農村社區治理現代化范文

導語：如何才能寫好一篇農村社區治理現代化，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、社會組織參與新型農村社區治理的現狀

（1）發展速度較快，結構與區域發展失衡。改革開放以來，我國農村社會組織快速發展，呈現多樣化趨勢。但數量少，規模小，且發展不均衡。沿海、發達省份農村中的社會組織較中西部地區更為活躍，專業水平、政府支持力度更具優勢。此外，由于政策導向以及農村社區的局限性等原因使得經濟類、娛樂類社會組織發展較快且數量較多，但教育類、環保類、慈善類社會組織發展滯后。（2）參與領域拓寬，社會影響不足。當前，社會組織已經逐步參與到新型農村社區的治理，并提供多樣的社會服務。但隨著新型農村社區中居民職業的多樣化、需求的多元化，社會組織的專業素質、組織運行等都不能滿足新型農村社區發展的實際需求。（3）參與意識增強，社區信任度低。近年來，社會組織以各種形式積極地參與到新型農村社區治理中。如參與社區公共事務的治理、提供公共服務等。但社區居民對社會組織的信任度不高。首先，人員素質較低、運行機制不健全等導致內部管理混亂，服務質量不高；其次，社會組織缺乏必要的內外部監督，加劇了社區社會組織的信任危機。最后，居民對社會組織的認知不到位也影響了其對社會組織的信任度。

二、社會組織參與新型農村社區治理的現實困境

（1）治理主體責任不明確，忽略了農村社區社會組織的獨立性。當前，新型農村社區的治理主體是多元化的，但在現實中，各主體之間卻經常相互沖突和矛盾，尤其是基層政府與社區組織之間。基層政府角色定位不清、認識不到位，主管部門介入太深、干預過多，從而忽視了社會組織應有的獨立性，致使其功能發揮不佳。（2）農民認知不到位，弱化了農村社區社會組織的群眾基礎。新型農村社區建成后，農民由熟人社會進入了陌生人社會，群體認同感和社區歸屬感日趨弱化，不愿參加社區社會組織的活動；其次，農民合作意識不強，缺乏主人翁精神，以眼前利益為判斷，缺乏長遠視角，容易對社會組織產生抵觸情緒。由于農民對社會組織的認知不到位，弱化了社會組織的群眾基礎。（3）監督考核機制不健全，制約了農村社區社會組織的規范化發展。首先，社會組織相關法規不完善，缺乏規范完善的制度保障，責權利不明，導致其管理松散；其次，由于考核評估缺乏落實，一些社會組織沒有統一的服務標準，不遵守職業準則，不注重社會信譽，導致其發展陷入困境，難以形成社區內民主公開的氛圍，影響社會組織、基層政府以及社區居民的有效互動。

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建設現代文明農村社區既是農村社區治理的根本目標，同時也是科學統籌城鄉發展，適于中國農村社會發展的有效途徑。公共服務社區化是對政府改善公共服務和轉變政府職能的重要舉措，是解決服務供給低效與不足的必然選擇，有助于結合政府、市場、社區三者的力量，滿足農村居民對服務的多樣化需求。

關鍵詞：農村 公共服務 社區化問題 對策

一、農村公共服務社區化問題的提出

（一）農村社區建設的提出與實踐為農村公共服務社區化奠定了基礎

農村的“空巢”現象、農村留守兒童問題等。這些棘手的事務政府也無能為力，只能交由社區解決，因而出現了社會問題社區化。由此，在經濟社會轉軌的條件下，為了促進農村的全面發展，提高農村公共服務的質量，黨和政府提出了農村社區建設的目標。2007年10月黨的“十七大”報告中又對城鄉社區建設提出了許多新要求。這就為全面深入地推進農村社區建設進一步指明了方向。

（二）農村管理體制改革為農村公共服務社區化提供了條件和機遇

隨著集體經濟體制解體，村民委員會為村民服務的功能進一步弱化，農村管理組織和管理體制難以適應建設社會主義新農村的需要。行政改革和機構改革的推進，以及政府職能的轉變，使得政府將原屬于社會的權力歸還給社會，重新回落到社區。政府改變了包攬一切社會事務的舊有治理模式，讓居民自我管理、群體扶助互愛來解決那些政府管不了、也管不好的公共事務成為必然選擇。①政府不再是社會整合的唯一主體和農村社區公共服務的唯一提供者和管理者，公共服務供給成為社區的重要職責，社區化的公共服務應運而生。

（三）農民的迫切需求為農村公共服務社區化提供了動力

農村社會問題需要社區解決。農村老齡化問題出現后的農村面臨養老服務、醫療保障、老人照顧等一系列公共服務壓力，政府無以應對，需要社區解決； 留守兒童缺乏親情，性格孤僻，心理障礙嚴重，部分留守兒童已成為青少年違法犯罪的高危人群，他們所需要的歸屬感、“關愛”為力； 社區治安、公共服務的多樣化需求等政府束手無策。

二、影響農村公共服務社區化的因素

（一）農村公共服務社區化的社會因素

社會轉型中農村社會問題凸顯引發多樣化公共服務需求：第一，農村社會空殼現象嚴重。第二，農村社會分層。第三，家庭小型化。第四，農村社會風氣蛻變。第五，農村地區環境污染嚴重。這些農村社會問題讓我們的研究形成在一種問題復雜，情況多樣的政策背景之下。社會轉型中出現的農村社會問題倒逼公共服務社區化，這也要求我們：農村社會空殼需要公共服務社區化，社區分層需要公共服務社區化，農村居民休閑服務需求倒逼公共服務社區化，環境保護倒逼公共服務的社區化，家庭結構變化倒逼養老社區化，轉型期的社會矛盾凸顯需要社區進行化解。

（二）農村公共服務社區化的經濟因素

公共服務社區化必須有一定的經濟基礎。但在整個國家財力有限的條件下，資源采取行政配置方式，基本上排除了居民的參與。此時，農村社區化成為一句空話。只有當社區和居民具備一定的財力時，才能真正參與公共服務的資源配置。發達的經濟是農村居民充分參與合作的條件任何一項制度的實施，都必須有與其對應的經濟制度作為基礎。只有當政府將“蛋糕”做大，國家經濟實力增強、居民富裕了，居民解決了生計問題，出現了更高層次的需求，合作、參與意識才能明顯增強。因為在經濟充分發展后，居民的需求異化，為了得到自己的公共服務，居民會積極主動的參與博弈，合作提供公共服務。同時，經濟基礎的穩固和發展，居民的社區化意識才能提升、聯系的條件才能明顯增大。

（三）農村公共服務社區化的政策因素

改革開放以來，特別是近些年來，國家實行了農村傾斜政策，實施了一系列的惠農強農政策，大大增強了農村公共服務的供給。中央的科學發展觀思想，為全面破解城鄉二元結構、構建城鄉統一的公共服務體制奠定了重要的思想基礎。而要提高農村公共服務的質量、改善公共服務的結構需要依托社區組織和政策優勢。強農惠農政策為公共服務社區化提供了組織保障、為居民參與提供了條件，有力的促進了社區作用的發揮，利于公共服務均等化的實現。強農惠農政策所提供的公共服務需要社區媒介，公共服務均等化政策需要社區落實，農村社區組織培育政策為公共服務社區化提供了組織保障。

三、農村公共服務社區化的政策建議

（一）公共服務社區化的制度供給

公共服務型政府的構建依賴于政府和社會之間的良好互動。在互信、互通、互惠、互補基礎上形成平衡、穩定、協調、和諧的政社關系， 推動公共服務型政府的早日實現。要建立有效的居民參與機制。政府要引導并創造條件擴展社會自主發展的資源和空間， 提高社會成員的素質， 增強其參與意識，充分調動其參與管理的積極性。要建立公共利益表達機制。政府要搭建利益表達平臺， 了解居民的利益訴求， 使各種利益經協調整合出公共利益。要完善政府回應機制。政府對公共問題進行及時有效的回應是政府服務的重要方面。要建立完善的信息公開制度和重大事件的聽政制度。要建立以公共利益為導向的績效評價體系和嚴格的行政問責機制， 建立健全評價和監督機制。社區及其居民通過實施監督公共服務質量的活動， 可以提升政府對公民需求的回應力和公共服務的公眾滿意度。

（二）公民參與程度

對于人員要素， 開展社區重建以提高人們的社區精神。因為， 缺少了社區成員的參與精神， 社區公共服務不可能實現制度化。由于現代化過程釋放了動搖社區、弱化社區的各種社會、文化、經濟因素，造成社區失落②。

首先，健全農民公共訴求和需求偏好的反饋機制，進一步暢通農民參與農村社區治理的合理渠道。其次，完善社區民主決策和民主監督制度，增強農村社區治理的公共性與透明度。引導廣大農民群眾改變過去宗族觀念和傳統文化習俗影響下所形成的固有思維，轉以主人翁的姿態參與農村社區治理。最后，進一步做好農村社區的在國家政策、法律文件以及文明鄉風等方面的宣傳教育工作。

（三）非政府組織參與和第三部門的社區化載體功能

首先，規范非政府組織的準入，正確處理政府與服務農村社區非政府組織的關系。給更多的農村社區領域的非政府組織政府合法的身份，要求政府轉變觀念，合理賦權，改革管理體制。

第二，拓寬籌資渠道，調整資源配置策略，為非政府組織參與農村社區治理提供資金保障。從非政府組織自身來看，要積極的開展組織營銷，使社會機構、企業和個人增加對非政府組織對于農村社區治理的目標與宗旨的認同，利用各種公關活動，尋求資金的贊助。

第三，提高農村社區治理中非政府組織的公信力。政府應有針對性的制定人才發展規劃和戰略，加大對服務農村社區非政府組織人才的文化教育，豎立他們的服務意識。另一反面要完善非政府組織的內部監督機制，建立透明、高效的監管機制，防止個人權力凌駕于組織規章之上。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

注解

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一、農村社區與農村社區財務審計

改革開放以來，中國的農村社會出現了巨大而深刻的變化。在不斷的巨變中，中國農村社會的管理已逐步向社區化轉變，逐漸由傳統的農村社會向農村社區發展。

1．農村社區的涵義

農村社區主要是指居民以農業為主要職業且經濟結構主要是農業生產、人口密度較低且居住區與農田或其他自然形態的農業生產資料緊密聯系、比較封閉、人際關系密切、基層行政區和居民自治結合共同進行治理的社會共同體。傳統農村社區的基礎性經濟活動是農業生產，但是隨著社會主義新農村建設的進行，當今我國農村社區正處在向現代化、城鎮化轉變的進程中，社區的產業結構從單一農業生產結構向農業生產基礎上的一、二、三產業共同發展轉變。隨著農村社區的經濟多元化發展，財務問題也隨之變得越來越突出，因此，對農村社區加強財務審計工作是勢在必行的。

2．農村社區財務審計

農村社區財務審計是依法對農村社區集體經濟組織的財務收支、資產管理等經濟行為進行審查、評價和監督的手段。農村社區財務審計是加強農村社區財務管理的主要內容，是遏制農村腐敗現在發生的有效途徑。因此，不斷加強農村社區財務審計工作對促進社會主義新農村建設，構建和諧社會具有重要意義。

