農業政策性金融范文

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篇1

農業為人類的生存與發展提供食物和工業原料，它是國民經濟的基礎，但農業受自然風險和市場風險的雙重影響，投資期限長，盈利能力相對較低，因而一些農業生產經營項目難以得到商業性金融機構的支持。各國政府為了彌補金融市場的不足，普遍設立了農業政策性金融機構。我國于1994年設立了中國農業發展銀行(簡稱農發行)，專門從事農業政策性金融活動，但到目前為止，我國農發行的業務范圍較窄，經營虧損嚴重，因此很有必要通過中外農業政策性金融的比較分析，借鑒國外發展農業政策性金融的經驗，促進我國農業政策性金融的完善和發展。

一、中外農業政策性金融的比較

國外農業政策性金融各具特色，比較有代表性的有美國、日本、法國、泰國和印度等國家的農業政策性金融，現就這些國家及我國的農業政策性金融進行比較分析。

1、組織結構比較

各國農業政策性金融的組織結構主要可以歸納為以下兩種類型：第一類為單一結構，即只有一個金融機構，沒有或只有很少的分支機構。這種結構的農業政策性金融機構組織形式簡單、靈活，但因為沒有延伸到廣大城鄉地區的眾多分支機構，難以從事農業政策性金融的零售業務，因而往往只從事農業政策性金融的批發業務。這類農業政策性金融機構一般自己籌集資金，然后委托在廣大農村地區設有分支機構的其它金融機構發放農業政策性貸款等業務。印度國家農業和農村開發銀行屬于此種類型。第二類為復合結構，即該類農業政策性金融機構有許多遍布全國的分支機構，可以直接從事一部分或全部農業政策性金融的貸款等零售業務。由于農業政策性金融貸款對象為國內的廣大農業企業、農產品經營單位或普通農戶，而農業政策性金融機構要在全國各地遍設分支機構成本太高，所以大部分農業政策性金融機構除直接貸款外，還把一部分業務委托其他金融機構辦理。美國的農業信貸體系、日本的農林漁業金融公庫、法國的農業信貸銀行、泰國的農業和農業合作社銀行和我國的農發行都屬于復合結構類型。

2、制度和政策比較

從中外農業政策性金融的實踐活動來看，各國一般都有其相應的法規、制度來規范本國的農業政策性金融活動，如美國的《農業信貸法》、日本的《農林漁業金融公庫法》和中國的《中國農業發展銀行章程》等。美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融機構的法規、制度和政策一般比較靈活，能夠隨農業生產經營活動的情況變化進行適當的調整。如美國的農民家計局成立之初是為了應付農業危機，幫助新創業的農民以及低收入農民家庭建立農場維持家計等融通資金。隨著美國農村經濟的發展，農民家計問題基本得到解決，該局業務重點逐步轉到支持農業生產，促進農村開發，配合政府農業政策的貫徹實施。日本農林漁業金融公庫信貸資金的投向根據農產品市場的變化而變化，從20世紀60年代以前支持糧食生產，到60-70年代支持糧食、果樹、蔬菜和畜產等多種生產經營建設的需要，發展到80年代以后，支持農業競爭力和可持續發展能力的提高。1994年農林漁業金融公庫創立了“強化農業經營基礎資金”，用于支持核心農戶的發展。中國農業發展銀行也有一定的靈活性，能根據20世紀90年代后期糧食生產過剩的實際情況，從2000年開始退出部分品種糧食的保護價收購，減輕了財政負擔，促進了農業結構的調整。

3、資金來源比較

農業政策性金融機構資金來源主要有借入政府資金、發行金融債券、借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。但不同國家、不同時期、不同農業政策性金融機構的資金來源有所差異。美國農業信貸系統資金主要來源于發行金融債券，日本農林漁業金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后擬發行金融債券解決資金來源問題；法國農業信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；中國農業發展銀行資金主要來源于中央銀行的再貸款。

4、資金運用比較

中國農業發展銀行類似美國的商品信貸公司，對糧食等主要農產品實行保護價政策和金融支持措施，但美國的保護價政策是和限耕政策配套實施的。當前，美、日、法、泰、印等國家農業政策性金融主要支持農業生產的多樣化和農業生產結構的調整，而我國農業政策性金融還主要是支持糧、棉、油等農產品的收購和配合執行糧食的保護價政策，在農業生產和服務領域的政策性金融支持比例還相當有限。

5、功能比較

農業政策性金融具有融資功能、彌補功能、扶持功能、倡導功能和服務功能這5項功能。從中外農業政策性金融活動的比較來看，美國、日本和泰國的農業政策性金融機構功能比較完善，不僅具有融資、彌補、扶持和倡導功能，而且具有服務功能，即除了提供貸款外，還提供一些技術和信息服務，以確保所發放貸款的使用效益和效率。而我國的農業發展銀行的功能主要體現在扶持功能和彌補功能上，融資、倡導和服務功能尚未能較好發揮。6、市場環境比較

美國、法國、日本都是發達國家，金融市場發達，資金比較充裕，農業政策性金融機構在金融市場上發行債券、拆借資金相對容易，比較容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務；而泰國、印度和中國都是發展中國家，國內自有資金比較短缺，金融市場相對落后，農業政策性金融機構不容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務。而且，中國等發展中國家財政實力較弱，農業人口較多，不可能象美國、日本那樣投入巨額財政資金扶持農業，因而客觀上要求發展中國家的農業政策性金融機構必須切實提高經營管理水平，在實現農業扶持目標的同時實現保本微利的目標，減輕政府財政負擔。

7、外部關系比較

農業政策性金融機構的外部關系主要有以下幾個方面：第一、與政府的關系。美國、法國農業政策性金融機構與政府的關系較為松散，自主性較強；而日本、泰國、印度和中國的農業政策性金融機構一般都或多或少受到財政的扶持，農業政策性金融活動中貼息貸款的貼息一般來源于財政。第二、與中央銀行的關系。有些國家的農業政策性金融機構受中央銀行的領導或監管，如印度的國家農業和農村開發銀行附屬于印度儲備銀行(中央銀行)；有些國家的農業政策性金融機構與中央銀行發生借貸關系，如中國農業發展銀行。第三、與其它金融機構的關系。一些國家的農業政策性金融機構還向其它金融機構借入資金或者委托它們農業政策性金融業務。第四、與農業生產經營者的關系。農業政策性金融機構除了與農業生產經營者發生借貸關系外，還向他們提供一些技術、信息服務等。

二、中外農業政策性金融比較對我國的啟示

1、完善農業政策性金融的體制

美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融體制比較靈活，能根據農業生產和供求情況及時調整金融服務的范圍和領域，很值得我國借鑒。我國農業政策性金融體制中存在的問題集中體現在政策性太強以至農業政策性金融機構在經營管理上缺乏應有的靈活性，難以發揮農發行作為金融機構的功能，因而農業政策性金融的體制必須加以完善。具體措施如下：第一、要明確農發行的企業法人地位(企業管理經濟的效率優于行政、事業單位)。農發行所有權屬于國家，但法人財產權授權企業法人代表(總行行長)經營管理，總行行長然后再逐級授權給各分支行行長以適當的經營管理權限，政府財政部門對所委托的財政金融有一定的監督權限，但不得隨意干預。第二、農業政策性金融業務由農發行統一管理比較合適。農業政策性金融與商業金融的職能定位和經營目標都不同，如果由同一個金融機構(如中國農業銀行)管理，容易產生不協調問題。1998年5月，國務院為了更好地進行糧食流通體制改革，把農業開發和扶貧等貸款劃給中國農業銀行管理。這應該是權宜之計。一方面，中國農業銀行作為一家商業銀行，追求的目標是自身經濟效益最大化，要求盡可能地提高資金的盈利能力。而農業開發貸款、扶貧貸款的目標是經濟、社會、生態效益的最大化，貸款人一般要求能得到低息貸款的支持，這與中國農業銀行追求自身利潤最大化的目標是相違背的。另一方面，把政策性業務劃給中國農業銀行經營，將引起其總資產盈利水平的降低，不利于其商業化經營和應付金融市場的競爭。因此，在糧食經營體制改革取得一定進展、農發行的經營管理水平有一定的提高，并能騰出部分人、財、物、力從事其它農業政策性金融活動時，還是應該把農業開發和扶貧貸款等政策性金融業務劃歸農發行統一管理，在農發行保本微利的經營目標下，將更有利于保證其對農業的扶持。但是，農發行的分支機構只設至縣一級，農業政策性金融由其統一管理后，對一部分離農發行機構較遠的鄉、鎮、村的農業政策性金融業務可以由商業性或合作性金融機構，有利于提高信貸工作的質量和效率；而對于農發行機構所在的周邊地區的農業政策性金融業務，由農發行機構自行辦理。第三、農發行作為金融企業，應該歸中國人民銀行管理更有效率，更有利于中央銀行的監管，更有利于督促農發行按保本微利的原則進行金融企業的經營管理。而國務院作為政府行政部門，并不適宜直接管理金融企業；財政部門作為財政金融(如貼息)的委托方，有監督權但也不適宜直接管理金融企業。

2、拓寬農業政策性金融的資金來源

從國際農業政策性金融的發展趨勢來看，越來越多的國家農業政策性金融資金主要來源于金融市場上發行的債券，而我國農發行從1994年成立以來，資金80％以上都來源于向中央銀行借款，到1999年底，長期債券余額只占總資產的5.98％。一方面資金期限短、成本高，另一方面給中央銀行貨幣發行增加壓力，因此很有必要拓寬籌資渠道，減少對中央銀行再貸款的依賴，促進農業政策性金融功能的發揮。在籌資上，首先應該主要靠發行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集一些成本較低的財政存款等。此外，政府應該不斷充實農發行的資本金，降低其資金成本，擴大政策性金融的服務范圍，提高其金融服務的能力。

篇2

摘要：農業政策性金融邊界的確定成為農業政策性金融機構改革的關鍵和邏輯起點。本文從三個方面進行論述；首先，從農業政策性金融的金融性．政策性和優惠性出發確定其理論邊界；其次，從農業經濟發展的內在要求出發，從生產、流通兩個環節對農業政策性金融的邊界進行界定；最后，從交易成本的角度出發，區分農業政策性金融的核心和外延邊界。以此為基石，得出農業政策性金融邊界的模糊性、多層次性和動態性。

