農村土地承包制度范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地承包制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

穩定土地承包關系是農村土地政策一以貫之的重要取向。十七屆三中全會提出現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，十八屆三中全會進一步強調穩定農村土地承包關系并保持長久不變。把“長久不變”的要求落到實處，既是當前的迫切任務，更事關長遠發展。

1.明確“長久不變”的土地承包周期為70年。改革開放以來，農村土地承包期一直呈延長趨勢。從改革之初土地承包合同一年一定到確定15年的土地承包期，再到二輪承包將土地承包期延長30年，都明確體現出穩定土地承包關系的政策取向。“長久不變”之后是否需要規定土地承包期，或者就以長久不變的規定替代具體的土地承包期，目前各方的爭議還比較大。從實現政策目標而言，只要能穩定農民預期，不設具體土地承包期限，或者是以目前的30年為一個承包周期，本質上并無區別。但為了保護農民土地利益，也為了土地資源管理、土地承包管理等方面的操作便利，設置具體承包期限的辦法更為可行。建議可參照城市建設用地使用權70年的規定，明確“長久不變”的土地承包周期為70年，并且在一個承包周期屆滿后，符合條件的承包者的承包周期自動延長。

2.實行“長久不變”與土地確權登記頒證掛鉤。在什么樣的基礎上實現“長久不變”，存在著是與二輪土地承包還是與土地確權登記頒證相掛鉤的不同選擇。我國不同地區土地承包模式差異較大，除了比較常見的“大穩定、小調整”模式之外，還存在“生不增、死不減”、“大調整、大變動”等不同做法，大部分地區都存在不同程度的調整土地行為，二輪承包時很多歷史遺留問題也未得到有效解決，這些地區很多群眾對土地調整還有較強預期，特別是寄期望于二輪承包期結束后再調整一次土地。如果是在二輪承包的基礎上“長久不變”，可能會因難以處理好穩定的調整關系而引發矛盾，影響農村社會穩定。2013年中央提出用5年時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證的要求，有105個縣（市、區）開展了試點，這是強化農民土地承包經營權物權保護的重要措施。建議把“長久不變”與土地確權統籌考慮，允許群眾在民主決議的基礎上對土地適當微調，妥善解決好歷史遺留問題，在此基礎上確權登記頒證，同時宣布“長久不變”，自此之后土地不再調整，相對長時期解決問題。

3.做好“長久不變”與土地流轉期限規定的銜接。這與流轉土地的基礎設施建設、地力培肥、耕地質量提升、產業發展方向和定位密切相關。由于《農村土地承包法》和《農村土地流轉管理辦法》明確規定土地流轉期限不得超過承包期的剩余期限，目前各地土地流轉期限普遍較短，導致土地流轉關系不穩定、土地流轉行為短期化。實行“長久不變”后，土地流轉雙方可以簽訂相對較長期限的流轉合同，以保障土地流轉關系相對穩定。因此，建議可結合對“長久不變”下土地承包周期為70年的考慮，支持流轉雙方簽訂期限相對較長的土地流轉合同，形成長期穩定的土地流轉關系，便于強化農業基礎設施建設，確定產業發展方向，平等保護土地流轉雙方的合法權益。

二、健全完善土地承包經營權流轉制度

土地承包經營權流轉對于適度規模經營的形成和新型農業經營主體的發育影響重大。近年來，農村土地流轉速度加快，截至2013年底，全國耕地流轉面積達到3.4億畝，流轉面積占家庭承包耕地總面積的比重為26%。但在土地流轉加速的同時，也出現了不少新情況、新問題，需與時俱進明確和完善相關政策措施。

1.進一步明晰土地承包經營權流轉相關概念。在目前的法律法規和政策文件中，都采用的是籠統的土地承包經營權流轉的提法。但從理論上分析，土地承包經營權實際包含了承包權和經營權兩種不同的權利內容，在轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等流轉形式中，只有轉讓等少數流轉方式涉及到承包關系的變化，轉包、出租等占據主導地位的流轉方式并不涉及土地承包關系變化。從實踐情況看，土地流轉中采用轉讓方式的情況很少發生。目前采用轉讓方式流轉的土地不到流轉總面積的4%，絕大部分情況下土地流轉并不影響原有承包關系。從農業現代化的要求看，無論是推進農業適度規模經營，還是提高土地產出率、勞動生產率和資源配置效率，關鍵都在于用活土地經營權，而與承包權沒有必然聯系。為進一步明晰土地流轉政策、細化土地流轉服務，建議今后在相關政策文件中，除涉及到土地承包關系變動的轉讓等流轉方式外，明確用土地經營權流轉來替代土地承包經營權流轉的概念表述。

2.正確引導工商資本流轉土地的行為。企業經營是我國農業經營方式的組成部分之一，工商企業是參與農村土地流轉的重要主體。工商企業參與土地流轉有助于解決現代農業發展急需的資金、技術、人才等迫切問題，但同時也容易形成助長耕地“非糧化”和擠壓小農利益空間等問題。應正確引導對工商資本流轉土地參與農業經營，興利除弊，重點引導工商資本到農村發展資本密集、技術密集、人才密集型的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。與此同時，還應未雨綢繆探索建立防控工商資本參與土地流轉潛在風險的有效機制：一是要明確進入門檻。工商資本流轉農地達到一定規模的，需要具備應有的農業經營能力并經農業等部門認可。二是經營要遵守法律。國土、農業等部門要加強執法，對工商企業的土地利用進行監控，確保不改變土地用途。三是要提前防控風險。借鑒部分地區設立土地流轉風險保障金或準備金制度的辦法，建立健全土地流轉風險防范機制。

3.扎實穩妥開展土地承包經營權抵押、擔保。黨的十八屆三中全會《決定》明確賦予農民土地承包經營權抵押、擔保權能，這是重大的政策突破與創新，有利于發揮土地承包經營權的融資功能，擴大農村有效擔保物范圍，緩解農業農村發展融資難題。要按照中央的要求，扎實穩妥開展農村土地承包經營權抵押、擔保。一是明確土地承包經營權抵押、擔保的政策界限。土地承包經營權抵押、擔保的客體是使用權，農戶利用自有的土地承包經營權，其他主體利用合法取得的土地承包經營權抵押、擔保，均不改變土地的集體所有性質，不改變集體與農戶之間的土地承包關系。二是切實防范土地承包經營權抵押、擔保的潛在風險。為防止土地承包經營權抵押、擔保造成金融風險、經濟風險和社會風險，建議進一步明確，相關主體用于抵押的只能是自有或合法取得并已經支付流轉費用的土地承包經營權，用于抵押、擔保的土地承包經營權不能超過一定比例（如成都市規定抵押的承包地不超過農戶承包地面積的2/3），用于抵押、擔保的土地承包經營權的期限最長不能超過20年（參照《合同法》第二百一十四條關于租賃期限不得超過20年的規定），政府通過設立保證基金等形式來防范風險。

4.規范引導農村土地承包經營權入股的行為。股份合作是土地流轉的形式之一，估計2013年底，采取股份合作方式流轉面積占土地流轉總面積的7.4%，所占比重不高，但增長速度較快，同比增長了53.4%。目前的政策法規對土地入股的要求比較嚴格，《農村土地承包法》明確規定，“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。從政策內涵看，對入股的主體有限制，只能是在承包方之間；對流轉的目的也有規定，只能是從事農業合作生產。黨的十八屆三中全會《決定》明確，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營，進一步拓寬了土地承包經營權入股的范圍。為防范農民入股工商企業等法人之后，因法人經營不善倒閉導致農民失去土地承包經營權，建議進一步明確，農民土地入股不得改變原有土地承包關系，即使企業倒閉破產清算，因此受到影響的也只是有限年度的土地使用權。與此同時，在程序上還應盡到告知義務，在土地流轉時向農戶警示土地入股企業的相關風險。

三、逐步探索建立承包經營權退出機制

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。在農民變市民化的過程中，必然要涉及到農村的土地等財產權益的退出問題。目前我國的城鎮化率已經達到53.73%，未來一個時期到達城鎮化高峰時，這一比例可能會超過70%，還有幾億農民將要進城。進城農民退出土地承包經營權，包括退出土地經營和退出土地承包兩個層次。隨著農村土地流轉機制的建立健全，進城農民通過依法自愿有償流轉土地來退出經營已經沒有制度障礙，但是否退出、如何退出土地承包還需要深入研究。

1.是否退出應尊重進城農民的意愿和選擇。目前，《農村土地承包法》僅規定在全家遷入設區的市，并且轉為非農戶口的情況下，應當將承包地交回發包方。但由于我國“候鳥型”的農村勞動力轉移和不徹底的城鎮化模式，只解決了轉移農民的就業問題，2.34億被統計為城鎮人口的農民工及其隨遷家屬實際上遠未市民化。因此，我國只能是有條件、有步驟地逐步建立進城農民的土地退出機制。一是堅持以戶作為退出的基本單位。農戶是農村最基本的生產生活單元，也是土地承包的基本單位，即使個別或部分成員遷入城市，農戶作為承包主體依然存在，因此應堅持以農戶而非個人作為土地退出的基本單位。二是農戶退出要具備充分的前提條件。考慮到承包地還承擔著農戶基本生活保障和社會“穩定器”的功能，因此除了全家遷入城市之外，還應把是否具有穩定的就業、收入和享受平等基本公共服務作為退出承包地的前提條件。是否退出要充分尊重農民的意愿。即便具備了退出承包地的硬條件，也應尊重農民的意愿和選擇，并設置一定時間作為過渡期，不急于收回農民承包地。

