現(xiàn)代行政制度范文

導(dǎo)語：如何才能寫好一篇現(xiàn)代行政制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[論文關(guān)鍵詞]公證；自由心證；證據(jù)規(guī)則；保障

一、問題的提出

（一）證據(jù)和待證事實(shí)判斷標(biāo)準(zhǔn)的欠缺

當(dāng)前，公證復(fù)查和公證訴訟案件呈多發(fā)趨勢，這些案件涉及的面十分廣泛，有涉外類公證事項(xiàng)，也有國內(nèi)民事公證事項(xiàng)，特別是委托類公證事項(xiàng)涉案幾率最高。

案例一：詐騙人冒充檀某身份辦理了委托公證，以檀某所有的房產(chǎn)為某公司向銀行的借款提供抵押擔(dān)保。法院以公證處未能查出委托人的身份虛假并出具了公證書，致使原告簽署的抵押合同被認(rèn)定為無效，無法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。本案經(jīng)調(diào)解結(jié)案：公證處一次性賠償銀行十萬元人民幣。

案例二：關(guān)某某（一直在美國生活工作）與房地產(chǎn)公司簽訂了購房合同，由房地產(chǎn)公司代辦產(chǎn)權(quán)證，雙方履行了付款和交房義務(wù)。詐騙人采用虛假手續(xù)從房地產(chǎn)公司騙取了房產(chǎn)證并辦理了委托和轉(zhuǎn)委托公證，將房賣給了張某。關(guān)某得知后提起的訴訟，公證處隨后撤銷了公證書，關(guān)某追回了房產(chǎn)，并向公證處提出賠償交通、住宿、房屋鑒定費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用。

法院認(rèn)為：關(guān)某以公證處因其工作失誤給關(guān)某造成的經(jīng)濟(jì)損失為由要求賠償?shù)睦碛墒钦?dāng)合法的。公證處在公證中確有一定過錯，雖然造成關(guān)某損失的責(zé)任并不是公證處一方，但公證處為此也應(yīng)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。

不難發(fā)現(xiàn)，造成上述公證錯誤的原因在于公證員對證據(jù)材料的證據(jù)能力審查和證明力判斷上未能反映案件真實(shí)情況，而產(chǎn)生這一現(xiàn)象的很重要原因是缺少證據(jù)審查和證明力判斷的標(biāo)準(zhǔn)。《公證法》、《公證程序規(guī)則》及相關(guān)辦證指導(dǎo)規(guī)則上均缺乏具體的審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)，如《公證程序規(guī)則》第24—32條，司法部已的具體公證業(yè)務(wù)辦證程序細(xì)則、辦法、規(guī)定，亦只是規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)向公證處提交身份、法人資格、委托書、監(jiān)護(hù)權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等證件和材料；以及“公證員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的其他材料”。上述事實(shí)表明，我國公證實(shí)踐中公證員對證據(jù)的采信和待證事實(shí)真假的判斷上是在沒有具體規(guī)則可依的情況下，完全依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)、知識、甚至是感覺作出選擇和決定的，完全符合自由心證的特征，“自由心證制度對于各種證據(jù)的證明力和取舍，概由法官自己判斷和決定”。可見，我國公證制度中雖未明文規(guī)定自由心證是審查判斷證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)的方式，但事實(shí)上卻是自覺或者不自覺地運(yùn)用了傳統(tǒng)的自由心證制度（至少存在自由心證的行為）。由于缺乏自由心證的具體規(guī)則，因而存在心證條件不嚴(yán)格，心證過程封閉、心證理由秘密、對錯誤心證缺乏有效的監(jiān)督制度等缺陷，找不到認(rèn)定證據(jù)和確認(rèn)待證事實(shí)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這是造成實(shí)踐中公證錯誤的問題所在。

（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)缺失的危害性

沒有判斷證據(jù)和待證事實(shí)的具體標(biāo)準(zhǔn)，意味著我們無法預(yù)計(jì)“是非對錯”；沒有可援引的判斷標(biāo)準(zhǔn)，意味著我們沒有可依照的免責(zé)規(guī)定，公證員采信的證據(jù)一旦出現(xiàn)問題，必將承擔(dān)責(zé)任。同時，缺乏具體判斷標(biāo)準(zhǔn)的公證也違反公證的本質(zhì)。公證是證明法律行為、有法律意義的文書和事實(shí)的真實(shí)性和合法性的活動。證明就是用證據(jù)來表明或說明某未知事實(shí)的存在與否，因此證據(jù)的運(yùn)用伴隨著證明而存在，對證據(jù)規(guī)則的忽略也就是公證證明本質(zhì)的瑕疵。

證明公證事項(xiàng)的真實(shí)性，嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則是必不可少的。沒有證據(jù)規(guī)則，證據(jù)采信標(biāo)準(zhǔn)不確定，導(dǎo)致公證員任意取證、采證，無法保證公證事項(xiàng)的真實(shí)性，公證失去存在的必要。

綜上，缺少必要證據(jù)規(guī)則限制的自由心證才是公證員在審查、判斷證據(jù)時重復(fù)出錯的根本原因，為保證公證的真實(shí)性和合法性，建立和完善符合現(xiàn)代證據(jù)制度發(fā)展趨勢的現(xiàn)代自由心證制度勢在必行，“是出于對公證職能維系的法律安全最終目標(biāo)的考慮”。

二、自由心證制度簡述

（一）傳統(tǒng)自由心證概述

“現(xiàn)代自由心證制度”是“自由心證制度”的發(fā)展，是大陸法系在保持自由心證傳統(tǒng)的同時，不斷借鑒和吸收英美法系國家證據(jù)制度的結(jié)果。司法證明有兩種基本模式：一種是法定證明（regulatedproof，也可以譯為“規(guī)范證明”或“規(guī)制證明”）；另一種是自由證明（freeproof），這兩種模式的根本區(qū)別在于法律是否給法官采用證據(jù)和評斷證據(jù)的自由，換句話說，是由法律事先規(guī)定出采用證據(jù)和審查評斷每一種證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，還是讓司法人員根據(jù)案件的具體情況和個人的良知去自由地采用和評斷證據(jù)占主導(dǎo)地位的證據(jù)制度。

1808年《法蘭西刑事訴訟法典》率先規(guī)定了自由心證證據(jù)制度，隨后，該制度在其他歐洲國家相繼確立，自由心證證據(jù)制度的主要內(nèi)容就是一切訴訟證據(jù)的證明力大小和如何運(yùn)用，法律預(yù)先不作規(guī)定，均由法官根據(jù)自己的良心、理性自由判斷、形成確信，一概由法官自由判斷和取舍，其包含兩層含義：其一為“自由”，即審判人員對于證據(jù)的真實(shí)性和證明力的判斷，享有自由裁量權(quán)；其二為“心證”，即審判人員對于證據(jù)的真實(shí)性和證明力的評斷，應(yīng)該達(dá)到內(nèi)心確信的程度，或者說，應(yīng)該達(dá)到排除疑慮和疑念的程度，由此可見，自由心證可以分解為兩項(xiàng)規(guī)則，即自由評斷規(guī)則和內(nèi)心確信規(guī)則，前者主要指法官可以不受事先確立的規(guī)則約束而自由判斷證據(jù)的證明力，后者則指通過證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)應(yīng)該達(dá)到內(nèi)心確信的程度。

（二）現(xiàn)代自由心證

自由心證制度使使用者在認(rèn)定案件真實(shí)情況方面擺脫了法律規(guī)定的形式真實(shí)的束縛，有利于發(fā)揮自身的能動性和積極性，但不免有矯枉過正之嫌。事實(shí)上，絕對的自由證明在現(xiàn)實(shí)中并不存在，正如喬納森-科恩教授所言：“自由證明所依據(jù)的不再是少數(shù)已事先規(guī)定好的標(biāo)準(zhǔn)，而是范圍更廣的關(guān)于我們可能會因之改變意見的具體情況的標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)都具有客觀性，包括邏輯和概率標(biāo)準(zhǔn)、自然規(guī)律標(biāo)準(zhǔn)、人類行為標(biāo)準(zhǔn)及其他普遍真理標(biāo)準(zhǔn)。”因此，許多法學(xué)家對這一制度提出批評意見，并不斷作出新的解釋，增加具體限制“心證”的條件。正如美國法學(xué)家龐德所說：“必須不斷檢查和修改法律，以適應(yīng)法律所調(diào)整的實(shí)際生活變化。如果要尋求原理，那么既要探索穩(wěn)定性原理，又要探索變化性原理。”為此，在20世紀(jì)中期以來，以法國、德國為代表的大陸法系國家不斷對自由心證制度進(jìn)行改善，或者是作出新的解釋，或是增加某些限制心證的條件，如許多向證據(jù)釋明規(guī)則、非法證據(jù)排除規(guī)則等證據(jù)規(guī)則的設(shè)立，正是對法官自由心證的絕對自由的限制，這正是筆者主張建立的“現(xiàn)代自由心證制度”。“現(xiàn)代自由心證制度”是法學(xué)家對上述受一定規(guī)則制約的自由心證制度的稱呼。

現(xiàn)代自由心證包含兩方面的內(nèi)容：一方面，法官具有自由判斷證據(jù)的職權(quán)和職責(zé)，其他人無權(quán)任意干涉；另一方面，法官自由裁量證據(jù)的行為受到法律規(guī)則尤其是證據(jù)規(guī)則的制約，其行為必須符合基本的證據(jù)法則，它與傳統(tǒng)自由心證相比更加理性和民主。

傳統(tǒng)自由心證片面強(qiáng)調(diào)法官心證的自由，現(xiàn)代自由心證確在保留允許心證自由的合理成分上，否定了法官的單方面自由；現(xiàn)代自由心證是建立在證據(jù)裁判主義基礎(chǔ)之上的，這決定了自由心證不可能絕對自由，法官所自由判斷的證據(jù)的證明力，也必須被局限在那些符合法律規(guī)定的符合證據(jù)能力要求的證據(jù)材料范圍內(nèi)進(jìn)行，并且法官對證據(jù)證明力的判斷仍然要受到以下制約：（1）是司法者在自由判斷證據(jù)證明力時應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)驗(yàn)法則和邏輯規(guī)則，經(jīng)驗(yàn)法則是根據(jù)已知事實(shí)來推導(dǎo)未知事實(shí)時能夠作為前提的任何一般的知識、經(jīng)驗(yàn)、常識、法則。邏輯規(guī)則是以同一律、矛盾律等為內(nèi)容的從既知事實(shí)推導(dǎo)到未知事實(shí)的推理工具。（2）作為自由心證原則的例外，法律在某些情況下，直接規(guī)定了一定證據(jù)的證明力，而不給司法者自由判斷的權(quán)力。

傳統(tǒng)的自由心證實(shí)際上是一種秘密心證，它絕對保證法官心證的自由，除了審判結(jié)果，法官有權(quán)不公開其關(guān)于案情的任何看法，相反，現(xiàn)代自由心證具有公開性：（1）是心證條件的公開。心證的條件包括人的條件和制度的條件，人的條件是指通過公開的法官資格考試錄取的優(yōu)秀的法官，制度條件是指國家頒布的嚴(yán)謹(jǐn)、詳實(shí)的法律法規(guī)、操作性強(qiáng)的證據(jù)規(guī)則和程序規(guī)則。（2）心證過程的公開。為此，必須建立法官的考核制度、自由旁聽制度等，使法官的行為置于當(dāng)事人和新聞輿論的監(jiān)督之下。（3）心證結(jié)果的公開。法官是如何作出判決的，判決的理由是什么，必須詳細(xì)說明。（4）心證結(jié)果的監(jiān)督機(jī)制及其監(jiān)督結(jié)果的公開。

綜上所述，現(xiàn)代的自由心證本質(zhì)上是一種開放的心證，一種公開的心證。

三、公證行業(yè)目前建立現(xiàn)代自由心證制度的必要性和可行性

前文已述，不符合現(xiàn)代自由心證規(guī)則的心證呈現(xiàn)混亂的局面，造成了很多錯案，亟需在建立現(xiàn)代自由心證制度。此外，筆者根據(jù)公證工作中的體會中再談幾點(diǎn)體會：

（一）公證證明的合法性要求和我國現(xiàn)行法律淵源的形式，決定了確立現(xiàn)代自由心證制度的必要性

公證中對合法性的本質(zhì)追求決定了公證員必須熟悉各部門法，但在各部門法的法條中存在著大量的彈性條款，再加上未來科技的突飛猛進(jìn)，新生事物層出不窮，使得具有相對穩(wěn)定性的法律制度總是滯后于社會生活的變化節(jié)奏，因此，要解決這些問題，確實(shí)需要公證員在執(zhí)業(yè)中運(yùn)用良知與法律意識去把握，從而客觀上給現(xiàn)代自由心證制度造就了存在的空間。

（二）法律與事實(shí)之間的往返需要現(xiàn)代自由心證制度

即使法律已經(jīng)對證據(jù)采證做出具體指引，在確定待證事實(shí)的真實(shí)性和合法性時，仍存在一個將制度性證據(jù)規(guī)則與待證事實(shí)進(jìn)行內(nèi)在聯(lián)系的主觀認(rèn)知過程，因此，確立現(xiàn)代自由心證制度是必要的。

（三）建立現(xiàn)代自由心證制度符合認(rèn)識規(guī)律

世界是豐富多彩的，客觀事物紛繁復(fù)雜而又不斷發(fā)展變化，一定時期的人由于受時間、空間及其他主客觀條件的限制，人的認(rèn)識能力不可避免地帶有非至上性、階段性等局限性，因此不可能通過法律事先規(guī)定所有可能發(fā)生的事情。公證員對個案的認(rèn)識雖也摻雜了一定的主觀能動性，但也同時具有相當(dāng)程度的局限性。從這個意義上說，現(xiàn)代自由心證要求我們在恪守法律規(guī)則的基礎(chǔ)上，從理性和良心出發(fā)，通過自己的知識、經(jīng)驗(yàn)、道德以及這種心理狀態(tài)去認(rèn)識具體案件，這顯然要比通過對既有規(guī)則的遵循或者絕對不受束縛的去認(rèn)識個案更具科學(xué)性和主動性。從而促成我們更為準(zhǔn)確地認(rèn)定事實(shí)，提高效率，實(shí)現(xiàn)公正、效率、效益價值的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）提高公證員準(zhǔn)入條件為現(xiàn)代自由心證奠定了基礎(chǔ)

近幾年來，通過明確規(guī)定公證員需要從通過國家司法考試的人員中選拔、公證員配備數(shù)量需要根據(jù)公證業(yè)務(wù)確定的制度，樹立了科學(xué)、嚴(yán)格的公證員準(zhǔn)入和選拔機(jī)制，一定程度上提高了公證員的整體素質(zhì)，嚴(yán)肅了公證職業(yè)紀(jì)律，強(qiáng)化了公證職業(yè)道德，為現(xiàn)代自由心證制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的主體基礎(chǔ)。

（五）獨(dú)立公證是現(xiàn)代自由心證的法律基礎(chǔ)

《公證法》規(guī)定公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。這在法律上確立了公證證明權(quán)行使的獨(dú)立性，獨(dú)立性是公證法律服務(wù)活動的本質(zhì)需要，使公證員時刻保持一種中立的態(tài)度，不偏不倚，公證無私的進(jìn)行證明，這正是現(xiàn)代自由心證的本質(zhì)內(nèi)容，因此《公證法》為現(xiàn)代自由心證制度在公證中的建立和完善提供了法律基礎(chǔ)。

四、在公證制度中確立現(xiàn)代自由心證制度的構(gòu)想

在公證制度中確立自由心證無疑對公證活動有深遠(yuǎn)的意義，但是要使這一抽象的原則在實(shí)踐中技術(shù)化、具體化、科學(xué)化，必須有相應(yīng)的規(guī)則和制度相匹配。“自由心證原則的發(fā)展可以視為如何從立法、司法、實(shí)踐上將理念還原為技術(shù)問題，并形成具體的制度來保障原則的體現(xiàn)和發(fā)揮的問題解決過程”，㈣就目前的公證實(shí)踐來看，筆者認(rèn)為應(yīng)從心證的不同階段考慮，從以下幾個方面入手：

（一）實(shí)行公證員的精英化和獨(dú)立化

1.現(xiàn)代自由心證原則對公證員至少有兩個方面的要求：道德素質(zhì)高、專業(yè)修養(yǎng)深。自由心證賦予了公證員較大的自由裁量權(quán)，但自由裁量權(quán)容易濫用。只有道德素養(yǎng)高的主體才能不違背良心做出真實(shí)性認(rèn)定，而且這種認(rèn)定容易為當(dāng)事人接受，真正起到證明預(yù)防的作用。