二、農村社區財務審計工作的內容

對農村社區的經濟行為進行審計監督，主要分為定期對常規審計項目進行常規審計和對于重要的或者是突發的經濟事項進行專項審計。

1．常規審計的主要內容農村社區常規財務審計事項主要應包括：（1）農村社區年度財務收支計劃及其執行情況；（2）農村社區集體資產的管理、使用和債權、債務、損益情況；（3）上級部門轉移支付資金、物資的管理和使用情況；（4）農村社區集體投資項目的賬目和損益情況；（5）農村社區的集體經濟組織、村民委員會、獨立核算的村民小組的主要負責人任期經濟責任的履行情況；（6）農村社區的集體建設用地的有償使用費收支情況；（8）農村社區的借入資金、代管的集體資金以及“一事一議”資金的提取、管理、使用情況；（9）農村社區財務管理制度與財務公開執行情況。審查有關財務管理制度是否健全，包括通訊費、干部報酬、招待費等具體規定。財務公開方面，審查公開資料是否齊全，公開時間是否及時，干部誤工及招待費是否逐筆公開等。2．專項審計的主要內容除了定期對常規的審計內容進行審計監督外，對于一些重要或突發的財務事項還應該進行專項審計，專項審計的內容主要有對集體土地征用、對農村社區集體經濟組織干部任期、離任等事項進行專項審計。專項審計主要針對的是與社區群眾密切相關的、極其重要的、非常關注的事項實施的審計行為，從而使農民群眾了解重要經濟事項的背景、事實和處理情況，增強農村社區經濟透明度，緩解農村干群關系。以上就是農村社區財務審計工作中應該進行審計的全面內容，但是現如今在大多數農村社區的財務審計過程中，并不能全面地完成，因此，農村社區的財務審計工作總是有漏洞多，不規范等問題。

三、農村社區財務審計存在的問題一直以來，由于農村社區財務因其資金量小，涉及的被審計人員處在最基層，從而容易被一些專業的審計部門所忽視。因此，農村社區財務審計工作存在以下幾方面的問題。

1．農村社區財務審計制度不健全近年來，全國各地普遍推行農村財務委托制度，也就是“村財鎮管”，雖然這一制度對于規范農村財務管理，促進農村經濟發展起到了積極作用，但是這也使得農村社區的財務審計制度存在很多漏洞，有的鄉鎮甚至沒有建立相應的財務審計制度，制度的不健全必然導致集體資金的管理失效，隨意開支的空間較大，民主公開的內容不全，會計處理的規范性不強。

2．農村社區財務審計工作缺乏必要的法律依據做保障目前農村社區財務審計缺乏一套真正屬于自己的法律法規，農村社區財務審計工作還處于無法可依的局面。農村社區財務審計還沒有形成工作制度化、隊伍專職化。在無法可依的情況下，農村社區財務審計工作始終無法定性。在實施過程中，沒有可以依據的實施細則和相關辦法。這必將阻礙農村審計活動的進一步開展，與農村社區集體經濟的迅速發展是相互矛盾的。

3．農村社區財務審計工作執行力度過小各級鄉鎮政府對農村社區審計出來的問題處理不及時、不嚴格，或干脆不處理，束之高閣。通過分析現行的農村社區集體經濟審計模式，我們可以看出由于受到審計機構缺乏獨立性和法定強制力、審計人員素質不高、易受到鄉鎮行政干預等各種因素的制約，導致農村社區財務審計工作的執行力度不夠，從而無法遏制違法違紀等腐敗行為的發生。

4．農村社區財務審計程序不規范、內容不全面大多數鄉鎮對農村社區的財務審計工作沒有制定合理的中、長期審計計劃，更沒有具體的實施方案。而且對于審計的資料和審計后的有關文件沒有規范的送達文書和完整的審計檔案記錄。對審計通知書、審計報告、審計結論、審計取證、審計檔案整理與保存等一系列審計程序沒有作出具體規定或參照國家《審計法》規定執行，審計程序極為不規范。同時，在之前提到的農村社區財務審計的全面內容，大多數農村社區根本就無法完成，僅僅開展的只是財務收支審計，沒有將任期內農村社區基礎設施建設是否完成，村級集體資產是否增值等任期責任目標以及農民關注的熱點事項納入審計范圍。

5．農村社區財務審計人員素質普遍較低，隊伍建設需要加強審計工作的特點決定了審計人員必須具有較為豐富的審計、會計、法律等專業知識，但由于農村社區經濟發展及管理滯后，承擔農村社區經濟會計、審計工作的人員業務素質普遍較低。各農村社區財務收支的審批工作多由村委會主任承擔，村委會主任由選民直接選舉產生，多數不熟悉經濟工作。加之忙于各種中心工作，從而忽略了財務審計工作，工作上側重于“批”、而忽略于“審”。因此審計質量普遍較低，達不到預期的審計效果。

四、加強農村社區財務審計的對策

在開展農村社區建設的工作中，要求鄉鎮一級黨委和政府徹底轉變職能，進一步放活農村經濟政策，向農民提供公共服務，建設一個全新的農村基礎管理組織。這也對農村社區財務審計工作提出了相應的要求，在農村社區財務審計中，要樹立以服務為主，寓服務于監督之中，要堅持以人為本，民本審計的理念，不斷規范財務審計程序，完善財務審計的內容。因此，要做好現代的農村社區財務審計工作，應加強以下幾方面。

1．加快農村社區財務審計立法，規范審計行為，加強法制化建設從目前實際來看，最迫切的需要是出臺一部由權力部門制定頒布的全國性的農村財務審計條例，規范農村社區財務審計的執法標準，把農村社區財務審計工作納入法制化軌道，抓好農村社區財務審計的制度化、標準化、法制化建設，從而真正實現農村審計工作程序化，審計處罰法制化，做到審計監督制度化，審計反饋正常化，確立農村社區財務審計是國家審計的組成部分。各級政府和相關部門應制定相應的農村社區財務審計實施細則和相關辦法，解決長期困擾農村社區財務審計工作的政策問題，使審計工作有法可依，有章可循，嚴格執法，在農村社區經濟發展中充分發揮財務審計的作用。

2．健全農村社區財務審計體系，全面提高審計人員的素質提高審計質量的基礎和關鍵就在于要建立一支政治思想堅定、作風過硬、紀律嚴明、適應農村社區財務經濟變化需要的審計隊伍。農村社區財務審計是一項政策性和專業性都很強的工作，客觀上要求審計人員必須具備較高的業務能力、政策水平和良好的職業道德。為此，要加強對農村審計人員的培訓、考核和監督，達到隊伍建設標準化，業務工作規范化，工作管理法制化，政治思想現代化，從整體上提高農村審計人員的素質。

3．規范農村社區財務審計程序，做到全面審計農村社區財務審計一般包括以下程序：確定審計對象和性質、擬定審計方案和計劃、公示審計公告、進行審計、出具審計報告和結論、處理對接審計結果、審計材料歸檔等。農村社區財務審計執法過程也是行政執法過程，在審計過程中要嚴格根據《行政許可法》的規定，做到依法行政，規范有序地開展農村財務審計工作。同時，不能只對財務收支進行審計，要對農村社區財務所涉及的各個方面進行全面審計，真正達到預期的審計效果。

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根據全區2011年農業農村工作的總體要求及總體目標，結合我街村社區的實際情況，重點抓好以下工作：

一、加大城鄉統籌發展力度。堅持“兩手抓”：一手抓好村社區建設。通過項目帶動、產業支撐，加快建設具有地方特點、文化特色、傳統風貌的村社區。一手抓好社區管理。充分發揮綜合服務中心的作用，延伸和承接好政府對農村的公共服務職能；提高政府對社區公共服務能力，讓人民群眾走進社區服務中心就能辦成想辦的一些日常生活需要的事情。

二、實行高標準社會保障。在率先在全省實現了城鄉居民基本醫療保險并軌工作的基礎上，擴大農村基本醫療保險覆蓋面，提高城鄉居民醫療保險支付標準，全面開展城鄉醫療救助工作。繼續推行農村養老保險制度，推進農村養老保險工作，做好養老保險參保人群擴面提標，在率先在全省建立高標準的養老保險制度的基礎上，逐步實現城鄉一體的養老保險制度。建立被征地農民生活保障、農民基本養老保險為補充的城鄉社會保障體系。

三、提高農民就業幫助服務水平。實施“利民工程”，全面啟動“充分就業村”的創建工作，推進城鄉一體化就業服務。

四、提升農村公共衛生服務水平。鞏固區、街道、村三級預防保健網絡，加強疾病預防工作，控制傳染病的暴發流行，做好非傳染性疾病的監測。

五、加強村社區文化建設。完善三級公共文化服務網絡，創建人才培養基地，深入推進新農村文化建設。積極開展“三下鄉”等活動，緊緊圍繞農民群眾的生產生活開展“三下鄉”活動，通過贈送科普圖書、舉辦文藝演出、各類農業科技培訓班等方式，改善農村社會氣息，密切黨群、干群關系，滿足廣大農民的精神文化生活需求，促進農村文化建設。

六、加強農村治安綜合治理。加大農村基層社會矛盾糾紛排查力度，提高農村社會治安防控體系建設水平，不斷擴大技防建設的覆蓋面。深入開展社會公德、家庭美德、個人品德教育，增強你們法制意識，形成文明健康的社會風氣。

七、加強人口與計劃生育工作。認真做好人口與計劃生育優質服務工作，重點加強農村計劃生育好流動人口管理，穩定低生育水平，確保農村計劃生育率達到95%。

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農村公共服務向城市看齊。山東瞄準城鄉公共服務均等化的目標，大力推行農村社區化，不斷縮小差距，取得了良好的效果。在這方面，諸城、萊蕪、德州等地都走在了前面，它們的新型農村社區建設，既不等同于村莊翻新，也不是簡單的人口聚居，而是在當地營造一種新的社會生活形態，讓更多農民享受到城里人的公共服務。

拿諸城來說，這個國家首批“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”和首個撤銷全部建制村實行農村社區化的地級市，把轄區內1249個建制村全部合并成208個農村社區，構筑了以“中心城區——鎮街（道）——農村社區”為主體的新型城鎮化體系：在社區內選擇一個交通比較便利、基礎比較好的村莊設立社區服務中心；在社區服務中心設立綜治維穩工作站、群眾工作站、警務室、衛生室等服務站室，配套建設日用品超市、農資超市、快餐店等生產生活服務設施；以“兩公里”為半徑，推行社區服務建設，將公共管理服務職能延伸到農村基層，打造起“兩公里公共服務圈”，為百姓提供方便、快捷的社區服務。

諸城還積極推進城鄉基礎設施一體化，堅持以現代化大中城市的標準建設中心城區，以現代化小城鎮的標準建設鎮街，以現代化城鎮的標準建設農村社區，全面推進城鄉基礎設施建設。推動生活方式城鄉對接，全市農村社區全部開通公交車，自來水普及率、有線電視和公路通村率以及生活垃圾無害化集中處理率均達100%。此外，供氣、供熱、污水和垃圾處理以及信息化建設等方面也在基本實現城鄉一體。

工業化與發展城鎮化同步。針對傳統城鎮化進程中缺乏產業支撐、“新市民”多以小農經濟為生的弊端，山東省城鎮化工作會議部署，全省以“提質加速、城鄉一體”為目標，以“人的城鎮化”為核心，以提升產業支撐能力和城鎮承載能力為重點。為此，萊蕪市提出工業化和城鎮化“雙輪驅動”，德州市提出“兩區同建”。兩市以產業化帶動城鎮化，為一、二、三產業深度融合搭建了平臺，大大改變了農民的生產、生活方式，初步解決了城鎮化進程中缺少產業支撐的問題，探索了一條農民“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城、就地市民化”的新路。

