行政人事制度范文

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近年，我國許多地區開始借鑒西方發達國家新公共管理的經驗，并結合地區實際進行了政府人事行政制度的探索和嘗試，取得了一定成果。本文闡述了雇員制、聘任制、外包制、人才儲備制四種制度的內容和特點，并在分析其各自利弊的基礎上，對我國政府人事行政制度的改革進行比較評析。

一、我國人事行政制度發展歷程簡要回顧

改革開放以后，我國各項事業快速發展，原有計劃經濟體制下形成的人事行政管理制度已經很難滿足我國經濟體制改革和發展的需求，在這種背景之下，我國開始了改革傳統干部人事制度的探索。20世紀80年代，我國明確提出建立國家公務員制度并進行試點。1993年10月1日起正式施行的《國家公務員暫行條例》，標志著我國公務員制度的建立。2005年《公務員法》的頒布實施，標志著我國公務員制度建設進入了更為完善的階段。可以說，我國現代公務員制度的建立，順應了社會主義市場經濟建立和發展的要求，為政府管理提供了專業必備的人力資源，對于健全機關干部人事管理法律法規體系、實現干部人事的依法管理，具有里程碑意義。但是，我國公務員制度是在傳統干部人事制度的基礎上建立起來的，加之自身體系不盡完善，現行的公務員制度在考錄、激勵、監督以及進出機制等方面還有諸多缺失。隨著經濟社會的快速發展，我國政府職能逐漸轉型，新公共管理理論背景下的公共部門人力資源管理開發與管理的模式逐漸影響并改變著現今的人事管理制度，單一的公務員制度不足以滿足各地各級政府在法律、金融、規劃、信息等專業領域內對人才的結構性需求，也不能完全解決諸如地區性人才缺乏和流失的問題。因此，在謀求專業化公務員隊伍穩定的同時，建立靈活而完善的用人機制，以滿足政府及其他公共部門不同特點的人才需求，彌補人事行政制度缺乏彈性、新陳代謝不暢等現實問題，成為各級政府進行人事制度改革創新追求的目標。

二、國內人事行政制度創新的類型分析

近年，我國相繼出現了不同于傳統行政體制下的新型用人機制，有的已經在多個省市實行多年，成敗各異，如一直受到各界熱議的雇員制；有的已經上升到制度層面，以法律形式得以確定，如《公務員法》做出規定的聘任制；有的初露端倪，各地發展水平不一，如行政事業單位某些特定工作職位的外包制；還有只限于某個省市的嘗試，但逐漸被其他地方借鑒效仿的人才儲備制等。這些各具特色的用人制度，在實施的過程中都在一定的層面和角度彌補了公務員制度的不足，被認為是對現行人事行政管理制度的突破。當然，這些制度在實施過程中還存在著一些執行困境，需要進一步完善理論研究，并進行實踐探索。筆者對這些制度逐一解析，探討引發問題的原因，尋找適合的發展思路，以期推進我國政府人事行政管理制度的創新變革。

（一）雇員制

政府雇員制始于西方，典型代表是英國、澳大利亞和新西蘭，這些國家有20%的政府崗位上是臨時政府雇員。在我國的實踐中，吉林省把政府雇員制作為現行公務員制度的一項應急補充制度，主要是在現有公務員難以完成的一些專業性很強的任務或項目上雇用高級專業人才。珠海實行雇員制度，是為了突破僵化的工資福利政策，改變黨政機關在與企業進行人才爭奪戰中的劣勢地位。深圳推行雇員制度的目的是創新人事管理機制，提高政府運作效能和控制行政運作成本。雖然各個省市實行雇員制的目的不同，但具有一些共性特點，如雇員一般都是專門技術人才；采用合同契約制；一般沒有編制，即使有編制也是占編不入編；一般不具有行政職務，不行使行政權力；實行較高的薪金待遇。對于雇員制的實行，人們褒貶不一。支持的人認為，這是一種全新的靈活的用人機制，引入了市場化、契約化的概念和做法，形成了激勵競爭的工作氛圍和環境，解決了人員能進不能出、終身制和不能合理流動等問題，能更好地提高公共服務效能。持反對觀點的人認為，現在有的地方借用事業編制招聘政府雇員干活，實行雇員制，其實是變相增加人員，這就以一種新的、隱性的方式造成政府機構臃腫、膨脹，有可能是“閑著媳婦請保姆”（毛壽龍，2008）。還有學者表示，公務員只要不出大錯就不會被解職，端著“泥飯碗”的政府雇員干得再好，也不會對端“鐵飯碗”的政府公務員形成威脅，預期的“鲇魚效應”根本無從談起。

（二）聘任制

職位聘任是機關與所聘公務員按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權利、義務的一種任職方式。聘任制已在我國正式施行，但時間較短。在聘任制施行的過程中，它的正負效應也在不斷地被探討著。有人認為，公務員聘任制的出現，是對我國“官本位”意識的沖刷與弱化。實行聘任制有利于健全用人機制，增強公務員制度的生機與活力，滿足機關吸引和使用多樣化人才的需求，提高公務員隊伍的專業化水平。但是，聘任制人員在工作過程中無職無權，無法充分發揮作用；沒有完善的保障機制，有嚴重的后顧之憂，影響其積極性的發揮。同時，這種制度的應用范圍有限，在基層政府和事業單位難以推廣，加之聘任工作時間有限，可能會導致短期行為。

（三）外包制

外包本是政府提供公共服務的一種方式，但這里的外包是指政府部門出資將原本設立在政府人事體制中的某些職位，如某些技術含量不是很高的或是日常性事務的工作通過政府采購或其他市場化、契約化的方式交給政府以外的個人或企業負責的一種制度。各地的做法盡管各有不同，但也有其共同的特點。第一，采用政府采購的方式，由財政支付費用，獲得企業或個人的服務；第二，只針對一些后勤保障、維護服務等工勤崗位，不涉及行政審批、財會、及行政執法等崗位；第三，崗位人員享受勞動合同規定的相關權益，但沒有正式編制，不屬于體制內人員。將政府某些工作外包，以使政府獲得更高效便利的服務，符合當今政府管理方式和職能轉變的要求，同時也有利于政府機構的精簡。但是，這種不是“招進來”而是“推出去”的工作運行方式，目前只在少數地方政府實行。當前，很多地區和單位的工勤崗位還有著對應的工勤編制，有的地區即使對編制進行了分類管理，但依然保留了工勤編制，只不過與行政或事業編制有所區別。清退人員并撤銷相應的編制，在推行過程中需要克服相當大的阻力。#p#分頁標題#e#

（四）人才儲備制

2003年，內蒙古在全國率先提出并試點實施了面向基層、面向企業的新型人才儲備制。內蒙古實行的人才儲備制主要是指通過一定的組織行為、政策引導和市場配置手段，有目的地把事業急需的高素質人才聚集到發展的第一線，在使用中培養高層次后備人才。始于內蒙古的人才儲備制，著眼點是宏觀的人才資源的地區配置，目的是根據地區特點引入本地區需要的人才，有效防范人才流失危機。這在一定程度上突破了公務員體制的束縛，開辟了新的用人渠道和方式。但是，它并不是從改革原有人事行政制度的角度出發，而是應對基層機關事業單位超編，大量低學歷、非專業的技術人員占據行政事業編制，無法補充急需的人才，而大學生就業困難的需要。在無編制的情況下招錄新人員，易造成龐大的編外人員，增加財政負擔，引起機構的臃腫。另外，這種人才制度由于招錄方式的原因，可能出現人員專業與招錄職位不符的情況，影響人才的工作積極性。

三、四種人事行政制度創新的比較與展望

以上四種人事制度的創新舉措，目的都是打破人才需求上的瓶頸，但都未能從根本上解決行政事業單位用人中的弊端，或者說這些制度實行時日尚短，還有待完善。

（一）雇員制實際作用有限，發展前景不容樂觀目前雇員制似乎已歸于沉寂。許多地方已經不再實行雇員制，《珠海市政府雇員試行辦法》也已于2008年5月27日廢止。雇員制實行之初，以其經濟適用性、進出機制的靈活性等正面效應獲得普遍認同，但在實行過程中，卻是“鲇魚效應”難得，“體制效應”易生。首先，雇用人員的原因不是因為絕對缺人，而是某些公務員無法勝任工作。在無法精簡人員的情況下，還要付高薪給雇員，反倒增加了政府資源消耗，提高了行政成本。其次，雇員雖然和公務員在同一個屋檐下，但他們之間不存在競爭關系，不僅不會造成“鲇魚效應”，反倒會引起公務員的消極怠工情緒。再次，雇員一般都有明確的任期，既缺乏明確的晉升路徑，也沒有相應的社會保障和發展前景，可以說充滿后顧之憂。因此，應從政府雇員的聘用、考核、晉升等環節入手，建立科學的標準和程序。

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如何解決這一現象帶來的不利，筆者建議，在堅持刑事訴訟法制改革特別是庭審方式改革的前提下，必須尋求解決此種的有效途徑和，以實現當前我國司法改革的公平公正之最終目標。