自由心證制度另一個要求是心證主體的專業(yè)修養(yǎng)。只有領(lǐng)悟法律條文含義和精神實(shí)質(zhì)的公證員才能依照法律、根據(jù)證據(jù)對事實(shí)做出正確的認(rèn)定，才能對當(dāng)事人申請公證事項(xiàng)的真實(shí)性和合法性有精準(zhǔn)的把握，才有能力將心證的過程與結(jié)果公開。雖然我們規(guī)定了公證員的嚴(yán)格選拔機(jī)制，但目前的公證員的學(xué)歷層次仍然有待繼續(xù)提高，高學(xué)歷人才依然匱乏，現(xiàn)代自由心證的發(fā)揮受到局限。因此，公證員的精英化是當(dāng)務(wù)之急。

2.公證執(zhí)業(yè)必須繼續(xù)保持和加強(qiáng)獨(dú)立性，這是公證員形成自由心證之根本前提。公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立，公證員亦應(yīng)獨(dú)立，辦證時獨(dú)立思考，理性思維，既公證員獨(dú)立于非公證員又獨(dú)立于其他公證員。獨(dú)立的地位才有自由的意志，才能產(chǎn)生自由的心證。排除來自外部的非法干預(yù)，確保公證員能夠自由地形成心證是重中之重，雖然《公證員執(zhí)業(yè)管理辦法》規(guī)定“公證員依法執(zhí)業(yè)，受法律保護(hù)，任何單位和個人不得非法干預(yù)”在一定程度上保障了獨(dú)立性，但仍然需要更多的配套和量化措施。

（二）建立和完善公證證據(jù)規(guī)則制度

完善證據(jù)規(guī)則對自由心證進(jìn)行必要的限制是現(xiàn)代自由心證的重要特征，亦是現(xiàn)代自由心證的本質(zhì)需求，自由心證存在于證據(jù)體系中，就其孤立的行為過程來看，具有較強(qiáng)的主觀性。只有完善了保障程序，特別是相關(guān)的證據(jù)制度，才能在最大程度上抑制公證員的任意主觀性。

目前許多國家均對自由心證的形成設(shè)置了充足的保障措施和合理的制約措施。其中證據(jù)規(guī)則的設(shè)立和完善尤為普遍，“它要求裁判的形成必須達(dá)到一定要求的證據(jù)為依據(jù)，沒有證據(jù)不得認(rèn)定犯罪事實(shí)”。大陸法系國家普遍實(shí)行證據(jù)裁判原則，正是證據(jù)規(guī)則對抑制肆意形成自由心證制約作用的良好范例。反觀我國公證證據(jù)規(guī)則幾乎空白的現(xiàn)狀，與現(xiàn)代自由心證格格不入，因此建立科學(xué)合理的公證證據(jù)規(guī)則，是公證中確立現(xiàn)代自由心證不可或缺的一步。筆者認(rèn)為，目前我國訴訟領(lǐng)域證據(jù)法起草中提倡的“應(yīng)大力充實(shí)證據(jù)法中規(guī)范證據(jù)能力的規(guī)則，重新審視證據(jù)法中規(guī)范證據(jù)證明力的規(guī)則”的立法主張值得我們關(guān)注，同時，針對兩大法系中的直接言詞、非法證據(jù)排除、最佳證據(jù)、司法認(rèn)知、補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)等成熟的證據(jù)規(guī)則我們有必要予以引進(jìn)、內(nèi)化和充實(shí)。

（三）完善公證說明制度

現(xiàn)代意義上的自由心證是公開心證，心證公開的保障除了公開辦證外，還必須說明證明的理由，即公證書中認(rèn)定的事實(shí)（心證的結(jié)果）是如何形成的，有哪些證據(jù)支持自己的心證，即采用哪些證據(jù)，對哪些證據(jù)不予采信，以及對證據(jù)形成的鎖鏈進(jìn)行合理的說明。證明理由的說明是對公證員濫用自由裁量權(quán)的一種有效的約束，能確保公平證明，提高公證質(zhì)量，同時還有利于社會公眾對公證的有效監(jiān)督，所謂“陽光之下無僥幸”，也為公證書復(fù)查中對心證檢驗(yàn)提供了良好的基礎(chǔ)。

我國當(dāng)前公證書質(zhì)量，特別是涉及到說“理”這部分缺乏說服力，對依據(jù)什么得出的證明，這些證明的依據(jù)的相應(yīng)證據(jù)以及對證據(jù)的認(rèn)定未做詳盡的規(guī)定，甚至有些格式基本沒有表述，這是令人擔(dān)憂的。如果不完善公證書理由說明制度，公證員的自由心證仍有傳統(tǒng)意義上的“秘密”之嫌，我們應(yīng)該力求做到公證文書中證據(jù)列舉與證據(jù)分析相結(jié)合，正面論證與反面駁論相結(jié)合，一般展開論證與特殊展開論證相結(jié)合，證據(jù)說明與事實(shí)認(rèn)定分析相結(jié)合，以更有力地約束自由心證制度。

（四）確立科學(xué)合理的證明標(biāo)準(zhǔn)

證明標(biāo)準(zhǔn)是指運(yùn)用證據(jù)證明事實(shí)所應(yīng)達(dá)到的程度。公證的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有雙重功能，一方面其應(yīng)是評價公證員在何種前提下可以認(rèn)為證明對象已經(jīng)清楚，并在此基礎(chǔ)上做出證明結(jié)論的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面其應(yīng)決定在哪種情況下申請人可以解除舉證責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。

證明標(biāo)準(zhǔn)的確立有利于避免無邊際的舉證和證明，為辦證和出證確立合理的范圍。兩大法系中，“排除合理懷疑”和“內(nèi)心確信”是最有代表性的兩種證明標(biāo)準(zhǔn)的表述方式。在目前的環(huán)境下，兩種標(biāo)準(zhǔn)均以蓋然性認(rèn)識為基礎(chǔ)，均承認(rèn)司法人員對發(fā)生在過去的案件事實(shí)的認(rèn)識不可能達(dá)到百分之百的準(zhǔn)確，這無疑是科學(xué)的證明標(biāo)準(zhǔn)。反觀我們公證行業(yè)，因?yàn)槭茏非罂陀^真實(shí)的證明理念的影響，公證行業(yè)目前實(shí)際實(shí)行的亦是客觀真實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)以絕對性認(rèn)識為基礎(chǔ)，忽略了人類認(rèn)識的至上性和非至上性之間的對立統(tǒng)一關(guān)系，不符合人類的認(rèn)識規(guī)律，容易導(dǎo)致職權(quán)主義的濫用和資源耗費(fèi)、效率低下等問題，存在很大局限性，應(yīng)予以反思。公證領(lǐng)域有關(guān)學(xué)者已經(jīng)有此呼聲，該學(xué)者認(rèn)為《奧地利公證法》第52條“公證人盡一切可能調(diào)查”的規(guī)定，德國公證法第4條“對顯而易見有不法或不正當(dāng)目的者應(yīng)拒絕公證”的規(guī)定，均隱含蓋然之義，并認(rèn)為我國公證制度也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)蓋然性，否則，任何一件公證請求之調(diào)查，必將曠日費(fèi)時難以完成。

（五）完善公證監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立是對自由心證的事后評判，是對自由心證者的一種觀念上的制約，監(jiān)督機(jī)制使自由心證者在認(rèn)定事實(shí)，行使證明權(quán)時可以顧忌違背規(guī)則后產(chǎn)生的不利后果，促進(jìn)正確自由心證。我國目前對公證機(jī)構(gòu)和公證員的監(jiān)督是多層次的。有公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督，公證協(xié)會的監(jiān)督、司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督及社會的監(jiān)督（包括輿論監(jiān)督）。多重監(jiān)督時，如何使監(jiān)督協(xié)調(diào)一致是關(guān)鍵，監(jiān)督機(jī)制制度化，可操作化是監(jiān)督機(jī)制可行性的前提。對公證的監(jiān)督只有復(fù)查制度的設(shè)計(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們應(yīng)該設(shè)立多元化的監(jiān)督制度，除復(fù)查制度外，還可以制定公證投訴具體辦法等監(jiān)督制度。

篇2

論文關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 國家治理現(xiàn)代化

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是國家治理現(xiàn)代化的重要途徑

國家治理體系現(xiàn)代化的一個核心價值就是要實(shí)行法治，通過法治來治理國家、管理社會。法治的要義就是良法善治，也就是說要建立起良好的秩序，以追求公平正義為核心價值，充分尊重和保障人權(quán)，使國家長治久安、人民安居樂業(yè)。檢察機(jī)關(guān)參與國家治理和社會管理，既是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要內(nèi)容、發(fā)揮職能的重要領(lǐng)域，也是檢察機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的政治、法律和社會責(zé)任。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，是檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟監(jiān)督的前置程序，是法律框架內(nèi)保證行政權(quán)依法行使的剛性法律屏障，能夠真正實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)對行政權(quán)有效監(jiān)督，提高行政效能，從源頭上堵塞社會管理漏洞、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧，實(shí)現(xiàn)善治，從而推動國家治理現(xiàn)代化。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督能有效制約行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用

權(quán)力需要監(jiān)督，這是法治的一個基本理念和真理。改革開放30多年來，我國行政執(zhí)法從總體上取得了很大的成績和進(jìn)步，促進(jìn)了社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；但是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、濫用職權(quán)等現(xiàn)象至今仍不同程度地在許多地方出現(xiàn)，造成了一系列新的矛盾和問題。究其原因，主要是我國行政執(zhí)法權(quán)過于集中而又缺乏有效的法律監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)是國家法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，“法律監(jiān)督最基本的性質(zhì)和功能是它的控制性，一為控制法的運(yùn)行過程，防止、控制和糾正偏差和失誤；二是制控權(quán)力運(yùn)作過程，防范、控制和矯正權(quán)力的擴(kuò)張和濫用”。法律監(jiān)督是為了制約行政權(quán)和審判權(quán)而產(chǎn)生的，是國家權(quán)力需要監(jiān)督的自然產(chǎn)物。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督主要任務(wù)在于促使行政權(quán)在規(guī)范和制度中運(yùn)行與行政訴訟審判監(jiān)督相比具有以下優(yōu)勢：第一，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督，相比起行政訴訟審判監(jiān)督，更能及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法犯罪行為；第二，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督貫穿行政執(zhí)法活動實(shí)施的全過程，更為積極主動，不受不告不理原則的束縛。因此，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督更能有效制約行政權(quán)力的濫用，保證行政權(quán)力公開、透明和陽光運(yùn)行。

三、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有利于建立行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接、良性互動，促進(jìn)依法行政

行政執(zhí)法與刑事司法銜接是檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、政府主管部門和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索實(shí)行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀(jì)等社會管理問題而形成行政執(zhí)法與司法合力的工作機(jī)制，是檢察機(jī)關(guān)參與國家治理和社會管理的重要內(nèi)容。當(dāng)前，全國多地已建立兩法銜接信息共享平臺，檢察機(jī)關(guān)通過信息共享平臺，能夠更好的掌握各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法動態(tài)，實(shí)現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理和業(yè)務(wù)研討、案件信息流程跟蹤和監(jiān)控；并建立網(wǎng)上銜接、信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的協(xié)作機(jī)制，對構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機(jī)關(guān)處理，增強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法整體工作合力，提升查處破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序違法犯罪工作的質(zhì)量和效率。同時，檢察機(jī)關(guān)能夠根據(jù)平臺提供的數(shù)據(jù)分析，針對公害污染、土地水利資源管理利用、食品藥品監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系民生且問題多發(fā)、易發(fā)的部門重點(diǎn)監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法或行政主管部門不依法履行法定職責(zé)，而導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或不特定相對人利益遭受侵害的，及時提出檢察建議要求整改，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，加快建設(shè)社會主義法治社會。

四、國家治理體系現(xiàn)代化與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的完善

（一）制定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)國家治理體系法律化

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督有其法律依據(jù)，但當(dāng)前法律規(guī)定過粗，依據(jù)不夠充分，缺少可操作性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位無法有效落實(shí)。要破除這一難題，首要做法就是完善相關(guān)法律法規(guī)，充實(shí)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的依據(jù)。

一是檢察機(jī)關(guān)自身的推動。首先，由最高人民檢察院依職權(quán)制定、頒布行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的司法解釋文件，將行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍、方式、程序、被監(jiān)督機(jī)關(guān)不予配合所應(yīng)承擔(dān)的法律后果、檢察建議的強(qiáng)制力等做出明確規(guī)定，并賦予檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動有調(diào)查權(quán)、介入權(quán)等。其次，各地檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣案餍姓?zhí)法機(jī)關(guān)溝通協(xié)作，形成共識，會簽相關(guān)文件，細(xì)化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的各項(xiàng)監(jiān)督規(guī)定。

二是人大加快立法工作，通過人大的立法注入國家治理體系中，既保證了國家治理的現(xiàn)代化，也推動了國家治理的現(xiàn)代化。筆者認(rèn)為，要完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)，僅靠檢察機(jī)關(guān)的自身努力是不夠的，關(guān)鍵還是要從國家法律層面落實(shí)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督權(quán)。在各方面條件比較成熟時，最高檢可提請人大立法，即《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督法》。

（二）以國家治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)分設(shè)

對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部哪個部門負(fù)責(zé)，長期以來理論界、實(shí)務(wù)界都爭議頗大。從廣東省對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的試點(diǎn)工作來看，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督試點(diǎn)工作小組一般由檢察長牽頭，民事行政檢察部門為主體，自偵、預(yù)防等職能部門參與。但就筆者在民行部門的工作實(shí)踐看來，當(dāng)前民行部門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督存在以下難題。一是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部長期以來對民行工作重視不足，民行部門在檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作格局中處于相對薄弱的位置，致使民行部門實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督具有自身局限性；二是由于行政法律法規(guī)體系龐雜及實(shí)際工作中民行部門的人力、物力均向民事檢察傾斜導(dǎo)致民行檢察隊(duì)伍對行政檢察業(yè)務(wù)存在專業(yè)化不足及人手不夠的困境。

要推動檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法法律監(jiān)督，下一步應(yīng)逐步推進(jìn)民事行政檢察部門分設(shè)，將行政檢察部門單獨(dú)設(shè)立出來，加強(qiáng)行政檢察隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，配備具有行政法等專業(yè)背景的檢察人員，這樣才能提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的能力。

（三）注重制度機(jī)制建設(shè)，為檢察機(jī)關(guān)參與國家治理和社會管理營造良好環(huán)境

篇3

【關(guān)鍵詞】 2型糖尿病； 甲狀腺功能亢進(jìn)； 骨代謝； 骨密度

Clinical Observation of Parameters of Bone Metabolism and Bone Mineral Density in Patients with Type 2 Diabetes Mellitus Complicated with Hyperthyroidism/HUANG Yun-fei，LI Qing，LI Jie.//Medical Innovation of China，2015，12（20）：062-065

【Abstract】 Objective：To observe the parameters of bone metabolism and bone mineral density（BMD） in patients with Type 2 diabetes mellitus（T2DM） complicated with hyperthyroidism，to discuss the effect of hyperthyroidism for the parameters of bone metabolism and BMD in patients with T2DM.Method：57 patients with T2DM complicated with hyperthyroidism from February 2013 to April 2015 in the department of endocrinology of our hospital were selected as the observational group，and 79 patients with T2DM whose thyroid function was normal on the same period were selected as the control group.The diabetes and thyroid function related indicators，serum levels of bone-specific alkaline phosphatase（BAP），N-end middle osteocalcin（N-MID-OT），total type 1 collagen amino terminal peptide（T-P1NP），β-collagen special sequence（β-CTX），

25（OH）2D3 and BMD of Lumbar 2-4（L2-4），femoral neck，Ward’s triangle，trochanter region and whole body between the two groups were compared.Result：The serum levels of FT3，F(xiàn)T4 in the observation group were significantly higher than the control group（P

【Key words】 Type 2 diabetes mellitus； Hyperthyroidism； Bone metabolism； Bone mineral density

First-author’s address：Central People’s Hospital of Zhanjiang，Zhanjiang 524000，China

doi：10.3969/j.issn.1674-4985.2015.20.021

2型糖尿病（Type 2 diabetes mellitus，T2DM）是一種常見的內(nèi)分泌代謝性疾病，機(jī)體長期處于高血糖狀態(tài)，除可導(dǎo)致碳水化合物、蛋白質(zhì)、脂肪、水鹽電解質(zhì)等物質(zhì)的代謝異常外，還可導(dǎo)致機(jī)體骨代謝異常[1]。近年來，Diez等[2]結(jié)果顯示T2DM人群中并發(fā)甲狀腺疾病的患病人數(shù)明顯增多，發(fā)生率為5%～13%。但目前針對T2DM合并甲狀腺疾病的研究大多集中于亞臨床甲狀腺功能減退對T2DM患者的臨床特征的影響，而關(guān)于甲亢對T2DM患者骨代謝的研究較少[3]。因此，本研究通過觀察T2DM合并甲亢患者骨代謝指標(biāo)、骨密度水平，并與甲狀腺功能正常的T2DM患者進(jìn)行比較，旨在探討甲亢對T2DM患者骨代謝、骨密度的影響，現(xiàn)報道如下。