關鍵詞：農業政策性金融；邊界；模糊性；多層次性；動態性

中田分類號：F830．6 文獻標識碼：A　文章編號：1008―2972(2006)03-0054-03

一、引言

要促進農業增產、農民增收和農村發展，需要強化農村金融服務，增加農村信貸供給，但農業的弱質性導致商業性金融不愿介入，需要農業政策性金融功能的發揮。但是，當前農業政策性金融體系的供給卻存在嚴重偏頗，其主體金融機構農發行更存在業務萎縮，支農功能弱化的現象。由此，重塑農業政策性金融成為一種必然。但在以往的研究中，卻忽視了一個最基本的問題：什么是農業政策性金融?農業政策性金融的邊界在什么地方？首先，農業政策性金融在國外就沒有一個明確的定義，而對農業政策性金融的業務邊界也僅僅是一個模糊界定。其次，農業政策性金融邊界的模糊性更是嚴重地阻礙了其功能的發揮：一是農發行糧棉油流轉貸款性質的模糊性導致道德風險的出現；二是商業性金融機構(農發行和農信社)的政策性業務的性質難以明確，進而導致貸款的風險歸因不明確；三是商業性金融機構兼營政策性業務和政策性金融機構兼營商業性業務導致的目標沖突和道德風險。最后，農業政策性金融的邊界更是我們進行以農發行為代表的農業政策性金融機構改革的邏輯起點：由此，本文依次從農業政策性金融的理論基石、農業經濟金融發展的內在要求和農業政策性金融機構的供給特征出發來多維度分析農業政策性金融的邊界。

二、農業政策性金融的理論邊界

政策性金融的含義，目前還沒有一致的、被普遍接受的定義。國外的學者一般從政策金融的目標或運作方式來對政策金融進行界定。日本的小濱裕久、奧田英信等人在比較一般的意義上是將政策性金融定義為“為了實現產業政策等特定的政策目標而采取的金融手段，也即為了培養特定的戰略性的產業，在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優惠，并有選擇地提供資金。”國內學者白欽先(1993)指出，政策金融是以國家信用為基礎、國家作為融資主體運用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經濟與社會發展戰略而進行的特殊的資金融資行為，政策性金融雖然同其它資金融通形式一樣具有融資性和有償性，但其更重要特征卻是政策性和優惠性。[1]瞿強(2000)將政策性金融定義為后發展國家為了實現一定的政策目標而采取的手段，它主要是通過建立政策性銀行或對銀行體系的直接干預，以比市場或商業金融更為優惠的條件，為特定最終需求者提供中長期信用。[2]

從國內外學者對政策性金融內涵的界定，我們可以發現政策性金融包含三個方面的本質性特征。(1)政策性，即服務于政府的某種特殊的產業或社會政策目標；(2)金融性，即在一定期限內有條件讓渡資金使用權的資金融通活動；(3)優惠性，即以比商業金融優惠的利率、期限、擔保等條件提供貸款或保證提供貸款(即可得性)。這三方面的本質特征也從理論上明確了其與商業性金融及財政的邊界，政策性與優惠性的特征決定了其與商業性金融的區別；而金融性又決定了其與財政的區別。

由此可見，政策性金融的作用邊界在于解決“市場失靈”，具體的作用領域：一是這些需求產生于非盈利性或盈利性非常低的公共部門領域；二是這些需求屬于非市場性的有效需求，無法通過商業金融行為來滿足。由此也決定了政策金融機構存在的前提有二：一是提供基本的公共金融產品二是保護弱勢群體的需要。在管理應用中，對于政策性的理解突出表現為：(1)政策性銀行與政府的關系，是“政府的銀行”。(2)政策性銀行與其他金融機構的關系，是互不競爭的關系。(3)政策性銀行的政策性具體體現在其業務范圍或者職能定位上，其邏輯便是把政策性和競爭性的理解最終歸結為業務范圍來界定。但是，這樣一來，政策性問題就簡單化甚至于異化，而業務范圍反而又復雜化。其原因在于，僅僅用政策性的概念是無法解決政策性問題的，必須從農村經濟和金融發展的內在要求出發賦予政策性明確內容。

三、從農業經濟發展的內在要求看農業政策性金融的邊界

我們從農業經濟發展的內在規律出發來探討政策性金融的邊界。

(一)農業生產領域對農業政策性金融邊界的要求

農業生產領域貸款需求的核心在于增加農業的可持續增長，但是從表1我們可以發現，農業基本建設總體水平較低，波動較大，平均占比在6％左右，其構成比例以水利基建為主，占比60％左右。而新增固定資產的年增長率較低，從1999開始，僅為8％左右。

從上述分析，我們可以發現，我國農業基本建設投資和固定資產投資嚴重不足，但這些項目普遍具有周期長、外部收益高的特征，普通商業性金融機構不愿介入，因此政策性金融的主要目的是穩定或提高農業生產能力，增加農民收入。其具體政策性金融需求如下：(1)農業基礎設施貸款。我國農業抵御自然災害的能力下降，農業基礎設施非常短缺。具體而言，業務重點應為繼續增加農村節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等“六小工程”的投資規模，擴大建設范圍，提高工程質量。(2)實用農業科技的投入使用。我國是一個資源稀缺的國家，人均可利用耕地面積小，增加農業產量和促進農民收入的唯一辦法就是增加農業科技投入。業務重點應為種子工程、良種工程及各種機械設備的購買。(3)農業生態環境改善。我國耕地資源逐年減少，水資源短缺，森林覆蓋率低，污染嚴重，水土流失，土地荒漠化。業務重點應為中低產田的改造、土地肥力的增加、退耕還林和生態資源的保護。(4)農業產業結構的調整。我國農產品在總量過剩的同時，結構性矛盾十分突出，表現是農業生產結構與市場需求結構不相適應。業務重點應為調優無公害農業、特色農業等具有比較優勢的產業結構。

(二)農業流通領域對政策性金融邊界的要求

農業流通領域政策性金融的主要目的是穩定農業產品市場，確保糧食安全。這也是過去我們農發行的唯一業務，但隨著糧棉油流通體制改革和農業產業化及市場化，確保糧食安全的關鍵在于進行流通組織的創新。一是建立充分競爭的市場機制，二是規模經濟

效益。但是，在產銷一體化發展的農業產業化農業中，生產與銷售、與流通的邊界已經并不十分確定，問題的關鍵變為如何建立健全農產品的物流體系。在物流體系中，金融運動是起決定性作用的因素。由于農業流通的正外部性，使政策性金融的一個重要職能被定位于農業流通領域。其具體運作模式為：(1)培育各類市場流通主體，一般通過訂單農業的方式保證糧食價格的穩定和運轉。(2)提高優勢農產品的加工水平和農產品的競爭能力。通過加工企業競爭力的提高來實現糧食的有效運轉。(3)政策性金融的價格支持。(4)擴大優勢農產品出口。農產品的出口關鍵在于質量的提高和中介組織的創新，政策性金融的重點在于對農產品結構的調整和支持農民專業合作組織建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業、購置農產品運銷設備，擴大優勢農產品出口和價格支持，及出口信用保險支持。

具體而言，不同的項目可以劃分為公益項目、基礎性項目、競爭性項目三大類。本文的政策性金融項目不包括純粹應由財政資金投入的公益型項目如公益林業、公益水利設施、農業氣象等，政策性金融的重點在于基礎性項目的實施。

四、從農業政策性金融體系的供給特征看農業政策性金融的邊界

從農業經濟和金融發展的內在要求出發，政策性金融的邊界局限于兩個方面：在生產領域，主要是維持和增進農業生產力的提高，集中于基礎性和開發性的農業項目方面；在流通領域，主要是促進流通中介組織的競爭力，以此來進行農業產業結構的調整和增加農民收入。比較而言，生產領域的金融需求政策性更強一些，而流通領域的金融需求更具有競爭性，因此我們可以從兩個層次來理解農業政策性金融的邊界。

(一)農業政策性金融的核心邊界：提供基礎性和開發性的農業貸款

首先，改善農業生產條件和提高農業生產率的基礎性投入嚴重不足。“三農”問題，可以集中用農村來概括，農民是農村的主體，農業是農村的主業。中國前進中還存在諸多問題，但最主要的制約因素是農村發展嚴重滯后，占中國人口多數的人還在從事傳統農業。這除了要繼續加快城市化進程轉移大批農民外，農村的工業化、信息化、現代化是必需的。而實現這一點，對目前處于一家一戶分散經營，以手工勞動為主體的大多數農村而言，大規模的基礎設施建設，如農村道路、農村電網、農村通訊、基本農田水利設施、節水灌溉、農村醫療、小城鎮建設等是必需的；大量大中型農機具使用也是必須的；大量農產品加工設施的建設也是必需的；大量為轉移農業人口而在農村興辦第二、第三產業也是必需的；同時，科技投入、生態環境的改善和產業結構的調整也是必需的。其次，農村基礎建設的長期性和風險性決定了政策性金融支持的必要性。農業由于其特有的基礎地位和農業弱質屬性，是一個需要國家長期扶持的產業。其實，除了公共服務設施以外，農村絕大多數項目都是能夠盈利增值的，只是與城市項目相比，它的盈利水平普遍較低，投資回收期一般較長，風險也相對偏大。這些特征特別適合政策性金融介入，由于它能盈利，有還本付息基礎，銀行能夠介入；由于它盈利水平偏低，貸款回收期長，不適合以盈利為主要目的的商業銀行介入，商業銀行也不愿介入，而需要有兼有財政和銀行屬性的政策性金融介入。最后，相比流通流域而言，生產領域的貸款更具有政策性。在現代市場經濟體制中，農業流通領域的發展是以培育市場主體為發展目標，項目也更具備競爭性，可以通過政策性金融機構的適當扶持來實現其完美運行。

(二)農業政策性金融的外延：為弱勢群體提供貸款和為各類流通中介組織提供貸款

1．為弱勢群體提供綜合扶貧貸款。貧困農戶收入的增加成為政府的必然職責，但是扶貧是一個綜合的工程，需要多種措施的配套使用。因此，這只能作為農業政策性金融的外延，最好由政府作為主體來牽頭，具體由各類合作金融組織來實施，政策性金融機構為其提供貼息、擔保或最后信貸支持。

2．為各類流通中介組織提供貸款。糧棉油流通體制改革以后，各類流通中介組織成為保證糧食安全的關鍵，但是農業產業化本身已經具備了商業性的特征，只是其承擔了一定政策，需要政策性金融機構的支持。因此，各類中介組織的貸款，農業政策性金融機構的職能應局限為市場環境的建設和基礎倉儲建設。

五、結論：農業政策性金融邊界的模糊性、多層次性和動態性

農業政策性金融的核心在于政策性、金融性和優惠性，由此決定的邊界也是非常模糊的。由此，我們只能給農業政策性金融在內核上界定清楚，即為農業提供基礎性和開發性的貸款，而外延則十分模糊，其不斷地與商業性金融、合作性金融及政府職能不斷重合。同時，隨著農業經濟和金融的發展，其外延也會不斷地變化。由此，我們在現階段對農業政策性金融機構進行改革的時候，也不宜對其業務界定過于清楚，僅需要對其核心層進行明確的界定。