筆者認為，要解決刑事訴訟中的證人出庭作證問題，需要從以下幾個方面著手：

第一，要建立強制證人出庭制度及相關的配套制度。

其一，關于證人出庭制度，涉及多方面的問題。筆者覺得，既然要求證人作證是一項義務，它就隱含著，如果相關證人未履行義務，當然就可以強制其到庭。因此，強制證人到庭，應當是一種法律的基本原則。

其二，如何看待所謂的“可以不出庭的證人”范圍。對此，我國《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國刑事訴訟法＞若干問題的解釋＝（以下簡稱《解釋》）作了相關規定。筆者認為，這只能視為一種指導性的意見，對各級法院具有價值。但這并不是說，《解釋》所羅列范圍的證人，法院就不能強制其到庭。在司法實踐中，有的法官針對證人出庭率低的現狀提出了建立關鍵證人出庭作證制度的考慮。即當證人證言是關鍵證據時，證人必須出庭作證。確定關鍵證人的指標有三個：（1）證言所證實的事實是否確有爭議；（2）證言是否影響到定罪量刑；（3）證人是否可能出庭。根據這三個指標，下列幾種情況證人可以不出庭：（1）多名證人在審前對同一事實作了相同的陳述，在已經足以確認事實的前提下，證人則不必一一出庭。（2）證人證實的已經為對方所認可。（3）已形成證明體系的其他種類的證據足以取代該證人證言。（4）經過法官主持已進行庭前證據開示的書面證言，經過控辯雙方交換意見后均無異議的。其實，這種考慮無疑具有現實性和可行性。

其三，證人是否應當出庭的政策性決定應由何方做出？應怎樣做出？如果這種決斷權由法庭單方面做出，上述第二個方面問題就不再存在。但所謂的控辯式的審判似乎也就大打折扣。

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一、為了加強規劃系統行政執法工作，落實行政執法責任，促進嚴格依法行政，提高行政執法水平，保障城鄉規劃、法律、法規和規章的全面、正確貫徹實施，制定本制度。

二、實行規劃行政主管部門行政執法責任制度，應當公正、公開、全面、嚴格。堅持有法必依，執法必嚴，違法必究。

三、規劃行政主管部門行政執法機關執法責任

1、學習、宣傳、貫徹城市規劃、法律及其配套法規、規章和其他相關法律、法規，提高行政執法人員和公民、法人及其他組織的法制觀念和守法執法的自覺性。

2、全面、正確貫徹執行城市規劃、法規和規章，貫徹落實國家和省市對規劃管理工作制定的有關政策。

3、依照法定權限和程序履行行政職權。行政執法必須做到合法、公正、公開、文明、規范、高效。不得失職、瀆職和濫用權力。

4、依法實行的行政許可、行政確認、行政處罰、行政收費、行政聽證、行政復議等行政行為。應當予以公示并按規定的條件、程序、期限受理和辦理，不得拖延、推諉，也不得違法要求公民、法人或其他組織履行其他義務。

5、對公民、法人或其他組織有關行政執法問題的咨詢、查詢， 應依據法律、法規及規章的規定，及時、準確地給予解答。對公民、法人或其他組織依法主張權利、申請事項和對侵害自身合法權益等行政行為的申訴、投訴要及時受理，不得拒絕和推諉。

6、發現違反行政管理秩序的行為，應依法查處，不得推諉、放棄執法責任，對已立案但不屬本機關管轄的案件，應及時移交有關機關處理，不得越權執法。

7、制作、使用格式統一、體例規范、內容完整的行政執法文書，建立行政執法檔案。

8、對本機關及本系統行政執法人員要定期進行法律和業務知識培訓。

9、應做好行政復議、行政應訴、行政賠償、行政處罰案件的統計工作，并按照有關規定上報。

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[關鍵詞] 膿毒癥；膿毒性腦病；發病機制；診斷

[中圖分類號] R742.8+9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-4721（2014）12（c）-0194-04

膿毒癥是感染所致的全身炎癥反應綜合征，其進一步發展可導致膿毒性休克、多器官功能障礙綜合征。每年歐洲和美國死于膿毒癥的人數超過35萬，而治療費用高達250億美元，這給個人、家庭、社會帶來巨大的負擔。膿毒性腦病是膿毒癥并發癥中發病率和病死率較高的疾病之一，目前國內外學者都致力于研究膿毒性腦病，旨在尋找有效的治療措施。在臨床工作中，需要及時認識并判斷膿毒性腦病的存在，并及時進行干預，以阻止病情發展，降低膿毒癥死亡率。本文就膿毒性腦病的相關認識進行闡述。

1 膿毒性腦病的概念

膿毒癥患者常并發膿毒性腦病，而膿毒性腦病會加重病情，導致患者死亡，這是醫學中面臨的重大問題和挑戰。膿毒性腦病是ICU常見腦病之一，有學者提出，對缺乏中樞神經系統感染臨床或實驗室證據，由全身炎癥反應引起的彌散性腦功能障礙稱為膿毒性腦病[1]，也有學者將膿毒性腦病稱為膿毒癥相關性腦病、中毒性腦病[2]。

2 膿毒性腦病的發病率和死亡率

膿毒性腦病在膿毒癥中的發病率各文獻報道相差甚大，為9%～71%[3]，這可能與目前膿毒性腦病的診斷標準尚未確定，各醫師診斷標準不一，臨床使用鎮靜、肌松藥物或呼吸機治療以及患者患有影響腦病判斷的其他疾病等綜合因素有關。此外，患者可能合并有低血壓、呼吸衰竭、陳舊性腦梗死、內分泌代謝異常等疾病，容易使醫師忽視膿毒性腦病的診斷，因此其發病率可能高于目前所報道的發病率。Eidelman等[4]的研究顯示，膿毒性腦病的死亡率為33%～39%。Young等[5]的研究顯示，膿毒性腦病的病死率遠高于膿毒癥無腦病患者。

3 膿毒性腦病的發病機制

膿毒性腦病的生理過程復雜，至今仍有許多機制未能闡明，目前研究顯示，膿毒性腦病可能與以下機制有關[6]。

3.1 白細胞的作用

炎癥反應的標志是白細胞浸潤、星形膠質細胞和小膠質細胞的激活[7]。研究顯示，中性粒細胞的局部浸潤增多可加重腦組織損傷，其機制可能為中性粒細胞增多阻塞微血管，導致繼發性低灌注，進而釋放氧自由基、蛋白水解酶和縮血管物質，使血管通透性增強而引發水腫等[8]。

3.2 細胞因子作用

在膿毒癥中，細菌毒素刺激單核/巨噬細胞釋放的TNF-α、IL-1、IL-6等細胞因子產生級聯效應，導致大量炎癥介質過度釋放。Moreau M等[9]的研究顯示，TNF-α能誘導細胞黏附分子表達，促進白細胞在微血管黏附聚集，使得微血管遲發性低灌注，并對毛細血管產生直接的毒性作用，損傷神經元；此外還可以誘導強效的血管活性物質釋放，導致腦血管收縮，局部血管血流量減少，并通過刺激明膠酶B的產生，增加毛細血管通透性，進一步加重血-腦脊液屏障功能障礙，促使腦缺血和水腫發生。IL-1可刺激迷走神經，影響腦干及下丘腦功能，也可刺激室周神經核團如下丘腦、杏仁核等，使之功能紊亂，從而出現乏力、精神認知障礙等癥狀[7]。

3.3 氨基酸代謝異常

研究顯示[8]，膿毒癥時，芳香族氨基酸與支鏈氨基酸比例升高，而膿毒癥患者中腦病嚴重程度與血芳香氨基酸濃度呈正相關， 血芳香族氨基酸與支鏈氨基酸比例升高可使芳香族氨基酸易于通過血-腦脊液屏障，導致假性神經遞質取代正常神經遞質而干擾神經細胞功能，從而出現神經、精神癥狀，產生腦病。

3.4 內皮細胞功能障礙

正常情況下，血管內皮細胞的細胞間沒有孔隙，而血-腦脊液屏障依賴內皮細胞連接和功能的完整性將血液與腦組織隔開，而在膿毒性腦病時，內皮細胞功能障礙導致血-腦脊液屏障受到損害。膿毒癥患者內皮細胞不同程度受損，可導致微血管血栓形成、毛細血管通透性增加、血管擴張以及低血壓等情況，使腦組織缺血、缺氧[10]。

3.5 星形膠質細胞作用

星形膠質細胞是中樞神經系統中起重要支撐和穩定作用的細胞，星形膠質細胞足突給神經元傳輸營養物質，其病變可導致神經元損傷。星形膠質細胞能維持腦血管內皮血-腦脊液屏障完整，其損傷可導致血-腦脊液屏障受損，出現神經、精神系統障礙[11]。