以德州為例，其“兩區”是指農村居住社區和農村產業園區。“兩區同建”關鍵是“同”。在該市，圍繞新建社區開展了產業園區建設，讓每個社區都有主導產業、每個主導產業都有龍頭帶動、每個龍頭企業都有產業基地。如鄉鎮所在地社區發揮勞動力資源豐富的優勢，大力發展工業加工項目的民營園區；鄉下社區以建設種植、養殖產業園區為主，引導農民發展現代農業，并吸引大型農業龍頭企業，在社區建設種植、養殖產業基地。目前，該市所有鄉鎮府所在地社區都已擁有一處民營產業園區。

德州的產業園區建設，普遍按照宜農則農、宜工則工、宜商則商的原則，將園區規劃與現有基礎、社區規劃與地域位置有機結合起來，提出“1+X”的要求，即：每個鄉鎮規劃建設1個產值過億元的示范園區和若干個主導產業園區；結合農副產品加工體系建設和社區產業規劃，積極引進農副產品加工、工業配套加工、農村商貿物流等項目，以項目建設引領園區建設。全市一共規劃了1538個農、工、商產業園區，現在，已有421個農村工業園區基本成型，工業化率達到54%，多數農民據此有了生活、就業保障。

農業現代化為城鎮化固本。傳統城鎮化進程中往往忽視了農業的基礎地位，而山東卻通過農業現代化走出了另一條路徑——農業成了許多地方城鎮化的第一產業。該省是全國最早開展農業產業化經營的省份，2012年，已擁有國家農產品地理標志33個，位居全國首位，通過農業現代化既釋放了大量剩余勞動力，又提升了農村人口的消費能力，為城鎮化和工業化提供了充足的勞動力和廣闊的消費市場。其農業現代化的成功做法有四種：

一是壽光的專業批發市場帶動型，即“專業批發市場+農戶”模式。以興建農產品專業批發市場為龍頭，形成產品集散、信息、價格調節中心，以大市場、大流通促進大生產。批發市場作為經濟實體，提供市場信息、優良種子和農資、生產技術服務等，引導農戶按市場需要調整產業結構，帶動一個區域形成支柱產業，產加銷一體化發展。二是諸城的龍頭企業帶動型，也就是通常說的“公司+農戶”模式。以骨干公司為龍頭，圍繞一種重點農產品的生產、加工和銷售，在互利的基礎上通過合同與廣大農戶結成產加銷一體化的經濟實體。企業提前產中產后一系列服務，實行保護價收購政策并保證優先收購；農戶定向生產、定向銷售，為企業提供穩定的批量原料和資源。三是萊西的生產基地帶動型，即“基地+農戶”模式。由龍頭企業吸收農戶入股，聯手建立具有獨立法人資格的合作聯社，實行股份制運作、標準化生產、一體化服務。四是萊陽的專業合作社帶動型，即建立專業合作社，把從事同類農產品生產經營的農民組織起來，架起一家一戶小生產與大市場的橋梁。靈活采用包括合同購銷、銷售、代存代加工、興辦加工企業等多種經營方式。

生態宜居和經濟發展共贏。山東提出建設“生態山東”，將生態文明理念全面融入新型城鎮化。經濟快速增長的同時，2012年，全省萬元生產總值能耗較“十五”末降低22.1%，化學需氧量和二氧化硫排放量累計削減19.4%、23.2%。以資源能源過度消耗、環境污染為代價的增長方式得到初步遏制，城鄉環境面貌明顯改善。

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【關鍵詞】縣域城鎮化；四化融合；可持續發展

統籌城鄉發展是建設中原經濟區的內在要求，積極探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調發展的路子，是中原經濟區建設的核心任務。近年來，我們以新型城鎮化為引領，把縣域城鎮化（包括縣城、重點中心鎮、一般鄉鎮和新型農村社區）作為推進新型城鎮化的重點，提升規劃建設標準，加強基礎設施建設，提高公共服務水平，城鎮綜合承載力得到了明顯提升。然而，部分縣市在推進城鎮化的實踐中，出現了一些新的問題：城鎮規劃、建設、管理協調發展的水平不高，規劃科學化、建設集約化、管理現代化的步伐亟需提升；城鎮聚集能力較弱，產業承載力不強，功能完善的差距較大；城鎮輻射帶動能力微弱，縣城帶動中心鎮、中心鎮帶動一般鄉鎮、鄉鎮帶動農村的格局還沒有完全形成。加快中原經濟區建設，實現全面建成小康社會的奮斗目標，必須進一步提升城鎮化發展水平。

一、遵循城鎮規律，推動可持續發展

城鎮化有其自身發展規律，推進新型城鎮化，不僅要把速度與效益結合起來，更要遵循可持續發展原則，把新型城鎮化放到更長的歷史時期去謀劃推進。一是發揮規劃引領作用，確保規劃的科學性、權威性和嚴肅性。城鎮規劃是城鎮化建設的靈魂，決定城鎮未來發展的方向，是可持續發展能力的重要標尺。充分發揮城鎮規劃的戰略性、前瞻性和導向性作用，按照主體功能區劃要求，合理確定優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域，綜合考慮和科學預測資源稟賦、環境承載、人口規模、產業發展、綜合交通等重要因素，加強城鎮發展各項規劃的統籌制定和銜接配套，為城鎮當前發展指明方向，為未來發展留足空間。嚴格規劃管理，加強規劃的執法監督，強化規劃約束，減少資源浪費，確保規劃的嚴肅性。二是節約集約利用土地。河南人多地少，工業用地、城鎮用地與農業用地的沖突較大，土地供應不足是制約我省經濟社會發展的瓶頸。創新土地集約利用機制，以“人地掛鉤”政策為抓手，以強化集約節約為途徑，有效破解新型城鎮化發展的用地矛盾；堅持集約、集中、集聚發展，注重節約土地資源，降低物耗水平，切實加強土地用途管制，積極推進城鎮和產業集群同步發展，進一步提高單位土地面積產出率，不斷提高土地使用效率，避免粗放式發展。三是加強生態建設和環境保護。推進新型城鎮化，不僅要實現物質財富的增加，還要實現人居環境的改善；不僅要有金山銀山，還要有綠水青山。順應低碳經濟和低碳城市發展趨勢，把城鎮建設與生態建設有機結合起來，加強節能、節水、節材等工作，加大城鎮污染源的達標控制和綜合治理力度，引導城鎮居民樹立科學、文明、健康的生產生活方式，著力推進城鎮建設與環境保護的協調發展，努力建設資源節約型和環境友好型城鎮，實現城鎮發展方式從高能耗、高污染、高排放向低碳、綠色、環保轉變。

二、構建縣域城鎮集群，促進城鄉協調發展

縣城作為城鎮化的重要支點，是縣域經濟的中心、農村勞動力轉移的主戰場；城郊鎮、重點中心城鎮作為統籌城鄉發展的重要節點，要示范帶動周邊小城鎮和新型農村社區發展。在這個體系中，縣城是龍頭，城郊鎮、重點中心鎮是支撐，一般鄉鎮和新型農村社區是基礎單元。首先，堅持縣城的龍頭地位不動搖。縣城具有承上啟下、帶動縣域經濟社會發展的中心作用。必須優化城鎮環境，完善城鎮功能，提高產業承載能力，把縣城建設成為匯集要素的樣板地、功能完善的示范區、產業發展的大平臺、集聚人口的主載體，更加充分、更加快速地發揮出縣城對全縣經濟社會發展的引領、帶動和輻射作用。其次，加快城郊鎮和重點中心鎮發展。按照合理布局、適度發展的原則，分類推進小城鎮發展。已經形成一定產業和人口規模、基礎條件好的中心鎮，通過加快專業園區建設，進一步提升發展質量。采取整合政策、向上爭取、財政扶持、社會融資等多種方式，切實加大對城郊鎮和中心城鎮建設的投入和扶持力度，加快擴大城鎮規模和人口容量，推動農民就地城鎮化，充分發揮其銜接城鄉、帶動周邊的重要作用。具有資源和產業基礎條件的特色鎮，通過發展特色明顯的礦產資源、農產品加工和文化旅游服務業，逐步做大城鎮規模。其他小城鎮，重點強化區域服務功能，為周邊農村提供生產生活服務。第三，穩步推進新型農村社區建設。把新型農村社區建設作為推進城鄉現代化的切入點、統籌城鄉發展的結合點、促進農村發展的增長點，按照“規劃先行、就業為本、量力而行、群眾自愿”的原則，穩步推進新型農村社區建設。

三、完善基礎設施，提升城鎮品位

堅持擴容與提質并重，外延擴張與內涵提升并舉，開發建設與保護傳承并行，著力在規模擴展上加快速度，在功能完善上提升檔次，在挖掘保護和合理利用自然景觀、歷史遺跡、中原文化上顯現特色，不斷增強城鎮的集聚能力、文化品位和城鎮特色，這是加快推進新型城鎮化的客觀要求。縣城方面：切實按照縣城總規劃，推進道路、市政等基礎設施，引導物資集散、教育醫療、文化娛樂等服務功能向產城融合發展區域布局。加大“城中村”改造力度，著力改善城鎮居民居住環境。不斷推進省級衛生城市、文明城市、山水園林城市乃至國家級衛生城市、文明城市、山水園林城市、中國優秀旅游城市等創建工作，以此提升城市形象，提升城鎮品位。鄉鎮方面：抓住城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化發展機遇，在完善功能、提升品質上狠下功夫，突出整合資源、快捷交通、規范市場、養老服務、教育醫療、文化娛樂、社會管理、環境美化等內涵建設。新型農村社區方面：根據經濟發展水平，遵循群眾意愿，加快建成一批規模適度、布局合理、設施完善、產業配套、環境優美的新型農村社區，既為城鎮騰出更多建設用地指標，又為村民過上幸福生活創造宜居環境，真正使新型農村社區成為聯接城鄉、承載產業、驅動發展、服務群眾的新型城鎮形態。

四、夯實產業基礎，強化四化融合

城鎮是產業的載體和平臺，產業是城鎮的動力和源泉。城鎮建設不好，項目落地、產業發展就無從談起。而沒有產業支撐，就業支撐、人口集聚猶如無源之水、無本之木。推進新型城鎮化，必須堅持一手抓城鎮建設，一手抓產業發展，兩手抓、兩手都要硬，著力實現城鎮建設和產業發展齊頭并進、良性互動、融合發展。要完成這個目標，關鍵是要積極促進城鎮化與工業化、農業現代化、信息化協調互動，實現產城融合。一是發揮工業化的主導作用。一方面，要做大做強原材料、礦產、農林產品等傳統加工業，積極發展紡織、服裝、家居用品等勞動密集型產業，通過工業生產規模的擴大和生產能力的提高，承接更多外出務工人員返鄉就業、吸納農業勞動人口進城務工，推進人口加快向城鎮集聚的同時，為城鎮化提供強勁的經濟動力。另一方面，要推動城鎮體系與工業園區組團互動發展，既使園區成為城鎮的重要產業配套區，又要通過提速發展城鎮酒店、餐飲、娛樂、家政、物流、中介等現代服務業，進一步擴大園區工人和城鎮居民的消費空間，使城鎮成為園區的服務配套區，真正實現產業集聚區與城鎮集群空間融合、功能配套、集約發展。二是發揮農業現代化的基礎作用。推進農業現代化，加快轉變農業發展方式，大力發展農業專業合作社，培育和引進農業龍頭企業，加快土地流轉，發展集約化、專業化、生產經營，既為城鎮發展提供充足的農產品，又增加農民收入，減少農村勞動力需求，為農村人口向城鎮轉移積累財力、釋放空間。城市郊區和城郊小城鎮要積極發展蔬菜供給、園藝花卉種植、休閑和觀光農業為主的現代都市農業，培育壯大農產品加工基地、流通市場，增強城鎮集聚要素、輻射農村的能力，促進城鎮經濟發展。三是發揮信息化的支撐作用。信息化不僅能提升工業化和農業化的科技含量，以此更好作用于城鎮化。最關鍵的是，充分發揮信息化在推進城鎮化過程中的融合、推動、支撐作用，使現代信息技術充分應用于城鎮建設、管理和發展的全過程、全領域，可以大大提高城鎮發展信息化水平和居民生活的現代化水平。

