農村宅基地改革方案范文

導語：如何才能寫好一篇農村宅基地改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為全面貫徹落實中央、省、市工作部署，推進我縣農村宅基地管理制度改革，助力鄉村振興，根據《XX市人民政府辦公室關于印發XX市農村宅基地管理制度改革試點方案的通知》（X市府辦字〔2019〕X號）要求，經結合我縣實際，特制定本實施方案。

一、工作目標

按照每個鄉（鎮）選擇1個村的原則，確定XX鎮XX村、XX鎮XX村、XX鎮XX村、XX鎮XX村等X個村作為農村宅基地管理制度改革試點村。通過改革規范宅基地使用管理，逐步實現從“一戶一宅”向“戶有所居”、從長期無償向分類有期有償、從單一居住功能向擁有諸多功能等轉變。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，推進房地一體的農房抵押貸款試點。鼓勵社會資本通過租賃、入股、合作等方式開發利用農村閑置宅基地和集體建設用地，壯大村集體經濟、增加農民土地財產性收入，改善農村生產生活條件，促進鄉村振興。

二、基本原則

（一）堅守底線，改革創新。

既堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，又大膽作為、敢于嘗試，積極探索推進宅基地管理新模式、新方法、新路子。

（二）政府引導，農民主體。

發揮政府統籌謀劃、組織協調作用，為改革提供政策支持和制度保障。堅持農民自主管理，充分發揮村民自治和村民理事會作用，激發群眾內生動力，保障農民權益，使改革成果惠及廣大農民。

（三）積極探索，統籌推進。

積極實踐，大膽探索，先行先試，在實踐中不斷完善，把農村宅基地制度改革與加強農民建房管理、美麗鄉村建設、農村人居環境整治、農村產業發展、鄉村治理、增加農民收入，壯大農村集體經濟等有機結合起來，提升改革的系統性和完整性，提高改革綜合效益。

三、主要工作任務

（一）夯實宅基地管理基礎

1.開展宅基地調查摸底。對試點村宅基地進行全面調查摸底，對住宅情況、人口信息、近五年內建房意愿、村內空地及基礎設施等進行準確登記，建立臺賬檔案，充分掌握宅基地利用現狀和近期需求。（牽頭單位：縣農業農村局，責任單位：各鄉（鎮）人民政府）

2.完善村莊規劃方案。按照城鄉一體化建設總體要求，結合宅基地和村內基礎設施利用現狀，根據人口變化和社會發展需求，編制“多規合一”的實用性國土空間規劃。加強宅基地總規模控制，根據村莊人口規模、產業發展、耕地數量等規劃村莊用地。（牽頭單位：縣自然資源局，責任單位：縣農業農村局、住建局、交通運輸局、文廣新旅局、水利局、林業局、生態環境局，各鄉（鎮）人民政府）

3.發揮村民理事會作用。制定村民理事會監督管理制度，完善村民理事會工作章程，強化管理職能，加強對村民理事會的引導和監督，防止家族宗族勢力干擾。在宅基地資格權認定、申請、流轉、退出等事務中充分發揮村民理事會的民主管理作用。（牽頭單位：縣民政局，責任單位：各鄉（鎮）人民政府）

（二）完善宅基地管理制度

4.加強宅基地審批管理。壓實鄉（鎮）一級屬地管理責任，制定試點村村民建房管理辦法，嚴格“一戶一宅”制度，規范村民建房行為，嚴格村民建房審批，防止有新房沒新貌、超高超大建設、無序建設、建新不拆舊等現象。（牽頭單位：縣農業農村局，責任單位：縣自然資源局、住建局、城管局，各鄉（鎮）人民政府）

（三）完善宅基地資格權認定

5.完善宅基地資格權認定。結合農村實際，統籌考慮戶籍關系、土地承包、居住情況、履行義務等因素，研究農村宅基地資格權認定操作細則，明確分戶標準，賦予農村集體經濟組織成員長期而有保障的宅基地權利，保障農村宅基地資源公開公平合理分配。（牽頭單位：縣農業農村局，責任單位：縣自然資源局、住建局，責任單位：各鄉（鎮）人民政府）

6.加快房地一體的確權登記發證。以房地一體的農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證、第三次全國國土調查工作為契機，推進宅基地和集體建設用地確權登記，完善宅基地檔案，對符合登記發證條件的，發放房地一體的不動產權證。（牽頭單位：縣自然資源局，責任單位：各鄉（鎮）人民政府）

（四）創新宅基地利用方式

7.建立宅基地有償使用機制。堅持“一戶一宅、面積法定”原則，制定村集體經濟組織主導下的宅基地有償使用制度，明確宅基地有償使用標準。結合超標準占用宅基地和一戶多宅等實際情況，對歷史原因超過規定面積標準、“一戶多宅”的，可以自主選擇退出多占超占部分或者交納有償使用費；對非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，可以自主選擇有償退出占用房屋或者交納有償使用費。由村集體經濟組織對采取有償等方式退出的宅基地、村內空閑地進行集中規劃使用的宅基地實行擇位競價。由鄉（鎮）政府和村集體經濟組織制定競價規則，有償分配宅基地的對象為符合建房條件的本村農戶。支持村集體、村民理事會創新工作方式，探索采取村規民約約束、列入失信黑名單、扣減集體分配收益、聯系單位代扣代繳等各種方式，確保有償使用費落實到位。（牽頭單位：縣農業農村局，責任單位：縣自然資源局、住建局、民政局，各鄉（鎮）人民政府）

8.合理利用騰退后的宅基地。統籌考慮騰退宅基地周邊環境，騰退出的宅基地在符合村莊規劃的前提下，按照“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的原則綜合利用。未布局村莊規劃的，納入“過渡宅基地”臨時管理，進行復耕復綠，發展庭院經濟；暫不能利用的宅基地，允許村股份經濟合作社進行收儲用于發展村集體經濟。（牽頭單位：縣農業農村局，責任單位：縣自然資源局、林業局、住建局，各鄉（鎮）人民政府）