3.6 小膠質細胞作用

小膠質細胞在中樞神經系統中起免疫監督作用。小神經膠質細胞被活化后具有吞噬、產生炎癥因子和抗原呈遞巨噬細胞的作用。增多的TNF-α和IL-1β可導致小膠質細胞活化，一方面活化的小膠質細胞可吞噬壞死的細胞碎片等有害物質，造成神經元損傷；另一方面小膠質細胞激活后，可產生炎癥反應因子以及C1q、C2、C3、C4等補體，這些物質在中樞神經系統免疫炎癥級聯反應中起著很重要的作用，可以導致神經元凋亡，促進腦缺血的發生與發展[12]。此外，活化的小神經膠質細胞和中樞神經系統的巨噬細胞均可引起神經刺激物和氧自由基的產生，出現行為學的改變[9]。

3.7 血-腦脊液屏障破壞

內毒素及多種促炎細胞因子能激活腦血管內皮細胞，誘導黏附分子表達。內皮細胞被激活后，一方面會使腦血管緊張度改變、微循環障礙、凝血功能紊亂，導致缺血或出血性損害；另一方面氧氣、養分及代謝產物轉運功能將受到損害[13]，由金屬蛋白誘導的血-腦脊液屏障破壞膿毒癥動物模型可表現腦病改變[14]。血-腦脊液屏障破壞可以定位于血管周間隙，并彌漫至整個白質區，也可定位于后葉，與可逆性后部腦病綜合征相關[3]。血-腦脊液屏障的破壞促使神經毒性物質通透性增加，導致患者神經功能障礙。血-腦脊液屏障通透性增加可加重局部腦水腫，進而使微循環障礙惡化；同樣，微循環缺血、缺氧及大量炎性介質的產生也是內皮細胞和星形膠質細胞功能障礙的重要原因之一，對血-腦脊液屏障開發起促進作用，如此反復則形成惡性循環[15]。

3.8 腦內信號系統的激活

應激條件下，人體自主神經系統、神經內分泌系統和行為結構的反應，實質上是由一系列激活信號所誘發。腦內信號系統有兩條通路介導（腦室周圍器官和迷走神經），當發生系統炎性反應時，激活信號會向腦內深層次擴散，誘發炎性遞質的合成和釋放，這樣將會影響到星形膠質細胞、小膠質細胞和神經元，并對神經傳導和神經內分泌起調節作用，其作用如果足夠強則能轉變為病理性反應，繼而誘發腦病[13]。

4 臨床表現

膿毒性腦病分為早期和晚期腦病2種，前者在多器官衰竭之前出現，后者在多器官衰竭時出現[16]，臨床表現為記憶力下降，注意力不集中，定向障礙，易激惹，精神恍惚甚至昏迷等不同程度的認知功能損害[2]。早期膿毒性腦病患者或輕微腦病患者可出現神志狀態的波動，行為異常，注意力不集中，而晚期膿毒癥腦病患者可出現譫妄，意識狀況惡化甚至昏迷。與器質性腦病不同[17]，膿毒性腦病的神經系統表現為對稱性，而在肝腎衰竭和內分泌異常導致的腦病中出現的鼻翼樣震顫和多發性肌陣攣在膿毒性腦病中并不常見。

5 診斷及診斷方法

目前對膿毒性腦病缺乏高度特異的診斷標準，有學者認為它是一項排除性診斷，首先應排除可引起腦功能障礙的其他疾病或原因，如低血壓、外周器官衰竭、低氧血癥、癲癇持續狀態、顱內器質性病變（如膿腫、血腫）、腦膜炎、滲透壓失調、腦梗死、腦出血、中毒及藥源性等原因引起的腦功能障礙等，將膿毒癥患者存在注意力、記憶力、定向力等不同程度的認知功能損害診斷為膿毒性腦病[18]。有學者在診斷中引入了腦電圖（EEG）的標準，研究顯示，EEG對膿毒性腦病的診斷較為敏感，即使臨床檢查神經功能正常也可表現為輕度彌散性可逆性慢波，但EEG缺乏特異性[19]。膿毒性腦病的腦電圖改變有2種類型[20]：①大多數患者表現為廣泛高波幅或低波幅的θ波或δ波活動，少部分肢體癱瘓患者會出現明顯局限性慢活動。②在慢活動基礎上會出現尖波、棘波、尖-慢復合波，這些患者常常伴有癲癇發作。此外，影像學對診斷膿毒性腦病亦有幫助[21]。有學者報道1例膿毒性腦病患者的磁共振成像（MRI），冠狀切面示極低核梗死和多發微小膿腫，矢狀切面示梗死區小血管閉塞及炎癥反應，梗死區血管纖維素樣壞死、軸索損傷以及巨噬細胞活化；尸解證實雙側基底節區有廣泛梗死軟化灶，殼核、尾狀核和蒼白球有輕微變色；光鏡下皮層還存在小梗死灶；但此患者CT未見異常[22]。

6 治療

目前對膿毒性腦病治療的文獻報道較少。由于其病理機制尚不明確，因此治療仍以控制和恢復腦功能、控制感染為目標。

6.1 控制感染

基本原則：糾正引起感染的異常解剖結構，恢復功能正常，選擇合理的抗生素。控制要點：快速處理，選擇控制措施應權衡利弊，盡量選擇對患者損傷小、治療效果好、并發癥少的方法。

6.2 糖皮質激素的應用

腎上腺皮質激素具有維持細胞膜完整性和穩定性、降低毛細血管通透性、抑制炎癥反應和炎癥介質釋放、保護血-腦脊液屏障、減少組織損傷的作用。

6.3 內環境的穩態

膿毒性腦病患者通常會出現血-腦脊液屏障受損、神經細胞膜受損等病理基礎，過多輸液則會導致腦細胞腫脹，加重腦水腫，因此臨床中需要在維持生理需求的情況下，控制每日輸液量及輸液速度，且需維持電解質水平，這是因為低血鈣、低血鎂可導致驚厥發作，加重腦水腫。

6.4 支鏈氨基酸的應用

早在1978年就有學者報道，給膿毒性腦病患者輸注35%支鏈氨基酸后可糾正血漿氨基酸比例失衡，進而減輕膿毒性腦病的癥狀[23]。增加血支鏈氨基酸水平有利于神經介質的產生，能夠促進中樞神經系統功能的恢復，如果根據氨基酸代謝異常的機制進行治療，那么膿毒性腦病患者應用支鏈氨基酸治療則可能受益。

此外，試驗性針對膿毒性腦病發病機制的治療措施包括針對炎癥反應、血-腦脊液屏障和內皮細胞功能障礙、小膠質細胞和星形膠質細胞功能障礙、腦內信號系統的激活，可逐步應用于臨床。

7 小結與展望

膿毒性腦病是膿毒癥的常見并發癥，具有發病率和病死率高的特點。膿毒性腦病發病機制錯綜復雜，其再發和持續往往預示著膿毒癥并未被完全控制。目前試驗性針對膿毒性腦病發病機制的治療措施包括針對炎癥反應、血-腦脊液屏障和內皮細胞功能障礙、小膠質細胞和星形膠質細胞功能障礙、腦內信號系統的激活，如果能應用于臨床膿毒性腦病患者，將降低膿毒性腦病的病死率。臨床上如能充分認識膿毒性腦病的發生及發展，并予以治療，則可以很大程度地降低膿毒癥患者的病死率。

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論文關鍵詞：證人保護制度 弄事訴訟 作證義務

一、引言

證人保護，是指國家對證人在履行公民作證義務的同時所給予的人身及財產方面的法律保障，其目的是為了防止有人使用暴力、威脅、恐嚇等方法，阻止證人履行作證的義務；或在證人作證后，對證人實施毆打、傷害侮辱或其他打擊報復行為。??長期以來，在我國刑事審判工作中，證人不愿、不敢出庭作證這一現象一直存在，并且在很大程度上影響了刑事審判工作的進行。我國證人出庭率低的根本原因在于缺乏有效的證人保護措施。“沒有一種法律制度有正當理由能強迫證人作證，而在發現證人作證受到侵害時又拒絕給予援助。采用一切可行的手段來保護證人是法庭的職責。否則，整個法律訴訟就會一文不值。”??證人出庭作證是證人的義務，同樣，證人也享有因出庭作證而受相應保護的權利。因此，國家應該而且必須為履行了作證義務的證人提供足夠的保護，而不能使證人因履行了作證這一國家義務而陷入巨大的危險之中。

鑒于我國相關法律規范中有關證人保護制度存在著較大的疏漏，以及司法實踐中證人出庭難問題的普遍存在，新修訂的《刑事訴訟法》在原有基礎上明確了特定案件下的證人保護制度，進一步細化了證人保護的具體措施，同時還賦予了證人、被害人、鑒定人申請保護的請求權。但由于缺乏相關證人保護的配套措施，新修改的條文能否在實踐中得以真正貫徹落實，筆者對此持一種懷疑的態度。

