公共事務管理實踐報告范文

導語：如何才能寫好一篇公共事務管理實踐報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

州機關事務管理局：

根據安排，現就XX市2020年節約型機關創建工作情況匯報如下：

一、主要做法及成效

（一）加強“活力創建”濃氛圍

自2020年9月9日XX州節約型機關創建行動工作培訓會以來，XX市機關事務管理局高度重視，迅速行動，狠抓落實，以“綠色環保、節約先行”為切入點，以節水電、降能耗為行動基準，全面推進全市節約型機關創建工作。

（二）建立“精兵強將”壯隊伍

為確保“節約型機關”創建行動工作順利開展并取得實效，特由市機關事務管理局會同市發改局、市財政局共同下發了《關于開展節約型機關創建行動工作的通知》（仁管發〔2020〕1號）文件，并成立了XX市“節約型機關”創建行動工作領導小組，由市政府辦主任任組長，市政府辦副主任、市發改局局長、市財政局副局長、市政務中心主任、市機關事務管理局局長任副組長。主要負責統籌協調好全市“節約型機關”創建工作，督導推進全市各單位建立工作機制，制定市級創建行動并組織實施，督促、指導各單位機關創建工作的業務指導及培訓。

從市政府辦、市發改局、市財政局、市機關事務管理局抽調專人充實強化創建隊伍。同時，市財政局負責在創建工作中加大政府綠色采購的力度，并給予必要的資金保障。

（三）強化“行動目標”強管理

為引導全市各單位形成節約環保、綠色低碳、文明健康的工作和生活方式，切實降低行政成本，讓全市朝著節約型經濟發展、節約型社會建設，我市通過創建行動，逐步建立管理規范、執行有效的節能降耗長效機制。

XX市計劃2022年創建43個單位，2020年創建批次22個單位，目前年度計劃已完成，完成率100%。

二、存在的困難及問題

（一）思想認識不高。市直各部門認為此項工作僅僅只局限于環境衛生方面，加之未經過專業系統的培訓，對各項政策是知其一不知其二，致使工作調度出現無序的情況，在合理兼顧方面做得不夠。

（二）業務水平需進一步提升。節約型機關創建工作此前并不屬于我市機關事務管理業務范疇，自接手以來，由于工作涉及面較廣，涉及事項較為瑣碎，加上業務不精，因此在各個單位日常工作調度中缺乏精準、高效的管理水平。

三、下步工作打算

（一）做好機構職能轉變工作。做好局機構職能轉變工作，推進節約型機關創建工作，建立協調順暢的協作配合機制和監督檢查機制。

（二）強化管理、創新機制。嚴格貫徹落實中央、省、州、市各項工作規定制度，建立健全工作安排、審核、監督等相關制度，加大對全市節約型機關工作的指導監督檢查力度。創新工作機制，與全市各部門、以及周邊各縣實行客情信息互通，統一協調，集體聯動。

篇2

在公共行政領域，治理是相對于統治而言的一個概念。它代表著一種新的管理模式，意味著“公共行政主體的多元化、公共事務責任的重新分配、公共行政的多向性和互動性”，以及政府作用的重新定位。它建立在對傳統等級官僚制模式和自發市場模式反思的基礎上，伴隨著全球化進程的擴展和信息社會的到來而產生。

在解決公共領域的各種問題中，政府、社會、公民個體到底誰該負責、如何負責，政府與市場、政府與公民社會，甚至中央政府與地方政府之間的權責如何劃分，彼此如何溝通和協作，都是治理理論和實踐所要涉及的內容。

它是“個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。

治理理論在世界范圍獲得推崇，但治理實踐本身卻充滿爭議。治理偏重直接民主，卻仍需要間接民主；提倡多中心治理，但官僚制這一組織方式仍然發揮著重要作用；重構合法性的同時，縮小了公共責任的范圍；分權提高了社會自主自治程度，卻也帶來了分散主義、本位主義和地方保護。這中間的度如何把握，由此產生的爭議和分歧，應采用何種形式，如何化解，這在世界各國見仁見智。

在走向理想化的治理社會，構建科學合理、且能受到社會普遍認可的治理體制機制之前，每個社會都要經歷權力和智慧的博弈，經歷曲折和鎮痛。所以治理是結果，更是一個過程。在我國如此，在西方國家亦如此。

當前，中國政府提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略目標，如何才能因地制宜，實現這一目標？首先要對治理本身有清晰、理性的認識。而治理理論和實踐發端于西方，為此，本期我們追根溯源，邀請多位專家分別從當代西方治理理論的源流、趨勢，治理理論的主要內容，治理實踐的特點，治理進程中可能遇到的問題，乃至中國治理實踐與西方治理實踐的聯系和區別入手，拋磚引玉，希望能引發各界對治理理論和實踐更深入、廣泛的研究和討論，最終對我國國家治理體系和治理能力現代化實踐有所助益。

―人民論壇“特別策劃”組

當代西方治理的理論與實踐表明，良好的治理既需要國家、社會與公民等治理主體的能力發展，同時又是國家治理體系整合的結果，需要有良好的本土化能力。所以，我們不能過分地強調治理理論的神奇效果，它仍然只是一種公共事務管理模式。而這種管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那樣，“市場、國家和治理都會失敗，這沒有什么可驚奇的”。

―佟德志

治理理論認為，那種“只有政府才具有公益心和使命感”的認識是片面的，社會組織和公民也有相當的責任心和道德感，也有為社會、為他人（當然最終也為自己）服務的動機。社會組織和公民廣泛參與公共服務過程，與其說是一種制度安排，不如說是一種內在人性的趨動。治理理論關心公共事務管理責任在國家與社會、公共部門與私人部門之間的重新分配，認為公共責任有從政府部門轉移到非政府部門的趨勢。

―郎佩娟

日本的福利改革是一場既涉及到國家政治、經濟、社會、文化等宏觀領域的變化，又與個人生活、家庭、地區等微觀現實生活密切相關的具有挑戰意義的改革。雖然它只能是一場不徹底的改革，但在部分領域，如地區福利建設、普遍主義福利機制建設、居民參與、市場參與等方面，確實也發生了一些令人矚目的變化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民與行政關系轉變等深層問題，因此，也不能忽視這些轉變所具有的社會轉型的含義。

―宋金文

目前，我國的經濟社會發展到了新的階段，積累了一些較為嚴重的經濟社會問題，政府治理面臨巨大的壓力。相較于西方社會，我國社會治理實踐中的公民參與發展時日較短，發展程度較低，需要改變、改善的空間也較大。為應對經濟社會轉型中的問題，我們可以借鑒西方國家治理的經驗，為公民參與治理提供更多的機會與平臺。

―胡稅根 李幼蕓

篇3

關鍵詞：地方公共事務； 政府壟斷； 治理危機；新思維

一、公共事務及其治理的傳統方式

（一）公共事務及其“公共屬性”的傳統認識

近代以來，隨著市場經濟與公民權利的確立，社會出現公共領域與私人領域的分離，社會事務被劃分為公共事務與私人事務。私人事務即私人領域的事務，它與個人或周圍少數人的私人利益相關，其收益由私人所得、成本由個人承擔，因而應由市場交易和個人自主處理。政府不得隨意規定、干預或替代私人領域的事務，更不得以追求“公意”為借口強迫社會“化私為公”。確保私人事務的自主性，既是調動個人積極性、維護公民自由、市場秩序的基礎，也是實現社會繁榮的基礎。

公共事務是指與一定地域共同體成員公共利益相關的社會事務。公共事務是公共利益的外在體現，在現實生活中主要體現為一定共同體成員普遍需求的公共產品和公共服務，其具體內容包括：公共問題的確立、公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協調和控制、公共物品的合理利用與監管，以及為社會成員提供各種社會服務，等等 。[1]公共事務追求的是公共利益，其成本由一定共同體成員共同承擔、收益也歸一定共同體成員所共享，應采取集體行動加以解決。

公共事務的根本屬性是其“公共性”，即公共事務產生于社會公共需求，對其治理是為了實現和滿足一定的公共利益。傳統觀點認為，相對于私人事務而言，公共事務具有如下“公共屬性”：（1）效用的不可分割性；（2）消費的非排他性；（3）取得方式的非競爭性；（4）提供目的的非營利性；（5）生產的規模性；（6）績效衡量的困難性。其中的核心特征是非排他性與非競爭性，分別體現了公共事務在產權方面的社會“共有”性質和消費方面的社會“共享”性質。

公共事務的“公共屬性”，使得公共物品與公共服務的生產與消費往往存在“搭便車”、不合作等機會主義行為，無法通過市場交易自主實現，這既是“市場失靈”的關鍵所在，也是“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”[2]的原因。因此，傳統的觀點認為，公共物品與公共服務應當由專門的公共管理機構——政府來壟斷性地生產和經營。而且，政府是一定地域合法壟斷著強制力的制度安排，在課稅、運用財政貨幣政策等動用資源能力和許可、禁止等普遍性強制力方面具有優勢，可以在公共利益的名義下對公共事務作出安排，克服公共產品與公共服務生產與消費中的上述問題，并實現規模經濟。

（二）公共事務治理的傳統方式：政府壟斷

公共事務的傳統治理方式是政府壟斷的。這種制度設計的理論基礎在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要協調者或公共利益的代表者；二是公共產品與公共服務如果采取私人生產方式，難以解決消費中的“搭便車”行為以及供給不足等問題，客觀上需要求助于政府。邁克爾·泰勒的一句話很好地概括了這兩種理由：“如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協作，實現他們的共同利益，尤其是不能為自己的提供某些特定的公共物品。”[3]

在這種“公私”二元分離的思維下，盡管自由主義者和政府主義者對政府壟斷公共事務的范圍與程度上存在著認識上的差異，但他們都默認政府壟斷公共事務的必要性與合法性，因而形成了兩種典型意義的政府壟斷公共事務模式。

自由主義者站在“經濟人”假設與個人理性計算的立場上認為：個人利益的絕對優先性、與私人事務的自主性，既是市場機制的基本邏輯，也是社會運行的基本動力和人類繁榮的基礎；為了防止私人對自我利益的追逐而導致社會秩序的沖突，才需要政府“這個必要的邪惡”作出相應的制度安排；為了防止同樣是自利性質的政府可能會濫用強權，危害市場自由與公民自由，有必要對政府權限與功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。無論自由主義的具體形態隨著時代如何變化，這些主張基本上沒有改變。如古典自由主義的代表人物亞當·斯密將政府的義務規定為三項：保護社會免受其他獨立社會的侵犯；保護社會上各個人免受其他的侵害或壓迫；出于公益目的建設并維持某些公共事業及某些公共設施。[4]當代自由主義者基本上秉承了亞當·斯密以來的古典自由主義傳統，依據個人自由至上原則和對政府的極度不信任，盡可能減少政府主持公共事務的范圍與數量。在整個20世紀，雖然自由主義的呼聲一直不斷，但現實中隨著公共生活的日新月異，尤其是二戰后公民權利要求的逐步擴大，公共事務日趨豐富膨脹，人類社會回到亞當·斯密的自由放任時代顯然是不可能的，政府廣泛承攬公共事務是西方世界的普遍事實。

政府中心論者站在對政府與社會不一致的人性觀和集體理性假設的基礎上，作出了完全相反的判斷：社會是由無數無知、盲動、自私的個體組成的，他們不會也不能夠自動地追求公共利益，甚至可能利用各種機會主義去損害公共利益，因而需要作為“公益”化身的政府來代表全社會和最長久的利益；政府的責任就是盡可能地為社會謀求“公益”，而且政府的理性與“無私精神”使其有能力實現上述責任與任務；為維護和不斷增進公共利益，政府應盡量擴大政府介入社會生活的范圍與程度。政府中心論的觀點是從反駁古典自由主義開始的。從19世紀中葉起，資本主義社會的各種矛盾日趨加重，經濟危機越來越頻繁，貧富差距越來越大。當時的一些學者如托馬斯·H·格林、J·A·霍布森、哈羅德·拉斯基、R·M·麥基弗等人認為，政府再也不能像過去那樣無所作為了，而應積極地干預社會生活，促進社會福利。在政府干預的歷史進程中， “和凱恩斯主義對這一進程的發展具有重大的意義，他們促成了政府干預的合法化”[5]。社會主義國家根據的思想建立了公有制經濟和計劃體制，政府不僅自上而下、一統到底地包攬了一切公共事務，而且還以單位制為核心來配置一切權力、資源和社會福利。“沒有單位，一個城里人就無法生存，他不僅沒有穩固的經濟來源，也沒有保障他合法權益的組織，完全被排斥在社會之外”[6]。資本主義國家根據凱恩斯理論在二戰后普遍確立了政府干預體制，建立了完善的福利經濟體系，個體生活從“搖籃到墳墓”，“無不受到政府活動的影響”[7]。

可見，近代以來，除了自由資本主義時期由于公共生活較為簡單，政府承攬的公共事務較少外，無論社會主義國家還是資本主義國家，政府都在事實上廣泛承攬和壟斷了大量公共事務，盡管它們的政府壟斷公共事務的范圍有所差異。

二、政府壟斷公共事務的治理危機

政府壟斷公共事務的做法，在工業時代還有一定可行性與可能性，但在信息化與全球化時代則遇到了前所未有的危機。20世紀80年代以來，隨著福利社會在西方國家危機的加重以及計劃經濟在社會主義國家的破產，政府壟斷公共事務的可能性與可行性越來越受到人們的質疑。

從理論上分析，政府壟斷公共事務所產生的種種弊端的根源，在于政府自身理性與結構的內在缺陷：（1）政府及其官員雖然具有追求公共目的的一面，但客觀上也存在自利性。政府的自利性往往導致政府權力的濫用與腐敗，不僅使公共利益扭曲和異化，而且還損害了經濟自由的根基，使社會資源造成浪費。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市場失敗”一樣也存在信息不對稱問題，公共需求得不到有效顯示或有效認定，常常出現與社會需求不一致的供給，要么過剩要么不足，要么有些人得到滿足有些人得不到滿足。此外，政府對公共事務采取的是強制性、標準化的供給，公民又缺乏自主選擇的權利和機會，無論“公意”還是“公害”產品與服務，只能被動“接受”。（3）由于缺乏相應的競爭和外部壓力、公共產品與公共服務投入與產出的分離性質以及產出結果的模糊性與難以度量性、官員個人工作努力與合理收入難以建立有機的聯系、代議制及社會對政府及其官員行為監督方面也存在信息不對稱等原因，導致政府部門及其官員激勵與約束機制的不足。