9.盤活利用閑置宅基地增加農民收入。積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地使用權。在符合“一戶一宅”等農村宅基地管理規定和相關規劃、尊重農民意愿前提下，允許返鄉人員、下鄉人員和當地農民合作改建自住房，租用農村閑置房用于養老或開展民宿經濟等經營性活動，拓寬村集體和農民增收渠道。嚴禁違法違規買賣農村宅基地。（牽頭單位：縣農業農村局，責任單位：縣自然資源局、住建局，各鄉（鎮）人民政府）

10.喚醒沉睡土地資產壯大集體經濟。鼓勵社會資本以租賃、入股、合作等方式與村股份經濟合作社綜合利用集體建設用地，用于鄉村旅游、鄉村民宿、鄉村電商、文化創意、養生養老等產業，釋放土地價值潛能。嚴禁用于房地產開發建設小產權房、私人會所、別墅大院等。（牽頭單位：縣農業農村局、自然資源局、商務局、文廣新旅局，責任單位：縣住建局，各鄉（鎮）人民政府）

11.實施房地一體的農房抵押貸款試點。在風險可控的前提下，賦予農村宅基地、農民住房抵押融資功能，盤活農民土地用益物權的財產屬性，穩妥探索宅基地使用權抵押。適時建立貸款風險緩釋機制和貸款風險補償基金，做好抵押登記、抵押物處置、風險補償、抵押物處置后農民住房保障等配套支持工作，保障抵押權人合法權益。（牽頭單位：縣金融工作局，責任單位：人民銀行XX支行、縣農業農村局、自然資源局、財政局）

（五）用活“增減掛”政策助推宅基地改革

12.優化鄉村振興用地布局。用活用足“增減掛”政策，對房前屋后便于耕種、不易被占用、單個地塊面積不小于400平方米、與周邊農用地相連的退出宅基地用于“增減掛”項目，符合條件的可以復墾為耕地。項目區復墾驗收后，等量置換出建新指標，除用于預留村民建房和易地搬遷外，優先用于村鎮基礎設施建設和農村新產業、新業態發展。（牽頭單位：縣自然資源局，責任單位：各鄉（鎮）人民政府）

13.合理分配“增減掛”收益資金。統籌推進“增減掛”節余指標省內流轉，所得收益全部用于鄉村振興。完善“增減掛”收益分配機制，進一步提高收益返還標準，確保“增減掛”周轉指標收益足額返還農村集體經濟組織，用于改善農村的生產生活條件，助力村集體經濟發展。（牽頭單位：縣自然資源局，責任單位：縣財政局、農業農村局，各鄉（鎮）人民政府）

四、工作步驟

（一）調查摸底階段（2020年9月底前完成）。

摸清農村房屋權屬、農村建設用地等底數；摸清拆除、騰出宅基地的數量以及5年內需新增宅基地數量等，建立工作臺賬，并于9月20日前分別報縣農業農村局和縣自然資源局備案。

（二）試點改革階段（2020年11月底前完成）。

各鄉（鎮）要對照試點改革內容，組織召開專題會議，全面動員部署改革試點工作，統一思想，倒排時間，責任到人，掛圖作戰。按照邊試點、邊研究、邊總結、邊提煉的要求，制定完善農村宅基地資格權認定、農民建房管理、宅基地有償使用、宅基地有償退出等管理制度、辦法和操作細則，編制修訂試點村村莊規劃等工作，同時，總結試點做法與成效，形成長效機制，促進宅基地有效利用。

五、保障措施

（一）組織保障。

成立由縣政府縣長任組長，縣政府分管領導為副組長，縣農業農村局、自然資源局、林業局、城管局、文廣新旅局、財政局、民政局、住建局、金融工作局、商務局等單位為成員單位的XX縣農村宅基地管理制度改革工作領導小組。領導小組設辦公室在縣農業農村局，由縣農業農村局局長任辦公室主任，辦公室負責方案政策的擬定、業務指導、督查檢查、經驗總結等工作的落實；同時建立農村宅基地管理制度改革聯席會議制度，各成員單位要不定期研究、協調、解決改革推進過程中的相關問題。各鄉（鎮）要成立黨委書記任組長的農村宅基地管理制度改革工作領導小組，統籌安排專門人員負責改革工作，把推進宅基地管理制度改革試點作為夯實基層基礎的重要任務，切實加強組織領導，形成齊抓共管、上下聯動的工作合力，穩步推進改革，確保我縣農村宅基地管理制度改革試點工作順利推進。

（二）政策保障。

縣級層面制定完善農村宅基地資格權認定、農民建房管理、宅基地有償使用、宅基地有償退出等一系列管理制度、辦法和操作細則。在縣級制度框架下，各鄉（鎮）、試點村要根據實際制定符合本區域實際的措施辦法。

（三）資金保障。

加強資金整合，強化資金調度，縣財政局要保障縣宅基地改革辦和各鄉（鎮）必要的工作經費。宅基地有償退出資金原則上由村集體自行解決，對經濟基礎薄弱村，籌集不到的，可采取臺賬式“宅票”制度進行管理，將退出宅基地面積記好賬，簽訂退出協議，將來村民子女申請建房時扣除相應的退出面積，超出面積按標準繳納有償使用費。

（四）宣傳保障。

通過召開動員會、推進會、培訓會，強化宣傳發動，統一干部群眾思想認識，調動社會各界參與改革試點的積極性。利用各種輿論宣傳工具，宣傳改革試點的目的意義、政策措施，防止誤解和偏差，營造良好的改革氛圍。