參考文獻：

[1]白欽先，曲昭光．各國政策性金融機構比較[M]中國金融出版社，1993

篇3

近年來，我縣主要依靠逐年加大財政扶貧資金投入來實現脫貧的目標。當前，扶貧開發任務依然艱巨，貧困鄉鎮人居環境、基礎設施、產業發展和貧困人口脫貧，仍需要集中大量資金投入。我縣財力總體有限，特別是在當前經濟仍面臨下行壓力的情況下，難以滿足扶貧攻堅的巨大資金需求，迫切需要農業政策性金融發揮杠桿作用，彌補扶貧資金缺口，增強貧困地區的自身動力和發展活力。

一、全國都在打響扶貧攻堅戰，扶貧的重點也是農村中的貧困農民。作為與農業生產、農民增收密切相關的政策性農業保險，在精準扶貧助其一臂之力。

二、落實小額擔保貸款貼息工作，加大金融扶貧力度。對符合條件的農村就業困難人員、高校畢業生、復轉軍人、殘疾人、農村婦女人員等就業困難群體，財政設立擔保基金，鼓勵金融機構向其發放小額擔保貸款，并給予貼息支持。

三、為引導推動加強縣域金融機構涉農貸款力度，2010年財政部下發了《財政縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金管理辦法》（財金[2010]116號），建立和完善了財政促進金融支農長效機制，支持農村發展。

四、精準扶貧離不開現代農業金融的支持，農業信用擔保公司扮演“杠桿”、“滑輪”、“橋梁"重要角色。

篇4

關鍵詞：中小型農業基礎設施；農業政策性金融；融資

作者簡介：費振國(1977－)，男，山東德州人，西北農林科技大學經濟管理學院博士研究生，主要從事農業技術經濟與項目管理研究。

中圖分類號：F323．9　文獻標識碼：A　文章編號：1006－1096(2007)02－0114－03　收稿日期：2006－12－09

一、中小型農業基礎設施的準公共產品屬性及融資特征

(一)中小型農業基礎設施的準公共產品屬性

保羅?薩繆爾森把公共產品定義為每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品，也就是具有非競爭性和非排他性的產品。嚴格地講，只有同時具有這兩種特征的產品才是公共產品。但在實際中，在消費上具有完全非競爭性和非排他性的產品并不多，大多數是消費上具有有限非競爭性和非排他性的產品，也就是準公共產品。

中小型農業基礎設施具有受益的區域性，只有社區以內的農戶才能獲得它提供的服務，因此具有一定程度的排他性。每個農戶對既定數量和質量的中小型農業基礎設施消費的效用都是其他農戶消費該基礎設施的減函數，也就是具有一定程度的非競爭性。同時它提供的服務既有私人效益也有社會效益，社會效益就是其外在性的重要體現。因此，中小型農業基礎設施從總體上講應屬于準公共產品。中小型農業基礎設施分為兩類：一類是有規模、有聯系的基礎設施，具有一定的自然壟斷性，具體包括縣級中小型水利與農田基礎設施、農業科研與實驗、農業技術推廣、農產品質量管理、動植物檢疫等基礎設施；還有一類是優效型基礎設施，也就是農戶無論收入水平如何都應該消費或得到的基礎設施，具體包括動植物繁育、農產品加工、大型農業機械、農業教育與培訓等基礎設施(喬延清、吳秋景，2006)。

(二)中小型農業基礎設施建設項目的融資特征

中小型農業基礎設施的準公共產品性質，決定了它在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機制難以發揮作用。按照公共產品理論，需要有政府的干預，采取政府提供或政府資助、市場提供的方式。但政府財政機制的非價格性或者說財政分配的基本無償性，無法避免中小型農業基礎設施因財政提供而產生的內部直接經濟效益的損失，也就是“政府失靈”，尤其是對中小型農業基礎設施的外部間接效益缺乏評價的標準，更容易造成財政資金使用的低效，違背了經濟學對資源配置的基本要求。

在金融資源配置過程中，市場機制雖然起著基礎作用，但由于外部性、壟斷、信息不對稱、交易成本等原因，導致金融領域中的市場機制同樣存在作用邊界和失效現象(董青馬、向天雁，2006)。鑒于中小型農業基礎設施資金回收期長、盈利低等不利條件，商業性銀行不愿意提供中小型農業基礎設施建設所需資金，因此完全依靠市場機制無法培育出一個農業基礎設施所需的金融市場。

中小型農業基礎設施的不可或缺性和市場機制與政府機制無法單方面有效提供的局面，決定了其資金來源的有效途徑是市場機制“無形之手”和政府機制“有形之手”的有機結合。這種政府機制與市場機制相結合的機制，在金融資源配置領域表現為農業政策性金融機制。設立農業政策性金融機構可以有效地促進財政資金和信用資金的相互配合，從而滿足政府的農業發展政策和銀行資金運動規律雙方的要求，更有效地推動經濟的發展。

二、農業政策性金融支持與中小型農業基礎設施融資

農業政策性金融是指與政府某些經濟職能相聯系，為貫徹政府的社會經濟政策或意圖，不以商業性標準為原則，以國家信用為基礎，在農業及相關領域從事資金融通，并為政府所有、參股、擔保和控制，支持、保護農業生產，促進國民經濟協調發展和農業收入穩定增加的一種特殊金融活動。在我國中小型農業基礎設施資金投入不足的情況下，農業政策性金融作為財政投融資的表現形式，可以有效地促進財政資金和信用資金相互配合，克服財政資金無償提供所造成的效益低下，以及彌補資本市場的缺陷，加快中小型農業基礎設施建設。

(一)緩解財政投入資金的不足

當前我國政府在農業基礎設施投入方面的“政府缺位”和“政府失靈”與體制外供給，導致財政投入的嚴重不足。根據《中國統計年鑒》的數據計算，國家財政用于農業基本建設的投入雖呈逐漸增加的趨勢，投入總量從1996年的141．51億元增加到2003年的527．36億元，但農業基本建設投資在基本建設支出中平均占比在6％左右，這與農業在國民經濟中的地位以及農業為社會所做的貢獻很不相稱。農業政策性金融通過財政提供的資本金和貼息，利用金融的財務杠桿原理，以國家信用為后盾，能籌集到若干倍于財政資金的信貸資金投入中小型農業基礎設施，從而有效緩解中小型農業基礎設施發展資金不足的局面。

(二)提高財政資金的使用效率

中小型農業基礎設施主要由縣、鄉(鎮)政府提供。在取消農業稅后，縣、鄉(鎮)財政收入不足，在缺乏有效民主監督的情況下，上級撥的中小型農業基礎設施專項資金被挪用的情況屢見不鮮。另外，財政資金也存在管理不善、利用效率低下、投資浪費等現象。

農業政策性金融的資金雖主要來自財政資金，但按照銀行的方式而不是財政的方式為中小型農業基礎設施提供貸款，保證了資金的有償使用、專款專用及按期收回；遵循信貸資產安全管理的基本原則，提高了資金的流動性和安全性；通過建立和完善風險管理機制，對提供貸款的項目進行嚴格審查，降低貸款的風險程度，大大提高了財政資金的使用效率，因此是一種高效的支持方式。

(三)彌補資本市場的缺陷

農業政策性金融作為財政職能和金融職能的有機結合，其根本職能和核心邊界之一應該是彌補市場機制的缺陷，滿足農業基礎設施對資金的需求。農業政策性金融資金與商業性金融資金運用的最大區別在于，后者是完全市場化的運作，追求利潤最大化，而農業政策性金融可以發揮其示范和引導功能，通過自身的政策性融資活動間接地吸引、誘導商業性金融機構和民間金融機構資金投入中小型農業基礎設施，對中小型農業基礎設施項目的投資形成一種乘數效應，以達到以較少的資金推動更多的資金投入中小型農業基礎設施建設的

目的。

三、農業政策性金融支持農業基礎設施建設的國際經驗

(一)各國農業政策性金融支持農業基礎設施建設的具體做法

綜觀世界各國，沒有哪個國家能避免對農業直接或間接的扶持。在農業支持措施中，金融支持占據著重要的地位，其中農業政策性金融在金融支持中占有絕對的比重。目前，發達國家已經形成了相對穩定和完善的農業政策性金融體系，建立起體系完備、規模龐大的金融集團，實現了對政策性金融資源的總體管理。部分發展中國家也建立起了相對獨立、專門的農業政策性金融機構，并且隨著經濟的發展，不斷加以調整和完善。各國通過農業政策性金融機構，貫徹對農業的支持政策，實現了對農業的綜合支持，提高了農業的綜合競爭力(白欽先，2006)。同時針對農業基礎設施投資周期長、風險大、利潤率低、對外部資金缺乏吸引力、融資難等問題，各國紛紛利用農業政策性金融機構，向農業基礎設施建設項目提供低息貸款，彌補基礎設施建設的資金缺口。各國政府通過農業政策性金融提供的資金極大地提高了基礎設施的建設水平，在興修水利、整治土地、農村道路等農業基礎設施建設方面發揮了重要作用。例如日本把政策性金融提供的資金用于土地改良和水利建設，迅速實現了農業生產的水利化，極大地提高了水稻單產和總產量。

(二)農業政策性金融支持農業基礎設施建設的經驗借鑒

1．成立體系完備的農業政策性金融組織體系。美國于1935年成立的電氣管理局，是美國農業部下屬機構，對農村電業合作社等借款人發放貸款，用于架設電線、組建農村電網、發展通訊等基礎設施的建設，提高農村電氣化水平。日本農林漁業金融公庫主要為土壤改良、林間道路等生產性基礎設施建設提供資金支持。印度的農業中間信貸和開發公司于1963年成立，附屬于印度儲備銀行，其貸款主要用于興修水利、推廣使用農業機械、土地開發等較大農業基礎設施項目。

2．采取各種優惠措施，提供中長期貸款。世界各國農業政策性信貸在對農業基礎設施進行扶持的過程中，采取低利補貼等各種優惠政策，為農田水利設施、大型機械工具、農場道路等提供貸款，保證農業政策性信貸的有效投入。為確保貸款的有效投入，各國農業政策性金融機構對基礎設施提供的貸款進行嚴格的控制和管理，以防挪作他用。針對農業基礎設施建設周期長的特點，各國的農業金融機構為農業基礎設施提供中長期貸款。例如，印度的農業中間信貸和開發公司為農業基礎設施項目提供的貸款期限分為兩類，中期為3～5年，長期為15～20年。日本農林漁業金融公庫為生產性基礎設施建設提供的貸款利率較低，償還期為10～45年。

3．通過各種渠道籌集資金。從國外的經驗來看，各國均采取不同的措施以確保農業政策性金融的資金來源。如法國農業信貸銀行既可以從信托儲蓄銀行借入資金，通過發行債券籌集資金，還可以充分利用活期存款、定期存款等方式廣泛吸收存款；日本農林漁業金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后還擬發行金融債券解決資金來源問題；韓國政府則明確規定要把郵政儲蓄作為其農業政策性金融機構的重要資金來源；法國農業信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；印度則規定國家農業和農村發展開發銀行可以從國外借債以補充資金。