從社會現實上分析，當代世界各國政府都面臨著共同的難題：一方面是公民對公共產品與公共服務需求的不斷增加和需求形式的多樣化，全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領域和公共問題；另一方面是政府的疲于應付，財政危機、管理危機和信任危機日益困繞著政府。這兩方面的危機具體表現為：（1）政府規模日趨膨脹。在過去的一百年里，“國家在規模和任務方面都已經夢幻般地膨脹起來”。[8]政府職能擴張、公共財政開支的不斷增加、政府機構與公職人員的迅速增加，不僅嚴重限制了市場功能的發揮，而且也制造了大量浪費問題，降低了社會資源配置的整體效率。此外，政府壟斷性的服務，既造成人們對政府的懶惰心理和依賴性，也打擊了私人部門、志愿性組織和非政府組織（NGOs）的積極性，導致整個社會對公共事務和公共利益的普遍性憤怒與冷漠。正如克老斯·奧費所言：“福利國家使人為難的奧秘在于，它對資本主義積累的影響很可能變成破壞性的……，然而它的廢除卻可能是徹底毀滅性的”[9]，無論減少福利還是增加稅收，都將引起人們的強烈反抗。（2）傳統官僚制的管理危機。在信息時代，注重規則理性與分工的官僚制公共行政組織模式，其部門主義、形式主義、官僚主義、信息失真、協調困難、關注過程而忽視結果、關注局部效率而忽視整體效率、組織專橫、缺乏人文關懷精神、行動遲緩與僵化、效率低下、缺乏創新和回應性等負面效應日漸凸顯，引發了人們的強烈不滿。“重塑政府”與“打破官僚制”[10]，成為時代對政府不滿意的最響亮口號。（3）政府的信任危機。面對信息化和全球化所帶來的社會結構的急劇轉型、社會一致性的解體和后現代文化的分裂、各種公共問題的日益復雜與惡化以及政府的無能為力，公眾對政府的效能與未來越來越不抱幻想與希望，政府面臨著前所未有的社會信任危機與合法性危機。這種對政府的信任危機，直接導致了20世紀晚期“反國家主義”[11]狂朝的出現，并加劇了社會公共生活的整體性危機[12]。

可見，在政府直接壟斷公共產品與公共服務供給和生產的情形下，由于政府自身的內在理性與結構缺陷，在現實中也存在著“政府失效”問題。20世紀80年代以來，世界范圍內掀起了一股全球性、持續性的行政改革浪潮。這場改革運動不僅僅是政府內部官僚制技術的完善、政府對企業治理工具與市場機制的簡單引入、政府內部的分權與權力下放，也不是政府與市場“非此即彼”的政策搖擺，而是對公共事務的“公共屬性”及其治理方式進行的反思和探索。

三、地方公共事務治理方式的反思與探索

（一）對地方公共事務“公共屬性”的再認識

1、 地方公共事務的層次性與區域性

公共事務具有縱向的層次性。按照區域屬性，公共事務可分為國際性公共事務、全國性公

共事務、不同層級地方行政區的公共事務、社區性公共事務。公共選擇的代表人物布坎南認為：人們總是關心與自己利益密切相關的事務，“個人往往與大于他們自己和直系家庭較大的社會發生關系和表示一致”，而這些社會成員“在地理上和人數上都是次國家規模”的；中央政府號召的所謂“國家利益”或“國家目標”，在全體國民心目中則相對較少，只有“在面對經證實的和明顯的外部威脅”時才能發揮作用；更主要的是，那些本身充當“統治者”的人，與不居官位的“被統治者”一樣，也沒有多少“國家利益”思想，他們認同的只是各種不同的“次國家團體”的利益。[13]這表明，公共事務總是與一定社會共同體利益相關的公共事務。如果僅從抽象意義上談公共事務，公共利益就可能處于虛置狀態或被“掌權者”任意扭曲和侵蝕的狀態。因此，對與不同層級和區域共同體成員利益密切相關的地方公共事務，必須采取由不同共同體低到高的方式逐次解決，即應保證社區、基層政府解決其公共事務的優先性。這樣安排的目的在于，這些共同體成員對該公共事務所涉及的公共利益關注程度最高，對公共產品與公共服務需求顯示的信息將更加客觀，從而既有利于在現實中更好地聚合和實現公共利益，也有利于增加公共產品與公共服務的供給力量。

2、 地方公共事務的差異性與多樣性

與全國性公共事務的整體性不同，地方公共事務具有顯著的差異性與多樣性。不同行政

區和民族地區，由于生活方式、文化、經濟發展水平與社會發展階段的差異，對一個行政區和民族地區確定的公共事務范圍與內容，對另一個行政區和民族地區來說，則可能不適用；不同社區，由于社群之間的差異，公共產品與公共服務的需求也存在較大差異。恰恰是地方公共事務的多樣性和差異性，“檢驗了政府壟斷公共事務權力的優點和缺點，同時，以益公惠民、服務大眾為宗旨，以非營利性基本原則的民間社團組織與政府分擔公共事務責任提供了實踐依據，并創造了極大的機會和生長空間。”[14]這表明：只有中央政府與地方政府之間、不同層級的地方政府之間的制度安排是分權化的，政府才能實現對不同共同體公共利益實際需求的回應性；社區組織、民間社團以及公民的志愿性與自發性行動，利用其自身機制的自主性、靈活機動性，可以在地方公共事務治理方面發揮著拾遺補缺的作用，從而增加地方公共事務治理的社會資本。

3、地方公共事務的相對性

公共事務的非排他性與非競爭性是與私人事務相比較而言的，現實中各類公共產品與公

共服務之間往往有著不同的公共性“純度”；而地方公共事務與全國性公共事務相比，其公共性也有著不同的“純度”：（1） 從空間上看，地方公共事務的范圍具有相對性，如某個城市或社區的綠化對該城市或小區內部來說是公益物品，但對于該城市或社區以外的人來說其公共性卻在降低。（2）從時間上看，有些地方公共事務具有明顯的階段性與動態性，往往會隨著時展而發生變化。隨著收費技術的提高，以前共同使用卻無法實行分割或付費消費的公共物品和服務現在可以很容易地進行分割或排他性收費，如有線電視、收費公路；以前一些無法展開競爭性生產的公共物品和服務也可以引進競爭機制，如私人也可以參與基礎設施的融資、修建和管理；即使政府提供的某些傳統服務，隨著政府服務內容的多元化以及人們需求的個性化與多樣化也具有了私人性質，如關于氣象信息的特殊服務。（3）從具體情況來看，物品的屬性與其當時所處的具體情況是相關聯的，“例如人人所熟知的公路，其屬性在不同的條件下會有不同的變化。在不擁擠，也不收費的情況下，它就是一個純粹的公益物品；在擁擠且收費的情況下，它則具有純粹私益物品的性質；不擁擠但要收費的公路，就象是有空位的電影院一樣，是一種俱樂部資源；擁擠但不收費的公路，其性質則與公共池塘資源相似。”[15]地方公共事務“公共屬性”的相對性表明：公共產品與公共服務既可以采取政府供給與壟斷生產的方式，也可以采取政府規劃和供給，而具體生產或經營管理則利用市場力量、社會民間力量或政府與它們合作的方式；同時，這也為作為消費者的公民的自主選擇提供了可能性。

4、地方公共事務的主要內容是公共服務

從橫向意義上，地方公共事務可分為管制型（如國家法律、國家安全、社會治安、公共秩

序、消費安全等）與服務型（如基礎設施、公用設施、社會保障、醫療保健、疾病防治）兩大類。對社會公眾來說，不同社會群體對這兩類公共產品與公共服務需求的種類、數量、質量、層次、強度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度與方式：管制型的公共事務可以更多依賴政府，而服務型的公共事務可以采取利用民間力量的社會化機制和企業力量的市場機制以及可供社會公眾自主選擇的多元化方式。隨著民主觀念的發展以及社會公眾對政府服務的不斷提高，即使政府的管制行為也應當納入服務體系和服務視角中來。因此，如何提供高效、高品質、多元化的公共服務，越來越成為地方公共事務治理的主要課題。

（二）地方公共事務治理的新思維

對地方公共事務“公共屬性”的反思，顯示了近代社會以來所確立的“公私”二元分離格局在當今時代的局限性，以及破除政府對地方公共事務壟斷的必要性與可能性，這為公共行政改革中引入市場力量和社會力量，構建政府與市場、公民社會組織合作的多元主體的治理網絡結構與復合型、多樣性的地方公共事務制度安排提供了新的思維。從宏觀視角加以分析，這種新思維主要包括如下九個方面：

（1）確立市場自主與公民自由的優先價值，減少政府對社會和經濟領域的不當介入或干預。現實中的公共行政改革表現為收縮政府職能的范圍，政府從一些“不該管、管不了、也管不好”的社會領域中退出，確保私人事務的自主治理。具體方向包括通過私有化或民營化減少政府主導地方公共事務的職能范圍，增加市場配置社會資源的空；放松政府對經濟生活的控制和管制，提升市場配置社會資源的自由度；確保公民的各項自由和權利，鼓勵公民自主處理私人事務并自主承擔相應責任。對于由社會主義計劃經濟向市場經濟過渡的中國來說，實現政府由“全能政府”向“有限政府”的轉變，就尤為重要。

（2）推進社區自治，發揮社區自主解決社會基層公共事務的功能。社區在社會基層的自我管理和自我服務方面具有廣泛的功能。社區公共事務的民主自治（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）及其協商與和諧精神，既是原始的民主傳統風尚，也是現代民主政治的起源和基礎；社區公共事務的自我管理，既是公民社會存在的最基本形式，也是整個社會管理的基礎，還是公眾連接政府的橋梁，更是社會公眾凝聚力量對政府進行制約的依托；社區廣泛的公共服務（包括社區保健、社區就業、社區教育與培訓、社區福利事業、社區互助、管理公共財產、開展文化活動、開展體育活動、進行社區公共建設、保障社區公共安全、社區志愿者行動等），既是最貼近社會公眾需求的服務，也能充分調動大家參與的積極性和公共關懷精神。我國的社區自治組織主要是城市中的居民委員會和農村中的村民委員會，它們是自我服務、自我管理、自我教育和自我發展的社會組織。在城市，隨著我國單位體制改革的深入，居民由“單位人”向“社區人”的轉變，社區配置資源的作用日益突出，居民與所居社區的關系將越來越密切；在農村，隨著村民自治組織的健全與農村經濟的發展，村民自治組織發揮在公民參與與公共服務方面作用也越來越突出。健全、自主的居民自治組織與村民自治組織既是中國公共管理的重要主體，也是地方公共事務治理的主要力量。因此，要充分確保社區自治的各項權利，發揮社區在基層社會公共事務方面的自管理和自我服務功能。

（3）推進公共服務市場化，利用市場力量和市場機制提升公共服務的供給能力與供給質量。隨著市場力量的崛起，地方公共事務的治理將更多引入市場力量和市場機制。對于服務性的地方公共事務，政府主要承擔規劃、組織和監督的功能；具體公共服務產品的生產與經營，采取政府授權、委托、特許經營、合同制、簽約外包、服務購買、政府補助等形式，由其他公共部門、政府與私人部門合作、私人部門以市場化競爭的方式具體提供；公共服務產品的消費也采取憑單制、服務代用券等政府規定的消費者自主選擇或用者付費消費等不同方式。這種政府供給、市場化生產、消費者自主選擇的公共服務機制，更好地顯示和滿足了公共需求的多樣化，有助于提高公共服務的供給質量與供給能力。

（4）推進公共管理的社會化，發揮民間社會力量在地方公共事務治理的功能。民間社會力量，是一個組成要素非常寬泛的概念，除了社區自治組織外，還包括各種非政府的公共部門（如國有企業、國有事業單位）、各種利益團體、社會中介組織、民間志愿者組織、民間慈善組織、民間非營利組織等，有人稱之為“第三部門”。民間社會力量是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”只外的“第三只手”，對私人事務的處理和政府的某些職能，都起著重要的替代或輔作用。國有企業和國有事業單位，雖具有相對于政府的獨立性，卻直接或間接地為政府職能目標服務；各種政黨和利益團體，可以直接處理一定階層和社會集團或群體內部的事務，也是一定群體的社會成員與政府聯系的紐帶；社會中介組織為市場活動中的企業之間、企業與消費者之間供各種服務，也為政府與市場、政府與社會公眾之間的溝通與協調提供橋梁和媒介；民間志愿者組織、民間慈善組織、民間非營利組織等民間公益組織，以非營利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、資金來源的多元性等特性，直接服務于社會弱勢群體和特定群體，滿足其基本需要（如教育、醫療、衛生、就業、法律咨詢等方面的社會救助、扶貧幫困和慈善行動），社會救助服務，或直接服務于社會公益事業（從事環境保護、動物保護、大型社會活動，興辦民間教育和福利院、敬老院、孤兒院以及救質的基金會等公益事業），為社會提供公共服務。中國民間社會力量的發展方向應當是：積極推進政企分開、政事分開，確保國有企業和國有事業單位的相對自主權與公益性；積極推進現有社會團體、社會組織、社會中介組織的非行政化和自主化，鼓勵民間社會組織的自主發展，同時加強政府對它們的引導和依法活動的監管。只有具有健全而發達的民間社會力量，所謂“小政府、大社會”的目標才能實現。