篇2

一、戶籍制度改革的爭論與悖論

戶籍制度改革之所以進展緩慢，一個主要原因就在于無論是政府決策層，還是理論界都存在認識上的不同。例如，戶籍制度改革的目標是人口登記制度，還是附著在其上的福利制度？改革的重點是以大城市為主，還是以中小城鎮為主，或者是齊頭并進推進？戶籍制度改革的推動者是中央政府，還是地方政府？農民以“土地換社保”的方式取得市民身份，是制度的創新，還是對農民的歧視性政策的延續？對于這些問題，各方均有不同的觀點。

對于戶籍制度改革總體上有兩種思路，一種是設想把已經附著在戶籍上的教育、醫療、社保、住房等基本公共服務在逐步實現制度統一、水平大致均等后，再進行戶籍制度改革。另一種思路是先進行戶籍改革，再逐步解決各種問題。其實第二種思路是一種改革的推辭。戶籍制度后面不僅是城鄉二元的公共服務制度，還有更復雜的土地制度、社會管理體制、財稅體制等一系列制度安排，它是涉及面最廣、涉及體制改革層次最深、涉及利益人群最多的制度，可以說是牽一發而動全身。要等這些制度都解決了，還需要相當長的時間。未來中國人口城鎮化進程不能再長期建立在城鄉居民“同命不同價”的歧視性政策基礎上，改革戶籍制度勢在必行，首先要實現身份的平等，這是談論其他問題的前提條件。

有學者認為，戶籍制度改革的重點應放在中小城市。因為大城市已經人滿為患，“大城市病”越來越嚴重，不宜再降低戶籍門檻。從某種程度上講，這種改革路徑是一種利益妥協的產物，帶有計劃經濟體制的濃厚色彩。“人往哪里去”本質上是一種市場行為，哪里就業機會多、公共服務好、更適合自己發展，人們自然就流向哪里。中國大中城市具有經濟集聚和規模效應，自然是流動人口的集聚地。2億多農民工沖破戶籍限制。涌向長三角、珠三角等沿海發達省市。就是最好的例證。

政府的作用是政策引導，而不是行政控制。例如，1956年日本制定了《首都圈整備法》，這一法律首次明確了以東京為中心、半徑為100公里的首都地域范圍。日本的首都經濟圈只是規劃區域或政策區域，而不是行政區域。國家層面編制的跨區域規劃增強了規劃效力。使城市群布局得以形成，既解決了單一城市人口過于集中帶來的問題，也在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的城市都市圈，擴大了城市的容納能力。

在中國，很多地方已經放開了中小城市的戶籍。從1997年開始，全國已有近400個小城鎮進行了戶籍制度改革。2000年中央出臺的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》規定。在縣級市市區及以下城鎮，只要有合法固定場所、穩定職業或生活來源的農民均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。2001年國務院批準公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，對小城鎮戶籍進一步放寬。但由于小城鎮產業發展普遍滯后。缺少就業機會，無法吸引和容納大量農民工；農民工如要獲得城鎮居民身份，常常要放棄農村土地和計劃生育二胎指標，因此農民工沒有多少積極性轉為城鎮戶口，大部分農民工還是背井離鄉去發達地區打工。

關于戶籍制度改革的另一個悖論是中央政府不斷出臺政策和改革方案，但地方政府沒有動力去做。從2001年國務院戶籍改革方案下發，到2011年國務院出臺《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，都提出在地級市以下市區全部放開戶籍。但十多年過去了，政策落實并不好，原因就在于地方政府普遍反對。理由是本地財力有限，難以承擔大量外來人口的公共服務，只能先解決本省或本市范圍內的農村轉移人口。這種“中央請客，地方埋單”的改革方式很難取得明顯成效。

過去十多年戶籍改革成效不大的根本原因在于，過分強調形式上放開和淺層次改革，忽視深層次的利益協調；過分強調單兵突進，忽視了戶籍與基本公共服務、土地等制度綜合改革的整體性、系統性；過分強調現實條件和現實困難，而不是力圖通過制度創新創造條件，破解難題。

二、戶籍制度改革不能“—放了之”

2013年6月，《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。這是在人口城鎮化快速推進的大背景下的新一輪戶籍制度改革，關鍵詞是“放”。對于“一放了之”能否破解戶籍改革的困境，筆者認為，這至少需要三個方面的聯動改革。

1 戶籍制度要與基本公共服務制度聯動改革，目標是盡快剝離戶籍制度的福利分配功能。目前與戶籍掛鉤的個人權利有二十多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育、義務兵退役安置、交通事故人身損害賠償等各個方面。戶籍制度演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。近年來，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是“以土地換社保”，讓農民工退出宅基地、承包地等集體成員權益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障；另一種方式是逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，不斷降低城鎮戶籍的福利“含金量”，逐步讓戶口與福利脫鉤。適應人口城鎮化發展趨勢，應以去利益化、城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤。

2 戶籍制度要與農村土地制度聯動改革，重點是保障農民在保留農村各項財產權利的前提下進城落戶。按照國家現行《土地承包法》的規定，農民全家遷入設區的市，轉為非農業戶口后，須將承包地退還原村集體。讓農民帶著財產權利進城無疑面臨著法律障礙。借鑒廣東、重慶、四川等地農村產權制度改革的相關成功經驗，對遷移進城的農民，允許其在保留農村各項財產權利的情況下進城落戶，不應以其放棄農村土地權益作為換取市民身份的條件。農民帶財產進城，有效解決了農業轉移人口在城鎮安身立命的原始資本積累問題，不再是以往的“裸身進城”；地方政府也可以在過程中抽一些土地增值稅給外來農民工蓋房子，給農民工子女建一些公立學校，只要住房問題和子女教育問題解決了，戶籍制度也就解決了。