二、新刑訴法下的證人保護制度現狀分析

由于缺乏有效的證人保護制度，以及司法實踐中對證人及其親屬的保護流于形式等，致使證人懼怕受到打擊而不愿、不敢出庭作證。對此，新《刑事訴訟法》在原有證人保護制度基礎上新增的第六十二條，該條款不僅明確了特定案件中證人保護的具體措施，還賦予了證人、被害人、鑒定人請求保護的申請權。雖然新規定進一步完善了我國立法關于證人保護制度的規定，但從司法實踐來看，新規定還存在諸多可以改進的問題：

1．證人保護的范圍太窄。首先，案件適用范圍太窄。從新《刑事訴訟法》第六十二條的規定可以看出，我國新《刑事訴訟法》以列舉的方式，明確了對危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質的組織犯罪、犯罪等案件中證人具體的保護措施，進而也排除了其他案件中的證人享有該條款的權利。誠然，新《刑事訴訟法》中規定的這四類特殊案件確實極易出現恐嚇、打擊報復證人的現象，但是還有其他大量案件中也存在著恐嚇、打擊報復證人的現象，而且在程度上儼然不亞于前四類案件，如重大的貪污賄賂犯罪案件、重大的走私犯罪案件、嚴重的暴力犯罪等。其次，保護對象太窄。新刑訴法在對四類特定案件只規定對證人本人及其近親屬給予相關保護，而不包括與證人有其他關系的人員，如證人的未婚妻、姻親、旁系血親等；最后，該法只規定了證人在面臨人身安全危險時給予相關保護，而排除了對證人的財產權和榮譽權的保護。

2．缺乏證人保護的相關配套措施。該法第六十二條明確規定了對證人保護應當采取的具體措施，主要包括：不公開真實姓名、住址和工作單位等個人信息；采取不暴露外貌、真實聲音等出庭作證措施；禁止特定的人員接觸證人、鑒定人、被害人及其近親屬；對人身和住宅采取專門性保護措施以及其他必要的保護措施。雖然上述規定使證人在獲得國家保護的這項權利在實踐中具有了一定的保證性，但遺憾的是，此次新刑訴法的修改并沒有對這些保護措施具體如何實施、由誰實施、怎樣去保證實施等作出具體的規定。很難想象，這種缺乏相關配套措施的規定能起到徹底打消證人害怕怕作證的心理。

3．保護主體機構職責分工不明晰。雖然新《刑事訴訟法》明確規定我國的證人保護機構為公安機關、人民檢察院和人民法院，但對三機關如何分工以及在不同訴訟階段各自承擔什么樣的職責等缺乏具體的規定。雖然該法也明確賦予了證人、被害人有向三機關請求保護的申請權，但對于這些申請保護的條件、程序以及各機關職責的具體落實等一樣缺乏具體、明確的規定。同時，該法沒有明確證人保護主體的責任追究制度。這些都可能是導致證人保護制度在司法實踐中難以落實的潛在因素。

三、關于進一步完善我國證人保護制度，提高證人出庭作證率的幾點建議

只有證人的合法權益得到了合理保障,才能更好的鼓勵證人出庭作證，才能更好的實現刑事訴訟的良性運行。然而這一切都需要在證人保護制度取得進一步完善的前提下才能實現。新《刑事訴訟法》雖已生效，但尚未進入實行階段，因此，筆者認為在制定相關實施細則是可以從以下幾個方面對證人保護制度進一步完善：

（一）關于證人保護的范圍

1．擴大證人保護的案件適用范圍。筆者建議在四類特定案件的基礎上擴大案件的適用范圍，如新的實施細則應明確規定重大暴力犯罪案件、重大的走私犯罪案件以及重大職務犯罪案件。不可否認，在當前我國有限的司法資源下，擴大證人保護適用的案件范圍，會使得我國對證人保護的投入勢必要增加數倍。因此筆者認為，對這些重大暴力犯罪案件、重大的走私犯罪案件以及重大職務犯罪案件，在啟動證人保護程序時可以規定得更為嚴格，如對于嚴重的團伙暴力犯罪案件，如果出現有同案被告人尚未歸案的情形，且證人及其相關的人有證據證明他們已經面臨實際威脅時，也有權申請司法機關采取以上措施給予保護。

2．擴大證人保護的對象范圍。世界上大多數國家和地區所規定的證人保護對象的范圍都比我國規定的范圍要廣，如南非《1998年證人保護法》規定為證人和相關人員提供保護，我國臺灣地區的“制定證人保護法”和我國香港特別行政區《證人保護條例》也規定，證人保護的對象包括與證人有密切利害關系的人。誠然，從當前我國有限的司法資源來看，放寬證人保護制度的對象范圍會在一定程度上加重我國證人保護制度的負擔，進而證人保護的效果也會受到影響。因此,證人保護范圍的擴大，應建立在充分考慮我國當前國情以及適當地界定證人保護的對象和范圍的基礎上。筆者認為，證人保護的對象可限定在證人及與其有密切關系的人,具體包括近親屬、旁系血親、姻親及與證人訂有婚約或者在身份或生活上與證人有密切利害關系的其他人；同時，證人保護的范圍還應包括對名譽權和財產權的保護，而不應僅局限于人身安全。

（二）關于證人保護機關的認定

為了防止司法實踐中出現三機關“都管或都不管”的尷尬境地，我國有不少學者對證人保護機關的設置和改革都紛紛提出了自己的看法。其中第一種觀點認為在現有的立法框架下，證人保護機關仍然應為公安機關、人民檢察院、人民法院，但在刑事訴訟中應建立證人及其近親屬的保護措施移交制度，對重點證人及其親屬應從偵查階段開始造冊登記，采取切實有效的保護措施，并隨案將證人登記冊及保護措施移送至檢察機關直至審判機關，使有關司法機關分別承擔案件在本機關期限內對證人保護的責任；??第二種觀點認為應嘗試將公安機關作為保證證人的專門機構，內部設立不同分管請求保護申請的審查、保護的實施、接受證人的申訴和控告等；??第三種觀點認為，可以設立一個證人保護中心，負責證人安全的總體協調，保護中心有專門的保護人員負責具體案件的證人保護，當需要公安、司法機關配合的時候，公安司法機關應當執行證人保護的部分任務。??對此，筆者比較贊同第三種觀點。因為對證人的保護是一項極具復雜性和挑戰性的工作，如果不設立專門的證人保護機構，是很難進行全面統籌、全面協調的。因此，要真正實現證人保護的良好效果，就必須成立專門的證人保護機構，同時公檢法三機關有協助證人保護機構開展證人保護工作的義務。

（三）關于證人保護措施的實現

新刑訴法雖然對證人保護措施作出了較為具體的規定，但對于如何確保這些措施的實現卻并未作出進一步的具體規定。對此筆者建議：

1．設立證人保護基金。證人保護的具體措施能否得到貫徹執行在絕大程度上取決于證人保護的經費能否得到保障。眾所周知，我國目前對于司法經費的投入還與發達國家存有較大差距，在證人保護制度上的經費更是相當拮據。為了能夠給證人提供全面、及時、有效地保護，筆者建議國家設立專門的證人保護專項基金，以保障證人保護經費的來源和專款專用。

2．明確規定證人在提供證言前，可以申請同公安機關、人民檢察院或人民法院簽訂保護協議，如果該機關拒絕簽訂該協議或簽訂協議后拒絕履行相關保護協議，則證人可以提出拒絕繼續作證的要求。

（四）建立關于證人保護責任問責制

我國當前證人保護不力的一個非常重要的原因就是對證人保護機關的責任追究沒有明確規定。而明確這種責任追究制度，有助于強化證人保護機關的責任心，促使保護機關認真履行其保護職責。為確保證人保護的效果，因此筆者建議，我國應在以后的司法解釋中明確保護機關怠于履行保護或保護不力的責任追究制度。

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第一條為進一步強化行政管理，推進政府機關依法行政，根據《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政監察法》等有關法律、法規，結合我市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于我市各級行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委托的組織（以下簡稱行政機關和組織）及其工作人員。

第三條本辦法所稱行政告誡，是指行政機關和組織及其工作人員在行政管理工作中，因故意或過失，未履行或未正確履行職責，損害了行政管理相對人的合法權益，其行為尚未達到追究紀律責任，而對其進行勸誡、警告。

第四條實施行政告誡，堅持實事求是、有錯必究，加強教育與改進工作相結合的原則。

第五條違反本辦法所列行為情節嚴重，構成違紀的，依據有關規定追究紀律責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事責任。