五、強化政府服務，注重改善民生

改變一個地區的城鄉面貌相對容易，但改變一個地區人的生活方式很難。推進新型城鎮化，既要加強硬件支撐承載人，又要加強軟件建設服務人，要通過城鎮化的過程促進人的全面發展，促進農村人口轉移到城鎮后，生產方式、生活方式、思維方式發生根本性的變革和進步。因此，必須切實樹立以人為本的基本理念，充分尊重人民群眾的主體地位，從維護群眾利益、滿足群眾需求出發，按照人民的意愿、依靠人民的力量、建設人民滿意的城鎮，真正把進城居民變成經濟發展的主體、民主政治的主人、文化活躍的主角和社會進步的主力，使城鎮居民生活得更有尊嚴、更加幸福、更加美好。要深入推進城鄉環境綜合整治，加強市民城市生活意識和社會公德意識教育，全面提升城鎮管理服務水平，不斷提高群眾文明素質和城鎮文明程度。要堅持為民便民、利民惠民，加大社會建設力度，創新社會管理模式，切實增強廣大居民自主管理、參與管理、相互管理的能力和自覺。同時，要深化基層為民服務體系建設和城鎮數字化管理、服務系統建設，使廣大居民充分享受快捷、高效的現代城鎮化服務。要持續加大城鎮文化建設，在加快完善文化硬件設施的基礎上，更加注重挖掘中原文化，著力塑造城鎮靈魂，不斷增強精神活力，實現以文化人、以文化城。要先行先試，推進戶籍制度改革，切實進城居民的養老、醫療、教育、住房和就業權利落到實處，把維護好人民群眾的合法權益作為首要責任，推動基本公共服務均等化，讓人民群眾更充分、更全面地共享新型城鎮化的發展成果。

參考文獻

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篇7

[關鍵詞]：微觀組織；社區；自我整合

建設社會主義新農村正在成為一個全社會所關注的重大問題。新農村建設不可避免地要回答的問題是：新農村建設為誰而建，由誰來建。按照慣常的思維自然是中央出政策，地方出規劃，基層來組織。但是，伴隨農業稅的免除和鄉村治理體制改革，相當多數地區的農村基層政府與基層組織由于財政經費的缺乏而處于維持狀態，難以承擔組織動員農民、整合資源，進行新農村建設的重任。由此需要重新構造農村微觀組織體系，大力推動鄉村社區民間組織的發育，使之成為新農村建設的重要組織載體。本文將結合中國農村基層組織體系狀況，以湖北省一個鄉鎮的農村社區建設經驗為例，探討農村微觀組織再造與社區自我整合問題。

一、鄉村治理體系中社區民間組織的缺失

在傳統中國，鄉村治理體制是官治與民治的二元并存結構。除征稅征兵以外，國家不直接干預鄉村內部事務，處于孤立分散狀態的鄉村主要依靠民間社會資源進行自我整合。自近代以來，伴隨現代國家建設，鄉村治理體制開始趨于單軌制。一方面，國家將原來散落在各個村落的權力集中為統一的，形成自上而下的單一行政治理體制；另一方面，國家又要將其意志極力滲透到分散孤立的鄉村，促使鄉村社會的國家化。近代以來，特別是1949年以來，中國的鄉村經過社會主義和現代化的改造，建立了覆蓋全國農村的基層政權組織體系。但同時，原有的內生于鄉村內部的組織及其整合機制趨于消失。

自上而下的單一行政治理對于將分散孤立的鄉村迅速整合到國家體系中有其積極意義，但這種整合主要是依靠外部性的國家力量所進行的外部性整合，它在將鄉村和農民帶入國家體系的同時，卻中止或者割斷了鄉村內部農民之間的聯系，發軔于鄉村內部和農民需求并聯結農民的自組織基本不復存在。而外部性國家治理鄉村的體制一旦發生變化，鄉村內部沒有相應的組織來承接和應對大量農村內部公共事務，進行自我整合，由此就會陷于“治理真空”。

而造成單一的行政化治理體制不斷發生變化的重要原因又在于這一治理體制所賴以存在的財政體制。體制是單一的行政化治理達到極致的體制。這一體制存續的基礎就是“政社合一”，即政權組織和經濟組織合為一體。上千萬農村干部（包括公社、大隊和生產隊三級）是由公社集體經濟供養的準國家干部，農村公共事務和公益事業的辦理主要依靠集體經濟的支持。國家依靠這一體制，既實現了國家意志的滲透，又節省了大量的行政成本。當然，它的代價是由農民支付著本應由國家承擔的治理成本，其后果是農民的生產積極性逐漸降低和農民對國家的高度依附。正是基于此，農村改革后，分戶經營體制取代了體制。分戶經營體制提高了農民的生產積極性和自主性，并在此基礎上重新構造了鄉村治理體制，即實行“政社分開”，農村基層實行村民自治。

村民自治是在體制解體并出現“治理真空”時產生的，是農村微觀組織體制的重構。作為村民自治組織載體的村民委員會是村民群眾自治組織。但是，村民委員會及其下屬的村民小組仍然屬于國家管理農村居民的基層組織，仍然屬于一種外部性的制度安排，由此使村和組（大多由公社時期的生產大隊和生產隊改名而生）具有天然的行政地域屬性和服從國家的公共管理功能（從國家的行政管理看，村民委員會又被視之為“行政村”）。在宏觀的單一制下，法定的自治組織與實際的基層行政組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會及其下屬的村民小組更多地具有行政化的色彩，即它們的主要任務仍然是完成政府交辦的各種任務，而不是基于本社區內部需要的公共事務。與公社體制相同的是，改革后的農村基層治理的經費仍然主要來源于農民。由于包括政府任務在內的公共事務的迅速增多和人員的增加，以各種稅費為主要內容的農民負擔日益沉重，以致達到農民不得不離開土地而“拋荒”和“民怨沸騰”的程度。為此，進入新世紀以后，中央政府決定進行農村稅費改革，并免除農業稅。在這一過程中，還開展了以合并村組、合并鄉鎮、“減人減事減支”為主要內容的鄉村治理體制改革。

稅費改革和鄉村治理體制改革是圍繞減輕農民負擔而展開的。這一改革同公社體制改革之初一樣，又面臨著農村公共事務和公益事業無錢辦、無人管的問題，即外部性治理體制一旦變動，沒有內生的社區組織來承接原由行政化組織所承擔的事務，農村迅速重新陷入一盤散沙的“治理真空”境地。一是村組干部人數大量減少。在中部地區的村，如有2000—3000人，一般規定配村干部5人左右，許多村民小組的組長由村干部兼任。二是免除農業稅費以后，村組基本沒有公用財力，也沒有了從內部獲取資源的體制性渠道。三是村組干部減少后，村組干部更缺乏精力和時間處理本村公共事務。另外，村組干部的報酬由縣一級財政支付，具有“工資化”的傾向，從而更強化了村組干部對上級政府的依賴。所以，農村稅費改革的一個預想不到的后果是行政化治理進一步向村組滲透，而大量基于鄉村社區內部，需要以自治的方式加以處理的公共事務卻陷于無組織依托辦理的困境。這實際也反映了社會主義國家改革中的一個共同性問題，即一旦外部性的行政（黨政）整合機制發生變化或者鏈條中斷后，沒有內生的自組織加以替代，缺乏自我整合的機制。要解決這一“治理真空”問題，必須重新構造微觀組織體系，特別是注重內生的社區民間組織的發育。湖北省楊林橋鎮在農村稅費改革中產生的農村社區建設經驗為我們尋求解決問題的思路提供了經驗性范例。

二、楊林橋鎮社區建設的動因及自我整合機制

湖北省秭歸縣位于長江三峽大壩壩址所在地，是典型的山區，還是國家級貧困縣。楊林橋鎮位于該縣西南部的高寒山區，自然條件差，經濟發展相對落后。近年，該鎮利用興建三峽大壩的機遇，經濟有了相當程度的發展，農村貧困狀況得到很大改善。特別是交通狀況的改善，將長期封閉的山區農民與山外的大市場緊密聯系起來，經濟社會發展對村莊外部的依存度愈來愈高，人們對當地社會公益事業的需求也愈來愈強。但是，該鎮興辦農村公益事業的物質基礎很薄弱，特別是在稅費改革后遇到了新的問題，無法滿足農民對興辦農村公益事業的需求。

為了減輕農民負擔，維護農村穩定，楊林橋鎮貫徹中央的稅費改革政策，從!""&年下半年開始，取消了統一規定的積累工和義務工等籌勞項目以及以資代勞和道路、教育等集資項目，同時進行鄉村機構配套改革。然而楊林橋鎮和全國其他農業地區一樣，農村水利工程、鄉村道路建設、校舍改造等公益事業的辦理出現了新的“空殼化”現象。

首先是無錢辦事，發展農村公益事業的投入嚴重不足，并且正在成為發展投入的一個“盲區”。一方面，取消和減免各種稅費后，加劇了鄉鎮財政的收支矛盾，過去主要依靠向農民收費來維系的農村公益事業發展，現在只能按照“一事一議”籌資籌勞政策規定來辦，由于標準低、數額少，與解決農村公益事業發展問題的實際需要相距甚遠。另一方面，統籌城鄉發展的公共財政體制尚未建立，上級財政轉移支付數額有限，楊林橋鎮各個村轉移支付只有20000多元，支付村組干部的工資后，所剩無幾，根本沒錢辦理鄉村的公益事業項目。其次是無人理事，農村公益事業發展出現了無組織機構管理協調的“治理真空”局面。楊林橋鎮進行鄉鎮機構配套改革，裁減和辭退富余人員，機關工作人員只保留30人左右，撤銷和合并了各種事業單位，這些單位的一些職能被轉并到了鄉鎮和縣直其他單位，但人手、經費都不足，公共服務職能嚴重弱化。同時從2001年下半年開始，為適應稅費改革的要求，楊林橋鎮將36個村304個村民小組合并成14個村84個村民小組，平均每村1800多人，600多戶，一個小組97戶，一個村的村干部不過三五人，平均一人管150多戶。鄉鎮財政既要保吃飯，又要還債務，發展農村公益事業成了出力不討好的事，因而鄉村基層政府和組織缺乏積極性。特別是鄉鎮干部人數大大減少，主要精力只能用于貫徹和完成上級政府布置的任務，根本無力和無暇顧及本地公益事業。

“危機孕育著生機”。當外部性整合“缺位”時，基于鄉村內部和農民需要的自組織力量也有可能產生，并填補“治理真空”。正當當地干部和村民面對“治理真空”一籌莫展時，農民自己組織起來解決自身面臨的公共性問題的活動得以出現，其初始動因便是道路修建。