3 戶籍制度要與等級化的城鎮化管理體制聯動改革，目標是實現公共資源配置的均等化。三十多年來，中國一直沿革以行政為主導的等級化的城鎮管理體制，資源配置依賴城市的行政級別。例如，一、二線城市的高房價背后是公共資源、優質公共服務在中心城市的集中配置。其結果是大城市公共服務質量高和就業機會多，但農民工市民化安置成本高，解決外來人口的戶籍問題將給當地的財政帶來更大負擔；中小城鎮農民工市民化安置成本低，但對農民工缺乏吸引力。按照黨的十“行政層級扁平化”的要求推動行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位已成為戶籍制度改革的必要條件。

三、創造條件，逐步取消戶籍制度

戶籍制度承載著城鄉居民的福利不平等和權利不平等，不是一般的改革創新，而是創造條件逐步取消。

1 推進城鄉基本公共服務制度對接。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出：“以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公其服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展”。要實現這一目標，為戶籍制度改革創造條件，關鍵在于逐步推進城鄉基本公共服務制度對接。

第一，用1-3年時間逐步完善體系，初步實現城鄉基本公共服務制度的對接。盡快出臺全國統一的基本公共服務相關政策，不斷擴大城鎮基本公共服務覆蓋范圍，把實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋作為“十二五”的約束性目標，重點推進農民工養老、醫療和失業保險關系全接續。

第二，用3-5年時間，實現區域間、不同社會群體間公共服務轉移續接，初步形成全國一體化的基本公共服務體制。

第三，用5-8年時間，逐步提高水平，基本實現城鄉、區域間基本公共服務均等化，實現“制度統一、標準統一、水平均衡”。

2 推進農地物權化的制度創新，讓農民“帶資進城”。以土地物權化為重點，以保護農民的土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革，讓農民“帶資進城”、“帶財產進城”，盡快叫停“土地換社保”的歧視性政策。

第一。進一步修訂《農村土地承包法》等法律，確保農村土地使用權具有完整的用益物權性質。修訂后的《土地承包法》需要在土地承包的基本權利屬性上明確除法律另有規定外，任何一級政府和組織不得侵犯農民的土地權益，不得干預農民依法行使自己的各項權利。

第二，明確農村宅基地完整的物權，探索宅基地進入市場的流轉辦法。賦予農民宅基地及其房屋的完整物權，鼓勵農民自愿以其宅基地置換城鎮住房。例如，按照規定，鼓勵長期在小城鎮工作的農民工自愿以宅基地置換小城鎮內住宅，遷入小城鎮居住。

第三。按照城鄉建設用地“同價、同權、同收益”的原則推進征地制度改革。用1年左右的時間，完善征地程序和法定補償辦法，提高補償標準。切實保障被征地農民長遠生計，嚴禁“先用后征”。遏制濫征、亂占農地的勢頭；用3年左右時間，實現城鄉建設用地“同價、同權、同收益”；用5年左右時間，建立城鄉統一的建設用地市場，形成農村土地使用權轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。

3 打破行政等級化的城鎮管理體制。城鎮化進程中，行政力量和經濟力量的推動作用都十分重要。面對以往行政主導城鎮化的矛盾問題，應在有效發揮行政力量的同時，適應經濟社會發展大趨勢，走經濟主導的城鎮化發展之路。

第一，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。按照經濟社會發展的客觀規律，合理確定城市的行政管理范圍和權限，使政府公共服務資源的配置與行政級別相脫鉤。除直轄市外，不分副省級城市、地級市、縣級市，對大、中、小城市在公其治理上實行“平行”政策，市一級的規劃審批權下放給城市。

第二，改革財稅體制，加大各級政府對中小城鎮的轉移支付力度。實現新增財政城市建設資金主要用于中小城鎮，實質性地提高中小城鎮的人口集聚功能。

篇3

2007年6月，成都被國務院批準設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，“自下而上”的地方探索上升為“國家試驗”。

9年來，這場仍在堅定前行的“國家試驗”取得了重大成果，一個同發展共繁榮的新型城鄉形態如山花爛漫在天府之國大地上綻放。

“自下而上”的新探索點燃改革星星之火

規模浩大、影響深遠的成都統籌城鄉改革，最初始于一種“無奈”。

本世紀初，歷史上曾經人煙稀少卻美麗富足的“天府之國”——成都，由于人丁興旺，土地不堪重負，面臨窘境：全市人均耕地已不足0.6畝。

渴望發展、渴望富裕的成都人，被逼到了工業企業建設“無地可用”、農業規模經營“無地可尋”的境地。與此同時，長期“二元結構”形成的城鄉差距不斷衍生出一系列的社會矛盾和問題。

如何走上一條科學發展之路，成為擺在成都市1100萬人民面前，也是擺在當今中國社會發展滾滾車輪前的一道“必答題”。

改革的“初體驗”就在這樣被動中“自下而上”地發生了。緊鄰成都市主城區的近郊雙流縣，既是一個農業大縣，又是成都工業發展的重要基地，建設用地非常緊張。為統籌解決多方問題，2003年，雙流縣第一個“吃螃蟹”，推出了后來被作為整個改革“基本手段”的“三個集中”。

“三個集中”即為：工業向集中發展區集中，走集約、集群發展道路，帶動城鎮和二三產業發展，為農村富余勞動力轉移提供條件；農民向城鎮和新型社區集中，聚集人氣和創造商機，為土地規模經營創造條件；土地向規模經營集中，轉變農業生產方式，推動農業現代化。

“三個集中”拉開了成都統籌城鄉改革的大幕，貫穿了改革的全過程。這一自下而上點燃的星星之火，迅速在成都市1.2萬平方公里的土地上熊熊燃燒。

如今，走在成都平原上，一切都顯得井井有條，一切都盡在規劃之中。你再也見不到“村村點火、戶戶冒煙”的大辦企業亂象了，取而代之的是規模齊整的工業園區，漂亮得可與城市別墅媲美的川西民居，以及繁榮興旺的新型城鎮和農民集中居住區。

戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里面……短短幾年時間，曾因貧困而遠近聞名的新津縣袁山村，就依靠統籌城鄉改革發生了歷史性嬗變。