第二章行政告誡事項

第六條行政機關和組織工作人員有下列行為之一的，對有關責任人實施行政告誡：

（一）不嚴格執行法律、法規、規章以及政府政策規定的；

（二）實行首問負責制的機關不遵守首問負責工作制度，經批評教育仍不改正的；

（三）不認真執行政務公開有關規定，不按規定程序辦理工作事項的；

（四）無正當理由，累計2次未按公開承諾時限，辦結有關事項的；

（五）對職權范圍內的事項漏辦、誤辦累計2次及以上的；

（六）因工作作風懶散，紀律松弛造成工作失誤或貽誤工作，造成不良影響的；

（七）執行公務語言不文明、行為粗暴、態度蠻橫、作風武斷，經批評教育仍不改正的；

（八）對行政效能投訴推諉、敷衍，不認真調查或不按規定時限辦結的；

（九）工作推諉、搪塞、扯皮，有故意刁難行為的；

（十）其他需要給予行政告誡的。

第七條行政機關和組織有下列行為之一的，對其主要負責人實施行政告誡：

（一）未按規定建立崗位責任制、首問負責制、一次性告知制、AB角工作制、限時辦結制、公開承諾制、效能考評制和失職追究制等8項基本制度，或者未認真執行、落實基本制度的；

（二）所屬工作人員工作效率低下、作風懶散、行為粗暴、紀律渙散，造成不良影響的；

（三）對上級或有關部門轉交應當受理的行政效能投訴事項，不按規定時限辦結的；

（四）不配合或干擾對行政效能投訴事項的調查核實，給查處工作造成困難的；

（五）其他需要行政告誡的。

第八條受到行政告誡的工作人員，按照下列方式處理：

（一）1年內被行政告誡1次的，取消本年度評優資格；

（二）1年內被行政告誡2次或歷年累計被行政告誡2次的，通報批評；

（三）歷年累計被行政告誡3次的，調離工作崗位。

第三章行政告誡權限

第九條實施行政告誡按照干部管理權限實施。

第十條對政府工作部門主要負責人實施行政告誡，由行政監察機關向本級人民政府提出意見，報本級人民政府同意后，由行政監察機關下達行政告誡決定。其中，按照本辦法第八條第（三）項處理的，由有關機關按照規定的程序辦理。

第十一條對本級人民政府任命的工作人員實施行政告誡，由行政監察機關直接作出行政告誡決定，報本級人民政府備案。其中，按照本辦法第八條第（三）項處理的，由行政監察機關向本級人民政府提出意見，報本級人民政府同意后，由有關機關按照規定的程序辦理。

第十二條對其他工作人員實施行政告誡，由其主管機關負責調查核實，作出處理決定。

第四章行政告誡程序

第十三條行政監察機關或被投訴對象主管機關負責，受理公民、法人和其他組織對行政機關及其工作人員存在本辦法第六、七條所列行為的投訴。

第十四條受理機關收到投訴后，應當予以登記，并按照分級負責、歸口辦理的原則處理。對需要調查核實的投訴問題，要在5個工作日內完成；情況復雜的，經受理機關分管負責人批準，可以適當延長調查核實期限，但延長期限不得超過5個工作日。

第十五條對投訴問題的調查核實，按照以下程序辦理：

（一）經受理機關分管負責人同意，對投訴問題進行調查核實；

（二）調查核實投訴問題，應依法收集證據，全面客觀地了解情況，查清事實；

（三）調查核實認定的事實，應告知被投訴對象，聽取其陳述和申辯；

（四）調查核實工作結束后，應形成調查核實書面報告，向受理機關負責人報告。

第十六條受理機關應根據調查核實的事實情況，準確區分責任，領導成員集體討論作出相應的處理建議或處理決定。

第十七條受理機關應將給予行政告誡或者不予行政告誡的決定，以書面形式通知被投訴對象。

第十八條給予行政告誡應下達行政告誡決定書，行政告誡決定自作出之日起生效。

第十九條對行政告誡決定不服的，行政告誡對象應在收到行政告誡決定書后30日內，向原處理機關申請復審；也可以直接向行政監察機關申訴。受理機關在收到書面申訴之日起15個工作日內作出復審決定，并給予書面答復。

申訴、復審期間，原決定繼續執行，但受理機關認為需要停止執行的除外。

第二十條對實名投訴人，受理機關應當以適當方式告知其決定結果。投訴人對投訴處理不滿意的，可要求受理機關復查或向其上一級主管部門投訴。

第五章紀律

第二十一條被投訴人員應當配合調查核實工作。阻撓或干預調查核實工作的，受理機關可會同相關部門暫停其工作。

第二十二條行政告誡實行回避制度，參與行政告誡調查核實工作的人員與被投訴人、投訴人有血緣、親屬關系，或其他可能影響公正實施調查核實關系的，應當主動提出回避申請。

被投訴人和投訴人，有權向受理機關要求上述調查核實工作人員回避。

第二十三條受理機關、、，作出的調查核實結論與事實出現重大偏差的，應當依照有關規定，追究相關責任人的責任。

第二十四條受理機關應當為投訴人保密。因泄密使投訴人遭到打擊報復的，應當按規定追究相關人員的責任。

第六章附則

第二十五條實施行政告誡，法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

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論文摘要:隨著社會的發國家對中職學校越來越重視，中職教育得到了飛速的發展，在校生人數不斷增加，對學生的管理成為中職學校的難題。特別是當今面襯大部分90后的學生，管理是愈加困難。推行正副班主任管理制度，是對學生管理模式的一種探索。

一、推行正副班主任的背景

中等職業教育是在高中教育階段進行的職業教育，也包括一部分高中后職業培訓，其定位是在九年義務教育的基礎上培養數以億計的技能型人才和高素質勞動者。這種職業教育方向決定了我們對中職生生源挑選的寬松性，換句話說，中職學校對學生的基礎文化課要求較低，不考察中考分數，這種寬人口就決定了中職生普遍存在文化課基礎差，學習主動性不強，甚至是不想學的現象。學生的整體綜合素質不高，自我管理能力欠缺，自我約束能力較差，加之年齡普遍偏小，特別是90后的學生，表現得尤為突出。如何管理學生，規范學生行為值得我們每一個職業教育者深思。為了更好的管理好學生，重慶市機械高級技工學校在本學期開始試行正副班主任管理制度。

二、正副班主任管理制度的優勢

(一)真正體現齊抓共管。所謂齊抓共管，意即共同參與，共同管理。面對大部分是剛剛初中畢業的學生，要把學生管理工作做得規范，就要做好學生的思想穩定工作，僅僅依靠專職班主任是不夠的。實行正副班主任管理制度，就是齊抓共管的一種方式。

正班主任一般情況下所帶的班級、人數都比較多，所帶學生的層次也參差不齊，有初中畢業的，有高中畢業的，要把學生管理工作搞好，不僅需要學校各級領導在大政方面對學生管理工作作正確領導，具體的學生工作還是要由班主任來抓，但僅僅依靠正班主任是遠遠不夠的。實行正副班土任管理制度，讓學校專任教學老師或行政管理人員參與學生的管理工作，正好彌補了學生管理工作師資力量不足的欠缺。實行正副班主任制度，副班主任能及時全面地了解學生的動態，更有利于開展自身的本職工作，達到真正的教書育人。副班主任參與學生管理，學校學生管理的師資隊伍得到壯大，使學生感受到管理他們的不僅僅是正班主任，而且還有其他老師的積極參與。

(二)正副班主任自身價值的提升。實行正副班主任管理制度，使大部分老師參與到學生管理中來，在大家共同管理學生過程中，可以使老師們相互學習，共同進步，取長補短，在學生實際管理中，不斷的總結經驗，讓各自的業務素質不斷增強，不斷的完善自己、發展自己，自身價值得到提升。譬如學校舉行迎新文藝匯演等一系列節目，讓副班主任參與其中來，一方面，彌補正班主任不擅長文藝方面的知識，使正班主任在這方面有一定的經驗收獲;另一方面，拉近了副班主任與學生的距離，無形中增強了班級凝聚力。 三、正副班主任管理制度的憂慮

(一)對正副班主任管理制度的優勢過于樂觀。正副班主任體現了齊抓共管，但齊抓共管不能僅僅停留在表面，而是要具體落到實處。一味的強調齊抓共管，可能會出現齊抓但不共管的局面。擁有兩個指揮家的樂隊不會形成競爭力，擁有兩個決策者的軍隊不會形成戰斗力，同樣學生管理如果不根據實際情況，可能出現大家都在管，但門不對路，路難對門；同時過多的強調齊抓共管容易產生推誘扯皮的現象。一件工作無人主導，一件事情無人牽頭，一件任務無人擔當，總是進行分解再分解，攤派再攤派。因此對學生管理首先需要正副班主任形成合力，統一思想，口徑一致。同時需要分清正副班主任的職責，正副班主任的職責各有側重，正班主任發揮經驗豐富之長，宏觀上把握班級工作的思路，對管理進行全程控制，重大活動決策，具體工作操作指導和把關。副班主任思維活躍，容易與學生生打成一片，協助正班主任對學生的管理。

(二)正班主任過于依賴副班主任。實行正副班主任的管理制度，壯大了學生管理師資隊伍，無疑有利于學生的管理。從某種意義上說，副班主任減輕了正班主任的工作壓力，為正班主任分擔了部分工作。但過于依賴副班主任來加強學生管理是不行的，副班主任畢竟有自己的本職工作，是協助正班主任工作的。