（5）建立多層級、分權化的政府權力與責任體系，增加對社會公共利益需求的回應性。根據公共利益與特定共同體成員的關聯性，地方公共事務具有不同層級的行政區屬性，其中基層政府處理的公共事務與社會公眾的公共利益最密切。建立多層級、分權化的政府權力與責任體系，確保基層政府處理區域內地方公共事務的優先權與自主性，不僅有利于發揮基層政府地方知識與地方信息的優勢，而且可以使“政府更接近人民”。世界銀行1999的年度報告認為，“全球化與地方化”將是21世紀世界發展的潮流。地方化的好處是有助于提升基層民眾的參與，增加其對行政區內公共需求回應的行動能力，建立更有效、更具回應性和對民眾負責的地方政府[16]；同時，也有助于同一層級行政區之間的既競爭又合作的關系，從而提升地方公共利益實現的水平。為此，地方公共事務的治理，應建立基層政府自治優先、多層級政府復合治理的公共權力格局與公共利益實現機制。現實中的公共行政改革除了要實現政府向社區、公民、社會組織轉移權力外，政府體系內部也要確立合理的分權與責任結構，增強基層政府自主處理基層公共事務的自治權限，同時鼓勵不同區域的地方政府競爭與合作。對中國而言，政府內部權責結構的合理化，不僅要處理好中央政府與省級政府的關系，而且還要處理好省級政府與縣級政府、縣級政府與鄉鎮政府及其上下級政府職能部門之間的關系，上級政府及其職能部門要向下級政府及其職能部門轉移更多的權力與責任，尤其是擴大鄉鎮和縣級政府的處理本行政區公共事務的自主權利。只有在下級政府無力處理，或涉及更大行政區范圍的公共事務，才由上一級行政區政府處理。這種政府內部的多中心，充分考慮了公共利益與特定共同體的關聯性，既有利于公共利益的最終實現，也有助于提升政府的合法性。

（6）在地方公共事務多元主體的治理結構中，要求正確處理政府與其他社會行為主體之間的關系。要改變政府過去對公民、廠商、社會組織的管理與被管理、控制與被控制關系，形成一種更強調服務、相互依賴、互動合作的新關系。為此，公共行政改革中要弱化政府對公民、公民、廠商、社會組織的控制功能，強化政府的服務意識與服務措施（如開放式服務、一條龍式服務、單一窗口式服務、明確作出各種服務標準與服務質量的承諾、簡化辦事環節與程序、改變工作作風等），提高政府服務的滿意度；政府與公民、廠商、公民組織之間，要構建相互依賴與互動合作的伙伴關系，形成地方公共事務治理中政府、市場、社會優勢互補的新局面；政府的主要職責是對地方公共事務進行規劃、引導和協調，以及對市場和社會無力解決的公共事務扮演著“最后一著”的補救角色，同時對市場與社會自治理力量進行必要的依法監管。但這種政府職責與角色，并不是建立一個至高無上的政府。相反，政府承擔的是設計機構制度，提出遠景設想，不僅促進各個領域的自組織，而且還能夠使各式各樣的自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動及后果等實現協調。[17]

（7）維持公共領域的開放性，確保地方公共事務治理過程中的民主性。在政府壟斷公共事務的傳統治理結構下，即使根據代議制原則存在著社會民主參與機制，但這種參與也是間接性、從屬性和工具性的。公共管理視角下地方公共事務的治理，更強調社會的主導性、直接性民主參與。除了間接民主的代議制及公民的自組織民主機制外，公共行政改革中要不斷增進政府活動的公開性與透明性，使社會公眾和廠商可以更直接地了解公共事務治理的實踐過程；各種公開討論的公共論壇、聽證制度、公眾參與制度，使各級政府更加關注民意訴求，公眾意見和建議對公共決策有著更大的影響。社會自組織機制的民主性、政府行政的公開性，有助于對公共利益和公共需求進行充分的顯示、協商、聚合，從而提升公共利益分配的公平性與公正性。對中國地方政府來說，要以加入世貿組織為契機，進一步推進政務公開，建立政務公開的信息披露制度和公眾參與機制。

（8）根據政府自身理性與結構的局限性，健全對地方政府行政行為的監督和制約機制，確保地方行政的高效、廉潔與公正。在這方面，除了不斷改進傳統代議制以加大委托壓力與強度、提高政府公開性以強化社會監督、通過司法審查及政府內部監督以約束和控制腐敗與權力濫用外，最主要的是在政府部門之間和政府內部建立競爭機制，以提高行政效率與公共服務質量。

（9）通過引入企業管理機制和運用網絡信息技術，不斷改革地方政府的官僚制組織體制。在控制方式上，要強化以目標、產出結果的行為導向，建立以服務對象為主體的外部績效評估體系，來代替傳統的注重投入與內部程序的控制體系；在預算方式上，以零基預算和績效預算替代傳統的預算方式；在組織運作方式上，引進企業的戰略管理、質量管理、結果管理、標桿管理、目標管理、靈活用工、績效工資制等機制和管理技術；在組織結構方面，設計政策制定與提供服務相分離的模式，決策相對集中化、執行機構自主化、決策與執行的關系契約化；在組織文化方面，引進和培育政府人員的顧客導向、回應性、不斷創新、組織學習、責任共同分擔等新型組織文化；在組織分工與流程方面，利用網絡信息技術再造政府的部門、層級分工與工作流程，建立整合性、快捷性的“電子政府”等。

Abstract Since modern times， under the dualistic theory on society affairs of mankind， we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property， The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world， the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs.

Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought

注釋:

[1] 參見汪玉凱.公共管理基礎問題研究[J].中國行政管理（北京），2001.（11）.19-23.

[2] (古希臘)亞里斯多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京:商務印書館，1965.48.

[3] Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation， New York: Cambridge University Press:1.

[4] 參見(英)亞當˙斯密.國民財富的性質和原因研究[M]（下卷）.郭大力，王亞南譯.北京:商務印書館，1974.252-253.

[5] (德)韋德.西方發展過程中的思想，制度和政治文化[M].轉引自吳惕安，俞可平.當代西方國家理論評析[M].西安:陜西人民出版社，240.

[6] 楊曉民，周翼虎.中國單位制度[M]. 北京:中國經濟出版社，1999.2.

[7] (美)約塞夫˙E˙斯蒂格里茲.政府經濟學[M].曾強等譯. 北京:春秋出版社，1988.2.

[8] (美)僑爾˙阿伯巴奇等.兩種人:官僚與政客[M].陶遠華等譯.北京:求實出版社，1990.2.

[9] 轉引自(英)約翰˙基恩.公共生活與晚期資本主義[M].馬音等譯. 北京:社會科學出版社，1992.85.

[10] 參見(美)戴維 ˙奧斯本，特德˙蓋布勒.改革政府—企業精神如何改革著公營部門[M].周敦仁等譯. 上海:上海人民出版社，1996；Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government ， Reading， MA. : Addison - Wesley.; Barzelay，1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley， CA: University of California Press.

[11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From "Rabid" Anti-Statism to " Mere" Anti-Statism in the 1990s. Joural of Administrative Theory & Praxis Vol.17， No.1

[12] 關于這方面的論述請參閱：(德)尤爾根˙哈貝馬斯.合法性危機[M].劉北成，曹衛東譯. 上海:上海人民出版社，2000.47-119；(美)卡爾˙博格斯.政治的終結[M].陳家剛譯.北京：社會科學出版社，2001.

[13] 參見(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市場、國家：20世紀80年代的政治經濟學[M]，吳良健等譯. 北京:北京經濟學院出版社，1988.118.

[14] 王敏，王樂夫.公共事務的責任分擔與利益共享——公共事務管理體制改革與開放的思考[J].學術研究.2001.11.73-78.

[15] 毛壽龍.IAPP理論及其現實意義[DB/OL].見IAPP網站.俱樂部資源是指具有共用性卻具有通過收費而排他性使用的資源；公共池塘資源是指具有非排他性、可分別使用與可減少性的資源，兩者都屬于公私混合性質的物品。

篇4

[關鍵詞]政務微博;微信;交互傳播;群眾工作

[中圖分類號]D252;G206[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0107 ― 02

政務微博、微信作為新興的、有代表性的官方媒介，為人民群眾獲取政府信息提供了新的渠道和方式，使群眾表達自我訴求的積極性和方式日漸多樣化。目前，以政務微博、微信為代表的“微政務”已經從型向服務型、問政型轉變。從整體上看，讓群眾有序、有效、理性地參與到“微政務”當中能激發群眾參與公共事務管理的積極性、主動性和創造性，是做好新時期群眾工作的重要保證。

一、樹立互動意識，增強服務群眾的主動性

政務微博、微信作為新媒體，與傳統媒體最大的不同就體現在互動性上。開展黨的群眾路線教育實踐活動以來，重視群眾參與，黨群干群之間的頻繁互動是此次教育活動得以扎實開展、善做善成的重要保障。廣大群眾通過政務微博、微信將改革發展中存在的問題，黨員干部身上的作風問題有針對性地表達出來，起到了“一針見血、醍醐灌頂”的效果。目前，我國微博、微信用戶呈現出爆發式增長的態勢，尤其是智能手機的大面積普及，基層群眾使用新媒體的比率大幅度攀升，使得城鄉初步實現了“微信息”的一體化。“微政務”正是在這樣的背景下得以發展壯大，逐漸成為黨和政府與群眾溝通最為便捷的媒介。在群眾眼中，“微政務”如果僅停留在簡單的信息和服務信息提示是遠遠不夠的，新媒體所具有的交互式傳播方式可以讓群眾零距離地面對公共管理部門，管理者的每一項措施都將至于群眾的監督之下，如果“微政務”僅僅是用140個字或幾幅圖片做微型“工作匯報”的話，那么在群眾眼中，這種只“曬政績”、忽視互動的“微政務”就是形式主義、在新媒體時代的集中表現。因此，重互動不僅是“微政務”的生命線，更是群眾考驗黨和政府是否全心全意為人民服務的試金石。

提高“微政務”互動性的核心是要正視群眾的意見表達和基本訴求，堅持服務導向。政務微博、微信之所以能夠引起社會的巨大關注，很大程度上取決于自身的開放性和包容性，它將群眾與政府之間的交流置于公開的互聯網世界，無論是家長里短的瑣碎小事還是久拖不決的復雜問題，統統“曬”在網上等待回復。作為公共事務管理者而言，這無疑是一種挑戰，如果面對群眾訴求采取一味回避的態度，那么群眾將會對公權力失去信心，進而造成黨群、干群關系的緊張。尤其在面對重大突發事件時，“微政務”互動性的強弱體現著政府危機管理水平的高低，面對群眾的質疑和訴求不能置之不理，相反，要采取更加積極的態度“早通報、勤溝通、多解釋”，盡最大的可能避免由于信息不對稱所造成的輿情事件，進而威脅社會穩定。值得關注的是，已經有很多政府部門通過加強政務微博、微信平臺建設，將原有的“廳”建成便民服務的“辦事廳”，網上互動帶動網下辦事效率的提高，優化工作流程，政府辦事的熱情和水平顯著提高，群眾獲取政府服務的質量和速度都明顯改善，讓“微政務”實現從“宣傳”到“服務民生”的轉變。因此，增強“微政務”的互動性不僅屬于政務公開、便民服務的范疇，更應該放在創新社會管理的視野下采取高度重視的態度。“微政務”的管理者們要從思想意識上尊重群眾的基本訴求，將群眾反映的每件事情，無論大小都在第一時間予以回饋，并協助解決，從原來的“背靠背”、“單向傳”變成“面對面”、“秒互動”，真正把“微政務”的傳播優勢轉化為更好地為民服務的“催化劑”，用親民、愛民的形象時刻把握民情、民意的走向，抓住為群眾服務的主動權。

二、完善溝通途徑，增強輿論引導的針對性

“微政務”與群眾更好地對話溝通能體現出新媒體時代黨和政府引導群眾有序參與公共事務管理的能力和水平。當前，我國經濟社會發展較快，社會結構發生了巨大的變化，改革開放以后，隨著與世界各國交流的日益頻繁，群眾思想呈現出日益多元化的趨勢，“微政務”必須適應社會變化的趨勢，用群眾聽得懂、愿意聽的語言闡釋黨和政府的方針政策，用更加務實的態度，把涉及群眾利益的大事、實事以“微言大義，潤物無聲”的方式發揮引導作用。

因此，“微政務”要著力突破語言關，善用“小句子”說清“大問題”。“微政務”最顯著的特點是發送便捷、內容精悍、互動迅速，交互式傳播的模式把群眾與政府放在了平等的交流平臺上，內容字數上的限制則讓“官話套話”失去了生存的土壤。群眾之所以對“微政務”青睞有加，是因為它改變了以往冗繁的文風，讓便民信息和措施一目了然。時下，諸多政府部門的官方微博、微信都采用群眾所熟悉的淘寶體、甄痔濉⒃芳體來一些注意事項，讓人看后印象深刻，起到了良好的社會反響。網絡語言在“微政務”中的廣泛應用在強化宣傳作用的同時，更主要的是黨風政風的轉變，黨和政府不再是板著面孔僵硬地告訴群眾應該做什么，不應該做什么，而是選取群眾聽得懂、愿意聽的網絡語言去倡導群眾如何做，怎么做，這一轉變能讓群眾聽得進去，產生認同。此外，“微政務”在語言上要力戒浮躁、避免情緒化的話語傷害群眾感情，要以更加平等、尊重、謙卑的態度面對群眾的質疑甚至“拍磚”。當前，我國經濟社會高速發展不可避免地帶來利益復雜化和訴求情緒化，網絡上的重大輿情事件和現實中的很多都是由于我們的政府官員在網絡上采用不適當的表述所造成的。官民話語權的整體改變讓習慣于頂層設計的管理者必須重視來自群眾的意見，并用群眾能接受的語言回應他們關切的問題。從黨和政府與群眾溝通的角度看，“微政務”能從形式上確保民眾的聲音被政府聽見，從內容上促進一些個案的解決，釋放社會的焦慮，促進了官民的溝通。這些都要求“微政務” 在同群眾溝通時要善于捕捉他們愛聽愛看什么，讓每條政務微博、微信得到他們認可認同，更好地吸引群眾，凝聚人氣，激發正能量。