4．加強農業政策性金融立法。農業政策性金融作為一種特殊的金融形式，應當受到法律的保護、制約與規范。世界各國大都通過立法對農業政策性金融機構給予支持和保障。如美國1923年頒布了《農場信貸法》，以后又進行不斷修改和完善；法國政府早在19世紀就頒布了《土地銀行法》；印度1963年頒布了《農業信貸和開發公司法案》；泰國1960年頒布實施了《農業和農業合作社銀行條例》。

從以上分析可知，大多數國家的農業政策性金融機構都為農業基礎設施的發展提供了強有力的支持，為緩解農業基礎設施的資金瓶頸制約起到了積極的作用。我國應借鑒這些國家的做法，積極建立完善的政策性金融體系，以實現對中小型農業基礎設施的資金支持。

四、農業政策性金融支持中小型農業基礎設施的政策建議

(一)強化農業政策性金融的服務導向

在WTO框架下，各國政府對農業的支持應從流通領域轉向生產領域，作為“綠箱政策”重要內容的中小型農業基礎設施應成為農業政策性金融支持的重點。為此，農業政策性金融應為投資小、見效快的小型基礎設施項目提供5年以下的短期貸款；為供電供水、農村道路交通、雨水集蓄利用工程、種子工程等小型基礎設施提供5～10年的中期貸款；為農田改造、更新改造農機化設備、中型水庫和中小河流治理等工程提供更長期限的貸款。

(二)重構農業政策性金融組織體系

針對我國農業政策性金融體制功能萎縮、服務體系不健全的現實狀況，有必要對農業政策性金融的組織體系和運行模式進行重新構建，使其更加符合國家支持農業發展的戰略要求。基于農業政策性金融支持農業發展任務的艱巨性，中國農業發展銀行以收購糧棉為主，農村信用社已經“異化”為一種商業性組織，無法承擔農業政策性金融的職能，以及各級政府都有責任、義務承擔中小型農業基礎設施建設的內在動機等因素，建立相對分權的中央級、省級、縣級和鄉鎮級等四級機構的運行模式可能比較適合我國的國情(白欽先，2006)。中央級為中國農業政策性金融總公司，負責制定有關政策，包括支持政策、業務范圍、支持重點以及業務的監督和評價等。省級機構為總公司的子公司，有獨立的業務能力和財務能力，負責國家農業政策性金融政策的分解和執行，可以承辦大額政策性金融業務。在縣城設立分公司、鄉鎮設立辦事處的依據是最大程度地滿足當地農業發展、支持中小型農業基礎設施的建設，沒有必要全面設立。

(三)拓展農業政策性金融機構的籌資渠道，增強其融資能力

作為支持農業基礎設施建設的農業政策性金融，其資金來源的重要特征應是成本費用低、量大集中、相對穩定和可用期長。我們應借鑒其他國家的做法，實現農業政策性金融機構融資渠道多樣化和融資方式市場化。其資金來源主要有以下幾種渠道：(1)加大財政支持力度。為了體現國家對中小型農業基礎設施建設的政策、意圖，財政應向農業政策性金融機構提供資本金。今后這部分財政無償撥款應成為財政預算中經常而穩定的支出項目。(2)郵政儲蓄是一種特殊的兼業形式，籌資成本較低，它利用的是郵局在地理空間上的分布優勢，在一些人口過疏的地區，開展銀行無法開展的儲蓄業務，可以有效吸收社會閑置資金。它可以作為農業政策性金融機構一項長期穩定的資金來源。(3)社會保險和保障基金可讓渡使用權的時間跨度較長，并且隨著社會保險和保障制度的完善，其數量也會不斷增長，它也可以成為我國政策性金融機構穩定的、可持續的資金來源。(4)發行農業政策性金融債券。在發行債券時，可采取免征稅等優惠條件，吸引更多的認購者。(5)面向國際社會籌資。承攬境外國際金融機構、國際開發協會和亞洲銀行對中國的農業項目貸款和扶貧開發貸款的轉貸，積極爭取外國政府的低息優惠貸款。

(四)完善融資利益補償機制

農業政策性金融是政府執行農業政策的特殊工具，離不開政府的支持，這一點無論從理論上還是從實踐角度講都是有其合理性的。特別是中小型農業基礎設施建設，屬于低盈利性項目，這決定了農業政策性金融機構的資金盈利水平極為低下，甚至低于資金的籌集成本，因此在資金運用和資金來源之間必然會產生缺口。為此，要借鑒其他國家的做法，建立一個完善的財政補貼機制，通過建立利差撥付、確立合理經營費用補貼、提高呆壞賬準備率等利益補償機制，對政策性金融從事低盈利、虧本性投資所造成的政策性虧損，給予及時彌補，實現農業政策性金融機構的保本經營(朱東輝，2004)。

(五)建立健全農業政策性金融的法律、法規

時至今日，我國尚無關于農業政策性金融的專門法律，很難規范農業政策性金融機構的業務活動，這容易造成政策性金融偏離其正常的軌道以及地方政府部門對其不應有的干預。為此，我國應借鑒其他國家的先進經驗，盡快制定出適合我國國情的農業政策性金融法規，從法律上對農業政策性金融的性質、經營方式、保障條件、各級政府的職責、財政補償機制、農民參與形式、監管等內容進行明確和規范。明確政府、財政、中央銀行等有關部門的關系，使農業政策性金融機構有法可依、有章可循，為農業政策性金融創造寬松、和諧的法制環境。

篇5

關鍵詞：農村政策性金融；農發行；業務拓展

一、農村政策性金融制度體系構建

農村政策性金融是指一國政府的支持和鼓勵下，以國家信用為基礎，以農村金融資源配置的社會合理性為最大目標，以政府政策性扶植的農村地區強位弱勢產業、強位弱勢領域或強位弱勢群體為金融支持對象，以優惠的存貸款利率或信貸、保險的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規范下而進行的一種特殊性資金融通行為和制度安排。

農村政策性金融制度體系，應該是包括農業政策性銀行等制度承載體與政策性農業保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等業務在內的相互補充的農村政策性金融機構體系和業務體系。農村政策性金融制度體系構建有以下幾種體系。

（一）農業政策性導向體系

農村政策性金融作為政府強制性制度變遷下的正式制度安排，必須密切配合服從于政府在每個時期確定的農業發展政策目標。該體系的載體可由中國農業發展銀行充當，由農發行繼續發揮支農主力軍的作用，開展關于農業政策性導向的相關業務領域。

（二）農村金融市場補缺體系

現在的農村政策性金融缺乏商業性融資體系的構建，表現為農村信托產業、農業投資基金、資產管理服務無法到位，因此應該考慮建立農村金融市場補缺機制，以國有商業性金融（中國農業銀行）為主體，以兼具商業性與政策性雙重屬性的地方性農村合作金融（合作銀行和信用社）為兩翼的農村金融市場補缺體系。

（三）農村專業服務與協調體系

為了保障農業政策性投融資項目的順利運作和貸款的安全性償還，農業政策性金融可以提供諸如農民技能培訓、農業投資咨詢、農村企業經營情況診斷等金融衍生服務。該體系的構建載體應該由農業發展銀行實現，因為這種基于宏觀視角的準政府機構規劃、協調與實施功能，是任何商業性金融機構難以充電和完成的。

（四）農業政策性保險（擔保）體系

農業是一個風險性相對巨大的基礎產業，不僅體系在自然災害的損失補償方面，也體現在農村資金的可得性問題上，因此應該成立農業政策性保險機構，由它來完成金融機構對農業的保障。

二、我國農村政策性金融體系未滿足農戶與農村企業的需要

（一）農戶對農村政策性金融的需求不到位

1、調查區樣本農戶基本情況

在被調查的286個農戶中，男性174人，女性112人。30歲以下的農戶最少，占總樣本的2%；50歲以上的農戶次之，占5%；農戶在30—50歲最高，占比為93%。年輕農戶較少，因為年輕人普遍選擇外出務工。

2、農戶融資瓶頸及對農村政策性金融的認知與需求

（2）農戶對農村政策性金融服務的需求

通過調查數據得出，農戶不了解和沒聽說過政策性金融機構的占多數，他們希望通過農村政策性金融機構獲得存貸款業務和農業保險業務，其占比達到所有業務的一半以上。也說明我國現有的農村政策性金融體系沒有滿足農村企業的需要。

（二）農村企業對農村政策性金融的需求不到位

1、調查區樣本企業基本情況

在200個樣本企業中，2006年以前成立的企業有60家，占比30%；成立于2006—2008年的有140家，占比70%。這說明企業大部分處于成長階段。

（2）農村企業對農村政策性金融服務的需求

通過調查數據得出，農村企業對政策性金融機構也缺乏了解，甚至有很多企業未曾聽說。同時他們希望通過農村政策性金融機構獲得存貸款業務和資金匯兌業務，其占比達到所有業務的一半以上。從另一個層面也說明我國現有的農村政策性金融體系沒有滿足農村企業的需要。

總之，無論是農戶還是農村企業都對農村政策性金融有很大的需求和希望，這就要求我們及時開發農村政策性金融業務。

三、農業發展銀行具備開發農村金融業務條件

實際上我國對農村政策性體系的構建依舊停留在制定階段，沒有真正意義上形成農村政策性體系的支農格局。以國有商業性金融（中國農業銀行）為主體，以兼具商業性與政策性雙重屬性的地方性農村合作金融（合作銀行和信用社）為兩翼的農村金融市場補缺體系，還未真正的投入實施；農業發展銀行也沒有開展農民技能培訓、農業投資咨詢、農村企業經營情況診斷等金融衍生服務；農業保險機構的設置也還在孕育當中，農戶和農村企業的需求根本無法滿足。現階段我們應該考慮利用農業發展銀行完成農業政策性金融的使命，在“十二五”時期關鍵的支農時刻，發揮支農主力軍作用。

（一）農發行業務不斷萎縮，必須拓展業務空間

現有業務的局限性主要表現為支農廣度不夠，主要支持傳統的糧棉流通領域，支持范圍受到嚴格限制；支農深度不夠，主要支持傳統糧棉產業化和加工企業，僅限于農業的產后服務，產前、產中尚未涉及；支農力度不夠，主要支持企業流動資金，而對技改和固定資產投資，尤其是農田基本建設和農村基礎設施投資沒有涉及。業務萎縮需要開拓業務，發揮政策性金融的職能。

（二）信貸資產質量低，不良貸款比重大，需要開展一定程度商業性業務創收

據統計，至2009年末，農發行準政策性不良貸款余額達157.01億元，占農發行全部不良貸款523.9億元的約三成，準政策性不良貸款率為21%。由下圖通過和其他兩家政策性銀行的比較，可以看出農發行業務運營中的不良貸款占比過高。因此農發行急需開展一定程度的商業性業務實現盈利。