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論文關鍵詞 刑事被害人 附帶民事訴訟 國家救助

修改后的《刑事訴訟法》從原來的225條增加到290條,新法將“尊重和保障人權”寫入了總則,這是2004年將“國家尊重和保障人權”寫入憲法后,第一次明確地將保障人權的規定寫入部門法。新刑訴法“尊重和保障人權”的表現之一是在附帶民事訴訟一章中增加了刑事附帶民事訴訟財產保全制度和訴訟全程加強調解工作。以前的附帶民事訴訟制度都是參照民事訴訟的有關規定,新刑訴法構建新的、獨立的、有特色的附帶民事訴訟制度有助于更好地維護被害人的合法權益。但是附帶民事訴訟判決的執行困境,使我國的的附帶民事訴訟制度形同虛設。

一、建立刑事被害人國家救助制度的必要性

《法制日報》報道,甘肅、寧夏審理的殺人、傷害等重特大刑事案件賠償率不足10%;廣州市兩級法院近3年來的附帶民事賠償執行案件絕大部分以終止或中止的形式結案。 目前,刑事附帶民事賠償“空判”的普遍存在絕不是危言聳聽,筆者近期的一起刑事附帶民事訴訟案件使筆者更加強烈的體會到我國建立刑事被害人國家救助制度的緊迫性。

被告人郭某與死者宋某因相互敬酒問題發生爭執,爭吵宋某被捅傷導致死。法院經審理判決郭某賠償宋某親屬186897元。后因郭某未主動履行筆者申請強制執行。在執行過程中,筆者了解到被告人確實沒有履行能力:一家四口皆以種地為生,父親患病需要常年花錢治療。母親和弟弟在家務農,郭某是家里的全部收入來源,其根本難以負擔賠償款。反觀死者宋某,自幼失母,與父親相依為命,其父親患有多種慢性病,因生活拮據不敢住院,只能每天自己吃藥緩解病情。每年種地的7000元收入連醫藥費都不夠,作為家里唯一的收入來源,被害人的死亡使其父親的生活陷入絕境,郭某的賠償對于宋某親屬來說是一筆救命錢。

筆者的案件只是附帶民事訴訟判決的執行難問題的冰山一角。馬加爵殺人案、楊新海流竄殺人案、邱興華殺人案等暴力犯罪的受害人幾乎沒有一個獲得過被告人的賠償,有的家庭因為遭受侵犯而一夜致貧,嚴峻的社會現實急切呼喚建立刑事被害人國家救助制度,以維護受害人的合法權益和社會的安定和諧。

二、建立刑事被害人國家救助制度的可行性

被害人及其家庭因遭受犯罪行為侵犯生活陷入困境,當犯罪人無法賠償時就應當有第三方承擔起救助義務。我國《憲法》規定國家尊重和保障人權。當公民的生存權受到侵害時,國家理應承擔起保障公民人權的責任。國家責任理論要求國家主動承擔起救助刑事被害人的義務。

國家責任的核心內容就是由于國家未能充分盡到抑制犯罪的義務和對國民的保護義務,因此要承擔對刑事被害人的救助責任。首先,國家負有保護國民的人權的法定義務。我國《憲法》規定:國家尊重和保障人權。生存權是人權最基本的內容,沒有生存權其他一切權利都無從談起。因此,保護公民的基本生產生活是國家當然的法律責任。其次,當公民的生存權得不到保障時,國家有義務采取保障公民人權的措施。我國《憲法》規定:公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。根據國家根本法的基本理論,如果刑事被害人或其家屬因遭受犯罪行為侵害,無法從加害人處獲得賠償,也無法通過其他途徑獲得救濟,而導致自己或親屬的生活陷入困境,國家理應承擔起對刑事被害人的救助義務。第三,從國際性法律文件看,對刑事被害人進行國家救助是一國應承擔的國際義務。《被害人人權宣言》第12條規定:當無法從罪犯或其他來源得到充分的補償時,會員國應設法提供金錢上的補償。《宣言》13條規定:應鼓勵設立、加強和擴大向受害者提供補償的國家基金的作法。目前,我國已簽署了該《宣言》,更應當制定并執行刑事被害人國家救助制度。

三、我國刑事被害人國家救助制度的發展現狀

(一)地方立法的嘗試

針對附帶民事案件執行難的問題,我國各地區法院開展了廣泛實踐,其中代表性的有:(1)山東省淄博市在2004年首創了全國刑事被害人經濟困難救助制度;(2)2006年6月2日北京市高級人民法院聯合市民政局推出《解決執行難案件中困難人員生活救助問題的意見》,對于刑事附帶民事賠償案件中,符合城市及或農村低保待遇的北京市民可以申請各區縣民政部門可按照市最低生活保障制度與臨時救助政策給予救助;(3)2007年11月19日《寧夏回族自治區刑事被害人困難救助條例》獲得通過,這是我國首部以地方性法規的形式對刑事被害人進行司法救助;(4)2009年4月29日江蘇省無錫市人大常委會審議通過了《無錫市刑事被害人特困救助條例》,這是全國首創的地方性法規。

(二)地方立法的不足

我國部分地區已經建立的刑事被害人救助制度,對于維護被害人的合法權益是一種進步,但是現有的刑事被害人救助制度仍然存在明顯的缺陷:

首先,缺乏統一的規范被害人救助行為的法律依據。雖然我國各地區都針對其具體情況制定了相關的 地方性法規和規章,但是其執行標準的差異導致在具體案件的執行過程中出現了“同命不同價”的現象。比如,率先試點的淄博市規定:接受救助的對象是犯罪發生在淄博境內,政法機關對刑事加害人的處理程序合法、定罪準確、量刑適當的案件的刑事被害人本人及受養人,需要花費巨額醫療費用,而本人又無力支付等7個條件之一方可申請。北京市要求:具有本市正式戶口,因人民法院在履行執行程序時涉及……刑事附帶民事賠償……案件中,依法查明被執行人確無或暫無履行法律義務的能力,而申請人生活困難、需要給予救助的人員。出臺首個地方性法規的無錫市要求申請救助必須同時符合五個條件。對比上述三地的做法,我們可以看出對于同一刑事附帶民事案件,三地的受害人可能得到三種不同的救助結果。針對這一情況我國立法及司法機關必須從社會公平正義的大局出發,制定全國統一刑事附帶民事訴訟賠償標準,維護社會公平正義。

其次,申請救助的程序繁瑣。任何法律制度不僅要被實現,而且要以看得見的方式實現。申請救助的程序設定是必不可少的,但是利益的實現也要講求效率。但是我國部分地區的救助程序存在繁瑣、效率低下的問題。比如,淄博市的做法是判決作出后,若被害人家屬得不到任何賠償,其方可向法院申請,法院審核通過后由政法委向政府財政部門協調救助金的發放。整個救助程序沒有對各部門的工作時間作出相應的規定。結果是,正義雖然得到了維護,但是遲到的正義乃是非正義。因此,在制定統一的被害人救助制度的同時,還應該對各部門的工作期限進行規范。

再次,救助金的來源比較單一。我國已經建立被害人救助制度的地區救濟金主要靠政府撥款,資金來源的單一導致救助金額普遍偏低,有的地區救助金額甚至低于城鎮低保水平。比如,淄博市救助資金主要來源于市財政撥款。筆者認為,我國無需完全依靠國家財政撥款,國家財政的90%主要來源于納稅人繳納的稅款,由財政撥款解決被害人的實際困難,無異于讓國家為犯罪行為買單,加重了國家財政的負擔。

最后,法律援助中心的職能沒有充分發揮。我國大部分地區主要靠法院、政法委、財政部門互相協調解決被害人的救助問題。在司法實踐中,申請國家救助的被害人基本都是經濟困難的家庭,在訴訟過程中大部分被害人都會通過申請法律援助來維權,法律援助中心對被害人的家庭經濟狀況、案件的具體情況已經有全面的了解。而且法院作為審判機關,代替被害人申請國家補償與其職能相悖。筆者認為我國建立被害人救助制度應該充分發揮法律援助中心的作用。

四、建立刑事被害人國家救助制度的構想

最高人民法院在部署2007年人民法院工作時就已提出了“研究建立刑事被害人國家救助制度” ,2009-2011年,我國司法機關共向25996名刑事被害人發放救助金3.5億余元人民幣,提供法律援助11593件 。由此可見,我國建立刑事被害人國家救助體系已經成熟。從保證刑事訴訟法的完整性和對被害人救助的有效性角度出發,我國應在借鑒各地區現有規范的基礎上,制定單一的刑事被害人救助法規,并從以下幾方面對我國的刑事被害人國家救助制度進行完善:

首先,統一救助對象及范圍。我國作為一個人口眾多的發展中大國,救助對象不可過寬,其內涵和外延必須有明確的規定。筆者認為,刑事被害人及其近親屬符合下列情形之一,方可申請國家救助:(1)因故意傷害(致死)、故意殺人、放火、爆炸、投放危險物質、搶劫、、綁架等嚴重暴力犯罪造成死亡或傷殘,無法通過訴訟及時獲得賠償,家庭生活陷入嚴重困難的;(2)因犯罪行為致傷、致殘急需救治,而加害人無力賠償或賠償數額明顯低于治療需要支出的費用,本人又無力支付的;(3)因遭受犯罪行為喪失勞動能力,不能維持基本生活的,且無法從其他途徑獲得經濟來源;(4)與被害人共同生活或者以其收入為主要生活來源的近親屬,因其遭受犯罪行為沒有得到及時賠償,家庭可支配收入低于當地最低生活水平的。

其次,簡化申請救助手續,嚴格審查項目。鑒于我國的法律援助制度不斷成熟,而且大部分經濟困難的刑事被害人都申請了法律援助,對于刑事被害人的救助可以由司法局下設的法律援助中心負責具體實施。筆者認為,建立刑事被害人救助制度首先應建立由政法委牽頭,法院、司法局及財政部門有關人員參加的刑事被害人救助委員會。政法委具有社會治安綜合治理的職能,負責協調各部門的分歧或異議。在法院作出判決后,當事人可在判決生效后兩年內隨時提出救助申請,由救助委員會審查并決定是否救助,然后移交法律援助中心具體實施。必要時,被害人救助委員會可以舉行聽證會,審查證據的真偽,對存疑證據應當進行調查核實,然后做作出是否救助的決定。

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關鍵詞 刑事證人 保護 現狀 完善

中圖分類號：D925.2 文獻標識碼：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.05.064

Analysis and Improvement of the Status of Criminal

Witness Protection System

YUAN Qun

（Department of Law， Hu'nan Police Academy， Changsha， Hu'nan 410138）

Abstract The new Code of Criminal Procedure to further clarify and improve the appearance of witnesses system， and added content witness protection， has made some progress in terms of the protection system for the protection of witnesses， but the judicial practice of witnesses fear retaliation， the phenomenon is not high court still prevalent. Appear in Court in criminal litigation has become now the most important issue. To solve this problem， there is no clear division of responsibilities protection authorities， criminal witness protection measures are incomplete and criminal witnesses economic compensation system is imperfect， flawed and needs to protect organs from clear division of responsibilities， supplement for our criminal witness protection system several aspects of the criminal witness protection measures and the establishment of effective criminal content witness economic compensation system and so on China's criminal witness protection system to be gradually improved.

Key words criminal witness; protection; status; improvement

刑事證人保護制度，是指在刑事訴訟程序中國家為依法履行作證義務的證人本人及其相關人員采取一定保護措施保護其人身、財產等安全的制度。2013年1月1日實施的刑事訴訟法修正案進一步明確、完善了證人出庭制度，并且新增了證人保護方面的內容，但是要落實對證人保護、救濟的保障，還需要一系列配套制度對其進行完善。

1 完善刑事證人保護制度的意義

2014年8月21號，山東省煙臺市中級人民法院對張帆等五名被告人故意殺人、利用組織破壞法律實施一案做出一審判決，兩名主犯被判死刑，其他被告人分別被判無期徒刑和有期徒刑。招遠血案開庭日，目擊證人沒有一個出庭。刑事案件證人出庭率低，證人不愿意出庭一直是我國刑事司法工作中存在的的弊病，直接影響刑事案件的質證質量。證人之所以不愿意出庭作證，有多方面的原因，但最根本的原因在于刑事證人保護制度的不完善，法律對證人的保護不力，導致證人作證擔負的風險大，證人害怕打擊報復。因此，刑訴法修正案實施后，結合我國司法實踐，從刑事證人保護的主體、證人保護的對象以及證人保護的程序等方面完善我國的刑事證人保護制度具有重要意義：首先，保護證人是保護司法公正的客觀需求。法律之所以能夠準確適用，正當程序是基礎，是確保法律準確適用的常規機制。①在審理刑事案件中，證人不出庭作證，出庭率低，易導致片面，質證乏力，影響到實體認定。刑事證人保護制度的完善對于提高證人出庭率，進而提高刑事指控的成功率，推進司法公正具有重要的現實意義。其次，證人保護制度反映了個體權利保障的現實需求。證人保護是維護證人合法權利的必然要求，是防止證人在刑事訴訟中受到傷害的必要手段。保護證人出庭作證，不僅是一種制度需求，更是法治社會尊重個體權利的應有之義。每個人都是潛在的證人，保護證人，也是保護自身。構建一套切實有效地保護證人及其親屬安全的法律規制是社會一般正義的必然要求。

2 我國的刑事證人保護制度現狀

新刑事訴訟法明確規定了凡是知道案件情況的人，都有作證的義務，主要從五個方面完善了證人保護制度，包括明確了危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質的組織犯罪、犯罪等案件，存在人身危險的，應當采取證人保護措施;將保護對象從證人擴大到證人、鑒定人和被害人及其近親屬;明確了證人保護的措施，如采取不暴露外貌、真實聲音等出庭作證措施，禁止特定的人員接觸證人、鑒定人、被害人及其近親屬;增加了證人保護的請求權;增加有關單位和個人的配合義務。但是，新刑事訴訟法在證人保護方面，仍然存在著規定過于籠統、原則，不便于實際操作，還需進一步完善。

2.1 保護機關責任分工不明確

新刑事訴訟法規定，公安機關、檢察院和法院應當保障證人及其近親屬的安全，公、檢、法在各自的職權范圍內對證人進行分訴訟階段保護，但是并沒有具體規定三個機關在刑事實踐中應該怎樣分工協作，部門和部門之間職責規定過于寬泛，沒有明確的責任分工。如果沒有很好的銜接或者銜接不暢，及其容易導致證人保護出現空白，甚至落空，不能夠起到保護證人的作用。雖然，新刑事訴訟法同時也明確規定了證人有權利向三個機關的任何一機關申請法律的保護，但并沒有具體規定申請應該符合一個什么樣的條件、具體由哪個機關承擔相應的職責。這些籠統的規定可能導致刑事證人保護制度在刑事司法實踐中難以得到有效的實施。另外，三大機關都有義務對證人加以保護，法律卻未明確規定由哪一個機構對刑事證人保護的程序實施進行監督，對侵犯證人及其相關人員權利的行為追究相應的法律責任。可以考慮在立法中增設保護證人失職罪，并將相應的法律后果在條文中予以明確規定。②

2.2 刑事證人保護措施內容不完整

保護措施直接關系到證人保護的效果，在保護措施方面，目前立法只是對可采納的保護措施進行列舉，并沒有劃分各種措施的性質和適用的階段。使刑事司法實踐中適用保護措施沒有針對性。另外，刑事證人保護措施內容還不夠完整，一些必要的保護措施沒有納入保護體系。例如貼身保護制度、短期安置制度、為證人提供心理輔導和證人回訪制度等特殊的保護措施都沒有體現。

2.3 刑事證人作證經濟補償制度不完善

新刑事訴訟法首次規定了證人作證的補償制度：“證人因履行作證義務而支出的交通、住宿、就餐等費用，應當給予補助。證人作證的補助列入司法機關業務經費，由同級政府財政予以保障。” 這體現了立法的進步，但是也存在不完善之處。首先，未明確規定對于因作證所造成的財產損失應當如何補償，例如證人因提供證言受到打擊、報復而遭受的財產損失。其次，籠統地規定經費由同級政府財政保障并不能保證經濟補償能落實到位，尤其是一些財政緊張的經濟欠發達地區。最后，對于證人經濟補償不到位或者經濟補償權遭到侵犯時缺乏相應的救濟程序。

3 我國的刑事證人保護制度之完善

3.1 明確保護機關責任分工

目前一些學者主張應建立專門的證人保護機構，設立一個證人保護中心，專門負責證人保護工作。筆者認為在當前經費和人員都不足的情況下，設立專門的證人保護機構難以實現，在現有機構、人員不變動的前提下，因公安機關具有行政機關的能動性、靈活性、高效性等特點，具有證人保護實施機構的優勢，可以由公安機關作為證人保護實施機構，③具體由公安機關內部負責刑事偵查的機構實施，由熟悉情況的被保護人員居住地派出所協助執行。檢察機關應當擔負對刑事證人保護的實施工作的監督職能，證人及其有關人員如果認為保護實施機構有錯誤或保護不力，可以向實施機構所在地檢察院申訴，保護證人失職時應該承擔什么樣的法律責任也應當在立法中明確。

3.2 刑事證人保護措施內容的完善

保護措施按性質可以分為一般性保護措施和特殊性保護措施。根據證人面臨威脅程度的不同，在適用的保護措施的性質上和保護力度上應當進行區分。還可以將保護措施進行分級，根據案件證人面臨的風險情況，適用不同等級的保護措施和配備保護人員。同時應當將一些必要特殊保護措施納入保護體系。例如貼身保護制度、短期安置制度、為證人提供心理輔導和證人回訪制度等特殊的保護措施，以更有效地實現對證人的保護。對一些重大的刑事案件，還應當制定詳細的保護方案和計劃，并經過監督機構審查，方可實施。