2.明確退出承包地應由集體給予經濟補償。《物權法》明確了土地承包經營權的用益物權性質，這是農民的一項重要財產權利，應對農民退出承包地給予相應的經濟補償，并作為重要前提條件。一是以集體經濟組織作為補償主體。鑒于承包地屬農民集體所有，集體經濟組織處于所有權主體的地位。因此，進城農民交回承包地的，要由集體給予補償，包括補償標準、補償條件等具體規定，應充分尊重集體經濟組織的主體地位。對于經濟困難的集體經濟組織，國家可以給予支持，但不能“越俎代庖”替代集體的功能作用。二是以省為單位制定具體的退出辦法。由于各地經濟社會發展狀況和土地承包具體辦法差異較大，可以省為單位，依據國家法律和政策，制定對全家進城落戶農民土地承包經營權有償退出的具體辦法。

3.統籌考慮土地承包經營權的繼承與退出問題。目前，我國農村土地承包相關法律法規和政策并未明確對土地承包經營權繼承的規定。但由于農村土地承包以戶為基本單位，只要農戶作為承包單位存在，而不論戶中單個成員的變化，土地承包經營權就會一直延續。因此，盡管法律法規未對土地承包經營權的繼承做出規定，但實際上已經包含有對土地承包經營權在農戶家庭內繼承的認可。只有在農戶全家喪失集體經濟組織成員資格的情況下，土地承包經營權的繼承才成為問題。建議可把土地承包經營權的繼承與退出問題統籌考慮，通過退出的方式來解決喪失集體成員資格農戶的承包地問題。

四、健全符合現代農業需求的土地制度

與傳統農業相比，現代農業有著完全不同的組織制度、產業形態和生產目標，資源配置方式發生了重大變化，對土地制度提出了新要求。

1.確保土地規模經營在“適度”范圍。當前我國推進土地規模經營，對于解決“誰來種糧”問題、保障農產品供給、對接現代農業生產要素和增加農業生產者收入具有重要意義。但人多地少的基本國情、農情，決定了我國的規模經營要把握好“適度”問題。土地適度規模經營既有量的問題，也要體現出質的提高。因此，我國規模經營的目標既要追求勞動生產率，更要追求提升土地產出率，而且國家的政策導向更應強調和鼓勵提高土地產出率。土地適度規模經營要體現出量的要求。土地適度規模經營不是簡單的“歸大堆”，經營規模也不是越大越好。從當前我國的資源稟賦和工農收益看，一年兩熟地區戶均經營50―60畝，一年一熟地區戶均經營100―120畝，較為符合國情。土地適度規模經營要受外部條件制約。土地適度規模經營的推進步伐和規模擴張，要與農村勞動力轉移和市民化的進程，以及農村社會保障體系的健全完善相適應，不能超越或滯后于發展階段。

篇2

一、農村土地承包經營糾紛及類型

農村土地承包經營糾紛，是指當事人之間因承包地的使用、收益、流轉、調整、收回及承包合同的履行等事項發生的爭議。隨著農村改革的不斷深入和農村經濟的發展，土地承包經營糾紛呈現出一些特殊性:一是糾紛數量上具有擴張趨勢。近年來，工業化、城市化的迅猛發展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，一旦土地權益受到危害，當事人有較之過去更為強烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農村經濟結構由單一性向多元化的轉變，糾紛主體也由過去的集體經濟組織(發包方)與農戶(承包方)發展為各類經濟組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復雜的關系。三是糾紛的類型的復雜性。農村土地糾紛比較復雜，大量糾紛以平等主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質，如合同、民事侵權;涉及鄉(鎮)政府或其他政府部門侵犯農民土地承包權以及政府部門做出錯誤的行政行為引發的糾紛，則屬于行政法律關系性質。［1］四是糾紛規模具有群體性。農村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發或集體上訪。農村土地承包經營糾紛的類型大致可分為:

(一)土地承包經營權合同糾紛

土地承包經營權合同糾紛通常是指以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方和以農戶為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛。如:村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂不符合《農村土地承包法》規定的的合同;層層轉包甚至一地多包，從中漁利而引發糾紛;違法收回已經發包給農戶的承包地;強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等的承包地等。

(二)土地承包經營權流轉糾紛

近幾年土地承包經營糾紛逐漸上升，而承包經營權流轉糾紛在所有糾紛當中占據了較大比例。主要表現為:參與流轉的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關法律規定或國家土地政策，致使流轉合同無效;參與土地流轉的各方不簽訂正式的書面合同，不到土地流轉管理部門進行報批、備案、登記等不規范流轉行為而引起的糾紛等。

(三)土地承包經營權侵權糾紛

農民獲得土地承包經營權后即享有對該承包地的占有、使用和收益的權利，我國《土地承包法》中也明確規定了發包人以及承包人享有的權利和義務。實踐中發包方的侵權主要表現為:違反相關的法律法規和承包合同，調整或者收回承包土地;違規干涉承包方的經營自;強令或者阻礙承包方依法進行土地流轉;發包方以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的土地權益等。

(四)承包地征收補償費用內部分配糾紛

依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，承包地補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補償費內部分配時發生的糾紛主要表現為承包地征收中補償對象的糾紛和分配方案差別待遇導致的糾紛等。

二、農村土地承包經營糾紛仲裁與民商事仲裁

農村土地承包經營糾紛仲裁是一種特殊的經濟糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同:

(一)仲裁機構的設置不同

農村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立。仲裁委員會由有關部門專業人員組成，辦公室設在市、縣兩級農業部門的經營管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。

(二)啟動仲裁的前提條件不同

農村土地承包糾紛的當事人若想啟動仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過書面的仲裁協議，如果該仲裁協議有效，則當事方只能申請仲裁，而不能向法院;第二種方式是如果當事人沒有簽訂書面的仲裁協議，那么只要其中一方申請了仲裁，仲裁機構即可受理，可見，啟動農村土地承包仲裁不以書面仲裁協議為前提，沒有仲裁協議也可申請仲裁這種方式是農村土地承包經營糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據雙方達成的仲裁協議，具有自愿將有關爭議提交仲裁機構仲裁意思為前提，否則仲裁機構無權受理。

(三)裁決的法律效力不同

與勞動爭議仲裁相比，農村土地承包經營糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實行“一裁終局”制度，即便經過仲裁，但當事人如對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內向法院提訟的，人民法院應予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規定實行“一裁終局”制度，裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院的，仲裁委員會或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務的，另一方可根據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行。

(四)行政依附性不同

根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。民商事仲裁則完全實行民間仲裁，仲裁委員會雖然在相關人民政府的組織下由關部門和商會統一組建，但仲裁委員會完全獨立于行政機關，與行政機關沒有任何隸屬關系。基于上述分析，有觀點認為，我國農村土地承包經營糾紛仲裁在性質上應屬于行政仲裁。［2］我們認為，雖然我國農村土地承包經營糾紛仲裁在機構設置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質屬性，仍應堅持在仲裁基本法律制度的框架下，結合農村土地承包經營糾紛的特殊性，完善農村土地承包經營糾紛仲裁解決機制。

三、農村土地承包經營糾紛仲裁的困境

與訴訟相比，采用仲裁方式解決農村土地承包糾紛具有時效上的快捷性、程序上的簡約性、成本上的經濟性、解紛方式的非對抗性等優勢和特點。這些優勢和特點與我國農村土地糾紛涉及面廣、季節性強、政策性強等具有兼容性和契合性。然而，就當前農村土地承包經營糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當事人的首選，仲裁案件在農村土地承包經營糾紛案件中所占比例較小，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當事人仲裁法律意識不強等原因，但更主要的因素還在于農村土地糾紛仲裁機制本身的問題。

(一)仲裁行政化傾向明顯

首先，從仲裁機構設置來看，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。在實踐中，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會由有關行政單位主管，有林業點的地方，由林業單位主管，非林業點的地方，由農業單位主管。通常由分管農業的副縣長任調解仲裁委員會主任。調解仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協議為必要，帶有一定的行政強制性。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構。這些都使得農村土地承包經營糾紛仲裁從立法上就帶有強烈的行政色彩。農村土地承包經營糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過于對糾紛當事人要求公平正義權利的侵害。農村土地承包經營糾紛仲裁機構大都設在行政職能單位，集行政辦理權與仲裁權于一身，既具有行政權也具有仲裁權，這種雙重性質的機構設置模式，使得仲裁難以依法獨立進行，難以彰顯公平、正義的仲裁價值，也有悖于仲裁的本質屬性。其次，在市場經濟條件下，農村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關系的調整著重于平等、自愿，應當以意思自治為原則，我國農村土地承包經營糾紛仲裁只要一方當事人提起就進入到仲裁程序，完全無視另一方當事人的意思自治權，這樣提起仲裁的體制設計一定程度上已經侵害到當事人的自主選擇權，也侵害到仲裁有關公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。［3］

(二)仲裁機構設置的隨意性

雖然《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規定，但由于缺乏與之配套的有關農村土地承包糾紛仲裁機構設置的具體操作規則，加之對仲裁機構性質、定位的認識不統一，除了上述機構設置中行政化傾向較為明顯外，還表現在機構設置上有一定的隨意性。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布以后，少數地方至今未設立仲裁機構;有的將仲裁委員會設在縣農業局，有的設在縣林業局，還有的設置在縣農經中心;仲裁機構與行政的依附關系也有所不同，有些地方的仲裁機構實質上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一;［4］在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也欠缺規范、統一的做法。