三、匯集有效信息，提高便民服務的時效性

“微政務”便民功能的不斷彰顯讓群眾表達意見的渠道更加暢通，也為黨和政府匯聚民意、科學決策提供了有力支撐。通過與群眾在政務微博、微信上的積極互動，政府的決策更加貼近現實，能更好地抓住群眾所需所盼而政府需改需變的地方。當前，新媒體傳播最大的優勢就是信息多元化和便捷化，搜集群眾反饋的信息比以往更加直接和徹底，只有在“微政務”的運營中牢固樹立為群眾服務的宗旨，才能把群眾參與和服務群眾結合起來，讓黨和政府的每項政策都能通過“微政務”匯聚起群眾的無窮智慧，捕捉到百姓生活中最突出、最迫切的問題，改變以往政府與群眾溝通中存在的居高臨下、空洞不實，力度不夠、后勁不足的問題，真正將務實為民的利好政策扎扎實實地落實到人民群眾當中。

由此，“微政務”必須重視各種信息的收集匯總，從根本上提高自身的影響力、活躍度、傳播力、覆蓋度，進而提高政府應對突發事件的能力，提高危機公關的水平，不斷增強政府的公信力，讓人民群眾相信政府堅強果斷的執行力。每天在微博、微信上都會有大量的群眾大事小情，這些社情民意既是社會發展的晴雨表，也是政府改進工作著力點。政務微博、微信要做到的就是從紛繁復雜的信息當中找出共性問題，通過“微政務”平臺集中回答群眾在現實和發展中所遇到并需要解決的問題。尤其是要做好公共安全、收入分配、股市樓市、就業社保、教育衛生、安全生產等熱點問題和重大突發事件的輿論引導，發現網絡謠言的苗頭要做到主動出擊，從群眾立場出發解疑釋惑，化解矛盾。只有這樣，“微政務”才能親近群眾、贏得群眾，才能讓政府的每項政策都符合人民的利益，形成為民謀福的合力。

作為新媒體時代的新鮮事物，“微政務”從誕生到運營已經深深植根于人民群眾之中，是群眾的信任和關注讓“微政務”有了日益廣闊的發展舞臺，為了更好地發揮“微政務”的獨特優勢，進一步增強為群眾服務的能力，“微政務”在今后的發展還應該注意以下幾個問題：

一是擴大公務人員，尤其是基層公務人員實名微博、微信的數量，培養一批善于駕馭新媒體的復合型公務員隊伍，讓他們擴充到微政務的隊伍中來，實現公務員與群眾“點對點”的溝通模式，增強“微政務”的實用性。二是“微政務”要樹立“見微知著”的運營理念。目前，國內政務微博、微信已經逐漸打破地域界限，“微政務”應該是政府部門助推經濟社會發展的形象之窗，而不應只是單一的做好信息和形象宣傳，政務微博、微信應該宣傳推介本地區本部門的各類資源、吸引投資和人才、推動經濟發展。三是以“微問政”模式帶動政府督辦，進而提高政府辦事效率，更好地服務群眾。當前，全國各地微政務模式大部分已經實現政民互動的全媒體模式，尤其是中小城市和基層政府的微博、微信已經開始實現了政府在新媒體時代的轉型，群眾在政務微博、微信上的信息都能在最短的時間內得到反饋，如果在未來能將政府督辦與微政務進行更加緊密的合作，那么對于人民群眾來說將極大地提高他們享受公共服務的質量和水平。

實踐證明，“微政務”的發展符合時代的要求，群眾的期望，能把人民群眾參與公共事務管理的熱情充分釋放出來，最大限度地激發人們的創造熱情，讓全社會的創造活力競相迸發、充分涌流。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國社會科學院.新媒體藍皮書：中國新媒體發展報告（2014）〔M〕.社會科學文獻出版社，2014.

〔2〕賈程秀男. 龍江微政務助力服務型政府建設〔J〕.奮斗，2013，（05）.

〔3〕 李冠辰. 我國“微政務”管理問題研究――以政務微博、政務微信為例〔J〕. 太原理工大學學報：社會科學版， 2014，（03）.

〔4〕 劉再春，葉永生. 政務微博日常運行存在的問題及對策探析〔J〕.理論導刊， 2013，（09）.

篇5

[關鍵詞]電力設施保護，行政執法，授權，模式

0、引言

不斷深化的電力體制改革越來越深刻地影響著電力行政執法模式。政企分開后，電力企業不再具有行政執法權，電力設施與電能保護的行政執法權根據政府文件的規定交由政府綜合經濟管理部門行使，而政府綜合經濟管理部門限于人力、物力、經驗，不能及時、有效地處理電力行政執法中的相關問題，無法形成一支與其所在行政區域內電力設施和電能安全保護相對應的行政執法隊伍。

而現階段，我國電力行業行政執法所依賴的電力立法尚難有較大突破，電力行政執法因而成為當前行業內引人關注的難題。本文通過對電力行政執法模式的理論探討，結合地方的電力行政執法模式實踐進行分析，試圖找到解決難題的辦法。

1、授權行使行政執法權的條件

電力行政執法是電力行政執法主體執行法律、法規和規章的行政行為，具體包括電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置等行政執法種類，其中電力行政處理分為電力行政許可、電力行政確認和電力行政獎勵等。電力行政處罰是電力行政機關、法律法規授權組織對違反電力法律、法規、規章的自然人、法人或其他組織實施的一種行政制裁，是最主要的電力行政執法權，而現階段電力行政執法的難題也就在于電力行政處罰權的行使，電力行政處罰權是電力行政執法權的集中表現，因此在一定意義上講，電力行政主體行使電力行政處罰權模式決定了行使執法權的模式。

在目前電力行政執法主體存在事實上缺位的情況下，電力行政執法需要授權。其必要條件如下：

(1)授權形式特定。即必須是由享有法律、行政法規、地方性法規制定權的國家機關，以制定法律、法規形式進行授權。由國務院部、委員會以及地方政府所制定的行政規章并不能進行授權。

(2)授權范圍特定。被授出的行政執法權應是共有權力，而非專有權力。共有權力是并不專屬于某一特定機關所享受的權力，而專有權力只能由法律規定的某一特定機關行使。如行政拘留等限制人身自由的行政處罰權就是公安機關的專有權力，不能通過授權方式由其他組織實施。鑒于授權是由特定的國家機關把某些行政權力授予非行政機關的組織行使，使該組織取得了行政管理授權的主體資格，即可以自己的名義獨立行使這些權力，也同時以自己的名義獨立承擔因行使這些權力所引起的法律后果。被授權的組織從其組織特性和設立初衷而言是不具備行政執法功能的，被授權組織在經過法律、法規授權之后，成為具有法定和固有職權的組織，其權限已由法律、法規固化，因此，被授權的組織應在法律、法規規定范圍內開展行政執法。

(3)必須授權給具有管理公共事務職能的組織。作為被授權行使行政權力的組織，應當具有熟悉有關法律、法規和業務的正式工作人員，還應具有相應的檢查、鑒定等實施行政執法的技術條件并且能夠獨立承擔法律責任。但法律并未限制作為行政授權對象的組織類型，《行政處罰法》僅規定了一個組織要能夠成為被授權行使行政處罰權的組織，關鍵要素是該組織須具備管理公共事務職能。從實踐來看，具備管理公共事務職能的組織，包括社會團體、事業組織和企業在內，均可成為被授權對象。

2、非常設機構行使行政執法權模式

2.1、模式的依據

公安部、國家經貿委1999年頒布的《電力設施保護條例實施細則》第三條規定“各級地方人民政府設立的由同級人民政府所屬有關部門和包括電網經營企業、發電企業在內的電力企業負責人組成的電力設施保護領導小組，負責領導所轄行政區域內電力設施的保護工作，其辦事機構設在相應的電網經營企業，負責電力設施保護的日常工作”。《國務院辦公廳關于加強電力設施保護工作的通知》([2006]10號)中要求“地方各級人民政府要切實負起責任，加強電力設施保護工作的組織領導，成立由政府分管領導任組長，發展改革、電力監管、公安、工商、林業、土地、建設等相關部門以及電力企業負責人參加的電力設施保護工作領導小組，落實職責分工，統籌研究保障措施，加強信息通報交流，及時解決電力設施保護工作中的重大問題”。

2.2、模式分析

《電力設施保護條例實施細則》頒布后，各地基本上都成立了電力設施保護領導小組并設立了辦公室。但電力設施保護領導小組及下設的辦公室不能以自己名義行使行政執法權，而只能針對不同的違法行為，分別由電力設施保護領導小組中的公安、工商、土地等部門以各自名義分別開展行政執法工作。在此過程中，電力設施保護辦公室主要發揮協調、信息溝通的作用。電力設施保護領導小組和下設的辦公室屬臨時機構，不會受行政編制等問題的困擾，將其作為一個以電力管理部門牽頭，聯合公安、工商、電力監管、林業、土地、電力企業等部門共同執法的行政執法主體，相對于下文其他幾種模式，這種模式是具有較為突出優勢的。因此，通過立法授權，使電力設施保護領導小組或下設的辦公室具體行使行政執法職能，又因為實踐中該小組及下設辦公室通常設立在電網經營企業，便可充分利用電網經營企業的人、財、物等資源。例如僅就人力資源的利用來說，原來的電力執法大隊的執法人員都有行政執法證，具備豐富的行業執法經驗，熟悉電力設施及電能保護的有關情況。如陜西省電力企業中具有行政執法證的人員達1328人，該部分人員絕大多數具有一定執法經驗，然而在電力工業政企分開改革后，這部分人員大多被分流或承擔其他職責，如能采用授權電力設施保護領導小組或下設的辦公室進行行政執法模式，則可在不改變編制之前將部分人員由電力設施保護領導小組統一管理并開展行政執法工作。

地方政府設立的電力設施和電能保護領導小組或下設的辦公室能否通過法律、法規的授權而取得相應的行政執法權呢?

需要先分析一下電力設施和電能保護領導小組和下設的辦公室是否是組織。組織通常被認為是從事旨在達到某種目的而活動的團體或集團，組織往往是與制度是相聯系的。諾斯曾形象地把制度與組織的關系比喻為一個社會的游戲規則和這個社會游戲的參與者即角色之間的關系。或者說，組織是制度或規則的集合。法學意義上的組織更多是指人的集合體，這個集合體具有一定的規則。無論經濟學或法學，通常將組織區分為企業組織、政府組織、社團組織等等。從這個意義上講，電力設施和電能保護領導小組及其下設的辦公室都屬于組織，電力設施和電能的行政執法保護工作則無疑屬于公共事務。

基于此，可以認為電力設施和電能保護領導小組及下設的辦公室符合被法律、法規授權行使行政執法權并給相對人以行政處罰的條件。在取得授權后就具備了以自己的名義在法定的范圍內開展行政執法并對相對人進行行政處罰的主體資格，并獨立承擔法律責任，而因實施行政執法引起行政復議和行政訴訟的，則以自己的名義參加行政復議和訴訟。

3、電力管理部門與公安機關、電網經營企業聯合執法模式

3.1、模式的依據

電力管理部門擁有行政執法權，在解決電力行政執法難題中應當處于主導地位。按照《電力法》等法律、法規，其不僅擁有對電力事業的監督管理權，而且應當履行因行使管理權須承擔的義務，如對電力設施保護區設立標志等。電力管理部門還擁有對電力企業和用戶執行電力法律、行政法規情況的監督檢查權、行政處理權、行政處罰權。需要指出的是，根據《治安管理處罰法》公安機關對破壞電力設施和竊電的治安案件有治安管理處罰權，有權對因破壞電力設施、竊電而違反治安管理法規的個人執行行政拘留。無論電力行政執法采取哪一種模式，這些權力專屬于公安機關。

按照《電力法》和《用電檢查管理辦法》，電網經營企業不僅享有用電檢查權，而且對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序行為有制止權。上述有關法律規定構成三方聯合執法的法律依據，也明確了三方在聯合執法時的各自法律地位，即由電網經營企業進行用電檢查并制止有關違法行為，同時根據違法行為的性質與類屬，分別報告電力管理部門和公安機關，由電力管理部門和公安機關根據法律規定進行行政處罰。

3.2、三方聯合執法實踐

一些地方已經進行了電力管理部門、電網經營企業及公安機關三方聯合執法的嘗試。例如湖北省巴東縣近幾年來按照“預防為主、整治為輔、打防結合、安全第一”的思路，建立獨特的政府主導、部門配合、企業實施、群防群治的電力設施保護綜合性模式。黑龍江省則在省公安廳下設直屬分局，依托電網經營企業共同開展電力行政執法。

3.3、對三方聯合執法模式的分析

在當前階段，尤其是在尚無地方立法明確授權的情況下，聯合執法模式可在一定程度上解決電力行政執法事實上的“真空”問題，具有一定合理性，但在實踐中仍然存在一些問題，例如執法程序、執法范圍、聯合工作機制等問題都需一一理順。這些問題如果能予以解決，則在當前情況下這種模式可作為一種解決電力行政執法難題的可行的辦法。

4、成立專門機構行使電力行政執法權模式

4.1、模式的可行性與難點

各級人民政府如果能夠成立專門的“電力設施和電能保護辦公室”或類似行政機構，在取得法律法規授權的情況下，負責統一領導和協調本行政區域內電力設施和電能的保護工作，是較為理想的方案。但實施該模式有兩大難點：(1)機構和編制審批難。考慮目前政府機構改革行政機關縮編、機構精簡的大趨勢，設立類似的行政機構難度較大。(2)資金、技術方面的困難。電力設施和電能保護工作量大，需要一定數量的專業技術人員，需要資金和技術投入，但政府部門在人員、技術和資金投入都存在困難。而成立一個事業機構以接受電力管理部門委托的方式進行行政執法，也存在著上述類似問題。