1 資料與方法

1.1 一般資料 選取2013年2月-2015年4月在本院內(nèi)分泌科住院治療的T2DM合并甲亢患者57例作為觀察組，另選取同期甲狀腺功能正常的2型糖尿病患者79例作為對照組。觀察組57例患者中，男26例（45.61%），女31例（54.39%）；年齡32～78歲，平均（58.08±9.24）歲；糖尿病病程11個月～24年，平均（6.87±2.46）年。對照組79例患者中，男35例（44.30%），女44例（55.70%）；年齡31～77歲，平均（58.72±9.83）歲；糖尿病病程1～24年，平均（6.69±2.33）年。兩組患者的性別構(gòu)成比、年齡分布、糖尿病病程等一般資料比較，差異均無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05），具有可比性。

1.2 納入與排除標(biāo)準(zhǔn) （1）納入標(biāo)準(zhǔn)：①T2DM診斷參考1999年世界衛(wèi)生組織（WHO）的T2DM診斷標(biāo)準(zhǔn)，甲亢診斷參考全國高等教育《內(nèi)科學(xué)》（第七版，人民衛(wèi)生出版社）；②臨床資料完整。（2）排除標(biāo)準(zhǔn)：①合并急性感染、全身性疾病、免疫系統(tǒng)疾病、中樞神經(jīng)系統(tǒng)疾病及心、肝、腎功能不全；②妊娠或哺乳期婦女；③合并類風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎、椎間旁突出等其他骨性疾病；④既往患有甲狀腺和/或甲狀旁腺功能異常、皮質(zhì)醇增多癥、腫瘤；⑤既往胃腸手術(shù)史、雙側(cè)卵巢切除史；⑥近1個月內(nèi)服用過對甲狀腺功能和骨代謝有影響的藥物，如糖皮質(zhì)激素類藥物、抗癲癇藥物、維生素D、鈣劑等；⑦依從性較差。

1.3 方法 所有患者均于清晨無菌采集空腹外周靜脈血5 mL至離心管中，室溫下靜置30 min后離心（2500 r/min）15 min，取血清。部分血清用于即刻測定空腹血糖（FBG）、糖化血紅蛋白（HbA1c）、血清游離三碘甲狀腺原氨酸（FT3）、游離甲狀腺素（FT4）、促甲狀腺激素（TSH）、骨特異性堿性磷酸酶（BAP）。部分血清置于凍存管中，并靜置于-80 ℃冰箱中冷凍保存，待測N-端中段骨鈣素（N-MID-OT）、總1型膠原氨基端延長肽（T-P1NP）25（OH）2D3、B-膠原特殊序列（β-CTX）、25羥維生素D水平[25（OH）2D3]。上述指標(biāo)均采用電化學(xué)發(fā)光免疫法測定，全自動生化分析儀（型號：URIT-8060，上海恒盛醫(yī)療器械有限公司）。采用雙能X線骨密度檢測儀（美國Lunar公司）第2～4腰椎（L2～4）、股骨頸、Ward’s三角和大轉(zhuǎn)子區(qū)骨密度（BMD），統(tǒng)計(jì)骨質(zhì)疏松和骨量減少發(fā)生率。骨質(zhì)疏松：測得部位BMD低于骨峰值均值2.0個標(biāo)準(zhǔn)差；骨量減少：測得部位BMD介于骨峰值1.0～2.0個標(biāo)準(zhǔn)差。

1.4 統(tǒng)計(jì)學(xué)處理 所有數(shù)據(jù)均經(jīng)SPSS 17.0統(tǒng)計(jì)學(xué)軟件進(jìn)行分析，計(jì)量資料采用（x±s）的形式表示，組間計(jì)量資料比較采用t檢驗(yàn)，計(jì)數(shù)資料以率（%）表示，采用 字2檢驗(yàn)，非正態(tài)分布資料采用中位數(shù)表示，組間比較采用非參數(shù)檢驗(yàn)，以P

2 結(jié)果

2.1 兩組患者糖尿病和甲狀腺功能相關(guān)指標(biāo)的比較 兩組患者FBG、HbA1c比較，差異均無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05）；觀察組患者血清FT3、FT4均明顯高于對照組患者，TSH明顯低于對照組患者，差異均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P

2.2 兩組患者骨代謝指標(biāo)的比較 觀察組患者的血清BAP、N-MID-OT、T-P1NP、β-CTX均明顯高于對照組患者，25（OH）2D3明顯低于對照組患者，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P

2.3 兩組患者BMD比較 觀察組患者的平均體重指數(shù)為（18.86±2.52）kg/m2，對照組患者為平均（20.25±2.47）kg/m2，組間比較差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P

2.4 兩組患者骨量情況比較 兩組患者骨質(zhì)疏松發(fā)生率比較差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05），觀察組患者的骨量減少發(fā)生率明顯高于對照組，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P

3 討論

近年來，2型糖尿病合并甲亢的患病人數(shù)不斷增加，甲亢對2型糖尿病患者臨床特征的影響已引起廣泛重視。甲狀腺激素對維持機(jī)體葡萄糖代謝穩(wěn)態(tài)中具有決定性作用，對胰島素功能具有拮抗作用[4]。血清甲狀腺激素水平升高可抑制肝內(nèi)葡萄糖的產(chǎn)生和組織攝取葡萄糖，同時可通過瘦素、脂聯(lián)素、生長激素釋放激素等的相互作用進(jìn)一步影響血糖代

謝[5-7]。而Botella-Carretero等[8]研究證實(shí)，在生理范圍內(nèi)甲狀腺素水平小幅度地升高即可誘導(dǎo)胰島素抵抗。因此，甲亢可影響T2DM患者血糖代謝，合并甲亢的T2DM患者更難以控制血糖。本研究結(jié)果顯示，觀察組患者的FBG、HbA1c高于對照組患者，但差異并無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05），分析其原因?yàn)楸狙芯坑^察組患者體重指數(shù)較對照組患者低，可能抵消了部分甲狀腺激素的升血糖和誘導(dǎo)胰島素抵抗的作用。目前，關(guān)于T2DM合并甲亢致骨質(zhì)疏松的細(xì)胞分子機(jī)制尚未完全闡明，甲亢對T2DM骨代謝和骨密度影響的研究亦較少。

骨骼重建是維持骨組織代謝的重要機(jī)理，是一個分別由成骨細(xì)胞和破骨細(xì)胞介導(dǎo)的骨形成和骨吸收相互偶聯(lián)的過程[9]。骨骼重建過程中，骨基質(zhì)不斷合成和分解，可產(chǎn)生一些具有相對特異性的基質(zhì)產(chǎn)物、酶及裂解物，如血清骨特異性堿性磷酸酶、N-端中段骨鈣素、總1型膠原氨基端延長肽、B-膠原特殊序列、25羥維生素D水平[10-14]。BAP主要由成骨細(xì)胞分泌，主要功能是促進(jìn)骨礦化作用，可直接反映骨形成率。骨鈣素是反映成骨細(xì)胞功能和骨質(zhì)礦化的生化指標(biāo)，而N-MID-OT是骨鈣素的裂解產(chǎn)物，可很好地反映骨轉(zhuǎn)換的變化。T-P1NP常用于評價骨形成和骨轉(zhuǎn)換活躍程度，特異性和敏感性均較高。β-CTX主要由破骨細(xì)胞分泌，可直接反映骨吸收活躍程度。維生素D在維持體內(nèi)正常骨礦平衡和骨形成具有重要作用，而25（OH）2D3是維生素D的主要循環(huán)形式，可反映機(jī)體內(nèi)維生素D的狀態(tài)。本研究結(jié)果顯示，觀察組患者的血清TALP、N-MID-OT、T-P1NP、β-CTX均明顯高于對照組患者（P

綜上所述，T2DM合并甲亢可進(jìn)一步降低骨密度，升高各骨代謝指標(biāo)，需積極篩查骨密度和骨代謝指標(biāo)，對防治代謝性骨病具有一定的臨床價值。由于本研究是一項(xiàng)回顧性分析對照研究，其研究結(jié)果具有一定的局限性，甲亢對T2DM患者骨代謝、骨密度的影響仍需進(jìn)一步深入研究。

參考文獻(xiàn)

[1]龔敏，王愛華，李秀財(cái).老年初診2型糖尿病患者的甲狀腺功能狀態(tài)[J].中國老年學(xué)雜志，2013，33（24）：6090-6091.

[2] Diez J J，Sanchez P，Iglesias P，et al.Prevalence of thyroid dysfunction in patients with type 2 diabetes[J].Exp Clin Endocrinol Diabetes，2011，119（4）：201-207.

[3] Garin M C，Arnold A M，Lee J S，et al.Subclinical thyroid dysfunction and hip fracture and bone mineral density in older adults：the cardiovascular health study[J].J Clin Endocrinol Metab，2014，99（8）：2657-2664.

[4]王偉，張金萍，崔蓮，等.2型糖尿病患者甲狀腺激素水平的變化情況及影響因素分析[J].中國糖尿病雜志，2014，22（6）：514-516.

[5]欣冰，郭雯，李杰，等.老年2型糖尿病患者甲狀腺激素水平與胰島素抵抗的關(guān)系[J].醫(yī)學(xué)研究生學(xué)報，2015，28（1）：61-63.

[6]俞利紅，朱麟錢.2型糖尿病患者糖脂代謝與血清甲狀腺激素相關(guān)性分析[J].中國糖尿病雜志，2012，20（5）：363-366.

[7]張丹丹，劉芳，唐峻嶺，等.2型糖尿病患者血清促甲狀腺激素水平與胰島β細(xì)胞功能的相關(guān)性研究[J].中國糖尿病雜志，2015，23（1）：28-31.

[8] Botella-Carretero J I，Alvarez-Blasco F，Sancho J，et al.Effects of thyroid hormones on serum levels of adipokines as studied in patients with differentiated thyroid carcinoma during thyroxine withdrawal[J].Thyroid，2006，16（4）：397-402.

[9]李曉宇.糖尿病性骨質(zhì)疏松發(fā)病機(jī)制的研究進(jìn)展[J].中國骨質(zhì)疏松雜志，2014，20（5）：580-583.

[10]袁虎，程曉蕓，楊蓬，等.中年男性2型糖尿病血清促甲狀腺激素對骨代謝影響研究[J].中國實(shí)用內(nèi)科雜志，2013，33（1）：46-48.

[11] Tuchendler D，Bolanowski M.Assessment of bone metabolism in premenopausal females with hyperthyroidism and hypothyroidism[J].Endokrynol Pol，2013，64（1）：40-44.

[12]羅巧彥，徐勇.骨代謝標(biāo)志物的變異性和臨床應(yīng)用的研究進(jìn)展[J].天津醫(yī)藥，2015，43（2）：221-224.

[13]吳顯勁，梁棟偉，李秋麗，等.骨代謝生化指標(biāo)測定在老年人骨質(zhì)疏松癥中的應(yīng)用[J].中國衛(wèi)生檢驗(yàn)雜志，2014，24（11）：1604-1605.

[14] Dhanwal D K，Kochupillai N，Gupta N，et al.Hypovitaminosis D and bone mineral metabolism and bone density in hyperthyroidism[J].J Clin Densitom，2010，3（4）：462-466.

[15]劉嘉鑫，王薇.甲狀腺疾病、糖尿病相關(guān)骨質(zhì)疏松的病因研究進(jìn)展[J].中國骨質(zhì)疏松雜志，2014，20（2）：210-213.

[16] Bours S P，van den Bergh J P，van Geel T A，et al.Secondary osteoporosis and metabolic bone disease in patients 50 years and older withosteoporosis or with a recent clinical fracture：a clinical perspective[J].Curr Opin Rheumatol，2014，26（4）：430-439.

篇4

論文摘要：經(jīng)過現(xiàn)代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導(dǎo)向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護(hù)，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導(dǎo)向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護(hù)現(xiàn)代實(shí)證主義哲學(xué)的“事實(shí)與價值兩分”之單純自然科學(xué)主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實(shí)踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護(hù)。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實(shí)踐中，傳統(tǒng)行政機(jī)械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運(yùn)動”還是“新公共管理運(yùn)動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認(rèn)為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負(fù)，以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實(shí)踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點(diǎn)恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實(shí)踐并非與行政學(xué)的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學(xué)的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一“二分法”作為行政學(xué)的方法論開端也難以否認(rèn)：行政須以政治為先導(dǎo)，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細(xì)致人微，卻未必比近代的思維習(xí)慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實(shí)踐性的學(xué)科在技術(shù)操作上的應(yīng)有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學(xué)家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學(xué)及其傳統(tǒng)已在三次危機(jī)中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學(xué)認(rèn)為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實(shí)踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴(yán)格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進(jìn)行了釜底抽薪：“當(dāng)馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學(xué)，便開始從‘權(quán)力政治學(xué)’向‘自由(權(quán)利)政治學(xué)’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學(xué)’和洛克的‘財(cái)產(chǎn)政治學(xué)’的預(yù)制——最后到‘權(quán)力意志政治學(xué)’的蛻變。”按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導(dǎo)致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實(shí)踐性或環(huán)境性契機(jī)。“政黨分肥制”便為之提供了這樣的機(jī)遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當(dāng)時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地?cái)[脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務(wù)性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實(shí)現(xiàn)效率，惟有尋求事實(shí)與價值兩分的價值中立。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政新原則的新導(dǎo)向還必須滿足這樣的事實(shí)：行政雖然不能以單純的效率為導(dǎo)向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導(dǎo)向是否會降低行政效率?換言之，正義導(dǎo)向是否排斥效率?恰恰相反，正義導(dǎo)向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進(jìn)而可以減少社會潛在的動蕩因素。”[8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實(shí)，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達(dá)成，重要的是應(yīng)付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導(dǎo)向能夠?yàn)楣娞峁┢降鹊乇磉_(dá)社會訴求、參與社會治理的機(jī)會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能。”[9]因此，正義的導(dǎo)向消弭了社會矛盾，增強(qiáng)社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務(wù)的管理中極大地解放出來，降低政府的運(yùn)行成本，呼喚出高效率。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學(xué)脫離政治而產(chǎn)生是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機(jī)械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學(xué)和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當(dāng)現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準(zhǔn)備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點(diǎn)。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負(fù)的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復(fù)歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運(yùn)動及新公共管理運(yùn)動進(jìn)行政府再造的突破點(diǎn)。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實(shí)現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機(jī)。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點(diǎn)——價值中立的問題上回復(fù)這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨(dú)立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終難以存在，因?yàn)樾姓旧聿皇且环N純粹的技術(shù)應(yīng)用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機(jī)械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學(xué)能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。

因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當(dāng)然可以獲益，但要以拋棄實(shí)質(zhì)的合理性為代價。”因此，他建議我們應(yīng)該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運(yùn)作機(jī)制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構(gòu)以及行政機(jī)制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實(shí)踐，也就不可能實(shí)現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認(rèn)同和實(shí)踐承諾。每一個具有自由意志和獨(dú)立的理性判斷能力的人，不會在無強(qiáng)迫壓力的情況下認(rèn)同和承諾任何外在于他自己意志認(rèn)同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機(jī)制的認(rèn)同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實(shí)際進(jìn)程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護(hù)

若缺少道德的價值向度，或者過度強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當(dāng)合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機(jī)關(guān)為主體，運(yùn)用公共權(quán)力所實(shí)踐的具有強(qiáng)烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護(hù)這一追問的實(shí)質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、證成行政權(quán)力及其運(yùn)用方式的道德正當(dāng)性及合理性基礎(chǔ)，實(shí)踐行政行為的道德準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應(yīng)該遵循一種什么導(dǎo)向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導(dǎo)向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復(fù)雜的價值沖突中能有效地維護(hù)政治秩序，獲得公眾的認(rèn)可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因?yàn)楹戏ㄐ缘牡於ê途S護(hù)除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊(yùn)的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此，合法性基礎(chǔ)實(shí)際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實(shí)質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應(yīng)性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴(kuò)大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應(yīng)需求的滿足程度成為能否贏得認(rèn)可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

因此，現(xiàn)代公共行政應(yīng)該拋棄以往的邏輯，以正義為導(dǎo)向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務(wù)并不能真正實(shí)現(xiàn)正義，法國學(xué)者皮埃爾·卡藍(lán)默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點(diǎn)’，對當(dāng)前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習(xí)慣所肯定。,I[1013~4這實(shí)際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導(dǎo)向的內(nèi)在需求。羅爾斯認(rèn)為正義是社會制度的首要價值，這實(shí)質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實(shí)現(xiàn)行政正義導(dǎo)向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

篇5

論文摘要：中國行政文化對數(shù)千年中國行政體制的形成、發(fā)展、成熟、選官制度的日趨完善產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。傳統(tǒng)的行政文化中一些消極因素對行政管理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型有很大阻滯作用，但是我們也應(yīng)看到傳統(tǒng)行政文化中的積極因素，探究積極因素并合理的利用，將幫助我們構(gòu)建現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的合理路徑，全面系統(tǒng)地推進(jìn)行政管理現(xiàn)代化。