楊林橋鎮是典型的山區，離秭歸縣城有60多公里，道路沿高山盤繞九曲十八彎，平均海拔1000多米，農戶大多分散居住在山區，原先縣鄉道路沒打通時，許多人一輩子沒有出過大山，農村的道路建設確實困擾了山區里許多代人的出行問題。修路可以說是山區人最為迫切的公共需要。該鎮鳳凰嶺村4組，有個叫鐵爐沖的小自然村，有11戶42名村民，三面環山一面臨崖，僅有一條懸崖上開鑿的小道與外界聯系。兩人相遇，得側著身子才能通過。眼看山下的農民依靠種蔬菜、種烤煙脫貧致富，鐵爐沖的村民卻連喂養的豬都賣不出去。有膽大的請幾個人下山賣豬，可連續有7頭豬滾下懸崖，村民們心都涼了半截。以前由于對國家的依附而產生依賴思想，總是希望上級能撥付經費并組織修建道路。2002年，村組合并后，為數不多的村干部很少光顧該地，更無錢投入，該村成為被“遺忘的角落”。失去依賴的村民只好自發地組織起來，推舉袁學商領頭，連開五次會，最后一次用稿紙寫下修路計劃，各戶簽名蓋章，共同舉手宣誓：依靠自己的力量修路，一年不成兩年，總有一天要修通。22個勞動力，靠賣豬、雞蛋湊起2萬余元，連續3個冬春閑月，投工5600多個，1037天，終于在懸崖上開鑿出一條2公里的山區公路。村民種的烤煙、野菜能運出去了。2004年人均收入達到了3000多元。

受到鐵爐沖依靠村民自己辦理自己最需要的公益事業的啟發，2003年5月，鎮黨委和政府引入當時正流行于城市的“社區建設”的理念，并首先在白鶴洞村進行農村社區建設試點。試點成功后便在全鎮統一推行。2003年7月1日，楊林橋鎮正式開始撤銷運行多年的村民小組建制，組建農村社區。按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，全鎮14個村成立社區306個，互助組1034個。每個社區30個左右農戶，設理事長1人，理事2—3人，共“海選”出理事會成員1028人，建立了“村委會—社區理事會—互助組—基本農戶”的新型農村社區自治組織機構。社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的職責，“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么”完全由農民群眾自己說了算，實現了真正的群眾當家作主。

從表1可以看出，村民小組延續了時期生產隊的運行機制和管理模式，行政色彩較濃厚。農村稅費改革和合村并組以后，村民小組無法滿足新時期農村公益事業發展的需要，而農村社區與村民小組從服務戶數、事務范圍、產生方式、工作方式、責任指向和報酬的有無等方面都有很大的區別。楊林橋鎮楊林橋村村支書王太富說：“以前當組長，是村委指派的，上頭要你干什么，你就干什么；現在當理事長，是海選的，每件事都是老百姓自己坐下來協商好，干的都是農民想干的。”“以前的村干部就是處亂子（解決民事糾紛）、收款子（收農業稅）、刮娃子（抓計劃生育），根本沒有精力想發展。現在從小事中解放出來，能考慮大事了。”

表1：楊林鎮農村社區與村民小組的區別

數量87個306個

戶數97戶/組30戶/社區

產生方式村委會指派村民投票選舉

報酬由村提留提取無報酬或項目獎勵

工作方式行政命令方式協商肯談方式

事務范圍上級任務為主本社區事務

責任指向向上級負責對村民負責

村民自治的主體是村民。但是，長期以來，自治的組織載體單一，主要是依靠村民委員會和村民小組，而村和組的行政功能較強，村民廣泛參與公共事務缺乏必要的組織載體。楊林橋鎮通過農民自組織農村社區這一載體，重新構造農村微觀組織，深化了村民自治的內涵，突出農民參與，建立起“大家的事情大家辦、大家的事情大家議”的活動機制。白鶴洞村25社區于!2004年6月10日就農網改造問題共同討論并定出的一套方案是：（1）每戶集資15元，選一人負責經營（師傅吃飯每人一天一頓5元的標準，由集資中開支，煙在外，給師傅煙時，必須要有證人）。（2）不交錢的獻出桿子一根（7米長、粗一尺二，大葉春木不要）。（3）不夠用的錢大家補，用不完的退到農戶，做到不存不掛。不上工的付多做工的每天20元。社區理事會根據村民的需求開展社區服務活動，如民事調解、舉辦科技培訓活動、提供經濟信息等，自發投入大量人力和物力，使過去很多不通公路的地方打通了道路，農家生產的無公害蔬菜和糧食可以運出山外，有力地推動了農村經濟和農村社會事業的發展。據不完全統計，楊林橋鎮各社區2004年興辦基礎設施25個，集資12496元，投工51155個，維修公路492公里，新修公路49.8公里，同時也減少了投入成本。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路0.5公里，集資和投工共花費1600元左右，而政府按照這個標準修路則至少需要5000元。近年，社區的飲水、供電、通訊達到了很高的水準，小農戶與大市場有機地連接起來了。

社區在為農民參與提供組織平臺的同時，也建立起相應的行為規則，從而形成社區自我整合的機制。這一機制的基礎是利益共享。農村社區發軔于當地居民最迫切的修路需求，正是道路修建后社區成員可以共同受益，才促使社區成員自愿投資投勞，沒有感到這是額外的“負擔”。社區自我整合機制的活動原則是商議共識和公共輿論。社區要辦的事由社區成員共同討論，對于討論通過的事，雖然允許有少數人不同意或不愿參與這種情況出現，但這些“反對者”也面臨著利益和道德的雙重壓力。響水洞村13社區王太成說，他們自發在海拔800米的山上修路，當時討論集資，規定“摩托車10元，拖拉機50元，自行車5元，人均3元”，集資方案拿出來以后，80%-的人同意，只有20%-的人不同意。但是村社區是熟人共同體，20%-的人面臨公眾輿論壓力，別人在修路，自己不修路，以后走在別人費錢費力修的路上怎能心安理得呢？王太成說，后來這部分人也參與到集資建路中來，或者以其他方式為自己的“過失”進行補償。

民間性的社區組織還為整合各種資源提供了開放性平臺。現階段的農村處于大流動和大變動之中，一個重要趨勢就是大量農村精英外流，但這并不意味農村組織資源完全枯竭。關鍵在于開發和利用。由公社體制沿襲下來的村組體制是與戶籍制、土地承包制相伴隨的。行政化的村組體制只是將村組干部作為領導者和組織者，其他民間精英往往被排斥在外。傳統的村組體制打破后，實行社區體制，則有助于將各種民間精英吸納到社區組織中來，豐富農村組織資源。一是市場經濟發展中的各種“致富能人”得以進入社區理事會，成為主事者和社區致富的帶頭人。楊林橋社區理事會的會長有相當一部分是近年跑運輸，種蔬菜、魔芋、烤煙的能人。以往，他們只是考慮自己的利益，但當他們進入社區組織中心以后，道德榮譽感促使他們考慮社區共同富裕的問題。他們通過傳授技術，帶動社區成員種植經濟作物，帶來更大效益，實現社區整體“共贏”。二是由城鎮返鄉居住的人得以進入社區理事會。這部分人在村組體制下根本沒有進入社區組織中心的可能。實行社區體制以后，他們以居住者的身份參與社區活動，并以其特有的見識、權威和資源在社區內發揮主導性作用。

三、楊林橋鎮社區自我整合的效能與啟示

楊林橋鎮以民間性的社區組織建設，重新構造農村微觀組織體制，解決農村公益事業辦理難的問題，填補了外部整合“缺位”和“治理真空”，取得了初步成效。與傳統的村組體制相比，其成效及其對當前新農村建設的啟示主要表現為以下幾方面。

第一，要變動員式參與為主動性參與。20世紀以來，伴隨國家政權建設和外部性整合，成為唯一整合力量的是對農民的外部性動員。這種動員式參與的直接后果是培育了農村社區和農民對外部力量的依從性和依賴性。一旦外部整合發生變化，農村社區內部就有可能無所適從。這種“等、靠、要”的思想已深深浸潤在廣大農村干部與村民之中，在新農村建設中也處處可見。如新農村建設本來是為農民而建，但許多農民卻無動于衷，認為只是政府行為或者“政府政績”。楊林橋社區建設的突出功能是將“政府要”變成“我自己要干”。社區事務來自農民需求，社區治理由農民討論，農民通過社區組織平臺創造自己的幸福生活。

第二，要開發農村內部的組織資源。在20世紀的外部性整合過程中，鄉村組織基本上都是由國家自上而下建構和延伸的，這一組織體制是適應于國家對鄉村資源的汲取和社會改造的。而在當前的新農村建設中，國家由向農村汲取資源轉為支持農村發展，大量的資源將輸入農村。但是，自上而下的輸入不可能窮盡農村所有事務，更不可能由政府包辦一切。如在道路建設中，中央、省、市、縣財政主要用于主干道的建設，而農戶與主干道連接的“最后一公里”也是“關鍵的一公里”，卻得由農村自我負責。在新農村建設中，會產生大量農村內部事務。這些事務需要相應的組織加以處理，傳統的縣、鄉、村、組的行政一體化組織體制顯然已不適應這一要求。楊林橋社區建設正是在這一背景下產生的，也為新農村建設中開發農村內部的組織資源提供了有益的經驗。

第三，要節省鄉村治理成本。20世紀以來，鄉村治理體制之所以不斷發生變化，一個重要原因就是外部性整合的治理成本過高。這一治理成本是多方面的，包括財政成本、行政成本和心理成本。單一的行政治理并不都是為了從農村汲取資源，有的的確是為農村發展謀取利益，但是，單向度的行政吸納資源的方式將被吸納者排斥在外，使他們將無論何種政府行為都視之為外在于自己的“負擔”或者與自己無關的“公事”。楊林橋社區建設的重要經驗是在構造農村微觀組織的同時，重新構造著農民的治理成本意識。大家的事大家辦，大家的財大家管，調動了農民投資投勞的積極性和主動性。盡管為修路，他們的集資集勞早已超出政府設定的限制，但是農民并沒有感到這是不可忍受的“額外負擔”。因為投資投勞是為自己謀求福利，并直接接受投資投勞者對全過程的監督。

社區的概念原本就來自鄉村，其核心精神是形成具有共同的認同和歸屬感的生活共同體。這種共同體的基礎是共同體成員的公共需求，并主要依靠社區自身的力量進行整合。但長時間以來，由于單一的行政化治理，社區的理念未能進入鄉村。楊林橋鎮率先將社區的理念引入鄉村治理中，并以社區體制重新構造農村微觀組織體系，對于構建鄉村自我整合機制具有重要啟示性意義。

篇8

關鍵詞：新型農村社區；問題；南陵縣

中圖分類號 F325.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）09-0006-03

國家城鄉一體化發展戰略實施以來，新型農村社區建設不僅在理論上被賦予了新的時代內涵和特征，而且在實踐中因其適應了當前我國農村社會經濟結構的發展變化，對實現城鄉公共服務一體化、構建新型城鎮化體系、提高農民生活水平起到了重要作用，因而成為當前各級政府加快統籌城鄉發展的重要舉措之一。本文擬通過對安徽省南陵縣新型農村社區建設的分析研究，希望以點及面，為推動新型農村社區建設提供一定的價值參考。

1 南陵縣新型農村社區建設現狀

1.1 新型農村社區建設的主要舉措

1.1.1 科學規劃，優化布局 南陵縣在新型農村社區建設伊始，堅持規劃先行、立足實際、突出特色、注重體系的理念，從人口規模及預測、居民點密度與等級規模控制、產業發展方向等方面分析，編制出臺了《南陵新型農村社區居民點布點規劃（2006―2020年）》，確定新建農村社區11個、在原有中心村基礎上通過整治建設23個、擴建24個、整治擴建13個，科學規劃了全縣農村社區建設的實施動向。