“國家試驗”推動改革邁向核心“深水區”

經過3年多的自主探索后，2007年6月9日，成都市的統籌城鄉改革迎來了歷史上的重要一天。這一天，成都市與重慶市一起被國務院批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。

成為“國家級”試驗區，成都市的改革開始向“深水區”邁進。農村產權制度改革成為自此之后整個改革的“核心”。

2008年年初，成都開始啟動農村產權制度改革，實現農村資產資本化，推動城鄉要素自由流動，保護農民的財產權利。

它的出發點，是為了切實保障城市化加速條件下的農業基礎和耕地資源，并以此為前提確立與城市化進程相適應的農村土地和房屋的合法轉讓權。成都改革者所“瞄準”的，是當今中國無法回避的城市化發展與土地保護的時代性難題，并努力成為破解這道難題的“應試者”和“探路者”。

他們首開先河，以地方財力建立全市范圍的“耕保基金”，為承擔耕地保護責任的農戶提供養老保險補貼。這為城市化和農村資源的大規模流轉設立了一道保護耕地的“防火墻”。

之后，成都在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動農村土地綜合整治，加大集體土地流轉，推動土地資源的市場化配置。據統計，成都市已實施完成土地整理面積近370萬畝，新增耕地40萬畝。

農村的土地節約出來了，又如何合理轉化為城市發展空間2006年，成都被國土資源部確定為“城鄉建設用地增減掛鉤”試點市，變過去對土地的“位置控制”為“總量控制”。

成都市國土局副局長黃曉蘭說，我們利用這個政策，使土地在城鄉之間“飛”了起來。低價值的建設用地指標，可以“飛”到高價值的地區。既解決了城市化發展需要，又使邊遠農村獲得較高的土地收益，實現城市和農村共享改革成果。

據統計，2004年至今，成都市通過土地整治投入和帶動資金共計150多億元。實施了“飛地”政策的農村，平均每個農民從城市化土地增值中收益3.2萬元。曾經沉浸無聲的土地，開始為農民帶來真金白銀。

“靜悄悄的變革”啟示改革前行方向

成都“動房子動地”的改革，攸關五六百萬農民的“身家性命”，曾讓很多人擔憂不已。然而，9年過去了，從整體來看，這場變革基本實現了平穩進行，沒有出現較大的社會波動。

雖然靜水深流、困難重重，成都的改革卻一步一個腳印地堅定前行。

統籌城鄉改革這些年，無疑是成都民生改善幅度最大、人民群眾得實惠最多的歷史時期。農民人均純收入從2003年的3655元，增長到2011年的9895元；城鄉居民收入差距由266∶1下降到242∶1。

一系列數字和事實的背后，是成都統籌城鄉改革堅持以人為本、科學發展，尊重民意、維護民利、順應民心宗旨的體現。

是否遷入新型社區集中居住——農民自愿；土地是否參加流轉——農民自愿；村級公共服務資金使用——村民自主……讓每一個農民都成為改革的參與者、推動者、監督者和受益者的民主管理方式，保障了成都改革“不走樣”。

2008年年初，成都率先實施農村產權制度改革。這是關系農民切身利益的大事。成都平原的農民又像30年前一樣，滿腔熱情又認真挑剔地參與到改革中來。

成都市常務副市長孫平說：“多年累積的陳芝麻爛谷子等矛盾，一下子全冒出來了。清官難斷家務事，交給上面的干部處理，難保公平，群眾也不一定買賬。沒想到，交給群眾自己搞起來的村民議事會，所有矛盾迎刃而解。”都江堰市委書記劉俊林說，“人民群眾”作為一個整體，集體智慧是無窮的。清華大學教授胡鞍鋼說：“成都的改革試驗，恰恰是把權利重新還給了農民。”

如果說，管理民主為改革撐起了“底氣”，成都始終堅持的社會公平原則，則為改革做好了“兜底”的準備。

成都市市長葛紅林說，改革的一個重要思路，就是從民生最迫切的教育、醫療、就業和社會保障等領域“破冰”，促進城鄉公平化，防范和化解改革中可能出現的風險。

近年來，成都市不斷探索并初步建立了城鄉一體的就業、戶籍等制度和覆蓋城鄉的文化、教育、醫療衛生等公共服務體系。在被稱為“最徹底”的戶籍改革方案中，農民不以犧牲農村的財產權益為進城條件，不需要放棄農村宅基地換取住房，不需要放棄土地承包權換取社保，扎扎實實地體現了“公平”二字。

成都的改革者認識到，要改變的不僅是城鄉“硬件”差異，更重要的是從“軟件”上建立“一體化”的體制機制。9年來，成都市委、市政府、市人大先后出臺了100多個文件和法規，從財政、教育、社保到土地、產權、戶籍等，從政治、經濟到社會、文化，文件摞起來有1尺多厚。正是這些“軟件”，促進了成都城鄉間深刻的“化學融合”。

篇4

[關鍵詞]物業稅制改革；產權保護；法律基礎

[中圖分類號]F812.42　[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461(2009)05-0087-05

20世紀80、90年代以來，世界以物業稅為主的財產稅改革一個顯著特點是這種改革并不是孤立或隨機的，而是被當作對總體經濟運行的調控手段。這種作用在中東歐經濟轉型國家體現得最為明顯。這些國家的物業稅改革的經驗表明，不動產課稅不僅可以充當促進經濟轉軌的推進器，還可以用來調控經濟運行中的各種矛盾。從開放競爭性產權交易市場、抑制地價波動和土地投機，建立產權保護和財產估價、定級、登記制度，到建立一整套適合本國國情的財產產權管理法律、法規制度體系、相應的組織管理機構以及最終確立市場經濟的運行機制。可以說，世界主要轉軌國家物業稅制改革成功的同時也是產權得到確立和保護的過程。