四、農業發展銀行業務拓展

1、糧棉油產業化龍頭企業和加工企業貸款

有條件的縣選擇1至2家經營管理水平高，信用優良，具有規模效益的大中型糧棉產業化企業，農發行根據企業需要并經過嚴格審查，以擔保貸款方式向糧棉產業化企業發放3至6個月的糧棉企業流動資金貸款，以解決糧棉產業化企業長期流動資金不足的問題。同時，發放與這些糧棉企業聯營的加工企業貸款，促進它們的互動聯營，把糧棉等農產品收購、加工、調銷等諸環節結合在一起，促進糧食企業整體效益的提高。

2、農村基礎設施建設貸款

具體增加這些開發性業務：國家確定的中小型農、林、牧、水利、水電基建和技改項目貸款；鄉村道路、通信、電網建設和改造項目貸款；小城鎮基礎設施建設的項目貸款；生態環境建設項目貸款，重點包括國家確定的林業、治沙項目貸款，山區綜合開發項目貸款，牧區草原建設和改造項目貸款以及開辦新增扶貧開發貸款等業務。

3、農業保險業務

為了彌補市場失靈農發行應該承擔農業政策性保險業務，鑒于保險與信貸不同的運行機制，可以單獨設立農業保險分部，經營農業保險業務，由于農業保險業務的特殊性，在開展的初期政府應該建立和完善利益補償機制。

4、農業貸款擔保和票據貼現業務

農發行不但可以從擔保和票據貼現業務中取得中間業務收入，維持自身的可持續發展，同時也吸引了更多的社會資本進入農業領域，為三農建設提供必要的資金支持，更主要的是培育了一個扎根于商業銀行的貸款來源。

5、委托及資金匯兌業務

銀行是一個具有規模經濟的行業，農發行分支機構延伸到縣，具有開辦業務的物質基礎。中國現有的三家政策性銀行中，只有農發行一家的機構延伸到縣，所以我們可以利用農發行分支機構廣泛的優勢，積極實現對國家開發銀行和中國進出口銀行在縣級以下的信貸投入開展業務。（作者單位：貴州商業高等專科學校）

參考文獻：

[1]王偉.中國農村政策性金融的優化與實證分析[M].中國金融出版社，2011（1）

篇6

中國農業發展銀行是我國唯一一家農業政策性金融機構，其職能體現在引導農業生產與國家宏觀調控的具體目標相適應，實現農業生產者與社會的雙贏局面，我國農業發展銀行相對于一些發達國家而言履行農業政策性金融職能起步較晚，因而不可避免地會存在不完善之處。

1.資金籌集渠道和方式單一

農發行的信貸支農資金的主要來源為人民銀行的再貸款以及發行債券，近年來，隨著國家政策對于“三農”工作的投入力度以及關注程度的不斷加大，對于中國農發行履行政策性金融職能提出了戰略性的要求，尤其是在國家當前面對的復雜金融局勢下，農發行的信貸資金要針對當前局勢作出相應調整，同時，由于國家對于政策性銀行與商業銀行信貸計劃沒能很好地進行差異化安排，對于農發行繳納法定存款準備金率的安排不夠合理，使得農發行在與商業銀行的競爭中喪失競爭優勢，從而進一步縮減了農發行的籌措資金渠道，使農業政策性金融機構既要捆著手腳與同行競爭商業性涉農金融業務，使得本身資金籌措渠道就較為單一的農發行更加窘困。

2.政策性金融創新產品不足

農發行的政策不以營利為目的而側重于社會性，因此農發行的政策不管是從制定還是在執行環節都與其他金融機構有所不同，同時因地制宜的履行政策性金融職能更需要對于金融業務的創新，但是在實際工作的開展中，農發行下設的眾多分行往往只是一味的照搬照抄或按部就班的開展業務，這就造成行業內缺乏創新潮流，這個問題主要表現在兩個方面，一是對典型的貸款、抵押業務中的抵押物的品種、貸款的投放領域以及資金來源都比較單一；二是開展的業務品種比較單一，面臨著農發行開展的相關金融業務在市場上缺乏競爭力等問題。

3.農發行難以與農戶發生聯系

農發行難以真正進入基層去逐個地區的進行考察，這就導致一些項目的實施很難完全符合農業生產部門或個人的現實要求。近年來，作為支持農村建設骨干力量的農發行不斷加大了信貸力度，信貸資金投放量逐年增加，但由于缺乏同農戶的直接有效溝通，對涉農項目的信息掌握不夠全面，使得一些支農資金沒有運用到實處，沒有發揮出農業信貸資金的最高價值，加大了對重點涉農建設項目的支持難度，長此以往將不利與政府引導和使用政策性金融機構的信貸支農資金，不能很好地履行農業政策性金融職能，沒有最大限度的發揮農發行對全國農業經濟發展的服務作用。

二、完善中國農業發展銀行履行政策性金融職能的措施

1.拓寬融資渠道，豐富融資形式

一方面，在當前信貸規模嚴格控制、形勢趨緊的情況下，傳統的信貸融資渠道難以為繼，過去中國農業發展銀行主要靠借貸這一手段融資，在大形勢的發展下，需要不斷豐富融資渠道，通過開展市場化債券發行、同業存款、同業拆借、票據交易、現券買賣與回購等融資業務；另一方面，中國農業發展銀行如果能主動地與商業性金融機構溝通，努力挖掘各類資金交易市場的潛力，實現各種融資渠道的優勢互補，構建農發行穩定低成本的資金來源渠道，將大大有利于融資渠道的多元化與融資渠道的市場化形成良性循環。

2.加強農業政策性金融產品的創新

農業政策性的金融創新產品就是要避免金融產品的同質化，體現在貸款業務方面，主要包括對貸款種類、貸款投向領域等方面的創新；體現在抵押擔保方面，不管是農業農村中長期貸款，還是對糧棉油戰略性客戶貸款，主要是對抵押品種的創新。這就要求全行上下樹立創新意識，增強加快業務發展的使命感和緊迫感，適應現代農業加速發展新形勢，抓緊創新信貸品種。

篇7

關鍵詞：農村政策性金融；發展；政策性貸款；資金來源

基于世界各國農業政策性金融在促進農業經濟發展、穩定農村社會和增加農民收入中的成功實踐和我國國情的現實選擇，大力發展我國農業政策性金融，提升農業政策性金融的職能作用刻不容緩。我國農業政策性金融發展的歷史時期正處于世界農業政策性金融發展史中的第一階段末期和第二階段初期，主要任務是：(1)支持農產品變現，增加農民收入，維護農村穩定；(2)促進農業產業化經營，大力培育農產品流通和加工的龍頭企業；(3)促進農業人口的充分就業和農村社會發展；(4)改善農業生態環境，促進農業的可持續發展。當前農村政策性金融還存在職能定位不清、企業化運作機制未形成、缺乏各級政府有效支持等問題。因此討論農村政策性金融存在問題的解決方案及發展出路就變得十分必要。本文將通過歷史介紹與現實分析相結合、理論與實踐聯系等方法以期為農村政策性金融的發展提出有建樹性的意見。

一、農村政策性金融

農村政策性金融，是以政府發起、組織為前提，以國家信用為基礎，以配合、執行政府農業和農村產業政策、區域發展政策為主要目的，不以盈利為主要目標，在農業及相關領域從事資金融通，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收的一種特殊的金融活動和金融形式。

二、我國農村政策性金融存在的問題

(一)職能定位不清晰。體現在：農村政策性金融業務范圍偏窄；農業政策性金融與商業性金融混合運作，不利于風險控制；資金運用短期化，與政策意圖背道而馳。

(二)企業化運作機制未成形。包括：經營觀念尚未真正轉變，授權授信機制僵化，風險管理和內控機制不健全。

(三)缺乏各級政府的有效支持。我國農業發展銀行資本金嚴重匱乏，政策性虧損掛賬嚴重，缺乏稅收優惠政策的扶持，不利于發揮政策性金融的支農作用。

(四)現有政策性金融機構資金不足且來源較為單一。主要依賴于向中央銀行再貸款和發行金融債券, 資金來源與承擔的任務之間存在較大資金缺口。

(五)農業發展銀行業務范圍較為狹窄。隨著市場化改革的深化, 農業發展銀行業務單一的問題愈發突出，導致其難以擴大發展。

(六)農業發展銀行的業務經營困難重重。由于農產品的市場風險性,信貸資金流失嚴重。

(七)農村保險業支農功能不健全，不能滿足新農村建設分散風險的需要。

三、我國農村政策性金融的發展出路

(一)我國農村金融體系薄弱，農發行的改革要堅持走走政策性業務，商業化運作的道路。

(二)適當擴大政策性貸款范圍，拓展業務種類。把列入中央級、省級重點項目計劃的中長期貸款逐步納入政策性貸款業務范圍；貸款對象的選擇應體現政策性扶植作用；利用擔保和利息補貼等形式鼓勵商業銀行發放涉農貸款。

(三)政府加大扶持力度。如中央政府注資；建立健全政策性業務補償機制；堅持市場化融資和政府支持相結合的原則，建立可持續的資金支持渠道等。

(四)拓寬農業政策性金融的資金來源，切斷政策性資金需求與央行基礎貨幣的直接聯系，保持央行貨幣政策的獨立性。

(五)隨市場變化靈活調整農業政策性金融的資金運用。可以借鑒國外經驗，隨市場變化調整農業政策性金融服務的內容。

(六)制定農村政策性金融法規，完善監管。必須加強農村金融的立法工作，擺脫外部客體超越法規的干預，維護自身的合法權益，保障資產的安全。

四、結束語

針對我國農業政策性金融體系存在的問題，本文通過橫縱向比較，總結歷史經驗，參考國外一些比較成功的案例，提出了我國農村政策性金融發展的幾點啟示。農村政策性金融發展，現在是國家調控的經濟，基于農業的基礎地位的弱勢性，需要政府進行支持和保護，農村政策性金融機政府主導性、銀行借貸性、財務撥付性于一體是政府宏觀調控有效的政策工具，在世界各國也是普遍存在的。我國是從計劃經濟向市場經濟轉型的，政策性金融往往被認為是計劃經濟的產物，將逐步被其它經濟形態所取代。然而從計劃經濟轉型為市場經濟，從自由市場經濟發展到現代市場經濟，無論是發展中國家還是發達國家均產生發展和保留了農業政策性金融體系，這好說明了在現代市場經濟中農村政策性金融有其自身的生存空間，而不是過渡性的過程。因此有必要對農業政策性金融做一些再認識，更好規劃我國農業政策性金融的發展，充分發揮其對農村和農業發展的獨特作用。

參考文獻：

[1]賈康,孟艷.政策性金融何去何從：必要性、困難與出路[J].財政研究，2009,(3).

[2]王華.國外政策性金融的幾點借鑒[J].學術探索,2008,(3).

[3]白欽先,曲昭光.各國政策性金融機構比較[M].北京:中國金融出版社,1993.