一、中國傳統(tǒng)行政文化的概念

行政文化是行政系統(tǒng)的軟組織，是行政管理的靈魂，是行政管理中最深沉而又最現(xiàn)實(shí)的問題。任何一個行政組織的結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、決策過程，以及行政人員的行為、作風(fēng)態(tài)度、價值觀等都直接或間接地受行政文化的影響。

中國傳統(tǒng)行政文化指的是在過去產(chǎn)生，經(jīng)歷了中國社會歷史的演化過程，至今仍在中國行政活動中產(chǎn)生影響的行政文化。①有學(xué)者把中國傳統(tǒng)行政文化主體內(nèi)容歸結(jié)為傳統(tǒng)行政思想文化和傳統(tǒng)行政制度文化兩方面。前者主要包括：德政禮治思想、無為而治思想、以法治國思想、為政用人思想、行政決策思想；后者主要涵蓋：機(jī)構(gòu)設(shè)置制度、官吏管理制度、財(cái)政管理制度、行政監(jiān)察制度等方面。②

二、我國傳統(tǒng)行政文化的特點(diǎn)

中國傳統(tǒng)文化根植于中國的歷史發(fā)展之中，形成了一套獨(dú)特的中國特點(diǎn)的文化。雖然歷經(jīng)數(shù)千年，行政文化發(fā)生了諸多變化，但是縱觀歷史，不難發(fā)現(xiàn)在變化中具有共性。

（一）君主權(quán)威、中央集權(quán)

君主具有絕對權(quán)威是政治至上的表現(xiàn)和產(chǎn)物。在中國傳統(tǒng)行政文化中，主張行政管理要以君主為軸心，要以君命行政，這個是行政管理的首要原則。

（二）樸素民本主義和官本位并存

傳統(tǒng)德治思想以樸素民本主義為主旨。幾千年的封建歷史，民本思想一直為圣君賢推崇。民本的邏輯起點(diǎn)是“民惟邦本，本固邦寧”，民本的邏輯終點(diǎn)是維護(hù)家天下的政權(quán)。傳統(tǒng)的民本主義思想與君主權(quán)威思想并不是對立的，而是互補(bǔ)的，民本事在君主權(quán)威的前提下的中民，中民的目的在于維護(hù)君主的專制統(tǒng)治和絕對權(quán)威。盡管傳統(tǒng)民本主義為苦難中的百姓帶來了一些希望，卻無法給予民眾真正的幸福；反之，在民本思想掩蓋下的官本位卻盛行于各個朝代而經(jīng)久不衰，給民眾造成深重的負(fù)擔(dān)。

（三）等級森嚴(yán)與求和并存

中國傳統(tǒng)行政組織中，在等級嚴(yán)明的同時，和諧理念的充分運(yùn)用又為嚴(yán)明的等級制度抹上了劑，增強(qiáng)了其韌性和穩(wěn)固性。等級社會具有多樣性和流動性的特征，允許社會成員在等級間流動且等級結(jié)構(gòu)自身也隨時進(jìn)行調(diào)整，尤其是在秦漢以后，以士人集團(tuán)為主的選官制度推行，入仕的士人從被統(tǒng)治者變成了統(tǒng)治者，成為封建君主專制的維護(hù)者。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，禮儀制度固化為一套模式它無形中規(guī)定著人的思想觀念和行為舉止，使行政人員自覺遵從封建統(tǒng)治的要求。③同時，當(dāng)?shù)燃壍耐?yán)使等級關(guān)系疏離以至緊張時，統(tǒng)治者又會運(yùn)用“樂”來達(dá)到維護(hù)等級秩序的目的。“樂”更加注重和的功能，禮樂并用，使社會既有秩序又有和諧，這就是中國古代的等級和諧。

三、中國傳統(tǒng)行政文化中的積極因素對現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的推動作用

傳統(tǒng)行政文化蘊(yùn)藏了民族文化的精華部分，其中某些要素符合公共行政的內(nèi)在規(guī)定性，能夠?yàn)楝F(xiàn)代化行政管理提供公共行政精神文化資源。同時傳統(tǒng)行政文化作為一種傳承千年的文化精神權(quán)威，有其得以傳承的社會心理基礎(chǔ)，在一定條件下傳統(tǒng)行政文化中的民主性精華可以成為服務(wù)行政理念的現(xiàn)實(shí)生長點(diǎn)。 　（一）發(fā)揚(yáng)政府公共精神

傳統(tǒng)行政文化的某些民主思想與政府公共性具有相通之處，對政府公共性培養(yǎng)有促進(jìn)作用。比如“入世主張”，傳統(tǒng)行政文化倡導(dǎo)行政人員的一種積極入世的精神，主張有志之士應(yīng)該修身齊家治國平天下，并以天下興亡為己任，這一入世精神與今天行政人員增進(jìn)民眾福利的價值追求具有相似性。傳統(tǒng)文化中的行政價值觀追求的目標(biāo)，不僅在一定程度上激勵個人的奮斗，以其才能和業(yè)績?nèi)ト〉贸晒Γ乙悦褡搴蛧业睦鏋樘栒賹€人與社會凝聚起來。這種行政價值觀從微觀上看，可以增強(qiáng)行政人員的主動性和創(chuàng)造性，促進(jìn)個人價值的實(shí)現(xiàn);從宏觀上看，有利于行政系統(tǒng)的運(yùn)行協(xié)調(diào)一致，以達(dá)成統(tǒng)一完備的行政目標(biāo)。再如“仁政思想”，仁政思想在今天仍有一定的借鑒意義，政府應(yīng)該以民眾利益為最終價值追求，而且應(yīng)該惠及在社會競爭中的最不利者，這有利于政府的公共理念的生成，也就是協(xié)調(diào)公平和效率的問題，使政府從管制型政府的追求效率的陰影中走出來，逐步建立服務(wù)型政府，達(dá)到行政現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（二）強(qiáng)調(diào)以德自律，以德治國

傳統(tǒng)行政文化主張德治，重視官員道德修養(yǎng)以保障民眾利益不受侵犯，同時倡導(dǎo)愛民恤民，行仁政以利民這一思想，對于處在轉(zhuǎn)型期，舊的體制已經(jīng)陳舊落后，新的體制尚未完全建立的我國社會具有巨大價值。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以增加行政人員的主體意識，效率意識和效益意識，但市場在培養(yǎng)行政人員的思想道德情操方面顯得乏力無助。而現(xiàn)代新型政府建設(shè)尤其要注重行政人員的道德培育，以保證為民眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和公共物品。公共管理者的工作還要接受一種深層次的道德取向的指導(dǎo)，公平地照顧公民的需要，只有這樣，政府才能真正服務(wù)于民眾利益。道德作為中國傳統(tǒng)行政中的自我約束機(jī)制之一有著不可替代的作用。“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”一直被奉為行政官員的修養(yǎng)格言。世界各國的行政管理實(shí)踐也充分證明，即使最現(xiàn)代的行政管理、最完善的行政制度也是離不開行政道德的自律。

（三）推行科舉、重視治吏

在行政執(zhí)政環(huán)節(jié)上中國傳統(tǒng)行政文化是重視治吏的，尊賢任能，嚴(yán)考課、明賞罰，強(qiáng)化監(jiān)察，褒廉懲貪，這些措施都是圍繞治吏展開，因?yàn)槿酥握慰陀^上缺乏長時間恒定有效的制度規(guī)范。行政舉措是否能夠貫徹執(zhí)行，行政目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)幾乎是依賴治吏的好壞。④在人才選拔制度上，中國傳統(tǒng)發(fā)達(dá)的科考制度是傳統(tǒng)行政文化的重要內(nèi)容。中國每個朝代都設(shè)有嚴(yán)格的科舉考試和選拔制度，用人強(qiáng)調(diào)不拘門第、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的考試與晉升制度，并將道德考察列于先行條件，力求公正地選拔出德才兼?zhèn)涞娜瞬拧＿@種用人機(jī)制不僅在傳統(tǒng)社會發(fā)揮了巨大的積極作用，也為我國現(xiàn)代公務(wù)員制度的建設(shè)提供了良好的借鑒。

（四）運(yùn)用求和思想，促進(jìn)和諧政府建設(shè)

傳統(tǒng)行政文化中的某些思想有利于推動改革時期行政關(guān)系的協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)行政文化中“和為貴”的思想、“”的思想從“中庸”思想產(chǎn)生和發(fā)展，作為處理人際關(guān)系的準(zhǔn)則，雖然其出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序，但是在今天，對于正確處理政府內(nèi)部各種關(guān)系乃至政府與社會之間關(guān)系的原則，仍然有著現(xiàn)實(shí)的意義。

參考文獻(xiàn)

[1]唐檢云．中國傳統(tǒng)行政文化發(fā)展簡論［J］．行政與法，2004，12，35

[2]肖素芳，梅星．淺析中國傳統(tǒng)行政文化對現(xiàn)代行政管理的影響［J］．消費(fèi)導(dǎo)刊，2008，10.

[3]彭國甫，盛明科．行政文化創(chuàng)新：行政體制創(chuàng)新的核心［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報（社科版），2004，3，3

篇6

國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國發(fā)〔**〕23號）和國土資源部《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見》（國土資發(fā)〔**〕1號）下發(fā)以來，國土資源管理的依法行政取得了重大進(jìn)展。各級國土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對依法行政重要性的認(rèn)識不斷提高，依法行政的自覺性不斷增強(qiáng)；窗口辦文、內(nèi)部會審、政務(wù)公開等依法行政制度已初步建立；依法行政試點(diǎn)工作也取得了實(shí)效。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，對新時期的依法行政提出了新的更高的要求。為全面貫徹黨的十六大精神，不斷提升國土資源管理依法行政的水平，現(xiàn)對進(jìn)一步推進(jìn)依法行政通知如下：

一、從建設(shè)社會主義政治文明的高度，充分認(rèn)識進(jìn)一步推進(jìn)依法行政的重要意義

黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)。社會主義政治文明的重要標(biāo)志之一就是依法治國基本方略得到全面落實(shí)。依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，對建設(shè)社會主義政治文明起著至關(guān)重要的作用。國土資源是我國全面建設(shè)小康社會的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。堅(jiān)持保護(hù)資源的基本國策，嚴(yán)格依法行政，切實(shí)履行好法律法規(guī)賦予國土資源管理部門的規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用國土資源的職責(zé)，不斷提高國土資源對我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，是國土資源管理部門的歷史責(zé)任。各級國土資源管理部門要從實(shí)踐“三個代表”要求、建設(shè)社會主義政治文明的高度，充分認(rèn)識推進(jìn)依法行政的重要性，切實(shí)增強(qiáng)依法行政的自覺性和責(zé)任感，把依法行政作為國土資源法制工作的核心，力爭用兩到三年的時間，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的國土資源管理體制，基本建立體現(xiàn)合法、合理、公正、效率、便民、責(zé)任原則的依法行政程序和制度。

二、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步加快立法步伐，提高立法質(zhì)量

有法可依是依法行政的前提和基礎(chǔ)。全面推進(jìn)依法行政，必須要有完備的法制。要切實(shí)加強(qiáng)作為社會主義法律體系重要組成部分的國土資源法律法規(guī)體系的研究，制定國土資源立法綱要和立法規(guī)劃，并認(rèn)真組織實(shí)施。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和中國加入世界貿(mào)易組織的新形勢，國土資源立法步伐必須加快。當(dāng)前，要以維護(hù)國土資源市場秩序、進(jìn)一步完善國土資源管理法律制度以及國務(wù)院行政審批制度改革涉及的法律法規(guī)的修改作為國土資源立法工作的重點(diǎn)。

要轉(zhuǎn)變國土資源立法的指導(dǎo)思想，推進(jìn)立法方式改革。在立法中要防止重權(quán)力、輕責(zé)任，重管理、輕保護(hù)的傾向，正確處理公民、法人行使權(quán)利和國家機(jī)關(guān)依法管理的關(guān)系，重點(diǎn)要規(guī)范行政權(quán)力的行使，保護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)益。要以維護(hù)人民群眾的根本利益作為國土資源立法工作的出發(fā)點(diǎn)，實(shí)行公開立法和開門立法，不斷推進(jìn)立法的民主化和科學(xué)化進(jìn)程。

要加強(qiáng)國土資源立法的前期研究和試點(diǎn)工作。對法律、法規(guī)、規(guī)章草案涉及的主要制度和重大措施，要下大力氣進(jìn)行深入研究。對一些新的制度和措施，要先行試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行立法。通過不斷提高立法質(zhì)量和立法水平，推進(jìn)國土資源管理方式改革，促進(jìn)國土資源管理事業(yè)的發(fā)展。

三、進(jìn)一步完善各項(xiàng)制度，不斷提升國土資源管理依法行政的水平

不斷完善國土資源管理制度，把推進(jìn)依法行政中形成的一些好的程序和做法落實(shí)到制度上，對全面推進(jìn)依法行政具有重要意義。要進(jìn)一步落實(shí)國土資源部《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見》中提出的依法決策制度、現(xiàn)代行政程序制度、法定行政許可事項(xiàng)內(nèi)部會審制度、行政責(zé)任考核追究制度、權(quán)力行使監(jiān)督制度等各項(xiàng)制度。對于已經(jīng)建立的各項(xiàng)制度，要堅(jiān)決按制度辦事；對于尚未建立的制度，要抓緊研究制定；對于那些在實(shí)踐中尚不適用或者流于形式的制度，要認(rèn)真研究，找出原因，加以修改完善。通過進(jìn)一步完善依法行政制度建設(shè)體系，做到?jīng)Q策民主化、政務(wù)公開化、辦事高效化。

依法行政制度建設(shè)要統(tǒng)籌安排，抓住重點(diǎn)。20**年要重點(diǎn)抓好政務(wù)公開制度的完善，建立包括社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會公示制度、政務(wù)信息的公開可查詢制度，使與行政管理相對人密切相關(guān)的事項(xiàng)真正向社會公開；進(jìn)一步完善行政程序制度，做到辦事依據(jù)、辦事程序、辦事標(biāo)準(zhǔn)和辦事結(jié)果“四個透明”，簡化程序，提高效率，方便群眾，通過程序的完善為行政管理相對人提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。規(guī)范窗口辦文制度，要真正做到文件辦理與受理分開，一個窗口對外，在科學(xué)設(shè)定工作流程的前提下對各類業(yè)務(wù)的辦理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。要認(rèn)真實(shí)施國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的制度，要抓緊健全和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度和相關(guān)規(guī)則、程序，加強(qiáng)監(jiān)管，保障交易安全，從源頭上防止腐敗。

依法行政制度要規(guī)范化、法定化。各地要認(rèn)真總結(jié)推進(jìn)依法行政的各種好經(jīng)驗(yàn)，并將一些行之有效的依法行政制度法制化，形成依法行政的制度保障。為了推動各地依法行政的制度建設(shè)，我部在總結(jié)地方依法行政制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，將編制國土資源管理系統(tǒng)依法行政制度建設(shè)的推薦文本。各級國土資源管理部門可以根據(jù)我部的推薦文本，制定符合本地區(qū)實(shí)際的依法行政制度。

四、以規(guī)范行政行為、維護(hù)行政管理相對人的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)國土資源行政復(fù)議工作

行政復(fù)議是對依法行政工作的監(jiān)督和檢驗(yàn)。要在不斷總結(jié)和探索行政復(fù)議工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，完善行政復(fù)議制度，提高行政復(fù)議水平。要通過對行政復(fù)議案件的辦理，分析國土資源管理依法行政中存在的主要問題，規(guī)范國土資源管理部門的行政行為。要落實(shí)對具體行政行為承辦人員的責(zé)任，對國土資源管理部門受理的行政復(fù)議案件，原具體行政行為的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員要作為被申請人參加行政復(fù)議，提出行政復(fù)議答復(fù)和有關(guān)材料。行政復(fù)議或者行政訴訟中具體行政行為被變更、撤銷的，對于直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，要指定其在一定范圍內(nèi)進(jìn)行總結(jié)，闡述對不當(dāng)行政行為的認(rèn)識；具體行政行為被確認(rèn)違法并引起行政賠償?shù)模姓C(jī)關(guān)在支付賠償金后，可依法向直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員進(jìn)行追償。

要將具體行政行為的行政復(fù)議維持率和行政訴訟勝訴率作為考核各級國土資源管理部門依法行政工作的重要指標(biāo)。對于行政復(fù)議維持率和行政訴訟勝訴率較低的國土資源管理部門，要予以通報批評，提出整改措施，并不得列入依法行政示范基地或者依法行政先進(jìn)單位推薦名單。長期得不到改變的，要追究主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。要通過行政復(fù)議，促進(jìn)依法行政責(zé)任制的建立。

五、適應(yīng)國土資源管理依法行政的需要，全面加強(qiáng)國土資源管理隊(duì)伍建設(shè)