(三)仲裁員準入機制的欠缺

我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責任等做了明確規定，可見，農村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項基本法律制度。然而，現行規定欠缺對仲裁員準入機制的規定，即仲裁員的遴選程序、遴選機構等。據我們了解，目前實踐中的做法大都是經過簡單培訓即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農業廳關于實行《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》制度的通知規定“從事農村經營管理或農村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協調能力的農村干部或居民，可以申請領取《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》。申領《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》，由申領人所在單位提供個人信息資料，報縣級農村土地承包仲裁委員會審核發證。”①另外，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定的仲裁員條件過于寬泛和原則，對農村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應的仲裁員資格缺乏立法針對性。

(四)仲裁與訴訟銜接不暢

根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第48條之規定，當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內向人民法院。逾期不的，裁決書即發生法律效力。即我國農村土地承包經營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或審、一裁兩審”制。筆者認為:“一裁終局”是仲裁的基本特征。當事人若將經仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進行審理，無論從程序上還是實體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長，重復勞動多，審理的結果還有可能完全仲裁裁決，使得執行難的問題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無法體現仲裁便民、快捷的優點，在仲裁和諧功能上大打折扣。此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現在:受理范圍不一致。民事訴訟受理的農村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛及流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和承包經營權繼承糾紛等，對于承包經營權的確認糾紛則不予受理;而農村土地承包經營糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院，法院不受理的情形;適用法律不統一。土地仲裁可以依據法律規定，也可以依據相關政策等進行裁決，而法院判決只能依據法律、法規;證據收集與保全、執行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，仲裁庭如果需要證據保全、先予執行、調查取證等，仲裁機構本身無權進行，必須向法院申請，但在實踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據在訴訟中因民事訴訟證據規則限制等因素不能作為定案依據;法院對執行仲裁裁決不予重視;仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務另一方依據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行時，法院一般不予重視，當事人的合法權益很難通過法院的執行程序得到落實。［5］

四、完善農村土地承包經營糾紛仲裁法律制度的思考

(一)厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，樹立現代化仲裁理念首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動爭議和農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現。在改革開放之初，社會主義計劃經濟體制下，農村實行的，農戶通過與具有行政職能的生產大隊簽訂合同，其在性質上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質的相關方法更為妥當。隨著社會的發展，承包主體早已突破集體內部成員，農村集體經濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，農業科技公司，農村合伙等農村承包主體多元化主體的出現使土地承包更加現代化、國際化，將土地承包糾紛仲裁機制定位于行政很難適應現代化、國際化需求。其次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》所規定的農村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農村土地承包權發生的權屬爭議、侵害農村土地承包權以及農村土地承包合同、流轉合同，無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間以及承包地的流轉雙方當事人之間，其在性質上都是民事爭議，體現了平等民事主體間的法律關系。農村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質仍應屬于民事糾紛或經濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國民事事仲裁的基本理念毫無疑問應該作為農村土地承包經營糾紛仲裁的理論支撐。2009年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，標志著農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作步入法制軌道。毫無疑問，將仲裁體制引入我國農村土地承包經營糾紛的處理機制中是我國的一大創舉，仲裁也因其自身獨特的優勢在農村土地承包經營糾紛多元化處理機制中占有重要的地位。對現行仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質，在民商事仲裁框架下構建合理的農村土地承包仲裁機制，充分發揮仲裁程序優點，用溫和的糾紛解決方式來推動和諧農村的建設，正是和諧社會的追求和體現，是構建和諧社會的必然抉擇。

篇3

關鍵詞：農村土地；承包經營權；流轉

土地是中國最為稀缺的資源之一，是農民賴以生存和發展的基礎，是農村經濟的穩定與發展的核心。構建良好農村土地制度的一個重要方面就是建立科學合理的農村土地承包經營權流轉制度，以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發利用率。但由于相關法律制度的極不完善，加上規范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現很多問題，不利于農村經濟的穩定與發展，必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。

一、目前農村土地承包經營權流轉制度存在的問題

我國法律對土地承包經營權流轉的規定過于籠統而簡單，未形成完備的法律體系，其系統性、針對性、可操作性不強，導致目前農村土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題。

1、農村土地承包經營權流轉制度對土地產權主體虛置

我國《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”《土地管理法》規定：“農村集體土地屬農村集體所有。”這里的“集體”是指全體農民集體，但“集體”這個泛指的概念無法落實到個人，實踐中自然會出現集體的代言者。目前，在農村土地的使用管理上，這個代言者往往為縣(鎮)、村、村民小組三級組織交叉擔任，并未建立起一個獨立的農民集體組織，由此導致了農村土地所有權主體的虛位。我國農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。

2、我國土地承包經營權流轉制度對土地流轉方式規定模糊

《物權法》第133條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”《農村土地承包法》第32條：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。第49條：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”

以上規定存在以下模糊之處：

第一，關于抵押方式規定和“其他方式流轉”規定不明確。我國《擔保法》規定承包人依法通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地并經發包方同抵押的，可以抵押。但是由此可以推理出以家庭承包方式取得的土地承包經營權是不能抵押的。此種規定很不合理，目前很多動產、不動產所蘊含的動態價值已經超過其靜態價值，如果這些財產不能抵押，其經濟效用就不能得到最大程度的發揮，從而阻礙農村經濟發展。目前農民可以作為抵押的其他財產有限，導致農民貸款、融資很困難。既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。另外，對于農地的“其他方式流轉”規定不明確，“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創造，規定非常含糊。如果沒有法律和政策上的明確指引，很多農戶對土地流轉可能性無法判斷，土地承包經營權流轉就無法順利進行。

第二，《農村土地承包法》第3l條第1款在實踐中難以落實。該規定指出：“耕地或草地承包的承包人死亡，承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承”。對土地承包經營權并未明確為“繼承”，對“林地的承包經營權”法律卻規定能夠繼承，同一權利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂。從保護農民利益的角度出發，法律應允許土地承包經營權以繼承的方式流轉。否則以戶為單位的家庭承包一旦家庭成員全部死亡，最后一個死亡的成員應當按照繼承法的規定繼承承包收益，但繼承人不能繼承土地承包經營權，承包地由發包方收回，土地承包經營權消滅。如果承包方家庭最后一位成員死前將耕地或草地承包經營權轉讓(出租或入股)給繼承人之外的其他農戶，《農村土地承包法》第31條規定的發包方依法收回承包土地的規定就會落空。如果規定家庭承包取得的土地承包經營權都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農村承包地上投入的積極性和信心。

3、引導土地承包經營權流轉的中介機構效率不高

我國目前的法律對土地承包經營權流轉的中介服務機制沒有專門規定，實踐中對某些地方新生的農村土地流轉服務機構，老百姓仍持觀望態度。比如2008年成立的重慶市渝北區“農村土地流轉服務管理中心”，旨在對渝北區可流轉土地進行整理、登記、匯總，進而土地流轉信息。開張不久即引來了周邊地區農民的關注，但多數都沒有實際開展業務。從市場經濟的需求而言，市場中介服務體制是市場本身形成的必要條件。土地經營權流轉涉及到多個主體，即所有權主體、承包權主體、使用權主體的經濟利益，復雜的轉讓程序要求有完善的中介服務機構為之服務，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。這需要利用政策引導和市場調節因素，構建一個包括土地供應、使用、收益、權責、服務五項機制在內的科學完備的調控體系。

4、現行土地承包經營權流轉的限制性規定過于嚴格

我國現行法律對農村土地承包經營權流轉的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”；《農村土地承包經營權管理辦法》第九條規定：“受讓方應當具有農業經營能力”，互換要求是在同一集體經濟組織的承包方之間進行，轉讓要求受讓方只能是從事農業生產經營的農戶且轉讓方必須有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源；入股限定在承包方之間}轉包限定在本集體組織內部等。這些限制性的規定使得“農民退出土地的成本非常高”，導致一些缺乏經營能力而又想退出的農民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經驗、擁有先進技術設備的組織和個人無法進入農地從事生產經營，使得土地的利用率和農戶的種地積極性受到極大影響，農業的市場化和規模化進展緩慢。

5、農村土地承包經營權流轉的登記管理制度存在缺陷

我國的農村土地登記制度一直處于薄弱和被忽視的狀態，大量的農村土地承包經營合同簽訂以后，根本就沒有取得土地承包經營權證、林權證、草原使用權證。我國對不動產的變動采取登記生效主義，但《農村土地承包法》和《物

權法》對農村土地承包經營權采取登記對抗主義，這樣就產生了矛盾。因此加強土地權屬管理是解決農村長期存在的土地問題的關鍵。

6、農村土地承包經營權流轉過程中侵權現象嚴重

我國當前的農村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經營權價格的估算缺乏相應的參考標準，農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，從而導致土地市場供求失衡。以上因素導致農民權益受到嚴重侵害的問題較為突出。比如有些地方為了降低開發成本和便于招商引資，借土地流轉為名，強迫農民長期低價出讓土地承包經營權；有些地方隨意調整承包地，在土地承包經營權流轉過程中與民爭利。

二、完善我國農村土地承包經營權流轉制度的建議

1、制定頒布《農地產權法》以明確土地產權主體

土地產權明確是交易的前提，沒有明晰的產權制度，在農村土地承包經營權流轉過程中就會導致物質交換法律關系的混亂，農民的合法權益易受到侵害。這需要統一集體所有權的主體，取消鄉(鎮)、村以及村民小組三級所有的分化現象。具體做法是確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。因為村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，最適宜充當農村土地所有權的代表。