篇8

一、當前農業政策性銀行面臨的問題

（一）農業政策性銀行業務單一，削弱了其職能作用的發揮

我國農業政策性銀行1993年組建，1994年開始運作，是國家為配合糧食購銷政策改革而作出的一項重大決策，也是體制的一項重大改革。各級政策性銀行建立后，認真貫徹落實國家的支農方針政策，盡職盡責做好支農資金的管理工作，特別是在1998年實行糧食流通體制改革后，各級政策性銀行被指定專門承擔糧棉油收購資金的管理業務，使農業政策性銀行管理進一步增強，各項工作也取得較顯著的成績。但是，由于特殊的政策環境和條件，使我國農業政策性銀行的業務也僅僅局限于農業糧棉油流通環節。對農業的生產環節基本上沒有涉足，這使政策性銀行成為實質上的糧棉油收購銀行，農發行既無法根據市場需要開拓自身的業務，也無法對農業所需的項目給予及時支持，職能作用得不到應有的發揮。，國外的政策性金融機構均為多功能的綜合性機構，以美國為例，其農業政策性銀行不僅從事政府扶持的政策性業務，還進行債券發行、農業直接投資等，業務范圍涉及到農業的各個方面。加入WTO后，我國農業面臨的將是外國農業全方位的競爭，外國金融機構進入我國也將是全方位滲透，這時農業政策性銀行仍保持現有的業務功能和狀況，既不利于自身的發展，也不利于對農業全方位的支持。

（二）糧棉收購市場多元化，造成收購份額下降，貸款投放減少

隨著糧棉流通體制改革力度加大，浙江等8省市糧食購銷市場全部放開，糧食主產區購銷正在逐步走向市場，棉花購銷已走向市場，不同所有制性質的收購都可以進入收購市場，收購主體增加，市場收購渠道呈多元化。這些情況都造成國有糧食購銷企業和棉麻企業的收購量急劇下降，致使農業政策性銀行的收購貸款業務逐步萎縮。因此，在農業結構調整、收購價格市場化和收購渠道多元化等因素的作用下，國有糧食購銷企業糧食收購和棉麻企業棉花收購市場的壟斷份額被逐步分割，市場占有率逐步下降。據調查統計，農業政策性銀行1999年支持收購糧食2900億斤，收購棉花5090萬擔；2000年收購糧食2700億斤，收購棉花5160萬擔；2001年收購糧食2200億斤，收購棉花5540萬擔；2002年收購糧食2100億斤，收購棉花4553萬擔。從近4年糧棉收購量情況來看，國有糧食購銷企業和棉麻企業收購份額已在逐步下降，從而也導致各項貸款增量逐步減少，1999年貸款凈增加178億元，2000年貸款凈增加126億元，2001年貸款凈增加32億元；2002年貸款凈下降66億元。國有糧食購銷企業和棉麻企業的購銷活動與政策性銀行的收購資金供應是密切相關的，國有糧食收購企業和棉麻企業市場占有份額的減少，將直接導致政策性銀行糧油收購貸款投放的減少，糧油收購信貸業務逐步萎縮。

（三）農業政策性銀行經營機制不靈活，影響了經營效益的提高

我國農業政策性銀行建立后，國家雖然規定實行企業化經營，并按一級法人、分級經營的模式管理，但是在實踐中，農業政策性銀行作為獨立核算的法人地位并沒有得到很好的體現。一方面是兩權不分，即經營權和所有權未能完全分離，另一方面是經營自主權得不到應有的尊重。在目前農業政策性銀行的經營中，自上而下仍然是以國家行政主體代替農業政策性銀行的企業主體，國家決策取代農業政策性銀行的決策，如有關業務的開展，在國家指定范圍內，農業政策性銀行完全沒有選擇的余地。這種情況，造成農業政策性銀行業務開展受到過多的行政干預，經營往往難以按照自己的目標和計劃開展。在內部管理方面，目前農業政策性銀行仍然未能建立起適應市場經濟要求的管理制度和體系。農業政策性銀行建立后雖然建立了不少制度，也采取了不少措施加強內部管理，但是在管理手段和辦法上，仍然過多地依靠行政手段和過去專業銀行管理的一套做法，表現在資金營運、信貸管理和風險防范等方面，仍未能形成以制度經營、制度管理、制度約束的新型管理機制。特別是在資金的運作上，如何有效地實施風險控制和調節，目前農業政策性銀行仍然缺乏嚴密的管理體系。在業務開展中，缺乏創新機制，業務種類單一、服務單一，在金融業務的競爭中難以立腳。

二、農業政策性銀行業務發展的取向

（一）繼續發揮農業政策性銀行職能作用，支持糧棉收購不動搖

在新的形勢下，我們應該把收購資金封閉管理與保證國家糧食安全有機結合起來，要積極支持糧食安全體系的建立。又要積極支持棉花收購，保護棉農的利益。這既是貫徹、深化糧棉改革政策的要求，也是政策性銀行自身改革、發展的需要。糧棉市場化改革的逐步深入，是我國市場經濟發展的必然趨勢，也是順應我國加入世界貿易組織的必然選擇。在糧棉購銷走向市場的進程中，國有糧食企業和棉麻企業的市場占有額下降，但由于我國是一個農業大國，千百萬農民仍然要以糧棉油的生產作為生活的主要來源，國有糧棉企業在糧棉流通過程中主渠道的作用必將、也必需繼續發揮，信貸支持在糧棉流通過程的支持同樣將必不可少。目前國有商業銀行自身改革的任務繁重，同時它作為完全的商業化經營目標，也很難有動力使它涉及糧棉流通領域，而政策性銀行經過幾年的糧食、棉花收購資金管理，已經積累了較好的資金供應和管理經驗，從穩定農業，穩定農民的大局出發，盡管糧棉購銷走向市場，但政策性銀行短期內還不能從支持糧棉流通渠道退出，還必需在這一關系重大的領域中發揮作用。盡管對退出保護價的糧食和棉花購銷資金供應，隨著購銷活動的市場化，已逐步失去政策性資金供應的剛性約束。但糧棉收購資金的信貸支持，畢竟與其它商業貸款有著根本的區別，政策性銀行目前還不能在面對此業務的政策性變化時，產生徘徊不前的顧慮，應該做的只能是在管理理念、管理手段和管理措施上進行必要的調整，繼續做好糧棉購銷資金供應和管理工作。

（二）開拓農業政策性業務，確保其職能作用充分發揮

農業政策性銀行成立近10年來，在信貸支持糧棉流通領域的工作中發揮了重要作用，已經形成了一整套管理農業政策性資金的獨特經驗，這是任何一家商業銀行都無法替代和比擬的。在10年的中，農業政策性銀行已經形成了完整的農業金融體系，它的機構已經遍布全國。農業政策性銀行按照現行的政策界定，從總體上看，它的業務發展將從減少走向穩定。一面是我國大農業的發展，急需增加政策性資金的扶持，而作為我國惟一的農業政策性金融機構，卻沒有承擔農業政策性信貸對大農業生產支持的任務；而另一面是已經自成體系的完整的農業政策性金融機構，有遍布全國農業政策性銀行機構和人力，只承擔了單一的糧棉收購業務，這種狀況是無論如何不應長期存在的，因此，農業政策性銀行應當、而且有能力，走出單純的服務糧棉流通的窄小圈子，重點把政策性銀行目前局限于農業流通環節的業務范圍擴展到農業生產的各個方面，要把農業政策性金融的扶持伸延到農業基礎設施、技術和推廣、農業綜合開發、扶貧、農副產品加工等方面。一是對農業基礎設施，應把水利建設、、小城鎮基礎設施、生產設備的改良作為扶持重點，使我國農業發展有一個堅實的基礎；二是對農業技術推廣，應把推廣農作物優良品種和農業生產的改進作為重點，加大投入，逐步提高我國農業的含量，進而提高農產品的市場競爭力；三是對農業綜合開發，應把它作為扶持重點，當前特別要結合西部大開發，在環境保護、生態農業、治旱、治水、治沙等方面加大支持力度；四是對農副產品加工，應圍繞糧食產業化經營，在目前支持糧食購銷環節向糧食產前、前后領域適當延伸，支持糧食購銷與大型糧食加工企業、龍頭企業開展聯合經營，促進糧食加工轉化，提高效益。五是開辦扶貧貸款，應把改善貧困地區基本生產生活條件為重點，促進貧困地區經濟增長特別是就業增長，增加貧困農戶收入，解決貧困人口溫飽。通過以上方面，使我國農業得到全方位的政策扶持。同時又能使農業政策性銀行的功能和服務得到不斷的完善，最終保證其職能作用的發揮。

（三）調整管理理念，牢固樹立風險防范意識

為了適應糧食流通體制改革，農業政策性銀行要轉變工作思路，增強和提高風險管理意識和風險防范意識，健全和強化內控機制，規范和嚴格內部管理，積極探索農業政策性信貸商業化管理方式。一是增強責任意識，在保障信貸資產安全上形成共識。政策性銀行代表國家利益，農業政策性銀行風險是國家風險，防范信貸風險就是保護國家利益，維護國家信用。在糧棉流通體制改革的過渡時期，只有增強責任感和使命感，才能保障農業政策性銀行資產安全。二是增強風險意識，在改進管理方法上形成共識。封閉管理以實物監管過程為主，以執行政策為目標，過程和結果均有政策保護；風險管理重在結果，以資金流動增值，收回貸款本息為目標，自擔經營風險，封閉管理的一些操作要求需要加以改進。三是增強服務意識，在履行農業政策性銀行職能上形成共識。正確處理好積極信貸支持與防范信貸風險的關系，把握好兩者的結合點，做到兩兼顧、兩加強。四是增強聯動意識，在取得各級黨政支持和企業配合上形成共識。要積極向地方政府、企業主管部門和企業宣傳“以銷以效定貸”、順價銷售、非保護價糧棉油貸款按規定年度結零和全面執行有效資產抵押、擔保等政策，使政府和糧食主管部門能夠積極支持和配合農業政策性銀行，共同防范和化解信貸資產風險。

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正如在現代保險制度體系中．寫作論文一般可概括為商業性金融保險與政策性金融保險兩大相互對稱、平行、并列和補充的金融保險中介那樣．在農業保險領域也應該包括農業商業性保險與農業政策性保險兩類性質不同的基本險別鑒于農業保險所特有的、尤其是在制度初創時期的高賠付、低收益的運作情況．商業性保險一般不愿或無力承保，所以，農業保險主要是由政府或政府專門機構承擔、主責和先期介入，一般是指農業政策性保險或政策性農業保險，而且主要是指狹義的、具有高風險與高賠付率并存特性的經濟政策性農業保險(與社會政策性農業保險相對應)．即針對農業(種植業、養殖業)生產的兩業保險。這種狹義的農業保險應該成為農業保險的主體和政府支持的重點險種，也是農業政策性保險與商業保險協調發展的主要內容。