一、轉軌國家物業稅制改革過程中的產權建設及其啟示

(一)產權界定不清晰成為轉軌國家物業稅推廣的“絆腳石”

在中東歐轉軌國家，改革物業稅的最大阻力之一便是這些國家不動產產權尚未清晰確立。具體表現在：大部分土地不是私人所有；土地市場不健全；土地使用權不是通過購買，而是通過分配獲得，并且大部分住宅要么在政府手中，要么在國有企業的內部。

對于居住性不動產，住房供給被嚴重富福利化了，銷售等自由流通起來極為困難。在這些國家，工人只要以獲取較低的工資或者低質量的服務設施的形式，就能獲得這種補助或津貼，但是這種支付并不是稅收。取消補助或者對接近市場租金的任何不動產征收物業稅將會在社會上引起震動。并理所當然受到抵制。基于此，在這些國家，就居住用不動產征收物業稅在剛改革的前幾年不具可行性，使得物業稅的開征困難極大。

企業最可能承受新開征的物業稅，但是這些國家的有效稅率非常低。部分是因為這些國家國有企業的納稅能力較弱，而私人企業又不在物業稅管理之內。過去，國有企業對不動產的使用權是國家配給的，只需支付極少的費用(如土地成本完全由政府補助)。相反，不斷成長的私人企業和集體企業必須為使用土地付費。而且，在大部分轉軌國家，不論是國有企業還是私人企業，都不必承擔數額較大的物業稅收成本。

與轉軌國家發展水平類似的某些發展中國家，不動產所有權同樣存在爭議，這成為物業稅制推廣的“絆腳石”。非洲的大多數國家，城市的土地從未被正式裁決所有權。在拉丁美洲，由于多年來違法占有土地，正式裁決的主張也有爭議。甚至在所有權不存在爭議的國家，稅務當局也不能獲得準確的權屬數據。在菲律賓，所有權記錄和出票日期由所有者組織，提供給評估員的僅是毫無價值的不動產的位置。

(二)轉軌國家推廣物業稅的前奏是界定產權

確立私人財產所有權，是經濟轉型國家物業稅制改革要完成的首要使命。眾所周知，前社會主義國家普遍經歷了“剝奪剝奪者”的社會主義改造，這種改造無一例外地是以鏟除資本主義私有制為宗旨，因而，“法律和經濟基礎缺失”幾乎是所有轉型國家在考慮引入物業稅時共同面臨的困境。進而，在憲法中確立私人財產的所有權、繼承權等相關權益，在經濟體制方面推進國企改革及私有化，就成為這些轉軌國家引進物業稅制的前奏。

按照正常邏輯，體制改革帶來的經濟繁榮能夠保證財產稅稅基的不斷擴大，政府取自財產課稅的收入亦會穩步增長。在愛沙尼亞，土地稅的開征推進了產權市場建立和土地資源的生產性運用，有效抑制了土地資源的閑置和浪費，市級政府逐步擁有了根據本地區條件確定土地稅稅率的權力。波蘭也比較成功地賦予地方在確定財產稅基、稅率上的自，使財產稅收入占地方收入的比重以每年14％的速度遞增，使物業稅逐漸成為地方政府重要的收入源泉(Jane H.MalmeandJoan M.Youngman，2001)。

(三)物業稅的開征反過來又促進了轉軌國家的產權建設

轉軌國家引進和完善物業稅的改革正積極促進不動產產權的清晰，開展財產產權保護工作，而且其中財產稅(主要是物業稅)在定義財產權利的過程中發揮著重要作用。但當財產稅僅被視為一種財政工具時，這一點常常被忽略。私有化過程中的一個關鍵問題是財產權利公有還是私有的劃分。轉軌國家一方面鼓勵發展私人經營和財產私有權，另一方面則認為，應當在土地中保留一定的公共利益(Joan Youngman，Jane Malme.2004)。物業稅的作用在于可以將公共要素引入財產權利的基本結構中，將一部分公共利益保留在私人不動產價值中。這體現并符合部分財產價值的增值源于公共投資和增長的事實。中央所有權的廢除和競爭性財產市場的建立是轉軌國家中非常重要的改革，恢復蘇聯以前的產權、市政財產的私有化以及可轉讓所有權的建立都在進行著。隨著私有化進程的逐步推進，到1995年很多國家GDP中私人部門所占的份額大幅度提高，一些國家已經超過了50％。

返還1939年被蘇聯剝奪的個人財產權是中東歐轉軌國家考慮的優先重點。例如，愛沙尼亞實行了一種土地稅，主要目的不是為了增加收入，而是將土地返還給1939年以前的所有者，以鼓勵其對土地進行生產性利用。愛沙尼亞和拉脫維亞制定了龐大的歸還計劃，規定以前的所有權人或其繼承人可以重新得到他們的土地，不管其目前的居住場所在哪里。愛沙尼亞征收基于價值的土地稅，主要目的是鼓勵更有效地利用歸還及私有化的土地，同時利用房屋稅限制過度開發。此外，土地稅不對私人公寓的居民征收，這些居民的納稅能力與其最近所購置的資產關系不大。立陶宛的歸還計劃則限于目前居住在立陶宛的居民，這減少了非居民所有權人的投機風險并且易于管理。

我國目前物業稅制改革所處的產權法律環境與轉軌國家當年改革極為相似，綜觀這些國家的物業稅制改革，對我國的啟示主要有：

1　產權不清晰或產權殘缺是物業稅制改革遇到的首要難題

產權不清晰或產權殘缺是導致納稅義務難以劃分或被迫實行免稅而導致的稅收優惠泛濫進而阻礙物業稅改革的主要原因。因此，作為物業稅制改革的前提，這些國家的共同點首先從法律上確立和保護產權，致力于建立一個確保財產產權安全的綜合現代化不動產產權登記及地籍制度，并且可以容易地查詢可靠的財產權益及市場信息。