2、鼓勵承包經營權人采取多種方式流轉土地承包經營權

首先，要賦予農村土地承包經營者的農地抵押權。土地承包經營權作為物權，物權人對其權利在效力上具有可處分，法律應當賦予土地承包經營權人的抵押權；其次，要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續投入以及促進農業穩定發展的角度，允許其繼承人繼續承包利大于弊。為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業生產經營活動，否則應在規定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業生產的其他人；第三，對其他流轉方式可予以一定的明確。我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。

3、取消關于土地承包經營權流轉的不合理限制

從法律角度來看，對土地經營權流轉的不合理限制與土地經營權的物權屬性不相吻合，其實質是對農民行使土地權利的一種干預。隨著農村二、三產業的發展及市場經濟的建立與完善，農民的就業途徑更為廣闊，農民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現象將越來越少。因此，法律對農村土地承包經營權的流轉做如此嚴格的限制完全沒有必要。建議取消對土地承包經營權流轉的不合理限制，尤其是廢除土地承包經營權的轉讓須經發包人同意的規定，從而為土地承包經營權自由流轉創造一個良好的法律環境。

4、完善土地承包經營權登記制度

通過對農村土地的承包經營權登記，可以使農民獲得對農村土地的物權的法定效力。土地承包經營權登記的公示作用和公信力是以健全的制度為基礎的，不健全的登記制度反而會破壞登記的作用。國家也可以出臺相關措施和政策，減免農民的登記費用或者進行補貼，為農村土地的流轉創造一個良好的環境。同時，土地承包經營權登記提供的土地信息為國家準確擬定土地稅率、平橫征收稅收提供了必需的依據，為實現土地稅收征收的國家公平與效率、國家收入最大化提供了必要保障。

5、發揮政府在土地承包經營權流轉中的指導和管理作用

在農村土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。比如加強信息中介服務機構建設，可以考慮設置專門的職能機構如農村土地流轉中心，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。另外，要注意做到政府行政權力與農民權益保障的平衡，依法規范政府征地行為。

6、積極培育農村土地流轉市場，規范流轉市場秩序

要著手建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，著重建立健全農村社會保障體系、土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。對農地承包經營權的價格實行公平地價制度，確定與國有土地使用權價格相協調的農村土地承包經營權流轉的基準地價，由土地管理部門定期公布，建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。出臺法規對有關農村土地承包經營權流轉的合同內容進行明確規定，使雙方權利義務法定化，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒。

三、結語

妥善解決“三農”問題，關鍵是建立、完善農村土地承包經營權制度及其流轉制度，使法律賦予的農民的“財產權”真正落到實處，增加農民收入，促進農民生活水平的不斷提高。相信我國必將會將這一問題解決好，將農村土地流轉市場搞活，實現土地資源的有效配置，縮小城鄉差距，改變城鄉二元經濟體制模式，從而推動中國農村經濟的跨越式發展。

參考文獻：

[1]王利明主編：《物權法專題研究》(上)，吉林人民出版社，2002年1月第1版.

[2]常紅曉：《地權回歸》，載于《財經》雜志，2008年第21期.

[3]孔善廣：《農村土地管理問題的“悖論”》，載于鄉鎮論壇雜志社編：《農民土地權益與農村基層民主建設研究》，中國社會出版社，2007年1月第1版.

[4]丁關良：《土地承包經營權基本問題研究》，浙江大學出版社，2007年10月第1版.

篇4

關鍵詞：構建　農村土地承包經營權　流轉制度　促進

我國農村土地承包經營權流轉制度建立以來，土地承包經營權流轉的現實與制度所預期的目的差距甚大，構建相應的促進制度，對于實現土地規模化經營和有中國特色的農業現代化有著極其重要的意義。

在現行條件下我們認為，比較全面且適合中國現行農村和農業發展現狀，并能契合國家在相當一段時期內農業產業基本政策目標的農村土地承包經營權流轉促進制度，應當由四部分具體制度構成。

1.農村土地承包經營權基本流轉方式的規制制度

該制度主要以現行的《農村土地承包法》及其配套規章中所規定的幾種法定流轉方式為主要規制對象，針對農村土地承包經營權流轉現實中所反映出的運行效果和規范漏洞或空白進行相關流轉法律規范的完善和重構。制度建設的重點應在于：對流轉各方權利義務的分析和完善、對流轉程序必要的補充、對流轉法律關系結束后地上附著物的歸屬和相應補償等具體事項的處理、對流轉過程中各類型糾紛的解決規則等方面。

從各地的情況中不難發現，有相當一部分農戶流轉農村土地承包經營權的直接目的并不是為了參與農業產業化經營，而是在兼業的情況下，既想保有農村土地承包經營權又不致使農地摞荒，因此他們多選擇一些不定期限，程序簡便，并能及時收回農地的流轉方式，轉包是典型。這種流轉多發生在兄弟、親戚、朋友之間，各方相關的權利義務多依約定俗成的規則，內容簡單明了，多采用口頭方式，很少有書面約定。對于這種普遍存在的現象，不能簡單地以其不符合未來農業生產標準化、規模化、產業化的趨勢為由，一概否定并在相關制度上不設置相應的規制措施，因為不管何種農業經營模式都要以農戶的自愿參加為前提，而且農戶的這種行為乃是其保全基本生存權的理。

如果說上述的制度構建是以規制流轉雙方因主動流轉農村土地承包經營權而產生的權利義務為主要內容的話，那么我們認為，目前，要實現農村土地承包經營權在短期內的迅速集中，為農業的現代化經營創造物質基礎，亟需借鑒日本的農地流轉促進經驗，構建我國的農村土地集中促進制度。具體而言，該制度要規制國家及集體組織以公權力人及所有權人身份，采用指導性、財政援公法行為及團體行為主動參加和介入農村土地承包經營權流轉的各個階段，以促進農村土地承包經營權流轉行為的發生，并保障其向特定農業政策目標模式發展。該部分應主要包括農地集中利用促進制度、農地委托經營制度、農地改良制度、農村土地承包經營權保有制度、農村土地承包經營權流轉中介服務制度、農村土地承包經營權流轉價格評估制度、農村土地承包經營權流轉補貼制度、農村土地承包經營權獨子繼承制度等內容。

2.國家促進農業生產經營制度

這一部分制度構建的主要目的在于消除前述阻礙農村土地承包經營權流轉的消極因素，從根本上促進農村土地承包經營權的流轉，即通過國家促進行為提高農業產業的比較利益，提升農村土地承包經營權的市場價格，促使形成較完善的農村土地承包經營權市場。這一部分制度應當是“國家扶持、保護農業發展”這一新時期農業產業政策理念最直接和最全面的制度實踐，所具體設計的促進制度類型應當是代表了現行條件下，國家所可能發揮扶持和保護功能的具體領域及國家所能采取的各種具體扶持方式。從既存的國家保護和促進農業發展的政策及法律和基于農業的弱質性而為世界各國所共通采取的扶持措施出發，該部分所設計的具體制度主要應包括國家投資農業生產經營制度、國家補貼農業生產經營制度、政策性農業保險制度、農業科技推廣制度、農民職業教育和職業培訓制度和農地金融制度等。其中，國家投資農業生產經營制度構建的重點在于：第一、中央及地方各級政府財政投資農業的職權（責）和事項范圍的劃分；第二、相關預算剛性約束機制的制度化；第三、投資方式的制度化；第四、投資后形成的相應有形和無形財產的產權確認及其經營管理機制等。國家補貼農業生產經營制度構建的重點在于：第一、農業補貼種類的確認，比較可行的做法是先將在現實中已經運行了相當一段時間的各項農業補貼（糧食直接補貼、農業生產資料綜合直接補貼、良種補貼、農業機械購直補貼：測土配方補貼、農民職業培訓補貼、能繁母豬補貼、奶牛相關補貼等）直接制度化；第二、農業補貼運行的基本方式和程序；第三、各項農業補貼的具體發放標準和計算方式；第四、各項農業補貼的補貼受益人的認定；政策性農業保險制度構建的重點在于險種確定、保險經營主體及經營方式的制度化、保費補貼及經營和管理費用的補貼等。

3.農村（農民）社會保障制度

這一部分制度構建的目的在于通過相關農村社會保障制度的建立，弱化或者減輕前面所述及的長期以來承載于農村土地承包經營權上的社會保障功能，使其經濟功能凸顯，以減少農戶流轉農村土地承包經營權后所擔心的失去生存權基礎的后顧之憂，主要制度內容應當包括：農村新型合作醫療制度、農村養老保險制度、農村最低生活保障制度等核心制度類型。農村新型合作醫療制度構建的重點在于：第一、農村新型合作醫療參加者的資格和參加方式，從現實情況需求的角度出發，同時也為了更直接和有效的達到弱化農地社會保障功能的目的，正式制度安排時宜確認所有具有農村戶籍者均應為新型農村合作醫療的參加者，參加方式宜確定為強制方式；第二、國家、集體及農民個人各自所承擔的出資職責和義務，包括出資比例、出資方式、出資目的等；第三、農村新型合作醫療運行方式及其相關程序的制度化；④農村新型合作醫療所涉及的保險范圍及保險待遇，我們認為，在不合理的城鄉二元結構長期存在并運行的情況下，農民一直以來所享受到的醫療水平是低于一般國民待遇的，為了能從根本上矯正這種不合理的制度現象并防止“制度慣性”所可能產生的對后續制度構建的不良影響。