根據對我國農業保險制度的實證研究．筆者認為，在目前我國農業保險制度缺位及其專門經營機構缺失的情況下，中國農業發展銀行應該義不容辭地率先承擔農業保險這項政策性業務．盡快建立起主要由商業保險公司經營農業原保險、農業發展銀行經營農業再保險的多元化的農業保險分工與合作經營機制。

一、政府介入與發揮政策性農業保險功能作用的實證分析

在我國廣大農村．只有同時存在農業政策性保險和農業商業性保險．農業保險制度才是完善和協調的。無論是從理論上還是在國內外的實踐中．都證明在市場經濟條件下單純依靠商業性保險去承保和經營農業保險完全行不通一方面由于農業保險的外部性、高風險、高成本、高價格和農戶對農業保險的有效需求較低，不足以支持一個商業化的農業保險市場：另一方面，農業保險的高賠付、低收益甚至負收益、以及農業保險中長期存在的道德風險和逆選擇性，無法維持商業保險公司對農業保險的供給。在這種條件下，這部分保險資本必然投向其他能贏利的險別或險種，或向其他產業部門轉移，這就從根本上抑制了農業保險的有效供給。

我們可以運用供求曲線分析商業保險公司在農民自愿投保而沒有政府補貼的情況下．嚴格按市場規則經營農業保險出現不斷萎縮是必然的如圖所示，在自愿投保的條件下，農民對農業保險的購買不僅受到支付能力的約束．而且受農業本身和農業保險預期收益的約束，加之農民一般不是風險回避者這一特點，因此農民對農業保險的需求較低，需求曲線是D。商業保險公司根據其經營農業保險的成本和平均利潤，所確定的供給曲線是S．在這種條件下兩條曲線不可能相交。當政府愿意為農民提供一定的保費補貼．使得農民實際支付的保費降低，需求曲線將向右上方移動到D’．此時需求曲線和供給曲線可能會相交于E點．成交數量為QE。政府如果給保險公司補貼經營管理費、減免相關稅負．供給曲線將向右下方平行移動到S’．此時需求供給曲線可能會相交于A點，成交數量為QA

因此．農業保險如果沒有政府的介入和支持而走商業化的道路難以成功．這是全世界農業保險界經過多年實踐普遍認可的理論．也是我國商業保險公司紛紛退出農業保險的主要原因之一，我國于1982年開始由中國人民保險公司等陸續開辦農業保險業務．但隨著政府支持性措施減弱，特別是保險公司開始向商業性保險公司轉變后，農業保險業務逐步萎縮．而且由于風險大、經營成本高、投保率低和賠付率高，導致經營者持續性收不抵支．農業保險長期虧損．各家保險公司相繼取消了農業保險的經營據統計．2004年農險保費收入僅3．96億元．與歷史最高峰相比．萎縮了一半1982～2002年期間，農業保險的平均賠付率高達88％．遠高于農業保險經營盈虧平衡點79％的賠付率．1985年至2004年間，只有兩年微利．18年虧損。目前，我國農業保險仍處于低水平的發展初級階段．表現為“三高三低”，即高風險、高虧損、高需求和低覆蓋率、低供給、低投保率。為此，借鑒國際經驗，根據各地農村經濟和農業發展實際．我國應該主要采取政策性保險與商業性保險相結合的方式，在政府成立專門保險機構或職能部門負責農業保險經營．實施政府政策支持的同時．努力發揮商業性保險運作的市場配置作用，降低財政負擔，逐步建立起農業政策性保險和農業商業性保險并存的多層次體系、多渠道支持、多主體經營的農業保險制度框架二、重構有中國特色的農業政策性保險與商業保險協調發展機制

關于農業保險經營與發展的模式．國外一般有六種模式：政府主辦、商業保險公司經營：政府主辦、政府成立公司經營；政府補貼、社會組織經營：政府和金融機構主辦、政府控股公司經營；政府提供政策支持、自愿互助合作經營：以及嚴格限定承保條件的商業性經營等發展模式。國內在推進農業保險制度試點中．也可概括為五種模式：政府扶持、商業保險公司農險政策性業務；成立政策性保險公司；成立互助保險經營機構：外資保險公司經營農業保險業務；成立專業性農業保險公司等經營模式。

筆者認為，根據我國的實際情況，應該建立主要由商業保險公司經營農業原保險、中國農業發展銀行經營農業再保險的多元化的農業保險分工與合作經營機制；同時，以獨立完善的法律法規為主要基礎，以強制性保險為主要手段．構建以政府政策支持為主要保障方式的農業保險制度。

一方面．從政策性農業保險與商業性農業保險相互協調發展的角度．根據農業保險的特點和農業政策性保險應充分發揮其首倡誘導基礎上的虹吸與擴張的理論要求．以及世界各國農業保險通過商業性保險公司經營政策性業務的發展趨勢．我國應該建立主要由商業保險公司經營農業原保險、中國農業發展銀行經營農業再保險的多元化的農業保險運行機制這不僅可以充分利用現有農業政策性銀行和商業保險公司的資源．實現農業保險與商業保險的有機結合，確保政府意圖目標的真實實現．還能夠減少政府財政支出，避免新機構設立的膨脹和過高的交易成本和經營成本，有利于農發行通過農業政策性保險)與農業政策性貸款的有機融合，擴大其業務職能范圍，更好地發揮政府農業政策性金融政策的整體效能，盡快填補我國農業再保險領域的空白，并且現實可行，易于操作。當然，也可以委托中國再保險公司或其他有實力有興趣的商業保險公司經營一部分農業保險的冉保險業務，但必須明確由農發行經營農業再保險業務的主渠道作用．并承擔對商業性再保險的“最后保證人”角色。同樣．對于農業保險中風險巨大、商業保險無力承保的險種，農發行也可以主動經營．并由政府以農業巨災保障基金等形式負擔，但也必須明確由商業保險公司經營農業原保險業務的主渠道作用

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新農村建設凸顯農業政策性金融功能定位不足

隨著中國農業發展銀行1994年的成立，我國“政策性―合作―商業性”農村金融體系的主體框架也正式形成。假如我們按照這條思路真正建立了健康的農村金融動態回流體系，可以設想，農戶通過政策扶植可以全面脫貧并維持簡單再生產，在合作金融支持下可以實現初步致富并實現初級層次的擴大再生產，在商業性金融的競爭條件下，真正具備經營能力的農戶可以實現更高層次的擴大再生產，甚至帶動本鄉鎮產業結構的高級化、城鎮化和非農化。但問題是，為何這個設置相當合理的農村金融體系客觀上沒有使全國的農村地區出現迅速的經濟增長與繁榮？本文試圖從參與主體方面來揭示其中的原因。

首先，2005年以前中國農業發展銀行業務范圍過窄，沒有真正起到支持農業開發的作用。作為國家惟一的農業政策性金融機構，中國農業發展銀行應該一方面為國家農業基礎設施建設進行融資，支持農業科技開發和成果轉化，參與農業結構調整；另一方面，還應該直接面向農村地區和農戶，把消除貧困、平準主要農產品價格波動，降低農民的系統性風險作為主要任務。也即，它應該發揮轉移支付職能，起到在全國范圍內組織資金，財政支農資金撥付，農業保險或農業信貸保險，國際組織農業貸款等方面的作用，協助欠發達農村地區實現經濟起飛所必須的原始積累。這些是合作金融和商業性金融在目前無法實現的。但隨著農業發展銀行1998年開始的糧棉收購資金封閉管理以及業務的單一化，1998～2005年間，其業務領域被限制在一個過窄的范圍內，主要負責糧棉油收購、儲運等環節的資金提供，在糧食購銷體制改革基本完成后又面臨業務嚴重萎縮的局面，其農業政策性金融的職能沒有充分起到在上述兩個層次提供公共品的作用。可以說，我國農業政策性金融在農村投融資體系中的實際缺位，致使我國農村投融資體系不僅缺乏統一的引導和監督力量，也影響了支農資金的有效投入。

其次，農村合作金融不具備合作制的特點。真正的農村合作金融應該定位于政策性金融和商業性金融之間，用以提供準公共品，一方面，在社員群體間，合作金融服務具有非排他性，只要是社員，就有權利獲得附帶各種優惠條件的金融服務；另一方面，在各個社員獲得金融服務的質量上具有競爭性，即不同條件、不同信用狀況的農戶得到的融資支持是不同的。具體到我國當前農村合作金融的主體――農村信用社而言，其生存與進一步發展面臨以下一些問題：一是信用社的性質不明確，為社員服務沒有體制上的保證。多數信用社中社員股金占的比重很少，在內部管理和外部監管上類似國有金融機構，不少信用社向商業化轉變的傾向越來越明顯。二是農村信用社歷史上形成了大量不良貸款和虧損掛賬，包袱沉重。多數地方的信用社不良貸款率較高，相當比例的信用社已經資不抵債。三是農村信用社吸收存款難，資金緊張，無力擴大支農信貸規模。隨著農業結構調整和農村經濟的發展，“三農”對貸款的需求已經遠遠不限于糧食生產。根據國家統計局農調隊對農戶固定調查點進行的抽樣調查，多數農戶從信用社得到貸款難度較大。2000年至2003年，農民每人每年從信用社借入資金65元，通過民間借貸借入190元，分別占借入資金總量的25%和75%。據江西省農調隊對全省2450戶農戶的抽樣調查，2003年有574戶有借貸行為，占23.4%，其中從信用社得到貸款的有120戶，占被調查農戶的4.9%；從2001年至2003年，從信用社得到的貸款僅占農戶總借貸收入的13～23%左右，而民間貸款所占比重為76～86%。

第三，商業性金融根據優勝劣汰原則進一步向城市和優勢產業集中。商業銀行，尤其是四大國有商業銀行出于防范風險和提高經營效益的考慮，已經大規模撤離農村，貸款權紛紛上收，留在縣和縣級以下的分支機構主要以吸收存款為主，從農村吸收的資金更多地投向回報高的產業和地區。2003年，湖南省內工商銀行、建設銀行和中國銀行的農業貸款余額分別為0.75億元、0.97億元和3萬元，在農業貸款總額中的份額幾乎微不足道，但國有商業銀行在農村存款中占的份額卻達53.4%。出現上述現象的根本原因是商業性金融機構的本質具有逐利性，他們必須堅持資金配置上的優勝劣汰，通過內控制度建設和風險管理，徹底分離政策性業務與商業金融，最大程度地降低道德風險，只有這樣才能起到正確引導資金投向，鼓勵產業、產品和技術結構調整的作用。可以說，商業性金融服務是典型的私人品，其消費具有嚴格的排他性和競爭性，即只有條件好、抗風險能力強、經營前景優良、信用等級高的農戶才能獲得。顯然，只有當整個農村地區進入城鎮化、產業化和工業化的階段后，農村商業性金融的自發形成與進入才是順理成章的。