隊(duì)伍建設(shè)是依法行政的根本。貫徹十六大精神，全面推進(jìn)依法行政，關(guān)鍵在于要有一支政治強(qiáng)、作風(fēng)正、業(yè)務(wù)精的國土資源管理工作隊(duì)伍。要全面提高各級國土資源管理部門工作人員依法行政的素質(zhì)和水平。要結(jié)合今年上半年開展的進(jìn)一步整頓土地市場秩序的工作，自查自糾，增強(qiáng)法制觀念，落實(shí)制度建設(shè)。要將依法行政基本知識和國土資源管理法律基本知識的學(xué)習(xí)考核與普法和依法行政工作結(jié)合起來，不定期地組織學(xué)習(xí)和考核，并把考核情況作為各單位推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的重要內(nèi)容和“四五”普法檢查驗(yàn)收的重要考核指標(biāo)。部將對全系統(tǒng)工作人員依法行政基本知識的學(xué)習(xí)考核作出總體安排。近期學(xué)習(xí)考核的重點(diǎn)是依法行政和行政法的基本知識、國土資源基本知識以及與國土資源相關(guān)的知識等。

今后，依法行政和法律知識的學(xué)習(xí)考核要形成制度。國土資源管理法律、法規(guī)、規(guī)章出臺后，部都將及時組織全系統(tǒng)工作人員進(jìn)行學(xué)習(xí)考核。要通過學(xué)習(xí)考核等多種形式，使各級國土資源管理部門的廣大工作人員對國家重要法律法規(guī)和國土資源管理法律法規(guī)真正學(xué)懂弄通，正確適用，準(zhǔn)確執(zhí)行，嚴(yán)格依法辦事，以適應(yīng)新時期國土資源管理依法行政的需要。

六、做好依法行政檢查驗(yàn)收和依法行政示范基地創(chuàng)建活動，促進(jìn)國土資源管理依法行政向縱深發(fā)展

開展依法行政檢查和創(chuàng)建依法行政示范基地，是促進(jìn)國土資源管理依法行政向縱深發(fā)展的重要舉措。今年，部要在全國范圍內(nèi)開展一次依法行政檢查驗(yàn)收工作，創(chuàng)建依法行政示范基地。檢查的重點(diǎn)是各級國土資源管理部門貫徹落實(shí)國土資源部《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施意見》，建立和完善依法行政基本制度的情況以及依法行政基礎(chǔ)工作的情況。檢查工作采用“自查、互查、抽查”的方式進(jìn)行。

自查由省級國土資源管理部門組成。省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門在自查的基礎(chǔ)上，擇優(yōu)評選出3個縣（市）、1－2個較大的市（含計(jì)劃單列市）或者市（地）作為依法行政示范基地候選單位，7名依法行政先進(jìn)個人和3名法制工作先進(jìn)個人候選人，并將典型材料于20**年5月底前以正式文件報部依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

互查按華北區(qū)、東北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)、西南區(qū)、西北區(qū)六大區(qū)，在大區(qū)內(nèi)進(jìn)行，由牽頭的省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳局組織。在互查的基礎(chǔ)上，每大區(qū)推選出1－2個省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門作為依法行政示范基地候選單位。被推選的省、自治區(qū)、直轄市國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)于20**年6月底前將典型材料以正式文件上報部依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

抽查由國土資源部依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行。部在自查、互查以及組織抽查的基礎(chǔ)上，將確定10個省、自治區(qū)、直轄市和10個較大的市、40個地級市、100個縣（市）國土資源管理部門作為依法行政示范基地候選單位，向社會公示，沒有異議的，正式命名為“國土資源部依法行政示范基地”。各級國土資源管理部門要高度重視，把依法行政檢查驗(yàn)收和依法行政示范基地創(chuàng)建工作與貫徹落實(shí)黨的十六大精神、促進(jìn)國土資源管理各項(xiàng)工作的開展緊密結(jié)合起來。要采取切實(shí)有效的措施，嚴(yán)肅認(rèn)真地進(jìn)行檢查驗(yàn)收工作，防止形式主義和走過場，通過依法行政檢查和依法行政示范基地創(chuàng)建活動，促進(jìn)國土資源依法行政的發(fā)展。

篇7

關(guān)鍵詞：行政文化;行政管理;現(xiàn)代化建設(shè)

行政管理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)我國政治現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，其主要內(nèi)容包括物質(zhì)、精神和制度三個層次的現(xiàn)代化管理，隨著我國社會主義建設(shè)進(jìn)程的加快，文化的作用越來越突出，被廣泛運(yùn)用于各個領(lǐng)域，在行政管理中加強(qiáng)行政文化建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)我國行政管理現(xiàn)代化的重要策略。

一、行政文化和行政管理現(xiàn)代化概述

行政文化是行政的變現(xiàn)方式，從宏觀上講，行政文化是指人類在日常生活中進(jìn)行的一切創(chuàng)造活動，既包括物質(zhì)文化和精神文化，又包括行政組織的建設(shè)文化，從微觀上來說，行政文化是指文化理念，是人類的行為準(zhǔn)則和價值觀念，本文雖研究的行政文化是從制度和精神文化兩個層次。行政管理現(xiàn)代化一方面是指實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)及社會的現(xiàn)代化和法制化發(fā)展，另一方面是加強(qiáng)行政管理中物質(zhì)、精神及制度的現(xiàn)代化建設(shè)，其中物質(zhì)建設(shè)是基礎(chǔ)，行政文化建設(shè)是核心，實(shí)現(xiàn)行政管理的現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)是一個長期的過程。行政文化建設(shè)和行政管理現(xiàn)代化兩者之間的關(guān)系是相互依存的，文化對人們的思想觀念的塑造和形成有著重要的影響，行政文化對行政人員的素質(zhì)和行為也有著深遠(yuǎn)的作用，其主要體現(xiàn)在行政人員的辦事能力和行為準(zhǔn)則中，是行政人員思想觀念的直接體現(xiàn)，能夠影響行政人員的決策結(jié)果，對行政人員的整體素質(zhì)有著重要的引導(dǎo)作用，營造良好的行政文化環(huán)境是提高行政工作效率的重要途徑。此外行政文化對行政組織的建設(shè)和發(fā)展也有著重要的作用，行政文化從廣義上來講是一種社會文化背景，人類在這種文化背景下進(jìn)行相關(guān)的生產(chǎn)勞動活動，進(jìn)而形成約定成俗的文化準(zhǔn)則，行政文化對行政組織機(jī)構(gòu)的影響，主要體現(xiàn)在行政管理的成立和發(fā)展中，使其更加適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展需求。

二、行政管理現(xiàn)代化建設(shè)出現(xiàn)的問題

行政文化對行政管理的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展有著雙面的影響，既能起到正面積極的影響，加快其建設(shè)的步伐，又會產(chǎn)生一定的消極負(fù)面影響，其消極負(fù)面的影響主要體現(xiàn)在傳統(tǒng)行政文化中落后的一面。首先傳統(tǒng)行政文化中落后的理念對政府職能的轉(zhuǎn)變起著阻礙的作用，當(dāng)下社會市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求國家放松對經(jīng)濟(jì)的管理，充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)作用，然而我國傳統(tǒng)文化深受古代封建制度的影響，認(rèn)為行政權(quán)力是高度集中和統(tǒng)一的，自這種行政文化理念下，政府想要實(shí)現(xiàn)對社會的全面管理，不僅增加了政府職能管理的難度，更加約束了社會經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。其次傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著大量的階級、特權(quán)文化，在一定程度上影響行政人員思想的提升，使得部分行政人員的行政意識薄弱、公眾服務(wù)水平低，將工作重心放在為自身謀利益，不利于整體行政人員的素質(zhì)提高。再其次傳統(tǒng)文化中權(quán)利集中制進(jìn)一步阻礙了我國行政管理現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是對行政權(quán)力進(jìn)行合理的分配和調(diào)整，我國地域遼闊，在全國范圍內(nèi)建立諸多的省、市及地方政府機(jī)構(gòu)，中央機(jī)構(gòu)需要積極調(diào)整和分配好各個地方政府部門的正職責(zé)，建立自上而下的權(quán)力體系，既保證中央權(quán)力的統(tǒng)一，有要給予地方政府管理的相對自由性，在具體的實(shí)施過程中十分困難。最后傳統(tǒng)文化阻礙了我國行政管理的法制化建設(shè)，依法治國、依法行政是我國的基本方針，實(shí)現(xiàn)行政管理的法制化建設(shè)是維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的前提和基礎(chǔ)。然而在傳統(tǒng)文化中，主張以人治國的方針，進(jìn)而忽視了法制的重要作用，長此以往以下，不利于行政法律的建設(shè)和發(fā)展。

三、加強(qiáng)行政文化建設(shè)在行政管理現(xiàn)代化發(fā)展中的有效策略

行政文化對行政管理現(xiàn)代化的建設(shè)和發(fā)展有著積極的作用，為行政管理的現(xiàn)代化建設(shè)提供了理論的指導(dǎo)，從行政文化角度建立和完善行政管理現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)行政管理現(xiàn)代化的根本途徑。

1.明確行政文化建設(shè)目標(biāo)，加強(qiáng)行政管理現(xiàn)代化建設(shè)

行政文化是行政管理的理論基礎(chǔ)，對行政管理的整體建設(shè)和發(fā)展發(fā)展有著積極的指導(dǎo)作用，是行政管理體系的一部分，能夠有效的促進(jìn)現(xiàn)代行政管理的有效變革。我國正處于社會主義建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵時期，優(yōu)秀的行政文化為行政現(xiàn)代化管理指明了建設(shè)方向，即創(chuàng)新行政管理理念，突破傳統(tǒng)行政管理模式，積極轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，運(yùn)用現(xiàn)代多媒體技術(shù)輔助行政管理，培養(yǎng)和提升行政人員整體綜合素質(zhì)，提高行政管理工作的效率化，充分發(fā)揮行政文化行政管理中的建設(shè)作用，形成以為群眾服務(wù)，實(shí)現(xiàn)群眾利益的服務(wù)宗旨，讓行政管理更加適應(yīng)群眾的發(fā)展需求，真正實(shí)現(xiàn)我國的民主化。

2.大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，推動行政管理法制化建設(shè)

自改革開放以來，我國的政治經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，人們的生活水品得到普遍的提高，盡管如此我國依舊處于社會主義初級階段，在社會主義建設(shè)中仍然存在著諸多問題，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，還處于探索階段。因此為了更好的發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)，就需要大力發(fā)展行政文化，在科學(xué)的理論的指導(dǎo)下，進(jìn)行一系列的變革，同時市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步提高了人們的政治文化素養(yǎng)，并在此基礎(chǔ)上提高了對行政文化的建設(shè)。理論中指出了政治和經(jīng)濟(jì)是相互影響的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會影響政治體制的變革，加強(qiáng)和重視對行政文化的管理和建設(shè)嗎，能夠有效的提高我國行政管理工作，為行政改革作出重要的貢獻(xiàn)。在建設(shè)行政文化的過程中，需要準(zhǔn)確的把握行政管理的現(xiàn)代化建設(shè)方向，重視行政管理在社會主義初級階段的管理作用，根據(jù)我國的國情，結(jié)合我國傳統(tǒng)文化的精髓和核心，借鑒西方國家的行政管理體系，建立適應(yīng)我國社會主義建設(shè)和發(fā)展的行政文化，進(jìn)而推動行政管理的現(xiàn)代化。

3.豐富行政文化建設(shè)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化建設(shè)

行政文化是行政管理的具體表現(xiàn)，對行政管理現(xiàn)代化發(fā)展有著積極的作用，大力發(fā)展行政文化，豐富行政文化的內(nèi)容，是促進(jìn)行政管理改革的重要途徑。發(fā)展我國的行政文化內(nèi)容需要做到以下幾個方面：首先對現(xiàn)有的行政文化進(jìn)行改革和創(chuàng)新，取其精華去其糟粕，繼承和發(fā)展其中優(yōu)秀先進(jìn)的理念，摒棄其落后愚昧的思想，對行政文化進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)和歸納；其次西方發(fā)達(dá)國家擁有著成熟的行政管理體系和理論研究，吸收西方國家先進(jìn)的行政管理經(jīng)驗(yàn)，借鑒其中適合本國國情的行政管理方案，豐富我國行政文化的內(nèi)涵，建立適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需求的行政管理體系，實(shí)現(xiàn)我國行政管理的民主化、科學(xué)化和法制化；最后將我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化和西方先進(jìn)的行政管理經(jīng)驗(yàn)有效的結(jié)合起來，樹立正確的行政文化價值觀，并將其運(yùn)用到行政文化建設(shè)的各個方面，提升行政人員的綜合素質(zhì)，建立其正確的思想觀和價值觀，真正做到為民服務(wù)，營造健康良好的行政管理環(huán)境。

綜上所述，行政文化是行政管理的重要內(nèi)容，是提高行政管理縣現(xiàn)代化水平提高的有效途徑，對行政人員、行政組織和行政制度的完善有著深遠(yuǎn)的影響，因此重視行政文化的發(fā)展，豐富行政我呢花的內(nèi)涵，以科學(xué)先進(jìn)的行政文化理念推動我國行政管理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，為我國進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障和理論支持，有利于進(jìn)一步提高我國綜合國力，充分發(fā)揮行政管理的積極作用。

參考文獻(xiàn)

[1]關(guān)于行政文化建設(shè)與行政管理現(xiàn)代化的研究[J].張永欣.西部皮革.2017(08)

篇8

[關(guān)鍵詞] 行政過程信息；公開；理論基礎(chǔ)

【中圖分類號】 G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2014）02-171-2

一、行政過程信息的內(nèi)涵及分類

行政過程，從字面意思看，可簡單解釋為行政管理活動的過程。一般來說，行政過程的功能主要包括：行政立法、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政管理、行政決策、行政監(jiān)督、人事管理等。有的學(xué)者認(rèn)為政府行政過程是行政主體與其他行政參與者（如立法機(jī)關(guān)、媒體、公民等）行使各自權(quán)力（或權(quán)利），相互影響，相互作用，設(shè)定并最終實(shí)現(xiàn)政府公共政策目標(biāo)的活動過程。有的學(xué)者認(rèn)為行政過程，是指行政管理活動的過程。行政活動的活動方法、活動步驟、經(jīng)過環(huán)節(jié)所組成的狀態(tài)就是行政過程。包括行政決策、行政計(jì)劃、行政執(zhí)行、行政控制等環(huán)節(jié)。有的學(xué)者認(rèn)為行政過程有廣義和狹義之分，廣義的行政過程指行政主體在行政權(quán)力配置、實(shí)施與受監(jiān)督過程中與其他主體產(chǎn)生的相互作用、相互影響在時間和空間上的各種表現(xiàn)形式和狀態(tài)；狹義的行政過程指行政主體在行政權(quán)力的配置、實(shí)施與受監(jiān)督過程中和行政相對人發(fā)生的相互關(guān)系在時空上的各種表現(xiàn)形式和狀態(tài)。以上學(xué)者從不同角度對行政過程作了不同的解讀，但有一共同點(diǎn)是學(xué)者們對行政過程是從宏觀、整體的角度去定義，所以行政過程是一個特別大的概念，涵蓋內(nèi)容非常廣泛。本文所指的行政過程，是一個狹義具體的概念，僅指行政機(jī)關(guān)作決定之前的準(zhǔn)備過程。而行政過程信息，即決策信息，指行政機(jī)關(guān)在作決定之前準(zhǔn)備過程中形成的文件。

行政過程信息從不同的角度可以作出不同的劃分。

（一）按照行政過程信息獲得的來源不同可以劃分為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織自有的信息（以下簡稱自有信息）和他人提供的政府信息。自有信息是基于職權(quán)擁有的信息，如行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織制定的行政規(guī)范性文件，或是記錄的信息，如處罰單、調(diào)查報告、會議記錄等，或是行政部門之間相互傳遞的政府信息，如下發(fā)通知、意見、決定、審批，提交申請、匯報等。他人提供的信息是指行政相對人或者第三人提供給相關(guān)政府部門的信息。如個人信息，主要包括年齡、性別、家庭住址、聯(lián)系電話、郵箱、婚姻狀況、學(xué)歷、收入、身份證號碼等，企業(yè)信息，主要包括注冊資金、股東、專利、經(jīng)營狀況、納稅證明等。

（二）按照政府提供信息的主動性程度，可分為政府主動公開的行政過程信息和公眾或單位、社會組織依申請公開的行政過程信息。前者是政府主動公開行政過程信息的行為，是積極行為，政府負(fù)有主動公開的義務(wù)，如果不予公開法律明確規(guī)定應(yīng)予主動公開的信息將承擔(dān)法律責(zé)任。后者是政府根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，依法審查，按照法定程序公開行政過程信息的行為，屬于消極行政行為，若沒有申請人的申請則無需公開，一旦申請人提出申請，政府就必須受理并審查該申請是否屬于公開范圍，并作出是否公開的決定，并告知申請人。