4.農村剩余勞動力轉移制度

構建該類制度的目的在于促進依附于土地之上的農業剩余勞動力順利轉移至第二、三產業 ，在提升農地生產效率的同時，通過轉業適當提高農村居民的收入水平，籍此促進農村經濟的繁榮。此類制度的具體內容包括：農村剩余勞動力轉移障礙排除制度，主要去除妨礙農村剩余勞動力流入城市及其他產業的不公平的制度因素，典型的如城鄉二元戶籍制度、就業歧視制度等；農村剩余勞動力進入其他產業的公平對待制度，制度構建的目的在于為農村剩余勞動力進入其它產業創造一個自由和可以享受國民待遇的制度環境，制度內容主要包括城鄉一體化的勞動保護制度、社會保障制度等；農村剩余勞動力進入其他產業的扶持制度，制度構建的目的在于通過傾斜式扶持的方式幫助農村剩余勞動力在其適宜的產業領域內就業或創業，主要制度內容包括免費就業指導及其他服務、優惠型創業貸款及稅制、政府采購的優待和扶持等；農村剩余勞動力培訓制度，制度構建的目的在于通過培訓促使農村剩余勞動力迅速掌握一技之長，為順利進入其他產業創造條件。

參考文獻：

篇5

關鍵詞：土地承包；農村政策；問題調查；承包糾紛；承包制度 文獻標識碼：A

中圖分類號：F320 文章編號：1009-2374（2015）06-0008-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.0433

2014年“浙江省人民政府辦公廳關于完善農村土地承包制度搞活承包經營權權能的意見”文件的出臺，明確提出了要求“圍繞發展現代農業和增進農民利益，以確權登記為基礎，以賦權活權為重點，落實農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，創新管理機制，實現承包經營權權能”的要求。為保證這項政策更好地落實，針對近幾年來我們鎮土地承包經營糾紛逐漸增多、矛盾日漸突出的現狀，落實省辦意見，妥善解決各類土地承包經營糾紛問題，就平湖市新埭鎮進行調查的情況和思考：

1 土地承包基本情況

平湖市新埭鎮1983年實行土地承包，第一輪土地承包期為15年。1998年國家出臺了新的土地承包政策，延長了土地承包期限30年，為此和全國各地一樣，直接在一輪的基礎上，延長了二輪土地承包，核發了二輪土地承包權證。至2004年為止又完善了二輪土地承包。承包土地面積為55618畝。土地流轉面積達到3萬多畝，占全鎮承包面積的59.3%。

通過調查表明，隨著農村稅費改革的深入和農民負擔的減輕，農戶經營承包土地的積極性逐年提高。特別是近幾年各級惠農、扶農政策的出臺和逐步落實以及土地流轉費用政策的落實，以農戶“要承包權、要土地流轉費用”為主要特征的土地承包經營糾紛正在逐步升級，因土地承包經營權糾紛引發的上訪、群訪等現象時有發生。這種不穩定的因素，引起了各級黨委、政府的重視和共識。土地承包經營權糾紛已經成為目前農村社會穩定的重大隱患。解決農村土地承包糾紛問題，已經成為當前農村工作的重中之重、當務之急。

2 農村土地承包糾紛問題及其產生的原因

在調查中發現，當前農村土地承包經營糾紛主要表現為三類：一是要求回歸土地承包權，引發糾紛。由于受惠農政策和土地流轉效益利益的驅動，原來部分農村勞力和家庭外出務工經商收入不理想，過去因撂荒或者土地平整時自愿提出退包的土地承包權以及因其全家戶口遷至城市戶口退包的土地承包權，要求收回土地承包權利；一部分現有承包戶受土地流轉費效益驅動或其他原因，不愿放棄這部分土地使用權，形成土地承包經營糾紛。二是要求承包土地收益分配權利，引發糾紛。如一個村土地整村流轉后，由于流轉政策與鎮確定的政策不一，為此在土地整村流轉后因土地流轉收益分配問題帶來個別農戶直接到省辦越級上訪。除了土地流轉村外，其他涉及的5個村中也有此類問題。三是要求解決遺留問題，引發糾紛。對二輪承包以前就存在的歷史糾紛或其他問題。

通過調查認為，誘發農村土地承包經營糾紛的主要原因有三個：一是承包權的自動放棄。2004年前，由于土地耕作已不再是農民賴以生存的唯一渠道，農民進城打工、做生意等獲得的非農收入占農戶全年總收入的比重逐年攀升以及承包田交款負擔比較重。部分農民自動放棄承包權，棄田撂荒，舉家外出或主要勞力外出，多年杳無音訊，不遷戶口，不交稅費。為了不讓稅費懸空，村集體想了多種辦法來解決這個難題，并且在2004年完善二輪承包時與涉及的農民簽訂了土地變更合同，部分農民退出了部分承包權。但隨著惠農扶農政策的出臺落實和土地流轉收益增加，農業生產效益引力的增加，部分過去自動放棄土地經營權的農民紛紛“解甲”歸田，要求耕種原承包地。二是承包權利的隨意轉移。在完善二輪承包前，農村承包土地流轉基本處于無序的農民自發流轉階段。流轉的基本形式是轉包、出租、互換、轉讓、入股、委托代種等。但無論哪種形式的土地流轉都存在較大的隨意性和不規范性。僅憑雙方當事人達成的口頭協議，就草率地將部分或全部承包地進行轉讓或互換。這些承包土地的隨意轉移，從轉移之日起就深埋隱患。三是農村產業結構調整遺留問題多。一些村在二輪承包以前進行產業結構調整時，占用承包耕地栽種經濟林、開挖漁塘等，在二輪承包時，沒有對土地進行適當調整，為土地承包經營埋下了隱患。部分農民要求對過去結構調整已形成的多種經營基地退林還田，退漁還耕，要求劃分到戶，分戶承包經營，因而引發土地承包經營糾紛。通過調查認為，上述三大誘因是引發當前土地承包經營糾紛的癥結所在。究其深層原因：一是認識上的缺位。部分農民對土地承包經營權重要性的認識不夠，考慮眼前多，考慮長遠少。二是落實承包制度的缺失。主要表現在完善二輪土地承包工作不到位，留下了隱患。調查中發現，當時大多農民將《土地承包經營權證》視作可有可無，無關緊要。三是政策法規的執行缺位。與《農村土地承包法》配套的權證管理、流轉規則、仲裁規范、執行不到位，基層對土地承包經營調解仲裁的難度高和隨意性加大，缺乏權威性和說服力。四是基層經營管理機構和人員的嚴重不適應。在2006年縣鄉機構改革中，經營管理機構形式多樣，職能弱化，人心渙散，難以承擔繁重的土地承包管理工作。

3 完善農村土地承包制度的建議

3.1 進一步落實第二輪土地承包政策

依法確認農民土地承包經營權。在進一步宣傳貫徹《農村土地承包法》的基礎上，依照《農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，進一步落實土地承包政策，依法確認農民的土地承包經營權。在目前政府要求對第二輪承包土地落實情況進行調查的基礎上，落實土地承包經營權。

3.2 加大協商和調解力度

《農村土地承包法》第五十一條規定：“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府調解解決。”當事人之間在發生土地承包經營權糾紛后，在自愿基礎上，依照法律的規定，直接進行磋商，自行解決爭議。調解達成協議，應當要求當事人簽訂書面協議，應當幫助和督促當事人自覺履行協議。當事人不愿協商、調解或協商調解不成的，可以向市農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院。

3.3 認真、慎重地解決具體問題

對于農村產業結構村留下的遺留問題要認真慎重地解決。已成片開發、形成規模、效益較好的經濟林、水產基地等，由村集體進行招標承包，所獲承包收入用于化解村級債務和鞏固壯大集體經濟；對土地分配不公或人地矛盾突出的現象，在大多數群眾同意情況下，利用機動地適當進行調整。對于“弓口”懸殊問題（人多田少，田多人少），原則上維持現狀。

3.4 加強基層農村經營管理機構和隊伍建設，建立村鎮、市（縣）、市三級農村土地承包糾紛仲裁機構

建議在鄉鎮機構改革中，充分考慮現階段農村經營管理工作任務的艱巨性和復雜性，保留專門工作機構，安排必要的經費，以保證農村土地承包合同有人管理，土地承包經營糾紛有人調解。市要定期組織對基層專職人員進行培訓和交流，以促進農村承包土地管理的逐步規范。

參考文獻

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關鍵詞：農村；土地；確權登記；頒證；必要性

中圖分類號： F321.1 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.13.024

土地一直以來都是農民的主要收入來源，是農民的“命根子”，農村土地承包經營權確權是對農民的土地進行法律性保護，從而促進農村土地更好的利用，充分實現土地的價值。因此，對農村土地承包經營權確權登記頒證是十分必要的。

1農村土地承包經營權確權登記頒證及其意義

農村土地承包經營權確權登記頒證，是依據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規，由縣（市、區）農村土地承包管理部門協同項目實施單位，在二輪土地承包經營權的基礎上，通過一定比例尺對現有承包土地進行航拍、制作工作底圖，參考二輪土地延包臺賬、承包合同、經營權證等相關資料，查清每塊地的名稱、坐落、面積、四至、權屬、土地種類和經營方式；摸清農戶家庭土地承包狀況，對土地承包人的地塊信息進行收集、歸納、整理核對；經張榜公示無異議后確權登記，由縣（市、區）人民政府核發農村土地承包經營權證書。并建立農村土地承包經營權資料檔案和信息管理系統。從而解決承包地面積不準、四至不清、位置不明、登記不全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到農戶，依法賦予農民更加充分且有保障的土地承包經營權。