1.1.2 試點先行，梯次推進 南陵縣農村社區建設起步于2008年，此后陸續出臺了《南陵縣農村社區建設工作實施意見》《南陵縣2013年農村社區建設工作考核標準》等相關文件。按照先易后難、分批推進的方式，2011年，確定34個建設試點村（占全縣總村數20%），當年年底有28個村基本達標。2013年，安徽省民政廳在南陵縣8個鎮中的7個鎮，確定50個村作為試點村。在當年確定的試點村中，年底有18個省級試點村、8個市級試點村、20縣級試點村通過達標驗收（部分村為交叉試點村）。通過試點，為全縣后續農村社區建設有效開展起到了較好的示范引領作用。

1.1.3 因地制宜，創新模式 南陵縣屬皖南低山丘陵向沿江平原過渡地帶，丘陵地貌占2/3，圩畈平原占1/3。各鎮村在區位、人口分布、經濟社會發展等方面差距較大。因此，在考慮各試點村自然、社會經濟條件，文化、生活等習俗前提下，本著立足現實、適度超前、凸顯特色的原則，積極展開探索。經過幾年的努力，南陵縣農村社區建設工作已初見成效，出現了一些具有一定代表性的特色新型農村社區。如從建設類型來看，可分為村企共建型、城鎮開發連建型、原村改建型；從試點村的地理位置來看，有地處山區的、有地處圩畈平原的、有地處半山半圩的；從建設形式來看，可分為以中心村為圓點多村聯建型、多村并村型、原村改建型、移民新建型；從建設主體來看，可分為政府主導型，村企共建型，規劃引導型等。

1.2 新型農村社區建設的主要成效 （1）推動了農民向市民化轉化。南陵縣以新型農村社區建設為載體，通過土地流轉、轉移就業、集中居住等方式實現了居住集中化、就業非農化、生活方式市民化。（2）實現了基礎設施和公共服務向農村延伸。促進了公共服務向農村覆蓋、生產要素向農村流動、現代文明向農村擴散。（3）通過涉農建設資金的集中重點投放，村莊整合，修建配套商業網點、文化體育等相關設施，促進了農村資源的有效整合和經濟發展。

2 新型農村社區建設中存在的問題

由于南陵縣新型農村社區建設尚處于起步、探索階段，在取得一定成效和經驗的同時，也存在著諸多不容忽視和亟需解決的問題。

2.1 政府推動為主，農民參與程度低 在南陵縣社區建設試點中，政府是直接主體，在社區選址、規劃、建設方式等方面都具有明顯的自上而下“行政強制性”和“政府推動性”。多數情況下，農民只是旁觀者和被動的接受者，政府與農民之間缺乏必要的溝通、協調和參與機制，農民對社區建設的目的、功能認知模糊不清。再加上在社區建設中不可避免地存在對農民差異性訴求綜合考慮不周，違背部分農民意愿、損害部分農民權益的問題發生，導致農民對參與社區建設動力不足、認可度不高，甚至在拆遷、征地補償、住房安置等方面均表現出一定程度的不合作。

2.2 社區建設重形式輕內涵，“形似而神不似” 從南陵縣試點建成的社區來看，普遍存在重形式輕內涵，“形似而神不似”的問題。首先，社區建設更多關注能夠看得見的社區硬件建設，而如社區居民的參與度、社區文化培育、社區配套產業發展等軟性指標重視不夠。其次，社區治理方式滯后，并沒有實現居民之間真正意義上的融合，社區居民缺乏一定的社區認同感和歸屬感。再次，社區居民沒有完全脫農離土，日常生活與農業“臍帶”并沒有被剪斷。

2.3 生產生活等方式強制變遷，部分家庭生活負擔加重 以政府為主導的新型農村社區建設帶來了農民生產生活方式、社會關系的強制變遷，但也加重了相當部分家庭的生存負擔，生活受到影響。究其原因：一是缺乏必要的產業支撐，導致社區居民缺乏穩定的收入來源。二是多數中低收入家庭在拆舊建新中不僅花光了所有積蓄，往往還背負起較為沉重的債務。三是生活成本明顯上升。在農業經營方式未發生改變的條件下，單純地改變其居住方式，必然會對其農業經營活動產生嚴重的影響[1]。農民雖集中居住了，但是生產內容、生產方式并沒有發生根本性改變，不少農民在集中居住后仍除既有的電費、電話費外，新增的水費、物業費、燃氣費、垃圾處理費等日常生活開支也成為一筆長期的重負。

2.4 建設資金籌措難，社會力量參與不足 因受產業支撐不足、村級集體經濟薄弱、農民收入水平有限等因素制約，目前從社區房屋建設、基礎設施和公共服務設施配套等，主要是依靠地方政府財政投入。無論是土地置換、財政政策捆綁、項目扶持資金整合等均籌資有限。同時，由于缺乏有效政策引導和融資方式，多元化的投融資體制機制均遠未形成，資金短缺導致社區建設及正常運轉困難，存在后續維護資金和管理服務費用缺口的隱患。

3 推動安徽新型農村社區建設對策建議

3.1 立足現實，選擇適宜的建設模式 本著立足實際、統籌城鄉、布局合理、節約土地、集約發展的原則，走多元化農村社區建設之路。可從城郊區和小城鎮規劃區、產業集聚區、中心村、特色村4個層面，分層分步推進農村社區建設。對毗鄰城鎮或城鎮規劃范圍內的村莊，可以利用區位和發展優勢，建設一些高標準、高規格的城鎮依附型社區；對臨近或處于產業集中區范圍內的村莊，采取標準適度超前的方式，完善原有基礎設施和公共服務配套，實現資源和服務共享，建設城鄉融合型社區；對位處圩畈平原的，可以條件較好的中心村為依托，實行社區化改造，以點帶面，引導農民從小村向中心村集中；對位處地理位置較偏的丘陵山區，可依托當地生態、自然等資源、民俗風貌等特色，建設特色生態型社區。在社區選址上，要按照有利生產、方便生活、減少成本、村民意愿的原則，實現區位較差的村莊向區位較優的村莊集中、經濟落后的村莊向經濟基礎較好的村莊集中、規模小的村莊向規模大的村莊集中；在建設規模上，考慮目前安徽省多數農村地區農民經濟狀況、對土地的依賴程度、傳統習俗和鄰里觀念等因素，絕大多數農村社區建設規模不宜過大；在社區建筑設計上，要注意符合群眾愿望、基本功能完善、引領城鎮生活、體現當地自然和人文特點。

3.2 突出主體，提升農民對社區建設的認同感 一要發揮農民的主體作用。無論是社區工程建設、主導產業的發展，還是基礎設施建設、公共服務配套、社區公共事務管理都必須讓農民群眾自主選擇、自主參與、自主監督、自主評判[2]。二要切實維護農民權益。地方政府在算清算好“三化”協調、土地集約節約這本長遠“大賬”的同時，更要把保障農民的切身利益置于社區建設的首位，盡可能減少農民的投入和負擔。三要加強對社區居民的培育。要加強對農村社區居民就業、生活方式和理念轉變的引導，自組織能力的培育，互信機制的重新構建，實現由農民向市民的轉身，是增強其對農村社區認同感、歸屬感的關鍵。

3.3 產業支撐，為農民“轉身”提供經濟支撐 必立足現實，充分考慮新型農村社區建設、農業現代化和新型工業化三者之間互動融合。以產業發展帶動就業，促進資源集聚、人口集聚。一是發展新型工業化。結合本地實際情況和地域特色，發展適合于本地的產業，特別是發展面向市場的生態農業、觀光農業，面向現代城鎮居民需求的生態農副產品加工業等，確保社區居民有業可就。二是充分利用居住方式變化對生產方式形成的倒逼機制，加快農村土地流轉，實現農業經營方式、農業生產結構的轉型，并以此促進農民就業理念和就業方式的轉變。三是發展必需的社區服務業。可組織社區居民積極從事社區服務業等第三產業，既滿足社區居民的日常生活需要，同時也可以就地實現就業。

3.4 完善服務，保障生活質量和水平 社區公共服務質量和水平，是增強人們對社區認同感和吸引力的關鍵，并最終決定著農村社區的生命力。首先，完善社區基礎設施。從社區居民最基本、最迫切的內在需求出發，加大基礎設施建設，改善人居環境。其次，健全社區公共服務功能和保障。建立完善就業培訓和指導、衛生保健、物業服務、社會保障等服務平臺；整合社區內的各類服務資源，拓展社區公共服務方式和渠道，“讓居住在農村同一區域內的所有社會成員得到平等、良好的公共服務”[3]。特別是要加強社區居民信任機制的構建，增強社區居民之間的交流融合，培養和提高社區居民既服務于自己，又服務于社區的意識和能力"[4]。通過人人互助的方式增加公共服務供給。再者，提升社區居民自組織能力。鼓勵社區自組織特別是社區志愿者組織、互助組織等的發展完善，不僅是增強社區內部整合，拓寬居民參與社區公共事務和利益表達的重要方式和渠道，而且可以彌補政府提供公共服務能力的不足，實現公共服務供給的多元化。

3.5 破解難題，構建多元化資金投入機制 整合政府、企業、社區、農戶多方聯動的資金鏈條，形成多方聯動投入機制。可在加大政府財政投入基礎上，積極利用市場機制破解資金瓶頸，探索建立以“政府主導、社會支持、農民參與”的多元化投資體系。一是財政支持。以農村社區建設為平臺，整合、統籌使用農村危房改造、扶貧、美麗鄉村建設等各類涉農惠民專項資金和土地整理復墾的專項資金，城鄉建設用地增減掛鉤收益等資金投入社區基礎設施和公共服務設施建設。二是市場運作。按照“誰投資、誰經營、誰受益”的市場原則，積極鼓勵城鎮企業、其他組織或個人采用投資籌資、人才技術支持等方式參與社區醫療衛生、教育培訓、社會服務等公益事業和供排水、交通、綠化等基礎設施建設。三是農民自籌。對社區居民住房建設所需費用，應以居民自籌為主，政府可通過信貸和物資補助等形式對居民進行資助，并支持居民把通過土地流轉等方式獲得的收入補償用于社區建房和生活支出。四是政策支持。包括優化有利于土地流轉的政策環境；在農村土地確權的基礎上，探索“讓社區居民對自己的房產擁有與城市居民同等的權利，為農民辦理住宅房產證”[5]；借鑒城鎮居民購房按揭制度，嘗試農村社區居民按揭購房抵押貸款制度；制定完善相關稅收優惠政策等。

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篇9

關鍵詞：合作社；現代農業；組織管理；風險規避

中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170632159

引言

建國以來，我國農村基層組織結構與管理體制經歷了從社隊制、村組制到社區制3次重大改革。國家城鄉協調發展戰略的基本要求是從城鄉分離向城鄉一體轉變，構建城鄉一體的基層組織和管理體制；農村服務從農民自我服務為主向社會發展服務為主轉變；農村社會從靜止、封閉向開放和流動轉變；基層民主自治制度從“村民自治”向“居民自治”轉變；農村社區從生產和行政共同體向社會生活共同體轉變。相當長時期內，我們采取農業支持工業、農村支持城市的發展戰略，通過及一系列配置措施和政策，大規模地動員和吸納鄉村資源以快速推進工業化。據估算，改革前，國家通過工農產品價格剪刀差形式從農村隱蔽地吸取了8000億元資金。城市社區長期處于優先發展地位，對農村社區的生存發展產生了嚴重的擠壓。目前，恢復農業活力、重建農村社會功能和經濟功能成為重要議題。