4.2、相關實踐探索和存在的問題

為解決電力行政執法主體事實上的缺位問題，湖北省荊州市于2006年5月19日成立了事業編制的荊州市電力行政執法大隊，其行政事業編制為5名，人員全部從財政全額撥款單位在編在崗人員中選調。但如果按照實際需求配比，僅荊州11個縣市的專業執法人員就應配置到117人左右。按照1998年8月荊州電力局法制辦公室會同荊州市經委相關人員對執法成本作過的一次估算：當地政府在重新組建電力行政執法主體的過程中，對其場所、設施、技術裝備等一次性投入需1200萬元左右，日常執法成本每年需支付800到1000萬元左右，這一結果要比電力部門直接行使執法職能時的成本高出69.7%。由此可見，成立專門的行政執法機構不僅設立難，而且運行難，因此在實踐中是不太可行的。

5、授權電網經營企業或電力行業協會行使行政執法權模式

5.1、該模式的依據

電力行政主管部門是行使電力行政執法的主體，但是法律、法規授權的組織也可以成為行政執法的主體。單就行政處罰權而言，《行政處罰法》第十七條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”，即除了行政管理職能的行政機關擁有行政處罰權外，經法律、行政法規、地方性法規授權的具有管理公共事務職能的非電力行政管理機構的其他組織也可以行使行政處罰權。

公共事務是相對私人事務的一個概念，是指涉及全體社會成員的共同利益的社會事務，具有社會性、公益性。管理公共事務職能是指某一組織可以提供涉及全體社會成員公共利益的公共產品與公共服務，這一職能為個人無法或不愿完成，該職能的行使將使全體社會成員受益。從這一點而言，電力行業協會和電網經營企業均具備管理公共事務職能。

按照《電力供應與使用條例》的規定，電網經營企業“依法負責本供區內的電力供應與使用的業務工作”，電網經營管理的是公共物品，更牽涉供區內全體公眾的共同需求、共同利益，因此完全具備公共事務管理職能，符合《行政處罰法》的授權條件。

5.2、對該模式的分析

5.2.1、不宜授權行業協會行使電力行政執法權

行業協會是由行業的競爭者構成的非盈利組織，其目的是在促進提高行業中的產品銷售和提供多邊性援助服務。行業協會具有非盈利性、民間性和自治性和公益性或互益性等特征。電力行業協會作為以電力企業為成員組成的非盈利組織，其職責和功能在于為區域內電力企業提供“多邊”。如授權其行使針對于破壞電力設施和盜竊電能的行政執法權，其功能范圍將得以擴大，與電力行業協會的組織特性相違背，因而不宜將電力行業協會作為被授權行使電力行政執法權的組織。

5.2.2、電網經營企業可以作為被授權的電力行政執法主體

地方以立法形式授權電網經營企業行使行政執法權在研究和實踐有不同意見。持反對意見者認為，電力企業作為市場主體，其原有的行政職能已經分出，不宜再走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網企業擁有對竊電等行為的行政執法權，將集民事賠償請求權和行政執法權于一身，有悖市場經濟條件下市場主體地位平等的原則。

我們認為，這些看法具有片面性，原因如下：

(1)電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權將電力行政執法要交由電網經營企業行使并未改變其企業性質，不存在與電力體制改革的大方向相沖突的問題。

(2)電網經營企業具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術和經驗，如能由電力企業來行使電力設施和電能保護的行政執法權，能夠彌補當前電力管理部門電力行政執法能力之不足。

(3)電網經營企業即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會公用性質的企業，符合作為授權行使行政執法權的主體條件。如果以地方立法形式授權地方具有獨立法人地位的電網經營企業行使該區域的電力設施和電能保護的行政執法權，則會使電網經營企業獲得依法授權行使電力行政執法權的法律依據。

(4)通過法律法規授權獲得的行使針對電力設施和電能保護的行政執法權有著嚴格的執法范圍限定，作為被授權的執法主體，不得將行政執法權用于處理與其他民事主體的合同法律關系。

實踐中，是否履行供用電合同而發生的合同法律關系與違反行政法規導致的行政處罰關系往往界限分明，電網經營企業按照固化的授權范圍很難將行政執法權用于處理因供用電合同而形成的民事關系。綜上所述，電網經營企業經授權可以行使電力行政執法權。

5、結語

篇6

關鍵詞服務型政府 社會管理體制 創新

海南自1988年建省辦中國最大的經濟特區已有20多個年頭，在這段關乎發展關鍵的特區發展歷程中，海南秉承“先行先試”的原則，全方位地改革地方行政管理體制，率先建立起“小政府大社會”體制模式，取得了豐碩的成果，成為其他省份學習取經的楷模。2010年初，國務院《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，海南再一次迎來了社會管理體制轉變的良機。

一、“社會管理體制”的基本內涵

建設公共服務型政府是海南社會、經濟發展及社會管理體制創新的必然要求，同時也是應對海南現存問題的需要。要建設公共服務型政府我們必須了解它的內在要求，否則便不可能把這項工作做好。

眾所周知，改革開放以來，社會主義現代化建設給我們帶來了翻天覆地的變化，但整個社會也出現了眾多不和諧的因素，出現了人與人之間、人與社會之間、人與自然之間的不和諧，出現了不同社會階層和利益群體之間在利益分配上的不和諧，出現了城市與農村之間、發達地區和貧窮地區之間、東西部地區在經濟發展和收入分配上的不和諧，而我們的理論研究、應對卻沒有及時跟上，在這種大環境下，我們的政府職能便與“社會管理”、“經濟調節”、“市場監管”、“公共服務”等畫上了等號1，無法區劃出哪些事務應以政府為主體，對有關社會事務進行規范和制約，哪些事務應以社會為中心，即企業、社會組織和公民，依據一定的規章制度和道德約束，規范和制約自身的行為。

隨著經濟社會的發展及各門學科的成長，所謂的社會管理體制，盡管在學界仍有爭鳴，但以下基本是可以達成共識的，“社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規范、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量”；2 “國家為了維護社會秩序而用以規范和協調社會組織、社會事務和社會生活的一系列制度和機制”，與此相對應的內容包括了社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應急體制、社會服務體制、社區管理體制和社會工作體制3；謝慶奎則指出：“社會管理體制就是指社會管理的組織結構、功能作用及其相互關系”4。從這些相關的論述我們不難看出，第一，社會管理實是中國各級地方政府的重大職責，中國社會管理的一個特色就是政府主導；第二，社會管理的主體應是多元的，雖然政府在其中發揮著主導作用，但是不能、不應，同時也無法替代社會組織以及公民個人的作用；第三，社會管理以社會秩序的維系、和諧為根本目標，政府從傳統功能中走出來，建立為其它管理主體服務的新模式、新途徑這個任務便提上日程。

二、“公共服務型政府建設”是“社會管理體制創新”的應有之義

傳統社會，政府對社會主要實行威權式和官僚制統治，希望對社會進行全面控制，但實際控制能力有限，基層社會事務更多的是依靠熟人和家族來處理的。工業革命以后，大量的農村人口進入城市，傳統的社會救助體系和社會治理模式解體，給政府提供了全面介入社會事務管理的機會，扮演了“全能政府”的角色。上世紀 60 年代后期，“全能政府”的局限性日益明顯，出現了向社會分權的趨勢。

在過去的幾十年里，我國政府扮演的角色還帶有深刻的計劃經濟烙印，其重要特征就是是“單位管理”，社會成員都從屬于某一個社會單位，政府再通過單位制來實現社會的整合。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，單位制逐步解體，“單位人”轉變為“社會人”、“個體人”，社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，以“單位人”為特征的政府主導型社會管理體制的弊端日益暴露出來，只行使“管理”職能的政府逐漸不能適應形勢的需要：對它的改革，縮小其管理權限、增強其服務功能，或者說以政府為主體，推進社會管理體制創新，建立起多元治理主體之間的網絡架構，――建立起政府、市場和第三部門“聯動的社會結構和整合機制”，5使公民“在政府開放的有限公共事務空間中，積極參與治理，以爭得與政府對話的權利，從而推動政府轉型并進而推進國家與公民社會邊界的重構”。6由此，以公共服務為目標的政府職能的轉變、創新便呼之欲出。

三、海南建設“公共服務型政府”的著力點

建省之初，海南就被賦予了“全國最優惠的開放政策和改革試驗權”，在許多重大改革中開始了“先行先試”，如海南率先進行省級機構改革試驗，實行省直管市縣體制，進行事權下放和干部人事制度等方面的配套改革，探索實行“小政府、大社會”管理模式；第一個嘗試公務車購置及運行費改革；比全國提前一年取消了農業稅；著力推進國有企業改革、國有資產管理體制改革、農村改革、農墾改革、行政管理體制改革等五項重點改革等；這些舉措無不為為國家和其他省份的相應改革提供了寶貴經驗。然而，目前海南社會管理法規制度不健全以致管理成本高效率低、民間組織發育不良以致公眾參與渠道不多不暢、政府部門職責不清以致社會事業和社會自治力量行政化發展等問題也都是客觀存在的，并且也是不容忽視的，這離理想的社會管理體制――“一個完善的能夠凝聚各方社會力量的管理主體結構，形成‘黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與’的合理格局；一套完整的能夠規制社會生活領域的制度體系；一批能夠有效地協調各方利益、整合社會關系、協同社會行動的運作機制”還相去甚遠。7抓住國際旅游島建設的契機，將政府工作的著力點向以下方向調整，才能摸索出社會管理體制成功新范例：

（一）社會管理科技化 進入信息化時代以后，社會事業科學技術基礎設施的重要性日漸凸顯，建設公共服務型政府，首先就是要加強電子政府的建設和政府網絡系統建設，這是為社會管理提供信息支撐、加強政府政務公開、促進政府與公眾對話協商的有效手段。海南電子政府建設也已進行一段時間，但總給人非常空洞的感覺，政府網站的頁面不但實際內容較少，而且總是很長時間都不更新，起不到推行電子政府所應該取到的效果。構建“數字海南”、“電子政務”，并且盡快投入使用，形成全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息系統，“全島一個大城市”的機制創新才有實現可能。

（二）社會管理分權化 建省伊始，改革、調整原有的海南行政區和自治州兩大系統、兩套班子，權力分化和下放成為工作重點，海南省政府先后分化出18個經濟管理部門和行政性公司，它們不再行使管理職能；率先在全國構建大部制，使“大人事”、“大交通”、“大國土”等部門擁有更多的自助決策權。按照《行政許可法》要求，政府逐漸由“全能”走向“有限”，凡是市場能夠解決的問題由市場解決；市場難以解決的通過規范、公正的中介機構自律能夠解決的，由中介自律解決；市場、中介解決不了，需要政府出面解決的問題，政府也只是啟用事后監督而不是事前監督。

（三）社會管理民主化 政府在社會管理中，應注重傾聽不同社會階層的利益訴求，增強公共決策的開放性、回應性、協商性，將社會政策的制定和公共事務的決定建立在公共選擇的基礎上，以滿足公眾各方面的公共需求，爭取獲得不同社會階層共同的認可和接納。如國際旅游島中長期發展需要教育水平的跟進，需要高素質人口、一流人文環境的軟環境，而事實是當前海南高中教育毛入學率為不足65%，高職高專院校中“雙師型”教師僅占專任教師的五分之一；民辦學校在校學生數僅占學生總數的20%左右。在這樣的背景下，允許外資以獨資、合資和合作的方式參與職業教育和高等教育領域，這屬于政府宏觀管理方面，至于允許哪些外資進入、選址在哪里辦學、具體的合作方式等，則應該由市場決策、市民聽證決策等多種渠道解決。

（四）社會管理市場化 本著“放開一大片，限制一小部分”的原則，政府逐漸向“掌舵”角色過度，“劃槳”任務則交給社會服務機構市場化運作，如服務于國家挺近南海和能源戰略要求時，明確“西、中、南沙海域管理權”由政府“掌舵”，規劃洋浦和海口為國家石油戰略儲備基地也應由政府“掌舵”，而把海南建成立足華南、面向東南亞的航運樞紐、物流中心和出口加工基地等，則可以采取簽約外包、特許經營、代用券、混合策略、機構等各種形勢去“劃槳”，但這并不意味著一放了之，而是也得有法律、行政的手段限制住其中的不良政治企圖、不良社會影響等。

（五）社會管理社區化 國際旅游島的發展定位是形成以旅游業為龍頭、現代服務業為主導的特色經濟結構。2009年，海南服務業比重為45%，雖比全國高出2個百分點，但比北京、上海分別低12個百分點和25個百分點，與香港、佛羅里達、巴黎等世界旅游地區相比差距更大。海南服務業發展要達到全國領先水平，必須闖出新的路子。借鑒發達國家把社會公共事務的所有權和管理權更多地交給社區，將公共組織的決策、資源和任務等實質性控制權轉移給社區的這一思路，培養一批社區工作者，積極推進城鄉社區的基層社會管理體制改革，既給服務行業提供了更多的就業機會，也給政府的社會管理職能卸掉了一副重擔，同時城鄉居民通過社區進行自我管理、自我服務會來得更高效一些。

（六）社會管理高效化 把海南建成國際購物中心、全國第一個環保特區、全國人民的菜籃子基地等宏圖的實現，無不要求加強政府自身建設，切實提高公共服務效率。深化行政審批制度改革、把政府各項行政行為納入法制化軌道、繼續加強政務公開等工作作風需要繼續堅持，同時還要建立一套符合省情的科學、合理績效評估體系，其指導思想應包含：發展與秩序兼顧，效率與公平兼顧，服務產出與社會滿意度兼顧，當前顯性政績與未來發展潛力兼顧，量的指標和質的指標兼顧。要形成各個評估主體功能互補、相互制約的績效評估體系，內部評估與外部評估并舉，政府自身的評估與黨的評估、人大的評估、社會專業機構的評估相結合，彌補政府內部評估的片面性，還要重視績效評估中的公民參與。實踐證明，績效評估能促進政府服務能力的提高。