（三）按照公開的內(nèi)容是否完整可以分為局部公開（也稱部分公開）和整體公開（也稱全部公開）。并不是所有的行政過程信息都可以全部公開，有時可以，有時不可以，當(dāng)行政過程信息有一部分內(nèi)容可以公開，一部分內(nèi)容依法律規(guī)定不能公開時，那么，應(yīng)當(dāng)公開可以公開的那部分內(nèi)容，即為局部公開；當(dāng)行政過程信息的內(nèi)容可以全部公開時，應(yīng)當(dāng)公開全部內(nèi)容，即為整體公開。這類劃分有助于提醒行政機(jī)關(guān)及其工作人員對待行政過程信息時不能一刀切，不能以部分內(nèi)容不能公開為借口，拒絕公開其他應(yīng)公開的信息，以免侵犯公民的知情權(quán)。

（四）按照過程信息內(nèi)容的主客觀性可以分為主觀信息和客觀信息。主觀信息主要指主觀性材料，比如相關(guān)官員或?qū)＜野l(fā)表的觀點(diǎn)、意見、建議、方案；客觀信息主要指純事實(shí)材料，比如調(diào)查報告、統(tǒng)計(jì)資料、事實(shí)描述、數(shù)據(jù)等純事實(shí)性的資料。

二、行政過程信息公開的理論基礎(chǔ)

政府信息公開有著廣泛、深厚的理論基礎(chǔ)，如人民理論，社會契約論、知情權(quán)理論、行政控權(quán)論、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、行政平衡理論、人權(quán)理論、新公共管理理論等等，這些理論分別從不同的角度來推導(dǎo)建立政府信息公開制度的必要性。行政過程信息作為政府信息公開內(nèi)容的一部分，理所當(dāng)然與其有著共同的理論基礎(chǔ)，本文主要從行政過程信息公開的角度闡述與其關(guān)系最密切、最直接的理論基礎(chǔ)。

（一）理論基礎(chǔ)之一――知情權(quán)理論

知情權(quán)，有廣義和狹義之分，廣義的知情權(quán)，包括政府和非政府信息，即國家機(jī)構(gòu)的信息、平等主體間的個體信息均屬于知情權(quán)的內(nèi)容，其主體既可以是平等主體，如公民、法人、其他組織在社會交往活動中獲取對方信息的權(quán)利，也可以是不平等主體，如公共管理活動中，公民、法人、其他組織獲取政府信息的權(quán)利；狹義的知情權(quán)僅限政府信息，不包括非政府信息。

知情權(quán)作為人類社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其思想萌芽最早出現(xiàn)在英國自由主義思想家洛克關(guān)于國家行為應(yīng)當(dāng)公開的論述中，他指出“無論國家采取什么形式，統(tǒng)治者都應(yīng)該以正式公布的被接受的法律進(jìn)行統(tǒng)治，而不是以臨時的命令和未定的決議進(jìn)行統(tǒng)治，只有這樣，人民才能知道其所負(fù)責(zé)任，并在法律范圍內(nèi)得到安全與保障，并將統(tǒng)治者限制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。”作為法學(xué)概念的“知情權(quán)”，最早由美國新聞記者肯特?庫柏（Kent?Copper）在1945年1月的一次演講中提出，當(dāng)時美國聯(lián)邦政府內(nèi)部有消極對待政府信息公開，任意擴(kuò)大保密權(quán)限的傾向，庫柏呼吁公民應(yīng)當(dāng)享有更加廣泛的知情權(quán)，如不尊重（公民的）知情權(quán)，在一個國家乃至世界上便無政治自由可言。之后，隨著民主制度的發(fā)展，知情權(quán)的內(nèi)涵逐步得到深化和豐富，發(fā)展成為一項(xiàng)備受重視的基本人權(quán)。一些國家通過立法確定公民擁有知情權(quán)，如瑞典《出版自由法》、美國《信息自由法》等。相關(guān)國際法也肯定了知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，每個人有主張和表達(dá)的權(quán)利、有通過任何方式尋求、接受、傳播消息、思想的自由，如1946年聯(lián)合國第59號決議、《世界人權(quán)宣言》。我國《憲法》沒有明確規(guī)定知情權(quán)，但有關(guān)公民行使參與權(quán)、管理權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)的規(guī)定，都是以知情權(quán)為基礎(chǔ)和前提的，暗含了政府信息公開的義務(wù)，如公民參與國家事務(wù)，經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)的管理，顯而易見要先知悉、了解國家、社會各方面的的信息，否則管理無從談起，這些相關(guān)規(guī)定都構(gòu)成政府信息公開的憲法基礎(chǔ)。

作為一項(xiàng)抽象的權(quán)利，知情權(quán)需要具體化的制度保證其實(shí)現(xiàn)，政府信息公開制度無疑是實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的主要途徑和保障，我國《政府信息公開條例》雖然沒有出現(xiàn)知情權(quán)的字樣，但是，以目的解釋的方法對整部法規(guī)進(jìn)行分析，其保障知情權(quán)的作用難以否認(rèn)。而建立行政過程信息公開制度是完善政府信息公開制度，擴(kuò)大公民的知情權(quán)的必然要求。行政過程信息公開能擴(kuò)大政府信息公開的范圍，使公民對政府的行政過程充分地了解，進(jìn)而有效參與政府決策，公眾的民利才能得以真正實(shí)現(xiàn)。知情權(quán)理論既是政府信息公開也是行政過程信息公開的核心理論基礎(chǔ)。

（二）理論基礎(chǔ)之二――程序法治論

法治包括實(shí)體法治和程序法治。實(shí)體法治從各社會主體之間所具有權(quán)利義務(wù)角度建設(shè)實(shí)體性法律；程序法治著重程序性法律建設(shè)，主要從程序規(guī)則對權(quán)利、義務(wù)的行使過程的約束、規(guī)范角度出發(fā)建設(shè)正當(dāng)法律程序，即首先必須有程序法律制度，用以規(guī)范權(quán)利、義務(wù)的行使過程，其次，該法律程序本身是正當(dāng)?shù)姆沙绦颍骖櫋⑵胶飧鞣N利益，各種不同的意見、主張、批評可以充分地表達(dá)，體現(xiàn)了程序法本身所追求的正義、公平、公開、自由、尊嚴(yán)、參與、效率等崇高的價值，而這些價值正是法治精神的重要內(nèi)容，程序法治既是法治的核心內(nèi)容，也是實(shí)體法治的重要保障，是實(shí)現(xiàn)正義的過程。

西方國家極為重視程序正義，相比之下，我國長期重實(shí)體、輕程序，這與我國長期處于君主專制統(tǒng)治的封建社會不無關(guān)系，在封建社會里，地方長官行使行政權(quán)和司法權(quán)兩種權(quán)力，行刑不分，這種制度本身就難以保障過程公正，而官員們往往追求的只有實(shí)際結(jié)果的公正，忽視獲得結(jié)果的方式，哪怕過程是違法的，老百姓則不問程序是怎樣進(jìn)行的，只看結(jié)果是否公道，這樣一種法律運(yùn)行模式的長期存在，使程序性法律一直處于弱勢，在法律體系中處于從屬地位，在一定程度上影響著中國當(dāng)代法治的建設(shè)和發(fā)展。當(dāng)代世界各國經(jīng)濟(jì)、文化、政治的相互滲透，中國民主、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，推動著中國程序法治的建設(shè)，一大批非常重要的程序性法律相繼實(shí)施，為程序法治奠定了制度基礎(chǔ)。而中國政治體制改革的不斷深入，將為程序法治的發(fā)展提供更大的推動力。2013年，十八屆三中全會再次提出建設(shè)法治政府，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力，這必將為強(qiáng)化程序法治觀念，推進(jìn)程序法治建設(shè)的步伐創(chuàng)造良好的條件和氛圍。

程序法治的范圍相當(dāng)廣泛，要求權(quán)力、行政、司法機(jī)關(guān)都要遵循合法、合理的程序來行使權(quán)力，行政行為程序法治化是其核心內(nèi)容之一，用當(dāng)代法治的精神來規(guī)范、約束行政權(quán)力的行使過程，是程序法治的必然要求。行政決策作為行政機(jī)關(guān)重要的行政行為之一，其決策過程必然也應(yīng)納入法治建設(shè)的軌道，而行政過程信息公開，是行政決策程序法治化的必然要求，符合程序法治的精神。決策過程信息公開制度是有關(guān)過程信息在何種范圍內(nèi)公開，什么時間公開，怎樣公開的程序規(guī)范，這套制度能具體指導(dǎo)實(shí)踐，規(guī)制、約束行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織在決策前的行政行為，從而，增強(qiáng)了政府的透明度，保證了決策的科學(xué)性和民主性，對于建設(shè)公開、透明的政府，提升政府公信度，促進(jìn)公眾參與決策，提高行政效率都有著積極的促進(jìn)作用。

從以上可以看出，程序法治理論以程序、過程為視角，追求公開、公平、參與、平等、自由等價值，其基本精神與內(nèi)涵貫穿于行政過程信息公開之中，為行政過程信息公開制度提供了直接的理論基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張力榮.中外行政制度比較[M].北京：商務(wù)印書館，2002：287.

[2]高小平.現(xiàn)代行政管理學(xué)[M].長春：長春出版社，2002：174.

[3]湛中樂.現(xiàn)代行政過程論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005：30.

[4]李廣宇.政府信息公開司法解釋讀本[M].北京：法律出版社，2011：261.

[5]（英）洛克.政府論（下篇）[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京：商務(wù)印書館，1993：85-86.

[6]宋小衛(wèi).美國《情報自由法》的立法歷程[J].新聞與傳播研究，2000，（2）.

篇9

一、國際經(jīng)濟(jì)一體化造成行政法制度的國際化

國際經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，特別是1994年世界貿(mào)易組織的建立，使一國行政法的發(fā)展不再只是取決于國內(nèi)行政管理方式和法治發(fā)展水平，成員國政府在國內(nèi)管理的許多方面要受國際協(xié)議的制約。世界貿(mào)易組織對一國行政法的普遍性要求至少有一個基本方向：

第一是有關(guān)國際貿(mào)易的行政規(guī)章和一般援用的行政決定，必須實(shí)行透明度原則予以公布，而不管行政封閉有多么悠久的歷史和多么重要的地位。世界貿(mào)易組織的許多協(xié)議都有貿(mào)易政策透明度條款，要求在成員國全國水平上實(shí)行貿(mào)易管制規(guī)則和實(shí)際管理作法的公開化，在官方出版物上或者公開征求公眾意見；或者在多邊水平上通知世界貿(mào)易組織，以便于世界貿(mào)易組織、有關(guān)締約方政府和貿(mào)易商了解和監(jiān)督。1994年建立的世界貿(mào)易組織貿(mào)易政策審查機(jī)制，是世界貿(mào)易組織對成員國國內(nèi)貿(mào)易政策進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督的制度，用于鼓勵、支持和維持在國內(nèi)和多邊水平上的貿(mào)易政策的透明度。行政公開是一個當(dāng)代性的行政法基本規(guī)則，歷史并不長。行政公開和意義上的政務(wù)公開并不完全一樣。即使實(shí)行了憲法制度，但是出于行政效率需要的理由，行政秘密原則仍然在許多國家和許多領(lǐng)域得以延續(xù)。就是在實(shí)行了行政公開制度的國家，實(shí)行公開的領(lǐng)域和方式并不完全一樣，行政當(dāng)局對行政公開例外的確定仍然有裁量權(quán)力。世界貿(mào)易組織從國際自由貿(mào)易的角度拋開國家行政制度差異所要求的行政公開，在公開制度意義上只有更大程度的普遍性和徹底性，涵蓋了行政規(guī)章和其他形式的行政決定。這將使行政公開的行政法制度和原則至少在國際貿(mào)易方面得到最大限度的建立和實(shí)行。

第二是成員國政府有義務(wù)采取一切可能的“合理措施”對世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施，而不管成員國的國家結(jié)構(gòu)制度是什么類型。例如美國聯(lián)邦制下的聯(lián)邦政府有權(quán)處理國際貿(mào)易和州際貿(mào)易事務(wù)，可以直接行使權(quán)力保障世界貿(mào)易組織規(guī)范在美國的統(tǒng)一實(shí)施。同樣實(shí)行聯(lián)邦制度的加拿大，聯(lián)邦政府卻沒有美國聯(lián)邦政府的權(quán)力。在執(zhí)行世界貿(mào)易組織規(guī)則方面，還要建立新的處理聯(lián)邦和州政府關(guān)系的機(jī)制。世界貿(mào)易組織關(guān)于政府管理統(tǒng)一性的要求，對一國行政權(quán)限的分配和政府體制與貿(mào)易發(fā)展的一致性方面有重要影響。在20世紀(jì)后期進(jìn)行的行政體制改革和行政法發(fā)展中，中央與領(lǐng)土單位上其他行政機(jī)構(gòu)權(quán)限的劃分一直是非常重要的內(nèi)容。世界貿(mào)易組織的要求從貿(mào)易自由和市場統(tǒng)一的方面，為國家結(jié)構(gòu)形式的設(shè)計(jì)、改進(jìn)和實(shí)際運(yùn)作提出了一個不可回避的決定條件。只要世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不中斷，這一制約條件就會發(fā)生作用。

第三是要求保留或者建立對行政行為的審查和糾正機(jī)制，并使其達(dá)到“事實(shí)上的客觀和公正”，而不管各國國內(nèi)的具體制度有什么不同。行政決定應(yīng)當(dāng)接受訴訟式審查，受到行政冤屈的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У姆删葷?jì)，現(xiàn)在已經(jīng)為許多國家所接受并建立了相應(yīng)的制度，例如行政訴訟、行政復(fù)議等等。至于這些審查和救濟(jì)制度的實(shí)際效果和公正程度，只有國內(nèi)的評價。因?yàn)楦鲊鴥?nèi)部行政與司法、政府與個人的關(guān)系和實(shí)際力量對比各不相同，行政訴訟機(jī)制也并不一樣，世界貿(mào)易組織提出一個可謂美妙絕倫的評價標(biāo)準(zhǔn)“事實(shí)上的客觀和公正”。這將推動行政決定的司法審查制度在各成員國中得到真正的事實(shí)上的發(fā)展。

這樣一來，體現(xiàn)市場需要和自由貿(mào)易要求的行政管理制度和法律制度就無可避免和無可選擇地會出現(xiàn)在成員國中，這種發(fā)展過程在新世紀(jì)會繼續(xù)走強(qiáng)。世界經(jīng)濟(jì)一體化造成的競爭壓力和世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束力量，會使有利于保證公平競爭和發(fā)展的行政法制度在世界范圍傳播和引進(jìn)。

二、政府職能下卸和放松管制促成行政法形式的變化發(fā)展

以調(diào)整政府與公民關(guān)系為主要內(nèi)容的當(dāng)代行政法，其主要根源是為克服市場機(jī)制缺陷緩和社會矛盾而賦予政府的龐大職能。體現(xiàn)二戰(zhàn)后現(xiàn)代政府特征的職能集中于市場管制、社會管制、公共服務(wù)和公用事業(yè)方面。二戰(zhàn)后有代表性的美國行政法，特別是美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)范對象，主要是執(zhí)行上述兩類管制職能的政府機(jī)構(gòu)特別是聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國的這種政策管制職能在20世紀(jì)60年代末到70年代達(dá)到。支撐西歐發(fā)達(dá)國家行政法發(fā)展的政府福利職能、社會職能和市場管制職能的作用也在那時達(dá)到高峰。當(dāng)代行政法上所謂從特惠到權(quán)利的制度（美國）和主體公法權(quán)利的制度（德國）主要是體現(xiàn)戰(zhàn)后這一時期政府與公民關(guān)系新內(nèi)容的行政法制度。

時至80年代，西方主要發(fā)達(dá)國家紛紛放松政府管制加大市場調(diào)節(jié)作用，將一些政府壟斷項(xiàng)目轉(zhuǎn)到市場競爭領(lǐng)域，利用社會力量分擔(dān)政府職責(zé)，或者引入市場因素到公共領(lǐng)域適用。例如政府鼓勵支持非政府層次的社區(qū)建立和發(fā)展養(yǎng)老院、殘疾人福利機(jī)構(gòu)等公益事業(yè)，鼓勵和吸引私人投資義務(wù)性基礎(chǔ)教育，照顧低收入的適用型住房建設(shè)開發(fā)，以招標(biāo)投標(biāo)方式將政府負(fù)責(zé)的公共建設(shè)或者其他任務(wù)承包給私人單位完成并支付報酬，對公共設(shè)施的使用收取費(fèi)用等等。