十八屆三中全會著力強調要改進社會治理方式，激發社會組織活力。農村組織的管理涉及到農村經濟關系和社會功能。農村組織不僅是農民自主管理的產物，其自身所具有的獨特作用使其有承擔農村社會管理的社會基礎和能力。社會組織屬于農民的自發組織，本質上是為了維護農民權益。具體而言，農村組織能夠起到提供農村公共產品和服務，反映農民訴求，協調農村社會關系，化解矛盾及規范行為，促進農村社會穩定等方面作用。組織與環境之間的關系還具有“政治性”的特征，組織在應對環境諸種限制性要求的過程中，擁有自由和自主的領域。正如福柯說的“在任何形式的公共生活和權力的任何操演當中，空間都是根本性的”。

國外學者通過研究發現，農民規避風險的需求是建立農業合作經濟組織的重要起因。因為小農面對巨大的生產和市場風險，需要組織化來規避風險。土地在農民中的平均分配形成了對組織化的需求；農民的農業生產規模較小時，需要組織起來應對生產和銷售中的風險。國內一些調查研究認為，我國農民專業組織的發育與區域經濟發展水平、市場發育程度、生產專業化水平和商品化程度、政府支持、乃至戶主的文化水平等影響因素緊密聯系。

2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》的頒布為合作經濟組織發展提供了法律保障，農民專業合作經濟組織基本形成了以產品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局。國家是農村社會管理的主體。但“由一元管理主體向多元管理主體的轉變”是社會管理歷史演變過程的總趨勢。農村社會管理存在著整體的結構性碎片化問題。農村組織在非營利性、志愿性、自治性的特性、整合社會資源等方面，具有明顯優勢。農村社會組織在創新農村社會管理中起著基礎性作用，必須形成政府主導、農民參與、社會組織協同共治的農村社會管理新模式。在我國現有農村土地分散和小規模經營這種土地制度短期內難有根本性突破的背景下，農民專業合作經濟組織的發展對農民融入經濟市場化和國際化軌道中生產和發展具有重要意義。

農民專業合作經濟組織形成的以產品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局意味著農產品生產、加工、銷售成為了農民合作經濟組織的主要工作內容。伴隨著國民經濟的發展，人民食品需求轉型，農業結構的基本轉化，導致了農產品品種、生產、銷售等內容發生了巨大變化，各種經濟作物種植得到迅猛發展。為了提高農民經濟收入，進行大規模產業轉型升級。傳統家庭承包經營戶在加速分化，許多從商品生產者逐漸衰退為生計型小農，而種養大戶、農民專業合作社和龍頭企業等新型農業經營主體大量涌現。我國將形成以承包農戶、種養大戶和家庭農場為基礎，以農民合作社、龍頭企業和各類經營組織為支撐，多種生產經營組織共同協作、相互融合、具有中國特色的新型農業經營體系。

農民專業合作經濟組織最初的，也是最重要的目的――規避風險。雖然農民專業合作經濟組織的經濟功能之外的社會功能不斷增強，但是，其經濟功能是其存在和發展的基礎。在全球化的今天，農業現代化發展趨勢已經勢不可擋，已成規模。農業產業的現代化對于農業、農村、農民以及農民專業合作經濟組織有著巨大影響。

農民專業合作經濟組織的組織發展依托于現代農業發展，這就要求社會，尤其是農村社區對于現代農業的正確認識并采取適當的農業發展模式與行為。農民合作經濟組織在積極接納和理解現代農業的過程中，其組織與管理模式直接影響農民專業合作經濟組織的發展。在現代農業生產過程中，農民專業合作經濟組織發揮著怎樣的作用，其組織和管理的邏輯、人員結構、方法途徑值得探究與分析。

1 D村農業合作社的組織與管理模式

為了探究農民專業合作經濟組織在現代農業生產過程中，發揮著怎樣的作用，分析其組織和管理的邏輯、人員結構、方法途徑。筆者在在福建省S縣D村進行了調查。

1.1 D村農業生產現狀

S縣位于閩浙交界處，武夷山麓東南側，屬傳統農業縣。總人口16.53萬人，其中非農業人口4.19萬人，農業人口12.34萬人。D村生態種植專業合作社成立于2012年，倡導人是當時的村主任。作為一種農民專業合作經濟組織，其成立的最初的，也是最重要的目的是，規避風險的需求。D村種植的主要經濟作物是煙草、玉米、毛芋、山露和竹筍。訂單農業，作為現代農業產業的一種經營方式是當地農業的支柱。其中煙草、山露、玉米以及林地生產的竹筍都是以訂單農業的形式存在的。特殊的訂單農業使得村民的生產和銷售有了一定的保障。

1.2 D村農業合作社組織管理模式

山露的種植發展歷史體現了農業合作社的組織管理模式。一開始，山露的種植是因為S縣達食品有限公司（食品加工公司）需要農戶提供食品加工原材料而在縣內部分地區與農戶合作，由公司提供種子，農戶種植、收割后賣給亞達公司，亞達食品有限公司采用的“公司+基地+農戶”（訂單農業）的發展模式，吸引了村莊許多多農戶參與，迅速形成了超過133400m2的山露菜種植規模。亞達食品有限公司利用山露菜莖稈通過加工保鮮，生產成罐頭以保持山露菜的原有風味和方便運輸、保存，遠銷日本。

亞達食品有限公司采用公司+農戶的模式，在初期保證了D村133400m2露菜的銷路，為村民帶來了一定收入。但是，在種植山露菜兩年后，即2012年，那位給東邊村提供山露菜訂單保障的顧問跳槽后，山露菜的銷售就成了問題，種植山露菜的農戶面臨銷售危機。如何解決農戶的銷售危機，規避農戶生產風險成為了難題。當時恰逢D村在積極申請并建設生態農村，希望積極發展生態農業產業，包括生態農業種植和加工。村委看中了山露菜和竹筍的“生態作物”的特點，希望能促進山露菜和竹筍的種植，發展生態農業產業，提高村民收入。

在此背景下，D村在村主任為首村委會的帶領下開始籌備成立村合作社。村委會宣稱建立合作社的目的是滿足農民規避風險的需求（滿足村民在農產品生產、銷售需求），建立食品加工廠對山露和竹筍進行粗加工在保持山露菜的原有風味和方便運輸、保存的基礎上，大力拓寬農產品的銷售途徑。要成立一種農民專業合作經濟組織并不容易，需要符合2007《合作社法》的多項規定，還要面對合作社業務范圍，村民入社的條件和途徑，選址，資金等諸多問題。

合作社的注冊、條件、證明等法務和程序由村長執行。所有村民都能入股合作社，但是只有董事才能參與管理（董事由村委主要領導和合作社股份較多的幾位組成）。村委會一開始將合作社和食品加工廠建立在村里的廢棄住宅區，但是由于部分村民不愿意以自己的宅基地入股合作社，因此合作社不得不將合作社和食品加工廠地址定在村莊對面的山下，挖山填土。于2012年正式成立并定名為S縣D村生態種植專業合作社。

村委會積極宣傳成立農民專業合作社的必要性和村民加入農民專業合作社的好處，但是由于前景的不明朗，村委會提出的村民以土地或者資金入股的建議并沒有得到很多村民的支持，最后只有5位村民加入，他們籌集資金自己蓋了廠房購買了生產設備進行食品粗加工。采取工廠化管理，合作社法人是村主任，村主任任廠長，負責管理整個工廠的生產、經營和銷售。工廠每年生產每年2～3個月，期間會從本地村民中雇用短工50～70人參與生產。D村生態種植專業合作社，主要經營竹筍和山露菜粗加工、銷售。其加工的原材料都是來自當地農民種植的，主要是來自東邊村村民種植的竹筍和山露菜。合作社與村民的關系是“合作社+農戶”模式與亞達食品有限公司的“公司+基地+農戶”（訂單農業）模式如出一轍。合作社和村民協商確定村民種植規模和要求，合作社負責以市場價收購村民種植出來的竹筍和山露菜。合作社雇用當地村名將收購的竹筍和山露菜進行粗加工，加工之后對外銷售。

1.3 農業合作社面臨的風險

國外學者Miles通過研究發現，農民規避風險的需求是建立農業合作經濟組織的重要起因。因為小農面對巨大的生產和市場風險，需要組織化來規避風險。農民專業合作經濟組織基本形成了以產品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局。雖然有學者認為農民合作經濟組織，實際上時農民依法自愿聯合組成，對內不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則，為其成員提供生產經營服務的經濟合作組織。但是農民專業合作經濟組織的主要功能仍然體現在對農民農業生產的經濟風險的規避上。東邊村生態種植專業合作社成立的主要原因之一就是山露菜的銷售問題導致的風險。

2 結語

隨著我國現代農業的發展和農業產業轉型升級，新型農業經營主體的不斷發展。傳統家庭承包經營戶在加速分化，許多從商品生產者逐漸衰退為生計型小農，而種養大戶、農民專業合作社和龍頭企業等新型農業經營主體大量涌現。以此為背景下引申出了 “公司+農戶”、“合作者+農戶”等以訂單為連接點，連接公司、農民專業合作社等新型農業經營主體與農民的經營模式。農民專業合作社其對內不以營利為目的，為其成員提供生產經營服務的本質被弱化。

農民合作經濟組織的組織與管理與村委會有緊密關系。農民合作經濟組織尤其是農民經濟合作社，多是由村委會或村莊“能人”倡導建立的，村委會或是組織者或是重要參與者。農民合作經濟組織的主要領導層也是由村委會主要干部和村莊“能人”構成。他們在村莊這一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

因為農民規避風險的需求是建立農業合作經濟組織的重要起因，因此農民合作經濟組織的組織與管理是在合作社成員面臨巨大的生產和市場風險，需要組織化來規避風險的時候發揮其作用。農民專業合作經濟組織的主要功能仍然體現在對農民農業生產的經濟風險的規避上。這是農民專業合作經濟組織基本形成以產品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局的重要原因。與學者的“理想類型”“農民依法自愿聯合組成，對內不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則，為其成員提供生產經營服務的經濟合作組織有著極大區別。

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篇10

一、××區農村經濟社會發展的基本現狀

××區現有行政村63個，其中村居合署3個，社區居委會57個。近年來，全區各級大力實施統籌城鄉發展戰略，加快推進農村基本現代化建設，農村經濟社會發展取得了顯著成績。主要體現在以下幾個方面：

（一）綜合實力明顯增強。

農村二、三產業加快發展，主體經濟實力明顯壯大。20__年全區鄉鎮工業完成納稅銷售439億元，同比增長23，占全區工業經濟總量的比重達到83.4。5個鎮完成三產納稅營收222.7億元，同比增長71，占全區三產總量的52.9。實現鎮級可用財力6.54億元，鎮級可用財力均超億元。全區95個村、社區合作社實現可用財力達2.55億元，平均268萬元，其中村均245萬元，社均319萬元。引導村級強化經營理念，20__年全區各村集體新建標準廠房18.5萬平方米，累計達39.6萬平方米，新增加商業用房5.6萬平方米。

（二）集聚集約水平提升。

圍繞資源最優化、效益最大化，加快推進“三個集中”。確立了以沿山形成區、沿湖組成片的農業集中戰略，突出抓好一批都市農業項目，建成了太湖葡萄溝、唯瓊生態農莊等都市農業產業園區，農業適度規模經營面積4.78萬畝，集中率達47.47，建設無公害農產品基地19600畝。通過抓好營造高地吸納一批，城市拆遷安置一批，進駐標房集中一批，加快提升改造一批，沿湖景觀遷出一批，關停并轉淘汰一批“六個一批”，加快工業向園區和工業集中區集中的步伐，工業集中度達到68。推進農民居住集中做到“六個結合”，即與市區重點工程建設相結合，與工業園區、工業集中區建設相結合，與地塊拍賣改造相結合，與“城中村”改造相結合，與撤并小規模村巷相結合，與提升改造保留相結合，20__年共拆遷農民住宅3596戶、62.7萬平方米，整體撤并自然村45個，開工建設農民安置房102萬平方米，竣工88萬平方米。