（七）社會管理廉潔化 國際旅游島建設對外要鼓勵發展國際通行的旅游體育娛樂項目，積極拓展休閑體育產業，引進帆船、沙排、高爾夫、賽艇等重大國際賽事落戶海南甚至會探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票；還要搭建服務于國際旅游島的融資平臺，適應人民幣國際化趨勢，完善外匯支付結算環境，如發行面向中外游客的“海南國際旅游島”信用卡，加快發展農業保險、旅游保險，組建旅游投資控股公司，搭建互聯共享的海南征信服務平臺，對內則應把富民作為根本目標，著力改善民生，國際旅游島也應成為島內常住居民擴大就業，提高收入和生活質量、改善民生的重要平臺，這是實現海南可持續發展的動力所在。無論是對外還是對內，政府應維系整個社會公正公平的發展都是個大前提。作為整個社會的管理者，政府在所有利益主體面前應該保持廉潔， 從宏觀上來說就是切斷行政機關實施行政許可與其自身的利益關系，與民爭利，損害多數群眾利益的政策不出臺，從微觀上來說就是少數以“官員角色”自居，官氣十足、脫離人民群眾的公務員需要轉變工作理念。有了利益中立、以民為本的制度空間，才會從根本上使服務型政府的形象為之一新。

參考文獻：

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2.劉瑞，社會發展的宏觀管理[M]：中國物價出版社，1998， 32頁。

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6.鄭杭生，“總論：社會學視野中的社會建設與社會管理”，：《中國社會發展研究報告 2006》，中國人民大學出版社，23頁。

篇7

公共管理研究的興起在西方國家已達半個世紀，政府治理和社會公共服務是其主要研究領域。在研究發展過程中，公共管理曾被不同學者冠以“政策管理”、“新公共管理”、“新公共服務”等不同稱謂，也被賦予相應的理論內涵。如英國學者胡德認為公共管理屬于國家管理的藝術，研究政府如何設計與提供公共服務，強調管理者角色的重要性〔1〕。美國學者奧斯本和蓋布勒主張將對公共事務的控制權從官僚機構轉移到社會，倡導參與式的管理〔2〕。在我國，公共管理是改革開放后引進而發展起來的一門新興學科。陳慶云將公共管理學定義為一門研究社會公共事務管理活動規律的科學，主要研究擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益以及向民眾提供所需的公共產品所進行的管理活動〔3〕。汪玉凱指出，所謂公共管理，是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理〔4〕。綜合分析各種學術觀點，可以概括出公共管理的四個基本特征：利用公共權力、處理公共事務、維護公共利益、提供公共服務。分析高考制度，就會發現它具有公共管理活動的特點。

首先，高考制度具有公共權力的性質。《教育法》第二十條規定“，國家實行國家教育考試制度。國家教育考試由國務院教育行政部門確定種類，并由國家批準的實施教育考試的機構承辦”。《高等教育法》第十九條規定“，高級中等教育畢業或者具有同等學歷的，經考試合格，由實施相應學歷教育的高等學校錄取，取得專科生或者本科生入學資格”。這是高考制度建立的法律依據，高考管理屬于政府有關部門根據這些法律授權而實施的公共權力。其次，就高考所涉及的社會事務的深度而言，無論是從參加高考的考生規模，還是從組織考試所參與的政府部門的數量，以及引起的廣泛關注度和社會影響，高考無疑屬于公共事務的領域。第三，高考的結果不僅關系每一位考生的學習、就業及個人將來的發展方向，影響國家的人才培養計劃、人力資源規劃等發展戰略問題，而且會對基礎教育產生強烈的導向作用，關系公民基本素質的教育和培養，況且在高考過程中所展現的公平正義原則也有利于弘揚國家倡導的基本價值觀。

所以，高考制度的實施也是在維護和促進社會公共利益。最后，就高考組織行為及應用性質而言，它不是行政部門內部簡單的權力傳遞與執行，也不是政治意義上的，而是由政府的教育行政部門及專門考試機構根據法律規定向社會提供的一種公共服務。高考制度作為一種公共管理制度，其核心研究內容是政府如何有效地向社會提供高考這種公共服務產品。公共服務產品是西方經濟學中相對于具有獨用性質的私人物品而提出的一個概念。“公共物品是指這樣一類商品：將該商品的效用擴展與他人的成本為零；無法排除他人參與共享。”〔5〕公共物品由于存在消費的非競爭性和非排他性、產品利益邊界不清楚及投入產出效益難以精確計量等特殊性，主要通過政治制度安排實現需求與供給，往往由政府供給或在政府主導下由公共組織或特定的私人機構進行供給。“公共服務主要指由公法授權的政府和非政府組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。”〔6〕

由此可見，由政府相關部門根據法律法規而進行的高考管理屬于公共服務，而高考事務的組織與活動則是一種公共服務產品。實際上，我們通常所講的高考是普通高等學校招生全國統一考試的簡稱，在制度設計上由考試制度和招生制度兩部分組成，分別由不同的部門負責，具有不同的運作機制，在制度實施上執行考試和招生相對分離的政策。并且，高考制度中的考試和招生作為兩種不同性質的公共服務產品，各自具有鮮明的特點。就考試來講，它具有純粹公共物品的特征，由政府統一組織，對所有人開放，考試機會均等，考試內容、形式及考試實施過程講求公平，具有非競爭性和非排他性，并且考試結果不受個人身份、家庭背景等因素的影響。就招生而言，則體現俱樂部產品的特點，考生在具體的高校錄取機會上具有一定的競爭性，而沒有排他性，即考生均可平等地報名任一所高校，一旦高校錄滿名額后，其他報名考生則失去該校的錄取機會。

在一定條件下，如當錄取機會的需求遠遠大于供給時，就表現出強烈的競爭性。然而，并非每所高校的錄取機會都會競爭激烈，對于難以足額招生的高校，則不具備競爭性和排他性，只有一個作為底線的最低錄取分數線（俱樂部門檻）而已。在我國，由于受科舉考試一試定終身的傳統文化的影響，并在特定社會發展階段下高考作為民眾改變階層身份的一種工具，以及諸如國家統一分配高校招生計劃、高校缺少獨立招生標準以及選拔監督機制的缺失等原因，致使政府在較長的時期內將考試和招生兩種制度捆綁在一起，形成了傳統的高考制度。這種考試、招生一體的高考制度，不僅能夠體現政府治理中的公平、經濟、效率等基本原則，而且有利于發揮考試的導向作用并實現對不同人群在招生政策上差別對待，進而達到實質上的公平，更能夠體現在傳統行政管理學意義上的全能政府的特點。然而，長久以來形成的這種復雜的高考制度，導致考試與招生作為公共服務物品的特點不清，公共服務提供主體不明，改革措施舉步維艱，難以適應經濟和社會發展的需要，從而成為我國公共管理領域的難題之一。

二、美國和英國公共管理領域中的教育考試制度特點

（一）美國高校入學考試———市場主導型公共服務

美國實行分權式的聯邦政治體制，政府權力受到制約，許多公共服務由政府以外的社會組織提供，具有市場主導型公共服務的特點。在這種公共服務模式下，私營企業或者非營利性組織成為教育服務產品的供給者和生產者，強調價值規律的作用，重視自由競爭為教育帶來的積極效應〔7〕。教育體制規定了考試的特性，美國高校入學考試屬于市場主導型的公共服務產品，具有多樣性、競爭性的特點。美國的教育行政主體是州一級政府，聯邦政府不指定全國統一的教學大綱、教材及管理標準，也沒有全國統一的高校入學標準，因而也就沒有所謂的全國統一考試之說。社會組織提供公共服務不一定需要得到政府的同意，但必須獲得相應的法律支持。提供公共服務產品的私人機構或非營利機構必須根據有關法律的要求進行，在法律許可的范圍內，政府不予干預。美國對教育及考試的供給與需求和其他社會公共服務的特點相一致，屬于典型的小政府、大社會、強法制。

在考試服務活動中，各考試機構依據法律獨立按照市場機制運作，考試項目是否能夠順利發展并且規模如何，主要取決于顧客的歡迎程度，其顧客主體為學生和大學。政府一般不關心考試的設計、組織及實施效果，考試機構必須在考試質量上下功夫，加強理論研究和技術應用，提高服務質量和性能，只有這樣，才能贏得消費者的信賴，也才能在激烈的競爭中生存下去。在美國教育體制中，高校入學考試和招生完全分離，專業化的考試機構組織考試，高校獨立自主招生。在美國，高校入學考試項目主要有兩項，分別是由大學理事會（CollegeBoard）主辦、教育考試服務中心（ETS）承辦的SAT考試和由大學考試中心（ACT）舉辦的ACT考試〔8〕。ETS和ACT都是以提供教育考試服務為主營業務的非盈利性機構，兩者在高校入學考試項目上展開激烈的競爭。SAT一年考7次，ACT一年考5次，學生自愿報名參加，考試成績在一定時期內有效，高校自主選擇考試項目及成績作為入學參考。美國政府未制定統一的高校招生政策，也沒有按照類別劃定SAT或ACT的考試分數線作為錄取標準，而由各高校在法律允許的框架下完全自主招生。

對于高中畢業生來說，根據自身情況自愿申請大學，一般需要提交的材料有SAT或ACT的成績報告、高中階段的學習成績單（GPA）、個人特長或有關競賽的證明、推薦信、自薦信（小論文）以及其他材料（如AP成績）等。由此可見，高校入學考試不是決定學生能否進入心儀大學的惟一依據，考試成績高低也不是決定高校是否錄取的當然標準，并且，各參考項目在錄取中也沒有固定的、量化的權重比例，自然也就不存在統一折算后的分數報告，錄取與否完全取決于各高校的招生委員會對學生綜合情況的研判。

在美國教育體制中，校外考試與校內測驗嚴格分開，校內測驗與校外考試屬于性質相異的兩個評價系統，所用的測量工具及結果用途有著明確的界限。高校入學考試功能單一，僅為大學錄取新生提供一個參考，考試成績不得作為他用。中學很少用學生的高校入學考試成績來考核教師的教學績效，地方政府也沒有用大學升學率來評價教育質量，更沒有當作行政官員的政績標桿。對于學生來講，可以多次參加SAT或ACT考試以取得自己滿意的成績，并用之來申請學校，但高校在評價審核學生時，則可以從考試機構調閱到該生的各次考試成績。因此，雖然學生可按最高分申請，但大學未必按照最高分錄取。

（二）英國教育考試———政府主導型的公共服務

英國教育考試實行課程資格考試認證制度，考試與教學密不可分，考試管理與教育行政管理體制相類似，屬于政府主導型公共服務。1979年撒切爾首相上臺以后，推行了一系列激進的政府改革計劃，學界稱之為新公共管理運動（NPM），其核心是主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共服務及公共物品的壟斷，加強市場導向、結果導向和顧客導向，明確掌舵與劃槳的職能。30多年來，英國的教育考試制度也處在連續不斷的變革之中。1984年，英國政府宣布建立普通教育中等證書考試制度（GCSE），并改革普通教育高級證書考試制度（GCEA-LEVEL）；1985年，頒布實施《GCSE國家標準》；1992年，成立國家教育標準辦公室（Ofsted），負責監控學校的教學質量與督導；1997年，成立資格與課程管理局（QCA），負責國家課程（考試）標準開發與評價監控；2009年，QCA又被分解為教育質量與課程發展局（QCDA）和資格認證與考試管理辦公室（Ofqual），QCDA負責課程（考試）標準開發及維護，Ofqual負責課程考試與質量監控。英國通過成立這些官方或半官方的辦公室或事務局，將課程標準與考試評價事務從政府中分離出來，并通過績效合同明確責任，提高了考試管理效率和服務質量。

英國實行課程（考試）標準制定、考試認證與招生錄取相分離的制度，不同職責分別由不同的機構負責。英國政府的兒童、學校和家庭部（DCSF）主管學前教育的發展與評價，負責制訂教育發展戰略及政策、分配政府教育經費等宏觀管理職能。QCDA向DCSF部長負責，主要研究課程設置與教育教學標準，并進行推廣與維護。Ofqual向國會負責，主要研究制定考試實施規程及監管辦法（法規），指導考試機構的考試實施，并監控具體考試項目的質量。考試機構作為具體的課程資格考試認證實體，根據QCDA和Ofqual制訂的國家課程標準與考試實施規程編寫課程考試說明、命制試題、制作試卷、組織考試、閱卷評分、確定分數等級、報告結果、授予證書等。與其他國家的考試機構不同，英國的考試機構還編寫教科書，并負責對教師教學的培訓與引導，使其能正確理解課程標準與考試要求，以保證教育質量。高等院校招生服務中心（UCAS）作為全英統一的高校招生服務機構，是采用公司化運作的非營利性機構，主要提供高校入學申請服務。

UCAS擁有一套學業成績換算系統（UCASTariff），能夠將不同來源的學業成績進行評價，并換算成具有可比性的分值，協助高校在錄取時平等地對待所有入學申請者〔9〕。英國高校享有包括招生在內的很大自，對于入學申請者，除課程考試標準規定的最低要求外，不同學院、不同專業還有各自的特殊條件。英國教育考試制度中的國家課程標準既是該課程教學的教育標準，也是評價學習成就的考試標準，考試的宗旨是“為了學習的評價”，即通過考試促進教育和學習。在這種考試制度下，課程教學與考試認證緊密地結合在一起，通過學習累積證書，沒有一次性的單獨為大學招生而設置的統一科目考試。英國實行義務教育制度，教育及考試經費由政府財政承擔，學生免費接受教育和參加考試。就具體考試費用而言，政府通過專門機構監管考試，向承擔考試項目的考試機構購買服務，根據考試科目、考生數量及服務質量等情況向考試機構撥款。因此，考試機構間的競爭激烈。在英格蘭地區有評價與資格聯盟（AQA）、卓越教育委員會（Edexcel）和劍橋評價委員會（CA）三家考試機構提供GCSE和GCEA-LEVEL等考試服務。