這種方法的結果，是從法律上明晰保護產權，建立完善的、裝備優良的不動產產權登記系統，用于開展和實施出于稅收目的的批量估價等。在政府機構或經濟體制發生重大變革的背景下，許多中歐、東歐轉軌國家也重新設計或調整了物業稅制度。從整個新的財政政策及新的財產權制度角度講，土地及房產稅作為私有化、機構改革及擺脫集中化之輔助手段的政治作用，遠大于其作為提高收入手段的財政作用。

2　世界主要轉軌國家物業稅制改革成功的同時也是產權得到確立和保護的過程

這說明，物業稅制改革具有豐富的內涵，是一個系統性的工程。其核心環節包括物業稅源的培植、稅制要素的合理選擇和建立高效的征管體系，但更需要建立健全物業稅制賴以生存的基礎環境，需要綜合配套改革方案。其實任何制度均有其存在的社會、經濟、法律、文化基礎，有什么樣的社會經濟法律文化基礎就會有什么樣的稅制與之相適應，要建立規范的物業稅制，相關的有效配套制度必須健全，尤其是產權清晰的法律基礎環境。同時，物業稅制改革與其相關的配套制度改革是相輔相成、相互促進的。

二、不清晰的產權環境導致我國物業稅制改革發展缺失法律基礎

2007年，歷經13年醞釀之久的《物權法》終于出臺。《物權法》的首要功能就是確認財產歸屬，定紛止爭。不動產產權是物權法的重點保護對象，這就從法理上基本理順了產權關系，為物業稅的開征做了前期準備，許多人認為這是物業稅改革的良好契機，物業稅開征的產權問題已經基本解決。但筆者深入分析發現，一部法律的出臺并不能完全解決我國產權混亂問題，目前物業稅改革“難產”重要原因之一是產權清晰的“東風”尚不具備。可以說，我國不清晰的產權環境導致物業稅制改革發展缺失法律基礎。

(一)不動產產權格局對物業稅制設計的影響

1　對稅制的制定演化的影響

建國初，為了適應全國政治統一、經濟恢復的要求，政務院頒布了《全國稅收實施要則》，規定。統一實行14個稅種。在14個稅種中包括工商業稅、契稅和房地產稅等，頒布了《城市房地產稅收暫行條例》。1973年我國進行了空前的稅制簡化，城市房地產稅與工商統一稅等合并為工商稅，從而使物業稅的征收范圍只限于城市房產管理部門、有房產的個人和外僑。到了20世紀80年代，為了加強對房地產的控制和管理，提高房地產使用效率，國務院決定恢復征收城市房地產稅。但鑒于我國城市土地屬國家所有，使用者沒有產權的實際情況，又將城市房地產稅分為房產稅和城鎮土地使用稅，對外商投資企業和外國企業仍征收城市房地產稅。由此可以看出，不動產產權格局對物業稅制設計影響是很直接的。

2　城鄉不同的不動產產權格局是導致物業稅制城鄉“二元結構”的重要原因

我國目前的不動產產權格局在城鄉是不同的，城市土地屬于國家所有，私人部門只擁有使用權，土地上的建筑物是私人產權；而農村土地是屬于農村集體經濟組織所有，農村房產屬于私人所有，但宅基地屬于集體所有。這樣的格局導致不動產“城鄉二元稅制”，對城市土地開征城鎮土地使用稅、對城市營業性房產開展房產稅，對城市外企企業征收城市房地產稅和城鎮土地使用稅；而在農村對土地產出征收農業稅和特產稅(2006年除煙葉特產稅已取消)，農村土地用于非農建設征收耕地占用稅。

(二)不動產產權模糊導致物業稅稅收優惠泛濫

計劃經濟時代，有收益權但無控制權的殘缺產權致我國現行的物業稅制度對居民居住用不動產免稅的優惠政策。住房制度改革以前，國內企業中職工對其住房只擁有殘缺產權，職工可以住在企業的職工宿舍，這是一種收益權，但是職工對自己的住房沒有控制權，不能任意修整、買賣、調換、處置等等(肖耿，1997)。與世界主要轉軌國家類似，物業稅對殘缺產權條件下的個人居住房屋免稅是可以理解的。在20世紀90年代住房制度改革以前，大多數居民住房產權是模糊的，所有權歸法人實體，居民或家庭有使用權，收益權、處置權有時也是模糊的，此時不存在稅收問題，不應當對居民使用的住房征收房產稅，我國不動產產權的模糊是物業稅收優惠的泛濫的誘因佑；壽根，2005)。

隨著社會經濟的發展，我國不動產市場化程度越來越高，產權日趨清晰。如表1所示，行政劃撥配置土地面積的比重從1999年的超過40％下降到了2003年的20％左右，而出讓市場配置土地面積的比重由1999年的34.05％上升到2005年的67.79％。這表明我國土地出讓方式的市場化程度有了顯著提高，市場機制開始在土地這種稀缺資源的配置中發揮基礎性作用。隨著住房制度改革的深入，房屋私有產權逐步得到確立，居民已經擁有房屋的關鍵權利束。建設部公布“2005年城鎮房屋概況統計公報”顯示，2005年我國城鎮人均住宅建筑面積升至26.11平方米，戶均住宅建筑面積升至83.2平方米，住宅私有率更是高達81.62％(見表2)，而我國農村地區住房基本都是私有化。時至今日，應當對居民自有房屋(擁有所有權或歸屬權、占用權、支配權、使用權)征收房產稅，否則就存在稅收真空。如果仍然沿用計劃經濟體制條件下產生的物業稅制度，繼續對私有產權條件下的個人居住房屋免稅是不合理的。但對個人居住用不動產征稅應充分考慮其負稅能力，注重解決支付能力不足的問題。