（三）規劃導向作用明顯。

以實現城鄉規劃全覆蓋為目標，對我區現代都市農業體系、城鄉產業體系、城鄉社區體系的新模式等進行全面規劃，有力促進了城鄉統籌發展和集聚發展。確定了我區“211 8”二級城鎮空間布局結構總體目標框架，即：兩個分區——蠡溪分區和太湖新城分區，一個馬山國家旅游度假區，一個鎮——胡埭鎮，8個新型農村社區。同時注重優化產業發展布局，完善基礎設施配套，統籌各類生產要素，著力提高規劃水平和可操作性。通過規劃來整合優化現有資源，預計到20__年可節約各類用地20__多公頃。

（四）改革創新激發活力。

以推進農村體制機制創新為目的，激發農村經濟組織加快發展的活力、動力。完成企業改革15家，盤活退出公有資產8404萬元，企業改革掃尾工作基本完成。加大村級集體經濟股份合作制改革力度，累計成立77家，股東達146113名，量化經營性凈資產9.73億元。20__年度可分配收益1715萬元，實現個人股分紅1058萬元，同比增加223萬元。結合實際發展土地股份合作社，20__年共組建10家混合型土地股份合作社。積極發展農民專業合作經濟組織，20__年創建“四有”農民專業合作經濟組織10家，其中農業專業協會9家、專業合作社1家。

（五）富民保障進程加快。

抓好農村培訓就業工作，20__年共培訓農村勞動力12230人，其中技能培訓5456人，對農村勞動力進行職業指導6774人次；積極挖掘“十個一批”潛力，有效調控政府援助的公益性崗位資源，優先安排農村特困對象就業，多措并舉促進農村勞動力就地就近就業。不斷完善農村社保體系，共完成鄉鎮養老擴面1.61萬人，其中城保擴面1.36萬人，農保擴面0.25萬人，養老保險參保率達到69，全區農保最低年繳費額提高為1000元；將養老補貼享受對象的范圍由農村老年農民擴大到全體農村世居戶老年人員，發放率達到100％；區級養老統籌人員統一納入全市城鎮職工醫療保險體系，農村大病(住院)醫療保險覆蓋率達99.26，原郊區養老統籌人員城鎮醫保工作政策調整接軌到位；全區農村符合低保條件的778戶1585人全部納入低保，做到低保全覆蓋；深入開展了“籌千金、助千戶”活動，對農村弱勢群體的救濟幫扶力度不斷加大。

（六）各項事業協調發展。

完善鎮村教育管理體制，“雙高普九”成效顯著，教育布局結構進一步調優，教育現代化水平進一步提高。加快完善農村公共 衛生體系，加大農村社區衛生服務中心和衛生服務站建設力度。全民健身服務體系“八個一工程”達標創建活動取得實效，文體市場管理秩序進一步規范。計劃生育獎勵扶助政策全面落實，農村部分計劃生育家庭獎勵扶助資金發放到位率100。社會文明程度不斷提高，“十星級”文明家庭、“五星級”企業和“三星級”青年愛心服務站、文明村鎮、文明社區、文明單位等各類精神文明創建活動深入開展。“四五”普法工作圓滿結頂，“民主法制村（社區）”創建活動、“法治××”建設取得較好成效，“平安××”創建活動進一步深化，有效維護了農村社會穩定。

二、當前××區新農村建設中亟待解決的幾個突出問題

××區近幾年呼應城市化建設發展要求，加快了統籌城鄉發展的步伐，農村經濟社會取得了較快發展，環境面貌得到了明顯改善，但從××區農村發展的現狀來看，仍然存在著許多突出問題，如果不解決好這些問題，建設社會主義現代化新農村也就無從談起。

一是規劃布局比較零亂。規劃是龍頭，是建設發展的依據，離開了規劃的新農村就不會是科學發展的新農村，必然導致結構布局的不合理,造成資源浪費。首先是產業布局零亂，全區原9個鎮、開發區、街道建設了11個工業園區，包括集中區外共有大大小小的工業企業4000多家，缺少成規模的大企業集團和大型的服務業商貿區、專業市場，“村村點火、處處冒煙”的現象十分突出。其次是居住布局零亂，全區現有的262.5平方公里區域土地上共有自然村1000多個，“城中村”244個，其中20戶以下的小村巷60個，農村住宅分布散亂，配套不完善，環境較差。第三是缺乏統一的規劃導向，××的綜合發展區規劃和區農村規劃正在修訂完善，次分區規劃和控制性詳規還未做到全覆蓋，許多區域和地塊的開發功能尚未確定。

二是經濟發展參次不齊。經濟是一切工作的基礎。要在全區同步推進現代化新農村建設，必須要有一定的產業基礎和經濟財力作支撐，但是經濟發展中鎮和街道之間、村和社區之間的不平衡性，成為××區現代化新農村建設中的突出問題。由于歷史和區位的因素，近郊村大多有資產而缺資源，而遠郊村有資源卻缺少優質經營性資產，村級收入高的如龍山社區、南橋村、溪南股份合作社等，年集體收入超過500萬元，人均可支配收入超過5000元，收入低的如馬山的嶂青村、耿灣村等年集體收入只有50萬左右，人均不足500元。各鎮之間也存在著一定的不平衡性，有的財力相對不足，如胡埭鎮等；有的債務較多，如太湖鎮、華莊鎮；有的發展不快，如蠡湖街道等。只有加快發展鎮村經濟，壯大集體財力，促進穩定增收，才能為現代化新農村建設夯實經濟基礎。

三是保障體系有待完善。當前來看，城鄉差別仍然較為明顯，社會貧富差距正在逐步拉大。農民實際就業率還不高，農村醫療衛生體系不夠完善，促進農村勞動力充分就業和提高農村職工工資福利水平還有許多工作要做。此外，社會弱勢群體在農村較為集中，農村的社保政策有待于進一步完善，農村居民的就業率、城保的農村覆蓋率、農村保障的標準都有待于進一步提高，扶貧濟困的力度有待于進一步加大，農民“看病貴、看病難”的問題有待于研究解決，等等。

四是基礎設施較為薄弱。新農村應當有新氣象，但從當前城鄉發展來看，農村中人與社會、人與自然不和諧的現象相對突出，特別是農村生活環境、設施配套與人民群眾的要求相比還有明顯差距，農村基礎設施較為落后，配套設施不完善，環境衛生較差，與現代化新農村的要求比差距很大。農村安置房建設滯后于城市拆遷的矛盾也十分突出。

五是文明素質有待提高。文明素質是體現現代化水平的重要標志。當前來看，××區農村社會事業的基礎還比較薄弱，教育、文體等各項事業的投入相對不足，城市的優質公共資源和社會服務有待于進一步同農村對接、向農村拓展，農村居民的素質有待于進一步提高。

三、加快推進區域社會主義新農村建設的幾點設想

針對上述薄弱環節，圍繞市委、市政府明確的社會主義現代化新農村建設的目標任務，××區在當前和今后工作中必須通過抓好以下六方面的工作，來加快推進社會主義現代化新農村建設。

一是以科學規劃為指導，促進集約有序發展。規劃是建設發展的龍頭，要通過科學規劃來節約利用資源、集聚集約發展。要按照“三個集中”的要求深化完善農村規劃編制，統籌安排農村工業區、農業區、居住區、生態區和重大基礎設施的空間布局，形成布局合理、功能完善、生態良好、環境優美、區域協調的城鎮體系，實現有限資源無限發展。特別要加快完成××綜合發展區規劃、土地利用總體規劃、“十一五”城鄉建設規劃、各項次分區規劃、重點控制性詳規和農村新型社區詳規編制。要通過規劃的完善和實施，節約土地資源。

二是以都市產業為方向，促進轉變增長方式。堅持園區化發展戰略，進一步拓展××開發區、胡埭安置區、馬山生物醫藥園、工業設計園等一批特色品牌園區空間。要加快拓展現有園區的可用空間，重點抓好胡埭工業園西拓和工業設計園南擴，提高園區對骨干企業安置、高新技術企業引進的承載功能，以空間拓展來“穩心留根”，為××未來發展提供規模支撐和產業基礎。要依托現有的12個園區和3個老工業團地，大力發展標房樓宇經濟，在原有基礎上再建設一批適銷對路的標房樓宇，并著力提高租售率和產出率，實現集聚集約發展。要積極引導現有企業運用先進適用技術改造傳統產業，發展節能低耗環保、循環型、知識型的都市工業。要大力發展現代服務業，引導有條件的集體和個人搶抓城市化發展機遇，搶灘沿路發展現代商貿，并著力改造提升傳統服務業，積極發展新興服務業，實現工業、服務業“兩輪驅動”。根據戰略農業和過渡農業相結合的思路，依托沿山沿湖自然資源，大力發展唯瓊農莊、九龍灣鄉村家園、雪浪山生態園、龍寺生態園等一批集觀光旅游、度假休閑、餐飲娛樂等功能于一體的都市農業示范園，實現農業生產的園區化、特色化、高效化。

三是以資產經營為紐帶，促進財力穩定增長。引導鼓勵鎮、村（社區）積極搶抓城市化推進機遇，把農村土地出讓金、集體資產轉讓金、自有資金等最大限度地轉化為土地、房屋等優質經營性資產，大力發展集體經營性資產，增強發展后勁。積極參與胡埭工業園西拓和工業設計園南擴，參與建造適銷對路的標準廠房和配套用房，增加集體優質經營性資產。結合老工業團地改造，在符合規劃的前提下，通過拆舊建新，騰籠換鳥，提高資源利用效率。利用區位優勢，搶灘沿路發展商業用房，有條件的要發展樓宇經濟。抓住“城中村”改造和農村宅基地整理等的機遇，優化一批新的空間進行置換開發。全區鎮村要通過強化資產經營，均能增加一塊能穩定獲利的經營性資產，使村級集體財力年均增幅不低于5。

四是以富民優先為根本，促進完善社會保障。堅持以人為本，突出富民優先，把增加就業崗位作為經濟社會發展的優先目標，積極挖掘就業載體，加強就業培訓，拓寬就業渠道，完善政策配套，促進農民充分就業，鼓勵群眾創業致富。要加快農村養老保險向城鎮企業養老保險并軌，全面建立城鄉統籌的醫療保險體系，切實落實對困難群眾和弱勢群體的各項救助政策，構建城鄉一體化的保障體系。要在發展經濟的基礎上切實提高人民的收水平，促進收入的多元化，增加經營性、資產性和股份合作收入。通過政策 配套和措施到位，到“十一五”末，力爭城鎮社會保障三大保險覆蓋率達到90以上，農民人均純收入達到14000元，年均增長10，恩格爾系數下降到35，城市化水平達到80以上。

五是以建設管理為重點，促進優化生態環境。立足于“以建促拆”，切實加快安置房建設進度，按照城市化推進的要求，今后幾年全區的29個安置點至少要新建安置房500萬平方米以上，逐步實現拆遷安置“零過渡”。要加快城市改造，提升城市品味，高標準推進河埒口地區改造，全面建成核心商務區，打造區域發展新亮點。深化城市管理體制改革，建立長效管理機制，在農村扎實開展以拆臨拆違、環境衛生等為重點的各項專項整治。要加大環境保護力度，發展循環節約型經濟，推進清潔生產，徹底整治水環境。確保到“十一五”期末每萬元GDP綜合能耗控制在0.72噸標準煤以內，60以上工業企業實現污染集中治理，生活污水處理率達到90，區域環境質量綜合指數達到90，國家生態區創建全面達標。