3.3 建立有效的證人經濟補償制度

建立形之有效的經濟補償保障制度，完善我國證人經濟補償制度需要從以下幾個方面著手：首先應當明確規定對于因作證所造成的財產損失進行補償。當刑事證人的個人合法權益因為作證而受到損害時，應當得到國家的補償。④證人因作證行為而遭受打擊報復，因此而造成的財產損失，行為人無力賠償損失時，國家應對證人的損失予以補償。其次，在經濟補償資金保障方面，應當由中央財政統一專門撥款，建立專項的證人保護基金，做到專款專用。⑤也可以通過向社會募集的方式補充證人保護基金。由檢察院對保護基金的使用情況進行監督。最后，建立證人經濟補償救濟程序，在證人經濟補償不到位或者經濟補償權遭到侵犯時，其有權利向原作出決定機關申請復核，并向上一級證人保障機構申請復議。還可以向作為經濟補償制度實施監督的檢察機關提出申訴。

基金項目：湖南省教育廳科學研究項目《刑訴法修正案實施后刑事證人保護制度構建研究》;湖南警察學院科研項目《刑事訴訟證人制度之完善》

注釋

① 袁群，黎亞薇.程序文化的意義[J].湖南警察學院學報，2011（12）：91.

② 李艷.論我國刑事訴訟中證人保護制度的完善[J].宿州學院學報，2013（3）：40.

③ 何家弘.證人制度研究[M].人民法院出版社，2004：185.

篇10

一、實行勞動人事爭議仲裁雇員制度的必要性

1.實行勞動人事爭議仲裁雇員制度是落實《意見》的重要舉措

《意見》明確提出要加強仲裁隊伍建設，指出仲裁隊伍是直接面對當事人、具體處理爭議的工作人員，只有不斷加強仲裁隊伍建設、提高仲裁員專業化水平，才能不斷提高爭議處理的質量、效率和效能。因此各級仲裁機構特別是基層仲裁機構按照《意見》要求，在合理配置仲裁工作人員的同時，為及時緩解專職人員編制以及經費一時難以落實到位等諸多矛盾，積極拓展兼職仲裁員渠道，以及加強仲裁員隊伍建設力量、提高仲裁處理效能是十分必要的。

2.實行勞動人事爭議仲裁雇員制度是解決當前和今后一段時期仲裁工作“案多人少”矛盾的有效辦法

仲裁員數量不足是仲裁隊伍建設面臨的首要難題，也是影響仲裁案件處理效率的主要羈絆。原勞動和社會保障部提出的50個案件配備1個仲裁工作人員的原則，在現階段和新的形勢下，絕大多數仲裁機構都難以實現，有的人均處理案件往往超過該原則的數倍乃至十幾倍，進而影響了案件處理的效率和質量。在目前編制緊縮的情況下，單純依靠增加行政事業在編人員來壯大仲裁隊伍在某些地區有一定困難。而南通實行仲裁雇員制度采取的是較為成熟的政府購買服務的方式，由財政出資聘請非行政事業性質、具有法律專業知識和實踐經驗的仲裁雇員，充實到仲裁隊伍中，以免受制于編制的限制。其招錄時間較短，錄用條件也可因地制宜，體現了該制度的靈活性。把政治可靠、專業對口、業務素質精通、綜合能力強的同志招聘進來，能夠“短、平、快”地解決案件數量多與仲裁員數量少的矛盾。

3.實行勞動人事爭議仲裁雇員制度是節約成本、切實提升案件處理質量的有效途徑

仲裁機構中原有的行政事業人員，多為通過公開考試錄取的通用型人才，特別是新錄用人員，缺乏仲裁案件處理的法律專業知識，也缺乏實踐經驗。而仲裁雇員制度在聘用條件上，只要堅持高標準，嚴格準入條件，比如，要求雇員具有較高程度的法律專業知識和實踐經驗，確保所招錄的雇員具有能在短期內勝任獨任處理案件的能力，能在短時間內彌補仲裁隊伍中專門人才的缺失，這也從專業層面上為案件處理質量的提高提供了有力保證。同時，仲裁雇員并非終身制，而是能進能出。因此，適當聘用仲裁雇員，不會人為增加編制和財政負擔，反而會在加強仲裁隊伍建設的前提下節約行政成本、減輕政府壓力。

二、實行勞動人事爭議仲裁雇員制度的可行性

筆者所在的南通市勞動人事爭議仲裁院，自2009年以來，一直在探索和尋找加強仲裁隊伍建設的有效方法和路徑。通過近三年的嘗試和實踐，取得了明顯的成效。

2008年，原南通市勞動爭議仲裁機構共受理1353件，但僅有行政編制的專職仲裁員3人，平均每人處理案件達451件。2009年成立南通市勞動人事爭議仲裁院后，市委、市政府高度重視，重新核定編制，人數有所增加，人均辦案量雖有所下降，但是“案多人少”的問題還仍然突出。據統計，專職仲裁員平均每人每個工作日仍要處理1.2件，疲于應付，辦案的效率和質量在一定程度上也難免會受到影響。為了有效地解決好這個問題，南通市勞動人事爭議仲裁院于2009年6月實行了仲裁雇員制度，以政府購買服務的方式，向社會公開招聘非事業性質的仲裁雇員，在經過嚴格考核和審查合格后，再經強化培訓，錄用了3名律師執業滿3年的同志從事專職仲裁員工作，另錄用了1名具有法律專業知識的同志擔任書記員。實施仲裁雇員制度后，仲裁員人均處理的案件數量明顯下降，效率和質量明顯提升，絕大多數案件能在30日至45日內結案，案件的調撤率也上升了近10%。從雇員的辦案情況看，2009年下半年以來，仲裁雇員處理的爭議案件數占該仲裁院同期受理案件的30%以上，雇員每年所辦案件的調撤率在85%左右。而且，相比行政和事業編制人員，雇員不占人員編制，費用相對不高，但對于解決案多人少的問題成效明顯，也能實實在在地為政府在解決仲裁工作人員緊缺與編制經費受限的問題上分憂解難。

仲裁雇員如今已成為南通市勞動人事爭議仲裁院處理勞動人事爭議案件的一支新生力量。在當前勞動人事爭議多發、和諧勞動關系任務嚴峻的形勢下，仲裁雇員制度對加大案件的調處力度、提高案件的處理效率、提升案件的處理質量起到了積極的作用。實踐證明，實行勞動人事爭議仲裁雇員制度對于加強仲裁隊伍建設，既順應了構建和諧勞動關系的社會發展理念，也符合當前勞動人事爭議發展的態勢，在今后一段時期內，可再進一步開拓思維，摸索辦法，尋找更多的途徑，有針對性的加以解決。

三、施行勞動人事爭議仲裁雇員制度需要注意和把握的幾個問題

南通市實行勞動人事爭議仲裁雇員制度后，成效顯而易見。但筆者認為，雇員制度畢竟是一種嘗試和探索，沒有成熟的模式和經驗可借鑒，要使雇員真正成為行家里手，在具體的工作實踐中，還應注意和把握以下幾個問題：

1.必須堅持高標準原則，嚴格把住用人關口

仲裁雇員制度的根本目的是解決仲裁隊伍專業人才不足的問題，因此，必須從嚴把住雇員招錄關口，堅持任人唯賢、量才用人的標準。堅持招錄具有政治大局觀、品德優良并又具備法律專業知識和實踐經驗的實用人才，堅決杜絕將品德不良或不具備專業知識的人招錄進入仲裁隊伍。只有這樣才能充分發揮仲裁雇員制度的優勢作用，才能確保在壯大仲裁隊伍的同時不斷提升仲裁隊伍的業務水平。

2.必須加強組織領導，關心支持雇員工作

各級政府和主管部門要以培育和樹立服務性政府理念為前提，切實加強組織領導，支持和推廣仲裁雇員制度的創新和實踐，著力支持和促進各仲裁機構解決仲裁雇員制度實行中出現的各種困難，并在這一過程中進一步完善仲裁雇員制度，進而發揮其在仲裁隊伍建設中的優勢作用。

3.必須建立完善制度，規范雇員的管理運作

仲裁雇員制度作為仲裁隊伍建設的有效途徑，不能僅依靠領導意志來推動，而應從制度的建立和完善上下功夫。目前，仲裁雇員制度在部分地區的實行，沒有統一標準和模式，效果和影響不盡相同，有關雇員的各項制度也都欠完善，甚至是空白。而任何用人模式的運行缺乏必要的制度約束，就會出現偏差。我們必須在總結各地仲裁雇員制度施行利和弊的基礎上，盡快推動仲裁雇員的制度化建設工作，以制度的形式對實行仲裁雇員的全過程進行明確和規范，才能使仲裁雇員制度良性發展而成為常態，確保該制度施行目的不偏失，也才能最大限度地發揮仲裁雇員制度的優勢作用。