雖然他們的管理模式不同，但主要工作內容卻是相似的，除了重視考試應用研究、考試實施規范和考試證書質量以增強自身競爭力外，還特別強調要做好客戶服務、利益相關者關系維護、市場推介與營銷等方面的工作，以廣泛吸引學生參加其考試。由政府確定教育公共服務項目的數量和質量標準，建立專門機構負責制訂考試規程并監控質量（掌舵），在提供考試服務的過程中引入競爭機制，將政府能力不足的服務領域通過對外承包和市場檢驗的方式推向市場，由專業化的考試機構負責考試實施（劃槳），是英國教育考試管理制度的一大特色。

三、推進我國高考制度改革的策略

根據高考作為公共管理制度的特點，并借鑒美國和英國的教育考試制度，為了實現《綱要》提出的“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業機構組織實施，學校依法自主招生”的高考運行機制這一目標，我國在高考改革的制度設計和政策執行中應注意以下幾個方面的問題。

（一）加強政府在高考制度改革中的主導性

高考制度屬于公共管理的范疇，政府作為公共管理主體，負責提供高考這種公共服務產品。由于公共服務產品使用的共享性和消費的非排他性容易導致“搭便車”或產生供給不足的現象，對于高考的旺盛需求而言，更容易導致供給不足，所以必須加強政府在高考管理中的主導性，保證公平有效供給。按照新公共管理的要求，政府在進行高考制度改革時，應更多地關注管理的效果，重視對政策績效的考核，將高校、學生及社會的滿意程度作為衡量的標準。而且，政府作為公共權力部門，也要加強對高考政策執行情況的監控，并及時進行調整，不應只發放政策，不進行評核與清理。新公共管理強調政府的回應性，負責高考制度改革的教育行政部門、考試機構還應該加強調查研究，與高校、中學、考生及家長等保持溝通和交流，最大限度地展示和凝聚他們的需求和利益，提升高考改革政策的公平性和正當性。在高考制度改革中發揮政府的主導作用，就是要充分依據法律法規，發揮掌舵作用，利用招生計劃、經費配額、行政管制等工具，提高高考制度的管理水平和效益。

（二）拓展考試機構的專業化服務功能

考試機構作為高考制度的行為主體，直接承擔命題制卷、考試實施、閱卷評分和招生組織與監督等功能，具有公共權力執行部門的特點。不同于政府部門在高考制度上的宏觀管理職能，考試機構作為直接面對學生和高校、服務政府的公共組織，應該按照新公共管理的理念，建立以“顧客”為中心的高考運行機制，為“顧客”提供充裕的考試及評價信息，服務考生、服務高校、服務政府、服務社會。拓展考試機構的專業化服務功能，應以“四個中心”為建設目標：一是考試理論研究中心。加強高考的教育測量學性質及理論研究，側重高考的難度、效度以及綜合素質和能力考查等方面的理論研究，深入高考的考試內容、形式及與評價關系的理論研究，豐富和完善高考的測量理論及模型；二是考試技術研發中心，著重于高考的題庫技術及應用、信息化考試與管理技術、考試數據采集與評價工具研發，探索適合多次考試的等值模型及成績報告形式；三是考試政策研究中心，主要進行高考科目設置、考試時間安排、招生評價方式、考試與教學的關系等方面研究，為政府決策提供依據；四是考試評價服務中心，深入挖掘考試數據，研究數據所包含的信息，根據不同“顧客”群體的需要，提供個性化的評價信息，完善與高校、學生及政府、社會的溝通服務機制，為高考制度改革營造良好的外部環境。

（三）尊重并發揮高校的招生自

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20世紀70年代西方公共部門管理的危機引發了普遍的行政改革浪潮，“公共管理”被作為繼傳統公共行政和公共政策分析之后的第三種公共部門管理模式提出，與之相應的是“治理”的概念，它意味著公共事務不再僅是政府統治的范疇，人們認識到，包括非政府組織甚至私人部門在內的一系列公共行為主體必須以多元的模式承擔起對其共同事務管理的責任。

從根本上說，公共管理范式的興起是公共部門管理理念的革命，核心是打破了公共部門與私部門在管理理念上的截然分界，但它引起的不簡單是一種管理手段的變革，同時也是對整個公共管理部門格局的重新認識，它由公共行政學對組織內部的關注轉向外部，開始探討實現公共部門有效管理中不同的實施主體，各自的定位、分工和各自適當的角色，它反映了整個公共管理格局的變化。

正如世界銀行1992年一份報告中說：Governance的核心涵義是政府的職能應該從“劃船”向“掌舵”轉變。換言之，有更多的對公共事務管理的職能將從政府權威轉移到其他社會公共部門甚至私營部門，不同部門的權力相互依賴，彼此形成“伙伴關系”，在一種持續的、互動的過程中達成公共秩序，增進公共利益。這是一種理念的轉變，而當這種理念一旦為人們所認可和接受，“賦權”的過程一旦產生，不同的管理主體便會體現出其各自的能動性，參與到管理過程，也就影響著治理的效果。

中國正在經歷著一場深刻的社會變革。中國的改革始于從農村開始的經濟體制的突破，逐漸向市場經濟體制轉規，經過20年的發展，市場經濟體制的框架已經初步形成，進入改革的深化階段。進入21世紀，隨著市場經濟體制的不斷健全，和國際上治道變革的趨勢，“政府改革”也逐漸被提上日程，其核心是政府職能的轉變，逐步形成政府、企業、各種社會組織等多元主體互動的、政治民主化、社會自治化的新格局。這不僅是政府機構的調整，而且是整個社會結構和社會性質的變遷，中國社會在由國家集權的“整體性社會”向社會自治的現代“公民社會”發生結構性的變動。在這個過程中，NGO作為公民社會的基礎結構，將發揮越來越重要的作用。中國新時期的公共管理格局，必須是基于已有改革和社會發展的基礎，面向世界、面向未來的，尤其在加入WTO以后，面對更多的挑戰與機遇，中國將進一步走向從經濟體制改革到社會改革和治理結構轉型的發展道路。促動中國公共管理格局變化的因素至少有以下五個方面：

首先，始于1978年的經濟體制改革釋放了蘊涵在中國社會各個層面的巨大的能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化、一體化的社會走向了開放化、市場化和多元化。隨著社會私部門的形成，對社會自我管理和社會監督的需求不斷增高，為整個社會走向自我服務、自我管理的多元治理模式奠定了基礎。

第二，在以“小政府、大社會”為目標的政府職能轉換過程中，大量公共管理職能從政府部門轉移出來，隨著政府改革的深化，將會進一步觸動原有單位體制的核心，一些原來由政府直接承擔的職能逐漸社會化，走向政企分開、政事分開、政社分開的道路。地方政府創新將在總結經驗的基礎上繼續推進，加速整個社會的民主化和多元化進程，這些分化出的資源和公共職能需要由公民有組織的自我管理、自我服務的體系來承接。

第三，社會改革必然出現的一些新的社會不公平，尤其在對弱勢群體的利益維護方面，是政府所顧不及的，需要形成新的模式來提供社會服務，促進社會公正。

第四，2001年中國正式加入WTO以后，與國際社會接軌，對政府部門的沖擊也是較強的，單一自上而下的行政管理模式將難以應對來自國際社會的方方面面沖擊，這使得社會自組織與多元主體的治理模式與國家利益結合起來。

第五，在經濟市場化和社會多元化的進程中，公民參與的熱情越來越高，公民民自由、自主、自治和志愿服務的意識逐步培養和覺醒起來，這也為社會自治，向多元治理模式的轉型奠定了文化基礎。

二。 NGO的特性及其在多元治理結構中的角色

中國社會的開放和治理結構變革也與國際趨勢相適應。20世紀最后的20年中，NGO作為一個部門在全球范圍內得以快速發展，引發薩拉蒙（Salamon，1999）教授所謂的“全球性社團革命”。非政府公共部門的發展，也是全球治理變革的一個重要組成部分。

正如前述分析，中國社會正面臨著比以往更多的挑戰與機遇，有些屬于中國社會轉型過程中的特色，有些也是全球社會面臨的問題。在這種情況下，NGO之所以引起了廣泛的關注，從根本上是由它的特性所決定的。

NGO至今并不是一個被嚴格定義的詞匯，但它們在總體上被稱為“第三部門”，顯示了在官僚體制的政府體系和利潤導向的企業部門之外的社會組織的力量。薩拉蒙教授將NGO概括為5個特性，即組織性（formal organization）、非政府性（nongovernmental）、非營利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）和志愿性（voluntary） [3](Salamon，1994)。它反應了NGO的根本特質：與政府機構相比，它是一種獨立的社會組織，其組織形式不同于政府機構自上而下的官僚體系，組織的運作也不是按照行政指令機制，而是扎根于社區的、權力流動雙向或多向的、獨立運作的組織；與企業組織相比，它又具有非營利性；同時，與政府機構和企業組織的組建都不相同的，非營利組織的構建具有較強的志愿性，是公民自發形成、志愿參與的。NGO的根本特質也決定了它在公共管理中與政府部門和企業部門不同的角色和地位。

首先，NGO在提供公共物品中具有效率優勢。有理論認為第三部門是提供公共物品的私營機構（王紹光，1999），這句話事實上表達了非政府組織的兩方面特性：它具有政府部門的提供公共物品的功能，同時又以更類似于企業的方式運行。NGO是多元的、平等參與的、競爭的、相互獨立的，由各種不同關注、不同取向、不同動機的人群發起的組織構成的，因而這種組織形態更加靈活、應變力強，能夠及時到達社會生活方方面面的細節，同時它們有強烈的使命（Mission）特性，在提供某些公共物品時比政府更加低成本、高效率。

其次，NGO在公共管理的某些方面具有特殊優勢，主要概括為：

1）在制度建設方面具有倡導功能：非政府組織不能最終完成社會制度、法律和政策的建設，但是它們在制度、法律的制定過程中具有推動和政策建議的作用，非政府組織可以反應社會各方的信息以及代表廣大民眾的需求，有利于政策制定的合理性。

2）作為一種社會自治機制：非政府組織在維護市場秩序、提供社會服務滿足社會需求等方面發揮的作用，與政府部門的機制不同，是通過自律、志愿服務等機制實現的，反應了一種社會自治機制。它們在履行這些功能時，具有較強的社會參與性，扎根于基層社區，進行廣泛社會動員，自我行動，自我管理，自我約束，完成自己的事情。

3）在政府與市場之間進行協調的中介功能：非政府組織具有中立性和中介性質，在政府與市場之間進行協調活動，這在經濟活動領域體現最為突出，即行業協會的作用，在發達國家，行業協會一般都非常發達，行業的自律、競爭維護、行業管理等許多功能通過行業協會而不是政府直接進行。

4）在社會服務方面的獨特優勢：很多非政府組織以社會弱勢群體或邊緣性社會群體為服務對象，恰能在政府無暇顧及的方面發揮作用，增進社會福利，促進社會公平。

5）在公共部門自身建設中的作用：通過增加透明性、社會公開度，發揮社會監督作用，有利于制約腐敗的產生，增進公共利益；它們也在制度創新中扮演重要角色。

當然，非政府組織在充當公共管理者角色時也可能產生一些問題。除了其行為具有局部性、難以完成需要達成社會一致的任務外，很關鍵的一點是由于這個部門的復雜性而帶來的混亂，“非政府公共部門”或“第三部門”不象政府部門有嚴密的等級體系，也不象企業組織有明確的經濟標準作為評價依據，它們的內涵不明確，邊界模糊，沒有一個公認的評估標準，因而在這個名詞之下，良莠皆存，調動了社會的自身生命力，也隱藏著大量的社會問題。

三。中國NGO的發展道路及其困境分析

NGO的種種特性和優勢，表明它們在中國的轉型時期所蘊涵的巨大發展潛力，NGO發展面對的經濟、社會、制度、文化、國際等各方面環境都是富有挑戰性的，也充滿了機遇；反過來，NGO的發展又將成為中國經濟體制改革、社會改革和政治體制改革的助推器。

中國的非政府組織在80年代呈現出迅猛的發展勢頭，90年代又形成新的發展高峰。回顧改革開放以來中國NGO發展所走過的道路，可以清晰地看到：隨著政府改革和市場經濟的推進，NGO越來越成為解決許多社會問題時必不可少的組織機制，但是，分析一下就會發現，就其能夠和應當發揮的作用言，特別是，和國外NGO的發展相比，和正在興起并益趨完善的市場經濟的發展相比，和改革開放中社會巨大變遷帶來的需求相比，我國的NGO的發展是遠遠不夠的。它們面臨著自身能力建設和外部法制、政策環境等方面的雙重制約，在這些問題的背后，是處在轉型時期的整個中國社會。可以說，中國NGO發展中出現的問題實際上是社會結構變遷的結果，反映了整個社會在轉型過程中價值觀念、治理模式與體制的根本轉變。

一方面，在NGO自身的特性和運行機制上，我國NGO存在于資源不足、能力欠缺、缺乏自治的狀況下。相當一部分NGO嚴重缺乏資金、人才，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等的局限形成惡性循環。而這些從根本上言，與我國NGO的獨立性不足密切相關。前述NGO的五個特征屬性，無論非政府性、非營利性，還是自治性、志愿性或組織性，在中國的NGO身上表現得都不鮮明。歸結到一點，最根本的原因在于缺乏自治。中國有相當一部分NGO是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，它們或者由各級黨政機構所直接創辦，或者本身就從黨政機構轉變過來，或者由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士所創辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。即使民間自發建立的NGO，由于要掛靠在業務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。從而，中國的NGO缺少這種組織形態最重要的激勵：理念。它們缺少內在的行動動力和目標方向，許多仍然只是在變相地行使政府的職能，這使得它們難有拔地而起的能動性、創新性和艱苦創業的自覺性，并從而帶來被動、盲目、短視、缺乏堅忍不拔的精神和動力不足，使組織發展難有后勁。這種狀態隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳。解決這種政社不分的問題，需要實現體制的轉變和觀念上的革命，充分認識到NGO的性質、地位、作用，使其成為真正具有自主性的自治組織。