(三)滯留的產權問題給物業稅的開征實施帶來極大困難

在我國住宅私有率高達80％的背景下，我國仍有相當部分不動產存在產權不清晰問題。目前市場上銷售的房屋類型主要有商品房、經濟適用住房、集資建房、房改房、危舊房改造回遷房等。而不同類型的房產產權性質不一致。在我國，由于城鄉不同的不動產產權制度，以及我國正處于由原來的公有制計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的歷史原因和不動產產權法律不完善等原因，致使房地產市場滯留多種產權問題，這會嚴重阻礙不動產市場的發展，也是物業稅的開征的最大阻礙之一。不同產權性質的不動產使得物業稅的開征遇到極大困難。主要有：

1　大量的無籍房產的產權問題

無籍房產是指沒有進行房產產權登記，未領有房屋產權證書的房產。我國目前存在因多種原因無法辦理產權證的歷史遺留問題。在我國，每個城市都有一批無籍失管的房產。據有關專家估計，一些產權管理較好的城市，無籍失管的房產不會低于10％～15％，那些管理差的城市無籍房產的比重就更高了。0

2　“鄉產權”、“小產權”房的產權問題

農村的宅基地等不能向城市居民銷售、自由流通。在目前房價上漲、城鎮化加速的大背景下產生一系列問題。按照我國現行法律規定，農村宅基地不能在集體經濟組織以外的人之間進行交易。非集體經濟組織成員購買此類房屋，將無法辦理房屋產權登記，合法權益難以得到保護。在目前房價高位運行，“小產權”房價格優惠。很

多市民為了圓居住夢，在明知沒有產權具有極大風險仍熱衷購買廉價的“小產權房”。另外，隨著城鎮化速度加快，城市必將向郊區農村地區發展。調查顯示，北京16,400平方公里的土地中，國有土地只占18％，其他都是集體所有制土地。而農村宅基地不能上市流通轉讓，必將帶來許多問題，最典型的案件如北京宋莊畫家村畫家與農民的房產糾紛。

3　經濟適用房的產權問題

2007年12月七部委出臺的《經濟適用住房管理辦法》規定，經適房購房人擁有有限產權，要取得完全產權要補差價。⑥《辦法》提出，購買經濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉讓經濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。購買經濟適用住房滿5年，購房人上市轉讓經濟適用住房的，應按照屆時同地段普通商品住房與經濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優先回購；購房人也可以按照政府所定的標準向政府交納土地收益等相關價款后，取得完全產權。

4　房改房、危舊房改造回遷房等的產權問題

房改房等此類房屋產權分為三個級別：成本價產權和標準價產權以及標準價優惠產權。成本價的產權屬于完全產權；標準價產權由于購買者只擁有房屋部分產權，所以其在處置和收益上就會受到一定的限制。標準價優惠產權是比標準價更優惠的一種方式，擁有這種產權的產權人只擁有房屋的部分產權。危改房產權按照經濟適用房產權管理。

5　集資房的產權問題

集資房根據價格分屬房改房和經濟適用房。集資房有兩種產權：一是該房屋出售的價格高于當年的房改成本價，其產權界定為經濟適用住房產權。另一種是低于當年的房改成本價，其產權為房改成本價房。所以該產權性質是參照上述經濟適用房產權和房改成本價產權。

如前所述，從城市房屋產權來分主要有：按照商品房性質購買的房屋，其產權屬于商品房產權；按照經濟適用房性質購買的房屋，其產權屬于經濟適用住房產權；通過集資建房性質購買的房屋，其產權有兩種：一種是經濟適用住房產權，另一種是房改成本價產權；按照房改政策購買的房屋，其產權一般有三種形式：成本價、標準價、以及標準價優惠；購買回遷房其產權為經濟適用住房產權。在這些不同性質的產權中，除了商品房是完全產權，其他性質產權大多是殘缺產權。產權人擁有房屋的所有權、使用權、占有權和處置權是不相同的。由于房屋產權性質不同，直接決定了其銷售對象不同。不同產權性質的房屋對物業稅的開征帶來了巨大障礙：

(1)對大量無籍房產和產權處于分割狀態下(產權殘缺)的不動產如何征稅?如何合理確定其納稅人?無籍不動產和產權不完整是開征物業稅首要面臨的難題。關系到納稅人的確定，因為物業稅的納稅人通常是所有人或者所有人與使用人商定。可以預見，對這類產權的房產征收物業稅，將會遇到納稅義務的合理劃分難題。而且無籍房產和殘缺產權房產十分不利于房地產市場的健康發展，因為這些房產通常是不能正常進入房地產市場或進入“門檻”較高，通常轉入地下從事交易、抵押、租賃等非法經濟活動，導致房地市場的混亂，相關權利人的權益受到侵害等。

(2)不同產權性質的不動產在取得成本上相差很大，由于土地使用形式的多樣化，導致不同產權的房地產價值總量存在巨大差異。因而，對不同產權類型房產的價值如何評估仍是一個問題，處理起來也比較棘手。而且不同性質房產的納稅人的負稅能力差異也很大，如何對商品房以外其他產權性質的不動產進行計稅價值合理評估、如何才能保證合理稅負、確保與納稅人的支付能力對應、兼顧稅收公平和效率，等等。

(3)與世界其他轉軌國家類似，產權殘缺是導致我國對個人自住用不動產免稅的內在原因之一。從國際上物業稅收實踐以及近十多年來我國對物業稅的研究成果看，對個人自有自住住房征稅，既是多數國家的普遍做法，也是我國物業稅制的改革方向，是大勢所趨。在物業稅制成熟的國家，物業稅收收入主要來自自然人繳納部分。例如，2004年瑞典總共征收物業稅240億瑞典克朗，來自自然人部分占比重為73.21％。在美國一般財產稅收入中重要來源是不動產，約占財產稅收入的75％，其中來自于居民住宅約占50％，企業不動產約占25％。物業稅改革的重要內容就是“擴面”――由法人擴展到自然人，而產權殘缺是其最大的阻力之一。