上述行政管理的變化在法律上反映為一些新的法律形式或者原來在行政法中不甚重要的法律形式已經(jīng)在或者將在行政中發(fā)揮新的或者重要的作用。例如行政合同、行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、行政補(bǔ)助、行政私法等。正像國家行政、社會公共行政的結(jié)合和對私人力量的利用是新世紀(jì)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的力量結(jié)構(gòu)特征，公法和私法因素互相融通結(jié)合，將是新世紀(jì)行政法制度發(fā)展法律結(jié)構(gòu)的特征。但是要將在行政中出現(xiàn)的法律形式制度化普遍化需要一個過程，以便形成一個獨(dú)立制度所需要的各種原則規(guī)范和其他要素，并發(fā)展為相對于其他制度的完整體系。在此之前，只能是作為其他制度的特例適用行政法的最一般原則。例如德國行政法上的行政計(jì)劃，雖然人們承認(rèn)它有不同于其他法律形式的特殊性，但是在行政法總則的體系中一直不能獲得獨(dú)立制度的地位。在具體事項(xiàng)的法律處理上，是將其割裂開來按照其特征分別納入行政法令、行政行為和行政合同制度中進(jìn)行。因循守舊蔑視新法律形式的情形終將得到改變。美國公共合同制度的崛起就是一個成功范例。它有不同于普通法一般合同制度的特殊規(guī)則，有相對獨(dú)立的法律救濟(jì)渠道，甚至在美國律師協(xié)會中也有單獨(dú)設(shè)立的公共合同法組織。只要各國行政改革的總趨勢和總方向不改變，與行政改革相適應(yīng)的新的法律形式勢必會在新世紀(jì)中成長起來并取得獨(dú)立地位。

三、為提高行政效率改革公務(wù)員制度

20世紀(jì)后期到新世紀(jì)行政法變革的主題，是對市場競爭的推崇、對效率第一的首肯和對發(fā)展的追求。但是傳統(tǒng)的政府公務(wù)員制度是以保障任官平等為重要目的確立的。它的基本原則之一是在一次性競爭錄用基礎(chǔ)上的職業(yè)常任制，這一原則的實(shí)行使政府在選舉更迭的變換中保持了穩(wěn)定和連續(xù)性。它的基本制度之一是功績制度，這一制度為消除任官腐敗提高行政效率確實(shí)起到重要的作用。但是它卻在私營組織用人制度高效率相形之下顯得落伍，原來的激勵機(jī)制不能符合提高行政效率的要求，不能適用社會競爭劇烈變化的需要。

篇10

一、關(guān)于法學(xué)領(lǐng)域的“平衡”范疇

在不同領(lǐng)域，“平衡”有不同的涵義。一般而言，平衡是指矛盾雙方在力量上相抵而保持一種相對靜止的狀態(tài)。矛盾雙方的力量是此消彼長的，絕對靜止的狀態(tài)不可能存在，也就是說，世界上沒有絕對平衡的事物，平衡總是相對的。但是，不存在絕對平衡并不等于人們追求平衡并努力保持相對平衡是錯誤的。在一定意義上講，平衡和平等、和諧、統(tǒng)一相一致，而后者正是人類追求的一般的價值目標(biāo)。

平衡作為一個法學(xué)范疇，[3]較多地見于法理學(xué)和民商法學(xué)的論著。人們在闡述與法律的正義性和公平性有關(guān)的問題時，常常使用這個范疇。在美國學(xué)者赫克（PhilippHeck）的利益法學(xué)理論中，利益平衡便是他的學(xué)說體系中的一個重要范疇。[4]六十年代，日本學(xué)者加藤一郎提出了一種重要的法律解釋方法論——利益衡量（平衡）論。[5]在較少涉及公共權(quán)力和公共利益的私法領(lǐng)域，使用“平衡”范疇比較容易為人們所接受，因?yàn)樗椒ㄋ{(diào)整的是一種既平等又對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，“平衡”較之“正義”、“公平”等范疇更為具體和形象。相比之下，在行政法領(lǐng)域“平衡”范疇的使用者要少一些。按照傳統(tǒng)的行政法理論來看，在行政領(lǐng)域的法律關(guān)系主體之間尋找某種平衡是難以想象的。盡管如此，還是有一些學(xué)者在他們的論著中涉及這個范疇。英國學(xué)者韋德（H.Wade）在分析英國行政和憲法的關(guān)系時指出：“全部行政法可以被認(rèn)為是憲法的一個部門，它直接發(fā)源于法治和議會的憲法原則。行政法對于決定國家的權(quán)力和公民的權(quán)利的平衡作出很多貢獻(xiàn)。”[6]韋德在解釋行政法作用的同時，充分肯定了國家權(quán)力和公民權(quán)利之間保持平衡的意義。日本學(xué)者小林節(jié)在其新著《憲法特別講義》中專設(shè)一章“利益衡量論”，用以論述當(dāng)公共利益和私人利益發(fā)生沖突的時候，在司法審查中應(yīng)如何進(jìn)行利益平衡及平衡的標(biāo)準(zhǔn)等問題。[7]還有一些學(xué)者，如我國臺灣的史尚寬、日本的南博方等也曾論及這個范疇。[8]

“平衡”范疇從私法領(lǐng)域進(jìn)入行政法領(lǐng)域，并不是一個范疇借用的問題。一方面，這標(biāo)志著人們正逐步接納行政法理論的一種新的觀念：無限度地控制行政權(quán)力或過于強(qiáng)調(diào)管理者的權(quán)力都是失之偏頗而與現(xiàn)代法制相悖的。另一方面，這也反映了世界各國行政法在近幾十年里發(fā)生的變革：消極行政的萎縮和積極行政的拓展；行政合同和行政指導(dǎo)逐步興起；行政程序立法不斷加強(qiáng)；立法、法律解釋及適用中更多地考慮平衡因素；利益平衡逐步成為彌補(bǔ)制定法和判例法缺陷的重要方法等等。

“平衡”范疇被不同國家的不同學(xué)者用于不同的場合，其具體涵義是不相同的，公法的“平衡”范疇和私法的“平衡”范疇也不一致。基于“平衡”范疇的理論意義，十分有必要對行政法領(lǐng)域的“平衡”范疇加以界定和論證。

二、行政法的“平衡”范疇

筆者認(rèn)為，對于行政法的“平衡”范疇可以從兩個方面來認(rèn)識。①平衡是對行政法關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)的一種概括。[9]運(yùn)作良好的法律狀態(tài)（法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)）對于一個謀求公正、和諧的社會來說，是非常重要的。正如亞里斯多德所說的，法應(yīng)是使事物合乎正義的一個中道的權(quán)衡，[10]維持事物的平衡是法律的本質(zhì)所在。平衡應(yīng)是法律的最優(yōu)化狀態(tài)，也應(yīng)是行政法的最優(yōu)化狀態(tài)。②平衡同時是實(shí)現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的一種方法。由于行政法的最優(yōu)化狀態(tài)不可能自然生成，這就需要人們能動的采用一定的方法去實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)。平衡，包括利益平衡等便是實(shí)用而有益的行政法方法。

（一）作為狀態(tài)的“平衡”范疇

平衡狀態(tài)在私法中要比在行政法中理解起來方便得多。私法關(guān)系是一種對等的法律關(guān)系，“主體雙方的法律地位完全平等，都享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，而且權(quán)利和義務(wù)等量、互為內(nèi)容。”[11]平穩(wěn)狀態(tài)對于私法而言，顯得簡單而理所當(dāng)然。行政法的平衡狀態(tài)則要復(fù)雜得多，涉及國家權(quán)力和公民權(quán)利的對立統(tǒng)一、公共利益和私人利益的公平配置、國家機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)的對應(yīng)、國家權(quán)力之間的制約與監(jiān)督等等問題。行政法關(guān)系具有其他部門法律關(guān)系所沒有的特點(diǎn)：（1）法律關(guān)系的主體是不同性質(zhì)利益的代表者。如行政機(jī)關(guān)是公共利益的主要代表者，相對方則往往代表私人利益。（2）法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容主要表現(xiàn)為行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系。行政權(quán)力是一種特殊的權(quán)利，它源于公民權(quán)利又必然和公民權(quán)利相沖突，并受到公民權(quán)利的約束。[12]（3）主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系既不互為等量也不互為內(nèi)容，在具體的法律關(guān)系中總具有非對等性。

基于行政法關(guān)系的這些特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，作為狀態(tài)的“平衡”范疇的基本涵義是：行政機(jī)關(guān)和相對方以各自擁有的權(quán)利與對方相抗衡的狀態(tài)。由于平衡狀態(tài)和行政領(lǐng)域法律關(guān)系的非對等性以及行政法的不平衡狀態(tài)有密切關(guān)聯(lián)，為了便于分析，我們通過它們之間的比較來進(jìn)一步闡述“平衡”范疇。

1.平衡狀態(tài)與法律關(guān)系的非對等性。

非對等性是行政領(lǐng)域的法律關(guān)系區(qū)別于其他部門法律關(guān)系的重要特征。世界上任何一種行政法理論都不會去否定行政領(lǐng)域法律關(guān)系的這一特征。但目前學(xué)術(shù)界對法律關(guān)系的非對等性的認(rèn)識差別較大。一般的看法是，行政領(lǐng)域的法律關(guān)系便是行政法律關(guān)系，而行政法律關(guān)系主要是行政實(shí)體法律關(guān)系，只有在行政實(shí)體法律關(guān)系中才存在不對等。這種認(rèn)識是不全面的。行政領(lǐng)域的法律關(guān)系不同于私法的法律關(guān)系，它由多種法律關(guān)系構(gòu)成，如行政實(shí)體法律關(guān)系，行政程序法律關(guān)系，監(jiān)督行政法律關(guān)系等。在實(shí)體行政關(guān)系中，法律承認(rèn)行政權(quán)具有公定力，由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)利以保證行政管理的效率，形成不對等的法律關(guān)系，但我們不宜由此而簡單地把全部行政關(guān)系歸結(jié)為只是一種命令與服從的關(guān)系。如在行政合同關(guān)系中，所謂的不對等關(guān)系就不是傳統(tǒng)的權(quán)利主體和義務(wù)主體之間的命令與服從的關(guān)系，而僅僅為權(quán)利主體之間階段性的權(quán)利義務(wù)的差別。行政程序是制約行政實(shí)體權(quán)力的重要機(jī)制。行政程序法律規(guī)范一般設(shè)定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，由行政程序規(guī)范調(diào)整的行政程序法律關(guān)系是一種相對方的一部分權(quán)利優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，而行政機(jī)關(guān)的一部分權(quán)利同時受到一定限制的關(guān)系。這種階段性的權(quán)利義務(wù)的差別也應(yīng)是我們所理解的法律關(guān)系的非對等性。在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體（主要是行政機(jī)關(guān)）之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是不對等的。如行政訴訟法律關(guān)系中被告和原告在舉證責(zé)任、權(quán)方面的權(quán)利義務(wù)便不對等。所以，法律關(guān)系的非對等性，一般而言，表現(xiàn)為法律關(guān)系主體階段性的權(quán)利義務(wù)的差別，即，一方優(yōu)先實(shí)現(xiàn)權(quán)利或?qū)崿F(xiàn)較多的權(quán)利，而同時另一方的權(quán)利受到限制或只能實(shí)現(xiàn)較少的權(quán)利。行政領(lǐng)域不同性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)不對等關(guān)系是倒置的，倒置的不對等關(guān)系的存在，體現(xiàn)了行政法的平衡精神，也使得行政法的平衡狀態(tài)成為可能。

行政法上作為狀態(tài)的平衡是一種兼容非對等性的動態(tài)平衡。其過程可以概括為：（1）（法律賦予）行政機(jī)關(guān)和相對方擁有既相互依賴又相互抗衡的權(quán)利。（2）行政機(jī)關(guān)通過行使一定的實(shí)體權(quán)利的方式，使自身的一部分權(quán)利優(yōu)先獲得實(shí)現(xiàn)，糾正相對方的違法行為，或限制相對方的一部分權(quán)利，以維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益，形成雙方之間階段性的權(quán)利義務(wù)不對等關(guān)系。（3）但在這種不對等關(guān)系出現(xiàn)的同時，相對方獲得了實(shí)體上不對等關(guān)系出現(xiàn)之前所沒有的權(quán)利：行政程序上的權(quán)利、行政訴訟上的權(quán)利等等。這些程序性的權(quán)利，通過國家有權(quán)機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的制約和對行政行為的監(jiān)督，使相對方的合法權(quán)益獲得補(bǔ)救，維持行政法的平衡狀態(tài)。

因此，作為狀態(tài)的平衡和非對等性之間并不是一種非此即彼的關(guān)系，不對等是行政法的階段性權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，而平衡是行政法應(yīng)有的整體的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)。平衡狀態(tài)通過倒置的不對等權(quán)利義務(wù)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于平衡和非對等性的關(guān)系，有兩點(diǎn)值得一提，一是行政法的平衡狀態(tài)并非簡單地由幾種不對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系構(gòu)成，不同性質(zhì)的不對等權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在僅僅使行政法的平衡狀態(tài)成為可能。我們不能不加分析地根據(jù)一些國家既有的倒置的不對等權(quán)利義務(wù)關(guān)系來斷言，這些國家的行政法是平衡法。因?yàn)榈怪玫牟粚Φ葯?quán)利義務(wù)關(guān)系的存在并不等于行政法關(guān)系主體之間的權(quán)利可以相互抗衡。要實(shí)現(xiàn)行政法的最優(yōu)化狀態(tài)，需要其他國家機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約。單有相對方的程序性權(quán)利是不足以抗衡行政權(quán)力的，因?yàn)橄鄬Ψ降某绦蛐詸?quán)利若不和國家權(quán)力相結(jié)合，往往無法得到保障和實(shí)現(xiàn)。可以說，沒有監(jiān)督和制約，也就沒有平衡。二是在任何一種不對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，一方的權(quán)利若受到過份限制，將破壞行政法的平衡狀態(tài)。例如，在行政實(shí)體法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)過份限制相對方的權(quán)利，有可能使相對方無法通過行政訴訟獲得權(quán)利補(bǔ)救。同樣，過于繁瑣的行政程序也有可能使行政機(jī)關(guān)事實(shí)上喪失實(shí)體權(quán)利。基于這種認(rèn)識，世界上一些國家的行政法強(qiáng)調(diào)弱化行政實(shí)體法律關(guān)系的非對等性，改變傳統(tǒng)的命令與服從的行政模式，并通過司法權(quán)力對相對方的權(quán)利予以提前保護(hù)，如司法審查有條件地停止執(zhí)行行政決定等。[13]在行政程序的設(shè)置上，盡量避免過簡或過繁的程序，而較多地采用混和程序，以謀求公正和效率的平衡。

2.行政法的不平衡狀態(tài)

行政法的不平衡狀態(tài)是相對于平衡狀態(tài)而言的，指的是行政機(jī)關(guān)或相對方無法以各自所擁有的權(quán)利與對方抗衡的狀態(tài)。在理論上，我們可以設(shè)想行政法的平衡狀態(tài)的存在，但由于受一國憲法制度、法制狀況、歷史、哲學(xué)、文化背景的影響，更多的時候，行政法是在不平衡的狀態(tài)下運(yùn)作的。行政法的不平衡狀態(tài)在很多國家都存在過，可以分為兩種情況。一種不平衡狀態(tài)是相對方擁有較少的權(quán)利而承擔(dān)較多的義務(wù)，無法和行政機(jī)關(guān)相抗衡。造成這種不平衡狀態(tài)的原因可以是多方面的，通常，其主要原因是缺乏制約行政權(quán)力的法律制度或雖已建立一定的制度但運(yùn)作不佳。制定的欠缺，如沒有建立行政訴訟制度、沒有實(shí)施行政程序法等等，往往使相對方的權(quán)利得不到保障，使行政法的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)出現(xiàn)不平衡。這種不平衡狀態(tài)，在各國行政法發(fā)展的初期表現(xiàn)得比較突出。如果既有的法律制度運(yùn)作不佳，未能對應(yīng)當(dāng)控制的行政權(quán)力加以控制，也會使得相對方應(yīng)受保護(hù)的權(quán)利得不到保護(hù)，導(dǎo)致不平衡狀況。如我國盡管已實(shí)施了行政訴訟法并逐步建立行政訴訟制度，但這項(xiàng)制度還存在“原告訴權(quán)得不到充分保障，行政審判難以完全獨(dú)立”[14]等等問題，平衡的行政法狀態(tài)對我們國家來說還是一個尚需努力的目標(biāo)。

另一種不平衡狀態(tài)是行政機(jī)關(guān)擁有較少的權(quán)利而承擔(dān)較多的義務(wù)，無法和相對方相抗衡。這種狀態(tài)在世界行政法史上較少出現(xiàn)。美國建國初期，由于憲法、法律對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的范圍和強(qiáng)度有很大的限制，中央政府的行政效率十分低下，對國家和社會來說，行政權(quán)的作用極其微弱。還有前南斯拉夫，過份強(qiáng)調(diào)地方政府的自治權(quán)和公民的自，中央政府處于軟弱無力狀態(tài)，在內(nèi)外壓力下，政權(quán)瓦解了。這種不平衡狀態(tài)在其他國家不是很多見，但其歷史教訓(xùn)是寶貴的，很值得后人吸取。從世界范圍看，行政法的不平衡狀態(tài)大量表現(xiàn)為相對方的權(quán)利過少或缺乏真實(shí)性，沒有相應(yīng)的制度加以保障而無法和行政機(jī)關(guān)相抗衡。在這種情況下，公民積極性不同或出現(xiàn)社會不穩(wěn)定，就不足為怪了。行政法的發(fā)展是一個從不平衡逐步走向平衡的歷程，和各國的民主、法治進(jìn)程緊密相聯(lián)。