2農村土地承包經營權確權登記頒證的必要性

2.1有利于土地承包關系穩定

做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，是在現有的土地承包制度的基礎上進行土地承包經營權的從新認定，并對經營權人及其土地承包經營的信息進行全面登記備案，有利于明確土地承包經營權歸屬，為調解土地承包經營糾紛、維護農民合法權益提供有力的法律依據，是對原來形成的土地承包關系的健全與完善，是依法維護農民土地承包經營權的重要舉措。從而促進土地更好的處于良性的經營狀態，促進土地承包關系的和諧穩定。

2.2有利于推動土地規范流轉

做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，使土地承包經營權歸屬清晰，農民好比吃了“定心丸”，要外出務工經商的，或勞動力不足的農民就可以放心地把土地流轉出去，既不會造成撂荒，還可以增加財產性收入。如若發生承包地糾紛，調解處理就會有據可查。可見，頒證后，土地流轉將會更規范，土地權屬人的合法權益將受到更好的保護。通過土地的規范流轉，促進城鄉資源要素的均衡配置、新型城鄉關系的形成，是深化農村產權制度改革、增加農民收入的有效途徑。

2.3有利于促進土地規模經營

通過土地的規范流轉，促進土地適度規模經營，是發展現代農業的客觀需要，在提高農民的組織化、專業化程度、增強農產品市場競爭力、增加農民收入等方面將發揮積極作用。目前主要體現在專業化合作社，如經濟作物規模化生產、水產品規模化養殖等，這些都是在市場競爭中摸索出來的新的發展模式。因此，新型農業產業化的基礎是集中的連片土地，這也顯示出土地確權登記頒證的必要性。

2.4有利于擴大農民物權范圍

做好農村土地承包經營權確權登記頒證，從而建立農村產權制度，完善農村市場經濟制度，擁有明確的土地承包經營權，農民可以自主進行土地的出租、轉包等形式的流轉，從而獲得更多的經濟利益。土地物權歸屬不動產，農民還可以進行銀行抵押貸款，緩解生產經營過程的資金不足，實現土地的保值增值，使得農村土地在權益用途范圍上得到拓展。

3土地承包經營權確權登記頒證可能遇到的問題

確權登記頒證工作雖然有過試點，但宣傳力度不足，干部群眾缺乏認知；二輪土地承包的原始資料不完整或不準確，有的農戶土地承包經營權證已丟失；土地面積變動較大，有被國家征用的，有因自然災害損毀的，有被撂荒的，有改變用途的，這些都給航拍帶來一定難度；有的原戶主死亡、分家拆戶，都須要變更承包經營權證；有的地塊有爭議。這些都會給確權登記頒證工作增加工作量和一定難度。

4結語

農村土地承包經營權確權登記頒證工作雖然面臨著較大的困難，但是登記頒證是對農民利益的明確確立，是對農民土地產權的澄清與認可，有利于保證農村土地承包關系的和諧與穩定，從而保護農民合法權益。

參考文獻

[1] 李國強.對農村土地承包經營權確權登記頒證的探討[J].當代農機，2014，（6）：45-46.

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關鍵詞：土地承包糾紛；土地承包經營權流轉；征地補償

我國是農業大國，農業人口多，農業生產力水平比較低。20世紀末，市場經濟的實行和城市化進程的加快對農村土地、資金、勞動力之間的關系形成了強烈沖擊，農村土地爭議和矛盾日益增多，土地問題正在成為影響農村地區穩定和發展的一大障礙。因此，如何保護農民的土地承包經營權，如何減少及解決農村土地承包糾紛，已成為亟待解決的問題。為此，我們力圖通過實地調研和對中國典型案例數據庫中近三年的有關農村土地承包糾紛的案例進行統計與分析，了解農村土地承包情況、對土地承包引發糾紛的原因、種類進行分析研究，并為預防和減少這些糾紛的發生，妥善解決農村土地承包糾紛問題的對策進行了認真思考，并提出解決方案和建議。

一、引發農村土地承包糾紛的主要原因

農村土地承包糾紛的表現形式多種多樣，引發糾紛的原因也是多樣的，主要原因有：

(1)社會經濟的發展,土地效益的大幅提升,國家對農業的優惠政策是引發土地糾紛增多的根本原因。我國的農業生產這幾年得到了很大發展,土地效益明顯得到提高，加之國家許多惠農政策的出臺，一系列扶持糧食生產、促進農民增收的政策措施，極大地調動了廣大農民群眾發展糧食生產的積極性。許多在外打工的農民紛紛回鄉要田要地。原先許多被棄耕的土地開始有人爭相耕種,承包戶開始收回原先轉給他人代耕的土地。農民對土地的渴求成為糾紛發生的現實誘因。

(2)沒有切實貫徹執行法律政策是引發農村土地糾紛的主要原因。由于一些地方的鄉鎮政府、村委會、村干部出于各種利益考慮，不僅沒有貫徹落實有關農村土地的法律和國家政策，而且還侵害農戶依法享有的土地承包經營權。特別是習慣以行政手段處理土地承包事務，未按土地承包法規定的程序來進行土地發包,甚至還存在著任意侵犯村民土地承包經營權的行為。而鄉鎮級以上政府對于村委會或村干部違反法律或政策規定，侵害農戶土地承包經營權的行為視而不見，消極對待農戶的維權請求，也是引發農戶土地承包經營權糾紛的重要原因。因此,渴望真正公開、公平、公正地進行土地承包經營的農民,希望村委會嚴格按照國家法律和政策公平發包土地、公開補償辦法、保護合法的土地流轉。

(3)部分農民法律意識淡薄，甚至不懂法，對土地權屬提出沒有法律或政策根據的要求，這也是造成土地糾紛增多的重要原因。農村是法治教育的薄弱環節,許多農村土地承包糾紛都是因當事人缺乏法律常識，不注重簽訂規范的承包合同導致的。村民及村委會的法律基礎較差,合同簽訂很不規范,從而造成法律關系不明確,雙方當事人容易對合同權利義務產生不同的理解，而相關行政部門在合同管理上也存在很大的缺陷，農民的經濟利益得不到法律的保護。

(4)落后的傳統意識和習俗的影響。中國農村地區，傳統意識和習慣、習俗影響還相當嚴重。特別是對婦女土地承包權利的侵害比較普遍，因此引發的糾紛屢見不鮮。

二、減少農村土地承包糾紛的對策

我國農村土地承包糾紛能否順利解決，直接關系到穩定農村、穩定農民、穩定農業的問題，為此，我們建議從以下幾個方面來解決農村土地承包糾紛。

(1)立法機關應盡快完善與《農村土地承包法》相配套的法律法規。我國施行的《農村土地承包法》是為穩定和完善以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制,賦予農民長期而有保障的土地使用權而制定的。該法也是農村實施土地承包制度的主要法律依據，但與之相配套的相關法律法規尚不健全。首先,有關部門應當進一步完善我國的《土地管理法》,使有關規定與農村土地承包法相互銜接,保障農民承包土地的主體地位,維護農民的土地承包經營權。其次，對農村土地承包經營權的物權化保護還應出臺相關法律細則，從根本上維護農民的合法權益,尊重和保障農民擁有承包土地和從事農業生產的權利。最后,立法機關應盡快制定《土地承包經營權流轉法》,規范農村土地承包經營權、林地使用權的流轉，被征地農民的補償安置等法律法規,保護農民在土地承包經營權流轉過程中的合法收益,促進生產要素優化配置。

(2)強化農村法制宣傳教育工作,切實加強農村土地承包管理,規范農村土地承包行為。首先,各級政府和主管部門應加強對農村法制宣傳和普法教育的力度，提高鄉村干部和廣大農民的法律意識，使他們自覺守法、護法,自覺運用法律武器保護自身的合法權益,從而有效防止各種矛盾糾紛的發生。其次，鄉鎮政府應尊重農業承包合同,規范各種行政行為，切實加強農村土地承包管理工作,規范農村土地承包行為，對農村承包合同的簽訂、履行予以指導和監督。對于土地資源、承包方案予以公開,對于各種補償規定也要予以公開，進一步完善各級職能部門對農村承包合同的鑒證和備案,健全合同管理等相關制度。再次，應加快改進土地征用補償方式,完善補償標準,規范補償費管理,妥善解決征地補償安置問題，切實維護被征地農民的合法權益。

(3)暢通解決土地承包糾紛的渠道，健全土地承包糾紛的調處機制。著力化解現實中的各種矛盾，對維護農村社會穩定，營造良好的農業生產、生活環境具有重要的意義。一要完善鄉村協商調解，強化村委會和鄉鎮政府調解的法律效力。在農村，許多人發生糾紛后，愿意通過村委會或者鄉鎮政府來協調解決，但是，由于這種調解不具有強制執行的效力，往往在當事人翻悔后無法最終得到解決。所以，應該賦予村委會和鄉鎮政府調解下已經達成的調解協議的法律效力，充分發揮基層組織在調解農村土地承包合同中的作用。二要完善土地糾紛解決的訴訟制度。通過訴訟方式解決農民土地糾紛，有利于保護農民的土地權益。法院在審理此類案件時，要考慮農民的實際情況，盡可能地為農民訴訟提供便利，比如，盡量適用簡易程序，降低農民的訴訟費用等，充分發揮審判職能作用，保障農民充分利用司法救濟途徑。三要完善農村土地承包糾紛仲裁機制。通過仲裁解決土地糾紛與訴訟相比，無論從成本還是從時間上對農民來講都更有利一些，但是，必須要完善農村土地承包糾紛仲裁機制，大力宣傳仲裁制度，健全仲裁機構，并賦予仲裁裁決解決爭議的終局效力。這不僅可以暢通仲裁解決農村土地糾紛的途徑，而且讓農民懂得可以用仲裁來維護自己的土地權益。

作者單位：河北工程大學

參考文獻：

[1]劉敏,楊遠珍等.對當前農村土地承包問題的調查與思考[J].山東審判,2004,(5):32-35.

