經營模式，在穩健經營的基礎上有計劃地擴大規模， 形成品牌效應。

第四， 完善社區居家養老基礎設施建設， 依托互聯網+ 建設養老服務綜合信息平臺。政府應當做好配套制度建設， 搭建智能化居家養老服務企業和機構合作交流的平臺， 將這一政策落到實處，共同培育一批示范性智能化居家養老社區、共同完善智能化養老服務內容， 廣泛借助移動互聯網、物聯網等媒介， 為老年人提供內容更豐富、更滿足個性化需求， 更方便的產品。

(三) 加強司法保障與普法宣傳

在司法層面， 人民法院系統應當繼續堅持對涉老案件實行優先立案、優先審理、優先執行 的三優先制度， 落實對特困老年人投訴案件實行訴訟費緩交、減交、免交制度， 對較復雜、易反復的追索贍養費、養老金的案件實行回訪制度。應加強針對老年人養老糾紛中的法律援助， 開辟養老權訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經驗， 設立老年法庭， 專門審理侵害老年人權益的案件， 使占比較重的涉及老年群體養老糾紛的案件能夠得到及時處理。同時在審理涉老案件時吸收老齡工作委員會的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權益。

同時， 各地政府及民政部門應鼓勵、支持社區居家養老機構和公益性的社工組織， 創造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動，以期達到增加老年人及其家人的法律知識， 增強養老組織自身的法律意識， 維護個人和他人合法權益的目的。