必須指出的是，不平衡的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)是行政法的一種整體狀態(tài)，和平衡狀態(tài)相對。“不平衡”的含義和階段性的權(quán)利義務(wù)非對等性是不同的。“不對等”不一定導(dǎo)致“不平衡”。正確認(rèn)識行政法的“平衡”范疇及其與“非對等性”、“不平衡”的關(guān)系，有利于我們加深對一國行政法狀態(tài)的理解，把握行政法的本質(zhì)。

（二）作為方法的“平衡”范疇

“平衡”范疇除了用以表示行政法的狀態(tài)外，同時也被用來建立一種新的行政法方法論，即以平衡的方法處理行政機(jī)關(guān)和相對方之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的理論。平衡方法可以用于行政法的立法、解釋及適用的領(lǐng)域。

1.立法領(lǐng)域的平衡方法

立法者可以通過綜合的分析，公正考慮以下幾個因素，平衡配置行政機(jī)關(guān)和相對方的權(quán)利義務(wù)：（1）行政機(jī)關(guān)和相對方總體的權(quán)利義務(wù)對比情況；（2）特定領(lǐng)域的行政管理效率和相對方的參與程序；（3）行政程序的設(shè)置及其對行政機(jī)關(guān)實(shí)體權(quán)利的影響程序；（4）相對方受到權(quán)利侵犯的可能性和獲得補(bǔ)救的途徑；（5）行政權(quán)被違法行使或?yàn)E用的可能性和制約行政權(quán)的相應(yīng)機(jī)制及程序，等等。立法中采用平衡不同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的方法，對于實(shí)現(xiàn)行政法的平衡狀態(tài)非常重要。若立法中行政機(jī)關(guān)和相對方的權(quán)利義務(wù)得不到公正平衡的配置，一般而言，難以通過法律的解釋和適用達(dá)到平衡。但關(guān)鍵是如何把握公正平衡配置雙方權(quán)利義務(wù)的“度”，這是一個有待實(shí)踐進(jìn)一步總結(jié)的問題。

2.法律解釋及適用領(lǐng)域的平衡方法

法律解釋有廣義和狹義之分，廣義的法律解釋包括適用法律過程中的解釋。法律解釋和法律適用的方法論本質(zhì)是相通的。人們在進(jìn)行法律解釋及適用時，往往采用歷史背景分析、立法者原意分析、邏輯分析等方法，這些都是法律解釋及適用的重要方法。有的學(xué)者提出，除此之外還應(yīng)采用利益平衡的方法。利益平衡是一種重要的法律解釋及適用方法，這種方法論在一些國家被稱為“利益衡量論”或“利益考量論”。利益平衡方法論的主要主張是，在解釋及適用法律的時候，應(yīng)充分考慮個人利益和公共利益之間的平衡，不得偏袒其中一方。

在行政法領(lǐng)域，行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系通常體現(xiàn)為公共利益和個人利益之間的差別與沖突。法律解釋過程中，若不考慮不同利益之間的平衡，是很容易導(dǎo)致解釋的主觀片面性的。另外，法律事實(shí)總是在制定法和判例之后發(fā)生的，而且法律事實(shí)復(fù)雜多樣、不可預(yù)測。將法律不作利益的衡量而直接適用于事實(shí)，要確保其公正和客觀也是很困難的。因此，人們只有在事實(shí)和法律規(guī)定完全對號入座的情況下，才可能排除利益平衡方法。

在法律規(guī)定帶有不確定性和非針對性或缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的情況下，人們是無法在既有的法律規(guī)定中尋找到解決行政問題的絕對正確的答案的。例如，關(guān)于公共福利和公民基本人權(quán)的關(guān)系，就無法從法律的規(guī)定中推定普遍適用的結(jié)論，而只能通過利益之間的平衡，選擇其中一種相對客觀、相對正確、符合一般價值觀念的結(jié)論。日本學(xué)者佐藤功指出，“‘公共福利’之所以能夠成為限制國民基本人權(quán)的理由，主要是因?yàn)槲覀冋J(rèn)為：將限制基本人權(quán)時所能實(shí)現(xiàn)的利益及價值與不限制基本人權(quán)時所能維持的利益及價值加以衡量比較，前者的利益和價值更高一些而已。”[15]事實(shí)上，法律的解釋者、執(zhí)法者以及司法審查中的法官們都自覺或不自覺地運(yùn)用了利益平衡的方法。因此，行政法關(guān)系中，何者的權(quán)利優(yōu)先獲得實(shí)現(xiàn)，往往是權(quán)利義務(wù)關(guān)系決定者利益估量和平衡的結(jié)果。

由于法律制度和文化背景等等的差異，不同國家的利益平衡方法及標(biāo)準(zhǔn)各不相同。普遍的科學(xué)的利益平衡方法及標(biāo)準(zhǔn)有待于進(jìn)一步研究。利益平衡是作為方法的“平衡”范疇的主要內(nèi)容。但由于行政法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并不僅僅表現(xiàn)為利益關(guān)系，除了運(yùn)用利益平衡方法外，在解釋、執(zhí)行和適用法律時，還應(yīng)考慮非利益因素之間的平衡，這一點(diǎn)也是值得我們注意的。

三、“平衡論”范疇及其主要觀點(diǎn)

平衡論，即權(quán)利義務(wù)平衡論，亦稱兼顧論，是關(guān)于現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的一種理論主張。“平衡論”范疇是行政法領(lǐng)域的范疇，不同于自然科學(xué)領(lǐng)域、哲學(xué)領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的平衡理論。平衡論的基點(diǎn)是關(guān)于行政法本質(zhì)的認(rèn)識，即回答“行政法的本質(zhì)是什么”這樣的問題。平衡論最基本的主張是行政機(jī)關(guān)和相對方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)保持平衡。這種理論認(rèn)為，公共利益和私人利益的差別與沖突是現(xiàn)代社會最普遍的現(xiàn)象，正確處理利益關(guān)系應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌兼顧，不可只顧一頭。反映在行政法上，其利益主體的權(quán)利義務(wù)整體上應(yīng)該是平衡的。一方面，為了維護(hù)公共利益，必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，并維護(hù)行政管理有效地實(shí)施，以達(dá)到行政目的；另一方面，又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益，重視行政民主、權(quán)利補(bǔ)救以及對行政權(quán)的監(jiān)督。[16]維護(hù)行政管理有效實(shí)施和保護(hù)公民的合法權(quán)益，是一個矛盾的兩個方面。保持矛盾的和諧和平衡并不等于不分主次。矛盾論既是兼顧論也是重點(diǎn)論，平衡論亦是如此。在不同的條件下，平衡論強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是不一樣的。但其目標(biāo)始終是權(quán)利義務(wù)的平衡。就當(dāng)前我國行政法的理論和實(shí)踐而言，平衡論更強(qiáng)調(diào)對相對方權(quán)利的保護(hù)和對行政權(quán)力的監(jiān)督。

平衡論并非套用黑格爾的肯定（管理論）、否定（控權(quán)論）、否定之否定（平衡論）的三段式推導(dǎo)出來的，它是對行政法的歷史和現(xiàn)實(shí)的論證結(jié)果。如果說平衡論符合事物發(fā)展的辨證過程，只能說這個理論比較客觀地反映了實(shí)踐。實(shí)踐是認(rèn)識的源泉，也正是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成了較為系統(tǒng)的行政法理論觀點(diǎn)。

1.關(guān)于行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系

平衡論認(rèn)為行政權(quán)力直接或間接來源于公民權(quán)利，權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存、又相互對立的關(guān)系。行政法既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止行政權(quán)的濫用或違法行使；既要保護(hù)公民的合法權(quán)益，又要防止公民權(quán)利的濫用或違法行使。行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和相對方的權(quán)利應(yīng)保持總體平衡。

2.關(guān)于管理論和控權(quán)論

平衡論認(rèn)為行政法是在不平衡的狀態(tài)下發(fā)展起來的。各國行政法都不同程度地受到管理論或控權(quán)論的影響，由此形成的行政法模式都帶有一定的片面性。管理論以管理者為本位，以管理為使命，視法為管理工具，無視相對方的權(quán)利。它忽略對管理的監(jiān)督，過于強(qiáng)調(diào)行政效率和行政特權(quán)，加深了行政領(lǐng)域官本位的特征，同民主與法治原則不相適應(yīng)。[17]控權(quán)論過份強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查的作用，不重視行政效率、積極行政和維護(hù)公共利益，不符合現(xiàn)代行政法制發(fā)展的狀況。[18]

3.關(guān)于行政法的概念及法律關(guān)系

一般的理論認(rèn)為行政法的調(diào)整對象只是行政關(guān)系，[19]不夠全面。平衡論認(rèn)為行政法的調(diào)整對象主要有兩方面：行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)行政法調(diào)整后，形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相聯(lián)系，共同構(gòu)建統(tǒng)一、和諧的行政法律秩序。平衡論認(rèn)為行政法的概念應(yīng)該表述為，調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。[20]這一定義和我國傳統(tǒng)的行政法定義相比較，除了補(bǔ)充了監(jiān)督行政關(guān)系這一行政法的調(diào)整對象外，還強(qiáng)調(diào)了行政法的原則也是行政法不可或缺的重要內(nèi)容，比較深刻和全面地反映了行政領(lǐng)域內(nèi)在的本質(zhì)關(guān)系。

4.關(guān)于現(xiàn)代行政的依法行政原則

平衡論認(rèn)為，現(xiàn)代行政可以分為兩類，一類對相對方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，如行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等；另一類對相對方的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，如行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政咨詢、行政建議、行政政策等。依法行政原則對這兩類行政的要求是不同的。前一類行政應(yīng)受到嚴(yán)格的法律制約，可以說“沒有法律規(guī)范就沒有行政”，我們稱之為消極行政。而對后一類行政，則要求行政機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限內(nèi)積極作為，“法無明文禁止，即可作為”，我們稱之為積極行政或服務(wù)行政。積極行政是行政機(jī)關(guān)行為的重要內(nèi)容，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)進(jìn)一步拓展積極行政的范圍、提高積極行政的質(zhì)量，增進(jìn)公共利益和社會福利。當(dāng)然，積極行政也應(yīng)符合法定的權(quán)限和程序的要求，不得同憲法、法律相抵觸。

5.關(guān)于行政指導(dǎo)的性質(zhì)和作用

平衡論認(rèn)為，現(xiàn)代行政需要進(jìn)一步發(fā)揮行政權(quán)的作用，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)要采用更多更具強(qiáng)制性的手段進(jìn)行管理。恰恰相反，在一些行政領(lǐng)域應(yīng)盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩。在依法行政的前提下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步變革傳統(tǒng)的管理模式，積極推行行政指導(dǎo)、公民參與管理和行政管理社會化等措施，以協(xié)調(diào)與行政相對方的關(guān)系，維持兩者的平衡。行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的，根據(jù)法律或法律原則作出的非強(qiáng)制性措施。行政指導(dǎo)作為一種新型的行政手段，廣泛地運(yùn)用于各個行政領(lǐng)域，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府施政的中心，在現(xiàn)代行政中占有重要的地位。行政指導(dǎo)不但可以有效地為行政相對方提供及時、準(zhǔn)確的服務(wù)，引導(dǎo)行政相對方作出正確選擇，而且可以減少行政權(quán)力與公民權(quán)利的對立與沖突，激勵行政相對方的積極性和創(chuàng)造性，增進(jìn)公共利益。因此，如何正確界定行政指導(dǎo)行為的法律性質(zhì)，具體分析行政指導(dǎo)引起的法律關(guān)系以及如何構(gòu)建相應(yīng)的法律機(jī)制推動行政指導(dǎo)的健康發(fā)展等，是行政法學(xué)的一項(xiàng)新課題。行政指導(dǎo)是民主與法制的產(chǎn)物，行政指導(dǎo)的制度化、規(guī)范化，必將促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)管理和社會生活的民主化，促進(jìn)依法治國方針在行政領(lǐng)域的貫徹與執(zhí)行。

6.關(guān)于行政程序法的目標(biāo)模式

平衡論認(rèn)為行政程序法的重要性在于它具有行政實(shí)體法所沒有的制約行政權(quán)力的作用。在行政程序法目標(biāo)模式的選擇上，反對單純的權(quán)利保障模式和單純的效率模式，主張民主與效率的平衡。由于我國法律制度受“重義務(wù)輕權(quán)利”傳統(tǒng)的影響較大，過于強(qiáng)調(diào)效率不利于防止行政專制和權(quán)力濫用，應(yīng)選擇權(quán)利保障為主兼顧行政效率的模式。

7.關(guān)于行政法律責(zé)任

平衡論認(rèn)為行政法律責(zé)任是行政法主體因違法而承擔(dān)的法律責(zé)任。我們不能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中占有主導(dǎo)地位，法院只審查行政行為是否合法，而將行政法律責(zé)任歸結(jié)為行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員因違法而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。行政法不但規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，同時也規(guī)范相對方的行為。無論行政法主體的哪一方違反行政法律規(guī)范，都應(yīng)追究其法律責(zé)任，盡管雙方的責(zé)任形式是不同的。對于相對方的違法行為，不但要追究其行政法律責(zé)任，還要保證法律責(zé)任和違法程度相當(dāng)。對該追究的行政法律責(zé)任不追究，或法律責(zé)任和違法程序不相當(dāng)，都將破壞行政管理的法律秩序，阻礙社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展。因此，我們在研究行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的行政法律責(zé)任的同時，還要加強(qiáng)對相對方違法行為及其行政法律責(zé)任問題的研究，進(jìn)一步完善相關(guān)的機(jī)制和法律體系。

8.關(guān)于行政法學(xué)科體系及研究方法

平衡論認(rèn)為傳統(tǒng)的學(xué)科體系應(yīng)該有所改進(jìn)，我們不能只注重行政組織法、行政作用法的研究，也要重視行政程序法、行政救濟(jì)法、司法審查法的研究。但也不能照搬西方一些國家的理論模式，認(rèn)為行政法就是司法審查法，偏廢對行政權(quán)設(shè)置、行使和作用的研究。

平衡論提倡在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域更多地采用平衡方法，加強(qiáng)研究，建立科學(xué)的適合我國行政法制建設(shè)需要的平衡方法論。提倡進(jìn)一步深入研究行政法中的哲學(xué)問題。

注釋：

[1]羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基石——論行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，《中國法學(xué)》1993年第1期。

[2]《中國法學(xué)》1996年第2期發(fā)表了楊解君同志的《關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)若干觀點(diǎn)的評析》一文，其中有些觀點(diǎn)是對平衡論的誤解，有些觀點(diǎn)我們顯然是不同意的，對此，我們將另寫文章予以回答。

[3]英文中與平衡相對應(yīng)的詞是balance，有的學(xué)者也將balance譯作衡量、考量或權(quán)衡。

[4]赫克：《利益法學(xué)》，日文版，津田利沼譯，慶應(yīng)大學(xué)法學(xué)研究會，1985.

[5]加藤一郎：《民法的論理與利益衡量》，日文版，有斐閣，1974.

[6]H.韋德：《行政法》，1982年英文版，第9頁。

[7]小林節(jié)：《憲法特別講義》，日文版，法學(xué)書院，1992.

[8]史尚寬認(rèn)為，誠實(shí)信用原則的本質(zhì)唯限于當(dāng)事人雙方的利益平衡是不足的，當(dāng)事人的利益和社會的一般公共利益的平衡也應(yīng)考慮在內(nèi)。參見史尚寬著：《債法總論》，1978年臺北五刷，第319頁。南博方認(rèn)為，“民商法等私法以調(diào)整、分配個人利益為目的，行政法則有調(diào)整、分配公共利益（公益）和個人利益的作用。因此，在處理行政法上各種問題時，要求我們同時考慮到公共利益和個人利益，不得對任何一方有所偏袒。學(xué)習(xí)行政法，平衡感顯得尤其重要。”見南博方著《日本行政法》，中國人民大學(xué)出版社，1988年版，第2頁。

[9]盡管法律的狀態(tài)主要體現(xiàn)為權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，但作為狀態(tài)的“平衡”范疇不僅限于此，還涉及行政法的制度、結(jié)構(gòu)、體系以及功能等內(nèi)容。本文因篇幅所限，主要論述權(quán)利義務(wù)的平衡狀態(tài)。

[10]亞里斯多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1981年版第169頁。

[11]張文顯：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版第166頁。

[12]童之偉：《公民權(quán)利國家權(quán)力對立統(tǒng)一關(guān)系論綱》，《中國法學(xué)》1995年第6期。

[13]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版第596－599頁。

[14]《紀(jì)念〈行政訴訟法〉實(shí)施五周年學(xué)術(shù)研討會綜述》，《中國法學(xué)》1995年第6期。

[15]佐藤功：《日本國憲法概說》，日文版，學(xué)陽書房，1991年第四版，第148頁。

[16]羅豪才：《行政法之語義與意義分析》，《法制與社會發(fā)展》，1995年第4期。

[17]羅豪才：《行政法之語義與意義分析》，《法制與社會發(fā)展》，1995年第4期。

[18]同①。