從以上的分析能夠看出，雖然我國“政策性―合作―商業性”農村金融體系的建立已經有12年的歷史，但這三者之間的關系和對農村金融支持的定位卻依然不清，這就直接導致了當前農村金融形勢不斷惡化的局面。因此，在社會主義新農村建設背景下，對農業政策性金融職能定位的思考一定要放在我國“政策性―合作―商業性”農村金融體系在農村經濟脫貧起飛的各個階段所起的不同作用的大背景下加以分析。也即在農村經濟脫貧起飛階段，政策性金融的主體地位必須確立，以促進農戶生產環境的優化；在農村經濟逐步向初步富裕前進的過程中，真正的合作金融是必要工具，以協助農戶擺脫自身資金約束；在非農化和城鎮化發展階段，商業性金融具有不可替代的優越性，其天然趨利的商業性質能夠發現并滿足農業領域新的有效需求，然后使這種需求進一步擴張。需要強調的是，在其中的任何一階段都會出現三種金融形式并存的現象，只是側重點各有不同。

農業政策性金融職能擴展的約束條件和選擇方向

中國農業發展銀行章程規定其主要任務是：以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，為農業和農村經濟發展服務。可見，農業政策性金融存在的首要意義是為我國農業的健康發展提供金融支持，其定位不僅要著眼于解決當前農業發展所面臨的困境，更要符合我國農業發展的長期規劃和遠期目標。

1．從當前來看，農業政策性金融應該定位于解決加入WTO后我國農業發展面臨的嚴峻國際挑戰，避免中國農業的邊緣化并參與國際競爭。

2004年8月1日達成的“多哈回合”全球多邊貿易談判框架協議促使發達國家為取消不合理的農產品出口補貼設定一個期限，并第一步先把農業補貼削減20%，但鑒于農業在各國經濟發展中戰略性地位，現階段全面限制各國政府的農業補貼行為是不可能的，各國政府依然不同程度地運用補貼政策扶持農業，最終導致2006年7月24日“多哈回合”全球多邊貿易談判的破裂。實際上，制定反補貼規則的目的并不是不合理地限制政府實施補貼的權利，而是不鼓勵或禁止政府使用那些對其他成員的貿易造成不利影響的補貼。因此在出口補貼受限的情況下，如果政府準備繼續運用補貼政策促進農產品的出口，更隱蔽的方法就是將補貼對象從農產品轉向生產要素。按照《農業協定》的規則，并不是所有的農業補貼都受WTO的限制。各成員還可利用WTO《農業協定》提供的“綠箱政策”和“黃箱政策”例外規定(如“微量允許”補貼等)，加大對農業的支持力度，確保本國農業在激烈的國際競爭中穩定發展。

具體到我國的現實，自2001年12月加入WTO以來，我國農產品平均稅率已經從2001年的23.2%降至2005年的15.35%，遠低于美國、日本和歐盟等發達國家水平，更低于世界農產品平均關稅62%的水準，成為世界上農產品關稅水準最低的國家之一。具體分析見圖。

此外，WTO規則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國只使用了6類，而我國承諾取消的農產品出口補貼包括：價格補貼，實物補貼，以及發展中國家可以享有的對出口產品加工、倉儲、運輸的補貼。上述減讓措施導致的直接后果便是我國農業發展的國際環境日益惡化。以大豆貿易為例，作為中國農業第一個開放的領域，大豆貿易開放于加入WTO前的1996年。在開放之前，我國大豆出口量曾占世界80%以上，但在10年后的今天，這個最早開放的農產品領域正陷入被外資全面控盤的境地：一方面2005～2006年度中國大豆進口量達到創紀錄的2700萬噸，占全球進口量的33%；另一方面以美國ADM、邦基、嘉吉和路易?達孚四大糧商為代表的國際糧商已控制了中國80%的進口大豆貨源和60%的實際加工能力。目前沿海外資榨油企業基本以進口大豆為主，中國大豆僅僅作為“備用”。中國大豆生產邊緣化趨勢越來越明顯。實際上，如果不是受到農產品進口配額的限制，我國玉米的生產、加工形勢將比大豆還要嚴峻。除此之外，發達國家實施的技術性貿易壁壘也日益成為制約我國農產品出口的最大障礙之一。以對日農產品貿易為例，由于日本2006年5月29日開始實施“農產品進口肯定列表制度”，并以此為由大幅抬高從中國進口農產品的技術門檻，導致我國2006年6月對日農產品出口迅速降為5.96億美元，同比減少1.31億美元，占比17.9%。正是基于上述嚴峻的農業生產及國際貿易環境，我國農業政策性金融的職能定位才更應該偏重于扶持我國農業參與國際競爭，以培育我國農業的國際比較優勢。

2．從長期來看，農業政策性金融應該定位于解決農產品交易條件惡化制約我國農業產業化趨勢的問題。

我國自1978年開始聯產承包責任制等農業改革之后，農民收入持續上升，農村一片欣欣向榮，但這種農業發展持續向好的局面并未得到長期維系，農村經濟在曇花一現后逐漸衰敗。究其原因，除了各級政府對農業的投入不夠，以及農民缺乏種田積極性之外，農產品交易條件惡化是造成我國農業當前困境的主要原因。

我們用一個簡單的例子來說明這種交易條件惡化的后果。假如20年前，一個農民一年可以生產100袋大米，但是同樣素質的城市產業工人在一年可以生產10輛自行車。當時農民用10袋大米就可以換取1輛自行車，因此農民還剩下90袋大米。20年以后，同樣素質的城市工人一年可以生產10輛摩托車，但是農民還是一年生產100袋大米。但是該名農民必需得用90袋大米才能換1部摩托車，因此農民只剩下10袋大米。

我們也可以用一些實際數據來說明由于交易條件的惡化而造成農業和工業部門間的差距。1990年到2002年，農民人均純收入增長了69.7%，年均增長4.45%，比80年代增長速度幾乎慢了一倍。而同期內，城市居民人均可支配收入增長由慢變快，12年里居民收入增長了138.3%，年均增長7.5%，增速是80年代的2.5倍。在這種情況下，城市居民的收入越來越高，與農民的收入差距越來越大。而最能說明問題的數據就是農民消費在全社會中的市場消費份額出現了萎縮的趨勢。在1990年農村市場消費在全社會中的份額是53.2%，1995年降到40%，2002年進一步降到36.7%，2003年1～6月又降到34.9%。這些數據很清楚地說明農產品所能交換到的工業產品越來越少。

造成這種困境的癥結就是農產品的附加價值太低，而工業產品的附加價值會隨著經濟的不斷發展而提高。農民用毫無附加價值的農產品來交換附加價值不斷提高的工業產品的結果就造成農工部門間交易條件的惡化，進而使得農村越來越貧窮。此外，農村人口出生率無法下降、人均耕地面積減少、農村土地因為逐漸貧瘠而必須使用越來越貴的化肥等因素也使得這種本已不利于農業發展的交易條件更趨惡化。

為了緩解和改善當前農業發展面臨的這種嚴峻局面，我國政府已經進一步加大了對農業的財政扶持和補貼力度，但我們想要指出的是，政府的財政補貼只能有限度地提高農民所得，而不可能改變農村交易條件惡化的現實，因此治本之法是通過政策性金融體系建立一套農村資金動態回流體系，采用在銀行間市場發行農村金融債券或將郵政儲蓄的一定比例固定用于購買農村金融債券等方式，使我國農業與工業部門相接軌，并將大量農民以產業工人的身份轉移到工業部門去。

農業政策性金融戰略定位：培育不同地區間農業的比較優勢

20世紀初，瑞典經濟學家俄林和赫爾歇克曾經指出，“不同的商品需要不同的生產要素比例，而不同的國家或地區擁有的生產要素比例是不同的。各個地區在生產那些能夠比較密集地利用其較充裕的生產要素的商品時，就必然會有比較利益產生。因此，每個國家或地區都應該生產能利用其充裕要素的那些商品，以換取那些需要比較密集地使用其稀缺生產要素的商品”。

而我們之所以贊同上述思想并將農業政策性金融定位于培育不同地區間農業比較優勢這方面來，就是因為我國幅員遼闊，不同地區間農業生產的差異很大，如果各地區根據自身比較優勢進行分工不但符合最優原則，而且能帶來比較利益，并最終導致各個不同地區福利的共同改善。與此相反，如果我們繼續維持國內農業資源配置與國際市場脫節的局面，在國內推行絕對化的糧食自給政策，而忽略甚至放棄培育不同地區農業的比較優勢，尤其是經濟類作物的比較優勢，則會給我國農業的可持續發展帶來很大障礙。更進一步地，我們所定位的農業比較優勢具有以下兩個特點：

1.農業比較優勢是動態變化的，不同的發展階段和發展時期具有不同的比較優勢。

我國傳統的農業發展政策是適應重工業優先發展戰略的需要，于20世紀50年代后期形成的。“為了實際推行重工業優先發展的戰略，除了形成一套以扭曲產品和要素價格為主要內容的宏觀政策環境之外，還建立了一種能夠不依賴市場機制的資源分配體制和直接的積累渠道。人為壓低利率、匯率、能源原材料價格和工資是為了降低重工業發展的成本。其中低工資政策又需要以農產品等基本生活資料的低價供給為條件。”傳統的農業發展政策便以此為邏輯起點并逐漸形成了以統購統銷制度和體制為支柱的基本制度結構。這種農業發展政策不僅解決了降低重工業發展成本的問題，也提供了一種強制性地從農業提取工業化積累的低效率方式。而我國于70年代末開始的農業改革實際上就是針對上述僵化的計劃經濟體制下勞動激勵不足、缺乏生產積極性的弊端而進行的制度創新，其實質意義就是以家庭聯產承包制的確立為起點，使我國農業的資源配置方式逐漸向市場機制過渡。此次改革有效地激發起了廣大農民的種田積極性，提高了勞動生產率，使得我國的糧食產量在其后的十年間穩步上升。可以說，這段時期我國農業的比較優勢就表現在制度的創新與突破上。

但隨著土地制度的僵化和耕地面積的不斷減少，農村經濟中勞動力的剩余和人均耕地不足的矛盾愈加突出，而以前刺激糧食產量增加的制度創新也已經不復存在，因此我國在糧食生產上的比較優勢迅速喪失。但與糧食生產相反，經濟作物傾向于使用更多的勞動和較少的土地，這符合我國當前勞動力資源豐富的比較優勢，結果，我國糧食生產比較優勢下降的過程同時就是經濟作物比較優勢提高的過程。在市場發揮了較大調節作用的條件下，價格機制就表現出對糧食的抑制和對經濟作物的刺激傾向。如果是在一個開放的經濟中，比較優勢的變化及價格刺激的傾向性將引導國內更多的農業資源投入到經濟作物生產中，而相應增加糧食的進口，將使我國經濟在整體上得益。