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論文摘要：以家庭承包制為基礎的農村土地集體所有制形式越來越不適應農村經濟市場化發展的要求，股份制作為我國公有制的主要實現形式是農村土地集體所有制形式改革的目標和方向，但實現這一目標需要通過多階段的過渡性形式。農村土地集體所有制實現形式的改革必須首先滿足土地產權明晰，以及集體組織內經濟與行政職能分離這兩個前提條件。農村集體產權的明晰在現有制度條件約束下，只能是相對明晰，但這種相對明晰的產權也能滿足農村土地集體所有制形式從承包制向合作制、股份合作制、股份制的遞進演變中的產權要求。

0　引言

以家庭承包制為基礎，統分結合的雙層經營體制是我國現階段農村土地集體所有制的主要實現形式。這種形式在解放農村生產力，調動農民生產積極性，促進農村經濟發展等方面發揮了巨大的作用，是我國經濟體制改革的成功典范之一。但隨著農村經濟的市場化發展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現優化配置，要求農業經濟以組織化的形態參與市場競爭。雖然農村集體經濟組織在形態上具有成為市場化組織的基礎，并且也符合農村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎的分散經營體制使集體經濟的組織效能難以發揮，因此，在堅持農村土地集體所有制這一基本制度前提的情況下，尋求適應市場經濟發展要求的農村土地集體所有制的新的實現形式就變得十分必要。

1　現行土地所有制形式存在的缺陷

以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國現今農村土地集體所有制的主要實現形式。應該說，以建立家庭承包制為核心的農村土地制度改革作為中國漸進式改革的開端，是一項偉大的制度創新，對激發和調動農民生產積極性，提高農業勞動生產率發揮了巨大的作用。概括起來，現行農村土地集體所有制實現形式的缺陷主要包括：①農村集體中土地產權模糊與委托——關系顛倒導致集體土地產權主體虛置。②農村集體組織中行政與經濟復合的職能干擾了土地經營中經濟目標的實現。③農村集體組織經濟職能弱化使農村集體經濟組織成為“偽經濟實體”。

2　農村土地所有制變革形式分析

農村土地集體所有制實現形式改革的原則包括：

2.1　土地產權明晰原則農村土地產權的殘缺是現行農村土地制度的基本缺陷，也是導致現行農村土地所有制實現形式一系列缺陷的根源。產權明晰是一切有效率的經濟制度確立的基礎，而最終所有權的明晰又是有關產權的其它權益明晰的基礎。產權作為一組權利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關系最終需要以產權的最終所有權來約束。因此，農村土地集體產權的明晰的關鍵是土地最終所有權的明晰。農村土地集體所有杈明晰的相對性在于集體概念的相對性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當成員發生變化時，會引起整體或局部的集體范圍或屬性的變化，因此，集體處在一個相對的動態調整過程中，這使集體所有權最終歸屬的確立出現困難。因為，所謂集體所有權其實來自對其成員所有權的集合，當集體成員發生變化時，集體所有權勢必也發生變化，比如對退出集體組織的成員是否允許將其所有權帶走，對于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權，因此，集體所有權也會處在相對的動態調整過程中，而所有權的穩定性又是產權明晰的必要條件，這就使集體所有權的明晰變得復雜和困難。因此，絕對化的所有權歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權的明晰只能是相對的。農村土地最終所有權的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權這一基本性質，以維持土地所有權的相對穩定性；另一方面，在一定時期和范圍內，集體土地最終所有權在其成員間的歸屬是可以調節的，以滿足集體成員調整所有權結構的要求。在現行農村土地制度條件下，土地最終所有權的相對明晰是可以實現的。 轉貼于

2.2　市場化原則公有制實現形式的選擇實質上是要使公有制適應市場經濟的要求。市場經濟要求各經濟主體自主決策，自負盈虧，而經濟活動中的行政干預是與市場經濟的要求相違背的。因此，農村土地集體所有制在建立有效的實現形式時，必須使其成為真正自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟主體，這就首先必須實現現行農村集體組織經濟和行政職能的分離，改變現行農村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經濟職能，克服現行集體組織“偽經濟實體”化問題，也是農村集體組織成為經濟主體的一項重要內容。

2.3　制度變遷與社會保障系統相互協調的原則制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。周其仁認為中國農村改革取得成功的經驗在于：“改革同時兼顧新產權合約及其執行和保障系統之間的互相配合，避免產權創新孤軍奮進。”因此，在進行農村土地集體所有制實現形式的制度設計時，必須充分考慮滿足新制度執行的社會約束條件的可能性，實現新制度與社會保障系統的協調。另一方面，社會保障系統應有意識地實現支持新制度的自我變革，為新制度的執行創造條件6就現有的社會保障條件來講，第一，農村土地集體所有制是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村土地集體所有制實現形式的變革必須限定在社會主義經濟制度的基本框架內；第二，農村土地對農民的社會保障功能在短期內不可替代，新制度設計中必須考慮農民的社會保障問題：第三，國家的土地管理政策在短期內難以改變，新制度的設計及運行應該考慮規避政策風險；第四，目前工業化與城市化進程還不具備對農村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設計必須考慮由其引起的非農勞動力轉移的社會接受能力。

2.4　因時因地制宜原則農村土地集體所有制實現形式的路徑選擇，其最終實現股份制目標的過渡階段的多少和時間的長短，取決于農村經濟發展的市場化程度和當地社會保障支持系統的成熟程度，而我國區域經濟發展呈現嚴重的不平衡格局，這就意味著在農村土地集體所有制實現形式改革上不可能采取全國統一的“一刀切”式的舉措。衡量農村土地集體所有制實現形式優劣的標準不在于其形式上的先鏈程度，而在于其對當時當地經濟發展要求的適應程度。應鼓勵因時因地制宜，努力探索農村土地集體所有制的多種實現形式。

3　農村土地所有制發展路徑選擇

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一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范管理機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時總結經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護農業用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的社會環境

建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續教育和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地農村勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免稅收等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老保險制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包法律關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的財政轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

篇10

【關鍵詞】社會轉型；承包經營權流轉；制約

【中國分類號】F321.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1002—736X（2013）04—0025—04

農村土地制度變革是中國社會改革的先聲，也是中國現代化轉型的起點。中國農村土地制度的變遷反映了社會轉型中農村土地資源利益分配的沖突、協調的過程，也映射了中國社會轉型的進程。近年來，中國社會轉型加速，城市化進程不斷推進，因農地征收、土地承包經營權流轉釀成的土地沖突不斷，完善農村土地承包經營權的流轉是實現農村發展、保障農民利益的應有之義。本文從分析制約農村土地承包經營權流轉的因素角度人手，探究中國社會轉型背景下完善農村土地承包經營權流轉制度的方向。

一、土地承包經營權流轉概述

土地承包經營權指村集體內部成員，根據《農村土地承包法》等相關法律取得的，對農民集體所有依法用于農業的土地及四荒地進行占有、使用、收益以及一定處分的權利。農村土地承包經營權的流轉廣義上是指農村土地承包經營權的取得、變更和消滅，狹義上是指農村土地承包經營權主體和內容的變更。本文所討論是狹義上的土地承包經營權流轉的概念。具體指在不改變農村土地所有權屬性和農業用途的基礎上，擁有土地承包經營權的農戶與他人訂立合同，在一定期限內通過轉包、出租、互換、轉讓等各種流轉方式，轉變土地承包經營權主體和內容的民事行為。

農村土地承包經營制度規定了農民的土地權利和義務，界定了農民的私人選擇空間以及農民對于土地的經營選擇范圍。但基于公共產品的視角，承包經營制度也是農民公共選擇和政府互動的結果。在制度功能與價值取向上，承載農村巨大的人口壓力、維系農民基本的社會保障和保證國家糧食安全。為保證土地資源的安全和有效利用，國家公權力對農民在承包經營土地過程中的權利行使，設定了較多的約束與限制。

“法律制度根源于物質的生活關系”，“都只是表明和記載經濟關系的要求而已”。中國農村土地資源上多種利益并存，土地承包經營制度的發展過程，正是圍繞這些利益的沖突、協調、選擇的過程。從1978年小崗村最早實行并提出土地承包經營制度，到20世紀80年代初，改革通過抽離國家對的控制權而在實質上肯定集體對農村土地的所有權。1993年我國《憲法》修正案規定，農村是集體所有制經濟，從國家根本大法角度確定了家庭聯產承包制度。1995年《國務院批轉

可見，中國農村土地承包經營制度經歷了提出、確立承包經營權制度、允許土地承包經營權流轉，強化農民對土地使用權的處分，肯定土地承包經營權的物權性質，將土地流轉納入到法治化軌道，并為土地流轉建立相應制度基礎的幾個階段。

二、流轉制約因素分析

中國正處于社會轉型期，制約農村土地承包經營權流轉的因素，既有產權制度缺陷的障礙，又有國家公權力過度約束障礙、村民自治異化障礙和社會保障制度障礙等一系列問題使農村土地承包經營權流轉處于多重約束之下。從近幾年的實踐看，中國土地流轉比例總體還比較低，目前全國平均土地承包經營權流轉面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農戶占家庭承包經營農戶總數的9%。

（一）產權制度模糊與產權主體多元

我國《憲法》規定：農村和城市郊區的土地，除法律規定屬國家所有外，屬農民集體所有。《土地管理法》規定：集體所有的土地屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已分屬村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，各南該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已屬鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。上述法律規定中出現了村農民集體、村集體經濟組織、村民委員會、村內農村集體經濟組織、村民小組、鄉（鎮）農民集體、鄉（鎮）農村集體經濟組織等，雖然規定農村土地產權主體應為農民集體，但其他經濟組織對農村土地行使經營權、管理權。《土地管理法》中，集體被界定為鄉（鎮）、村和村民小組三級，而《民法通則》中集體被界定為鄉（鎮）和村兩級。《土地管理法》中規定村農民集體所有的土地可以由村民委員會經營管理，而《村民委員會組織法》中規定村民委員會對集體土地只有管理權沒有經營權。

可見，在集體所有制的框架下，鄉（鎮）、村、村民小組在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。而村民委員會和村民小組既不是法人，也不是政府組織，只是社區自治性組織。不具備作為產權主體的法人資格，法律規定其對于集體土地僅限于經營、管理。但是由于農地產權制度對農村集體土地產權主體的界定的模糊和多層次，導致農村土地產權主體的多元化。中同土地產權制度對于農村土地的產權主體界定模糊，不能明確產權主體對于土地資源的排他性占有及產權邊界。這種土地產權主體的多元化必然導致多級產權主體圍繞農村土地資源而發生沖突，造成對農民土地權益的隨意侵害，農民也形不成有效的、穩定的預期，影響土地承包經營權的流轉，降低土地產權制度的有效性。

（二）村民自治異化與產權主體虛置

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督是村委會發揮作用的核心。法律賦予村民委員會自治功能及其在農村土地管理中的地位，實際上，村民委員會作為一個社區自治組織，在國家政權下移、對農村控制不斷弱化的過程中，尤其是2004年中國對農村的稅費改革之后，村民委員會事實上承載了政權末梢的功能。

在這種背景下，村民自治框架下村社組織的性質發生了演變和功能異化。法律規定農地調整和處置需經村民大會或村民代表會議決定，但現行村民自治結構中名義上的權力組織——村民大會或村民代表會議，往往被村組干部等虛置或操縱，不能成為一個真正掌握權力的機構或組織，很多地方在實際運作中甚至不曾有效地發揮過作用。

法律規定農村土地屬農村集體所有，但農地產權主體模糊與村委會自治組織的功能異化，以及村級自治組織行政色彩，使其既替代了農民與國家的交易，也替代了農民與市場的交易。由于缺乏有效監督，村民委員會、村集體經濟組織、村內次級集體經濟組織等村組干部往往發生角色錯位和功能異化，農地集體所有者主體事實上處于被架空、虛置狀態，集體農地在一定意義上演變為鄉村干部等階層所有，呈現出權勢支配特征。在農村土地承包經營權流轉的過程中，常常以產權主體的名義尋租，侵蝕農村集體的農地權利。

（三）公權力過度控制與權能殘缺

中國的相關法律制度對土地承包經營權流轉施加了過多的限制。《土地承包法》第四十一條規定，當承包方有穩定的非農職業或有穩定收入來源時，經發包方同意，可以將土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶。限定了土地承包經營權轉讓和受讓的條件。《土地管理辦法》第十三條規定，發包方同意是土地承包經營權轉讓的前提。

法律法規對流轉方式的過多限制造成流轉障礙，導致權能界定本身不完整、農民農地處分權不充分。農民承包農地除在用途和權屬轉移上受到國家的終極控制外，抵押的權利也被嚴格限制。《擔保法》第三十七條規定依法承包并經發包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權不得抵押。根據《土地承包法》第四十九條和《流轉管理辦法》第三十四條，農村土地承包經營權可以抵押的僅限于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的農村土地，依法取得土地承包經營權證或林權證等證書的土地。土地承包經營權的不能抵押，阻礙了農村土地的要素化和資本化。

美國分析法學派霍菲爾德認為，“所有權”的概念并不具有固定的內涵，它是一束變動不居的權利束（Owner-ship as a bundle of right）。農地產權是一系列權利束，只有在動態中才能充分實現產權的各項權能，體現產權的存在。農地承包經營權是否完全對激發農戶的土地投資欲望、提高土地邊際產出率至關重要，并且，明晰、無爭議、有法律保障的土地產權是土地進入市場的首要前提。國家公權力對農村土地承包經營權流轉的諸多限制，嚴重限制了集體土地的使用權及其流轉，使農村土地的產權權能無法充分實現。首先，抑制農村土地承包經營權的流轉，尤其對耕地的抵押的禁止，使農民失去了有力的融資手段。其次，過度的法律限制往往使農民寧愿放棄法律對農地流轉的保障，而選擇依靠民風、民俗私下進行土地承包經營權的流轉，造成土地承包經營權的流轉期限短、缺乏穩定性，無法實現對土地的長期大規模投入和遠期效益。再次，限制性的流轉致使農村土地規模過小、地塊零碎分散的現狀不能有效改變，農村農地市場無法激活，土地承包經營權的真正價值就無法在流轉中充分實現，損害了農民的土地權益。

（四）社會保障與流轉意愿的抑制

社會保障制度的完善程度是衡量社會文明進步的重要標志之一。農村社會保障制度的缺失已成為制約中國社會轉型期農村土地承包經營權流轉的瓶頸之一。長期以來，中國社會保障制度一直實行城鄉二元制，農村社會保障始終處于社會保障體系的邊緣，存在著保障程度弱、層次低、覆蓋面小、社會化程度低等缺陷。社會及政府提供農村社會保障責任的缺失，以及隨著城市化進程的快速推進，農村經濟、農村土地、農村人口不可避免面臨社會轉型所帶來的激變和改革，農村土地不僅承擔農村分配公平功能、農業生產功能，更為農民提供了生存保障、生活保障、就業保障、風險保障等功能，承擔了市場化、城市化推進過程中的農民社會保障功能。

顯然，“回到土地是農民最基礎的人權”，當土地資源成為農民生存的生產保障、生活保障、社會保障的最后支撐時，農民流轉土地承包經營權的意愿是被抑制的。即使對于已經轉移出農村的勞動力也會一方面進城務工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。由此形成了在中國農地資源緊缺的社會背景下，農地閑置和農村大量剩余勞動力并存的現象。農地經濟功能的不斷弱化，社會保障功能的不斷加強，成為制約中國農地流轉制度進一步向合理化方向變革的重要約束條件。

（五）權屬固化與流轉空間限制

中國農地所有權主體——村集體，多以村、村民小組為界，無論土地承包經營權的分配還是土地的轉讓，都表現出很強的對外排斥性，農地權屬相對固化，限制了農地的流轉空間。由于受生活范圍和鄉村活動規則的限制，農戶大多在相鄰近的區域范圍內尋找流轉交易對象轉讓土地承包經營權，交易對象極為有限。當農地承包經營權交易范圍相對固化，局限于某一特定社區范圍內時，生產工藝、操作技能、機械化水平、人力資本等具有相似性，農戶的土地邊際產出率相差無幾，不利于最大化實現土地承包經營權流轉效益。可見，要克服農地權屬相對固化的局限，需要擴大交易半徑，盡管能增加可選擇交易對象。但隨著交易范圍和半徑的擴大，由于農地市場信息的不完全性，農地交易的復雜性，農民的市場信息、交易能力的制約日益凸現，交易的邊際搜尋成本呈現出邊際遞增趨勢。農戶為實現農地承包經營權流轉交易而往往需要花費太多的代價，抑制農戶的流轉意愿。

（六）服務體系缺乏與流轉市場化

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第八條和第三十條都提到了通過中介組織流轉承包土地，但現階段中國農村土地承包經營權流轉中介服務體系尚未建立起來。中國農村土地高度分散的特殊性以及農村村民的自治性，使現有條件下的土地承包經營權流轉難以取得認同感。即便農村土地承包經營權流轉發展到較高階段，市場能夠自發地參與進農村土地承包經營權的流轉過程中，起到必要的中介作用，農戶與市場信息的不對稱性以及市場追逐利益最大化的本質屬性也不利于處于弱勢群體的農戶平等公平地實現其自身利益。實踐中農民文化程度普遍較低，農村相對閉塞，獲取信息途徑少，農村土地承包經營權地流轉很難有跨地區、規模化的流轉。而農村集體經濟組織的社會活動范圍小、能力有限，組織大規模的農村土地承包經營權流轉也有困難。同時農地承包經營權作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運作程序相對復雜，涉及到多個主體的經濟利益，再加上農民交易信息匱乏、市場交易能力弱、相關的法律知識缺乏，對于農地承包經營權流轉的轉讓程序及相關市場問題的處理上處于弱勢地位。因此，需要制度設計和機構設置上，鼓勵更多的土地承包經營權流轉中介服務機構，如資產評估機構、機構、法律咨詢機構、土地融資機構和保險機構等中介機構，及時提供信息和市場化的專業服務，促進土地承包經營權的合理流轉，實現農村土地資源的最優化配置。