另一方面，在政策和社會文化環境上，中國的NGO面臨社會轉型中基本價值與制度構建的雙重缺陷。首先是來自現行法規和政策上的制度制約。當前我國在民間組織管理上的基本特點是：門檻高、限制多、監管不力。現行的雙重管理體制 [4]、分級管理原則 [5]和非競爭性原則 [6]，都與傳統的計劃經濟管理體制相關，在相當程度限制了NGO通過登記注冊來獲得合法地位，也難以落實有關公益事業的減免稅待遇。但是同時，一個組織一旦登記成立，除了統一的“年檢”之外，幾乎沒有必要的評估和社會監督機制制約，對組織的基本制度建設，如理事會制度、社會監督機制、財務公示制度等方面，現行法規和政策上也沒有具體明確的要求，使得整個第三部門內部良莠皆存，實際上損害了真正的公益組織。

再者是來自文化方面的挑戰。在中國，NGO是一個外來語。西方NGO的發展有著來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經濟相適應的普遍的公民意識、自治觀念、法制觀念、契約精神、公益精神等，而中國缺少這些方面的文化背景。同時在迅速發生的社會轉型過程中，舊的社會價值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴重不足。這一切，都成為中國NGO發展中的無形的障礙。

中國的治理結構轉型需要NGO發揮更大的作用，面對上述種種困境和挑戰，需要不同管理主體的共同努力，逐漸形成一種基于各自不同特性的、良性的“伙伴關系”。下面是基于中國的國情，對這種“伙伴關系”形成的幾點建議：

首先是合理分工，針對中國的國情而言，很大程度上就是合理賦權。一種流行的觀點用“拾遺補缺”來概括非政府組織的作用，這有一定的道理，但它只表達了政府和非政府組織關系的一個方面，另一方面還應看到，在政府和非政府組織均能履行的許多功能上，依靠社會自治機制（非政府組織的作用）往往能取得更好的效果，如在行業管理的許多方面，政府依靠行政手段也可以達到維護市場秩序的效果，但國際上的諸多實踐表明，依靠行業協會進行行業自治管理，更有利于促進行業的發展，在社會服務、社區治理領域也是如此，依靠民眾自我組織、志愿參與的力量，將更加有效率和收到更好的社會效果。因而，非政府公共部門具有“拾遺補缺”的作用，但不僅僅具有“拾遺補缺”的作用，在社會政治觀念已經在從“統治”向“治理”轉變時，在新型的“公共管理”范式中，非政府組織的作用應該受到更大的關注。根據非政府組織的特色，一種可能的分工思路是：在政府不能或不愿做的事情上發揮非政府組織的作用，政府予以充分的賦權和支持（例如采取購買服務的方式）；在政府行政手段和社會自治方式都可以完成的事情上，盡量發揮非政府組織的作用，而政府只去履行市場和非政府公共部門都無法完成的職能。大體上，政府在宏觀或全局上的關鍵事件中承擔更多的責任，微觀的管理更多地交給社會其它公共管理完成，愈是接近基層方面的公共事務，愈有可能讓相關的非政府部門來完成。

第二是合作與制約，互相監督、互相促進，共同增進社會公共利益。具體言，NGO承擔一部分原來政府的職能，同時需要從政府獲得相應的資源；政府則有責任為NGO的發展和規范創造良好的法律政策環境，并在宏觀上對經濟發展和公共物品的提供進行調控；NGO通過增加公開性、透明性、競爭性等，實現對政府的社會監督；NGO內部也要完善自律和互律機制，并接受社會的評估和監督。

最后要特別注意政府在轉型初期的作用。新型的公共管理模式將是一個互動的、發展的、多元主體的模式，在轉型時期，NGO扮演著承接政府逐步退出并轉交給社會的部分社會職能的角色。這個過程并非簡單的職能移交，而反映著整個社會治理結構與觀念的根本轉變。但在社會變革、公共部門管理模式從原有的政府為單一主體向新模式轉變的時期，不能完全按照理想的模式來考慮問題。無論如何，政府仍然是公共管理的重要主體，尤其在轉型初期，基于資源優勢和權力優勢，政府必然在許多方面處于主導地位，從而增加了其對社會轉型負有的責任。有研究指出，20世紀的后發現代化國家中，有不少在其現代化進程的初期階段，常常需要通過國家的強制力量執行原始積累的職能，執行相當部分社會物質資源的配置職能，執行推進體制改革的職能，執行從外部整合社會和穩定秩序的職能（嚴翅君，2000）。

可以認為，政府改革的滯后是當前制約中國NGO發展的最為重要的因素之一。從國外的經驗看，如日本、韓國等，其NGO在90年代中期的興起，都以法律政策環境的改變為轉折點。整個第三部門的發展是一個長期而曲折的歷史過程，法律政策環境的營造和政府角色行為的合理定位，是NGO發展的重要前提。在這個過程中，政府的態度越是積極和大度，就越能夠抓住時機，減少損失，推動NGO走向與政府之間實現合作與互動的良治之道。

法制和文化建設是一個需要時間的過程。其中不僅要有來自政府的自上而下的努力，還要有NGO自下而上的積極推動。例如在日本，政府長期以來對國內NGO采取的是謹慎和限制的態度，1995年阪神大地震中數以萬計的NGO在抗震救災中發揮了政府所發揮不了的積極作用，喚起了整個社會對NGO的重視，政府也改變了觀念。在NGO的直接參與和大力推動下，日本國會在1998年通過了《特定非營利活動促進法》，從根本上改變了NGO發展的法律環境。

當然，隨著社會的發展、人們觀念的轉變，“賦權”的過程一定在逐漸進行，公共管理的新的模式、新的格局逐漸形成，也是一個全球的趨勢。政府部門能夠及時地認識到這一趨勢，通過不斷調整自身的定位來積極影響社會進程，同時有意識地營造良好的政策環境，培育公民和NGO的自治能力，進而有選擇地逐步退出直接控制的社會領域，實現在政府有效治理基礎上的多元治理結構，是明智而重要的。

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1999年到2009年，是我國高等教育快速發展的十年，高等教育進入大眾化階段。截至2011年底，全國各類高等教育總規模達到3167萬人，高等教育毛入學率達到26.9%。[1]高校連年擴招，一方面使更多的優秀青年學生有機會步入大學殿堂接受高等教育，另一方面又使大學生的知識結構、心理狀態、個性特點的差異增大，大學生的思想狀況也越來越復雜。與此同時，招生就業市場化、辦學主體多元化、后勤管理社會化等各種變革層出不窮，高校學生工作正面臨著前所未有的挑戰。隨著市場機制的不斷發育成熟，行政體制改革的深化以及政府職能的轉變，特別是高校“去行政化”改革的提出，我國高校學生工作的實踐模式和研究領域的理論體系都亟待進一步創新。因此，研究當代西方“新公共管理”的主要思想對我國高校學生工作創新無疑具有重要的現實意義本文由收集

一、新公共管理理論及其啟示

1.新公共管理理論 開題報告 /html/lunwenzhidao/kaitibaogao/

“新公共管理”最早由胡德（christopher hood）在1991年提出，是一種強調責任、產出和績效，采用商業管理的技術、方法和工具，引入市場競爭機制提高管理水平及服務質量的公共部門管理新途徑。[2]它以“三e”即經濟、效率和效益為追求目標，其核心是“市場價值的重新發現和利用”。[3]

新公共管理變革了政府部門和公眾之間的關系，政府部門不再是高高在上的發號施令者，而是優質公共服務的提供者。公民以“顧客”身份享受政府提供的公共服務，政府以滿足“顧客”需要，提供優質服務為第一要務。[4]

2.新公共管理帶給學生工作的啟示

全球化和知識經濟是20世紀中期以后人類社會所經歷和正在經歷的兩場大革命。公共事務管理要能夠回應時代要求，就必須構建知識密集型治理和學習型治理，[5]這就要求管理者必須以先進的理念、技術和方式實施管理和治理，更要求管理者必須與時俱進，持續不斷地學習、研究和應用新的管理理念和方法。

新公共管理真正做到“以人為本”，強調民眾的主體地位，尊重和滿足民眾的訴求，并努力為其提供優質服務，值得我國高等院校借鑒。教育的目的就是要充分發揮每個人的潛力并促進其發展，要想達到這一目的，高校學生工作就必須承認學生的主體地位，為其提供優質服務。高校學生工作者應適應時代的要求，運用新的管理和服務理念，為學生提供服務并促進其個性化發展。/

二、當前高校學生工作的誤區與困境

1.“替代父母制”的學生管理模式普遍存在

所謂“替代父母制”，就是學校行使學生父母的職責，對學生在校的學習、生活、交際等方面的活動加以約束，通過各種手段懲罰學生的違紀違規行為。

長期以來，我國高校學生工作的理念主要是保證平穩不出事，對學生采取的做法主要是“管、卡、壓”，管住學生不給學校帶來負面影響，學生違反校紀校規必將嚴加懲罰，在學生的生活和日常事務中具有不可動搖的權威，忽視了學生個性化的發展需要。學校各部門往往扮演著管理者的身份，處事方式往往不是以服務學生為目的，而是發現問題后被動地去解決問題，根據自己的經驗去處理學生的訴求，忽視學生個性化特點和個性化成長需要。

2.法治化的學生管理理念未受重視

近年來，高校學生與學校之間的法律沖突和糾紛案件時有發生，究其原因就在于高校沒有較強的法治意識、較高的立法技術運用水平以及良好的運行秩序。從法律意義上看，我國先后頒布多項教育法律及200多件規章制度，但仍然出現高校在沒有法律授權的情況下出臺文件禁止學生戀愛、突擊搜查學生宿舍、校園監控曝光學生隱私等行為，引發人們對于高校管理權限的討論。[6]

《中華人民共和國民法通則》第十一條規定：“十八周歲以上的公民是成年人，具有完全民事行為能力，可以獨立進行民事活動，是完全民事行為能力人。”第十條規定：“公民的民事權利能力一律平等。”當前，我國在校大學生絕大部分均滿十八周歲，高校理應把大學生視為成年人平等看待和給予尊重，放手讓其以成年人身份獨立承擔法律責任。

3.教學環節與學生工作嚴重脫節

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關鍵詞：農民；公共精神；公民意識；碎片化；化解路徑

中圖分類號：D422 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）011-0074-04

走向現代化是中國社會發展的歷史必然，國家的現代化首先是人的現代化，現代化的人需要現代公民意識。中國作為一個農業大國，農村人口占總人口的一半以上，如何培育農民的公民意識，實現農民的現代化，是擺在我們面前的一個重要課題。可以說，農民是否具有成熟的公民意識，將直接影響我國現代化建設的進程。

一、公民意識的內涵及構成

公民意識作為一種現代社會意識，是指公民個人對自己在國家中的地位的自我認識，即公民自覺地以憲法和法律規定的基本權利和義務為核心內容，以自己在國家政治生活和社會中的主體地位為思想來源，把國家主人翁的責任感、使命感和權利義務觀融為一體的自我認識。[1]它體現著公民對待個人與國家、個人與社會、個人與他人關系的正確的價值取向和道德觀念。公民意識蘊含著豐富而深刻的思想內容，涉及法律、政治、道德等各個領域，主要包括主體意識、權利和義務意識、公德意識和公共精神等。

1.主體意識。公民的主體意識是公民對自身與國家間關系的正確認識，即公民對自己在國家中的主體地位和主體性作用的認同和感知。[2]公民一方面要意識到自身的主體地位，明確認識到公民是國家的主人，是國家權力的源泉，無論在法律制度上，還是在現實生活中，都應該具有參與社會管理的獨立地位和人格尊嚴。另一方面要意識到自身的主體性作用，這種主體性要求公民在參與社會生活、政治生活時要充分發揮自身的主觀能動性，自覺、積極、主動地參與社會實踐，既不依賴于任何外在的精神權威，也不依附于任何現實的政治力量。公民的主體意識是公民意識的基石，貫穿于公民意識發展的全過程。

2.權利和義務意識。權利意識是指公民對自己依法享有的各種經濟、政治和社會權利等的認知、理解及態度，具體包括權利認知、權利實現和權利救濟意識。權利認知意識要求每個公民對自己擁有的權利及其價值有充分的認識；權利實現意識要求公民積極主張和行使自己的權利，而不是漠視自己的權利；權利救濟意識要求公民在自己的權利受到侵害時積極地通過各種途徑尋求救濟。[3]義務是憲法或法律規定的公民應當或必須履行的某種責任。義務意識則是指公民在行使權利的過程中對自己法定義務的認知和判斷，它要求公民明確自己對國家、社會及他人應承擔的責任，認識到自己的行為應以不影響國家、社會和他人的利益為前提。公民的權利義務意識是公民意識的核心，也是公民意識的理性化體現。

3.公德意識和公共精神。社會公德是人們在社會生活和社會交往中應當共同遵守的最基本、最起碼的公共生活準則，它規范和調節人們在公共生活中的相互關系。我們熟知的禮貌待人、尊老愛幼、誠實守信、愛護公物、保護環境等都屬于社會公德的范疇。公德意識則是指公民在公共交往中能夠認同并自覺遵守這些基本道德準則的意識，它是對公民道德最基本的要求。公共精神是孕育于公共領域之中的位于最深的基本道德理想和政治價值層面的以民眾利益和社會需求為依歸的價值取向。它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和負責任等一系列最基本的社會價值命題。[4]公共精神要求公民在參與社會公共生活時，超越自我利益的世俗樊籬，自覺尊重社會共同體中每個公民的權利和尊嚴，擁有善待他人的胸懷，積極關注公共利益，致力于整體公共利益的福祉。在具體形式上，公共精神可顯現為志愿精神、慈善精神、集體認同意識等。[2]公德意識和公共精神的本質特征是公共性，屬于公民意識的道德之維，是公民意識的升華。

此外，公民意識還包括與上述要素有關聯或者由其派生的相關內容，如參與意識、民主意識、平等意識、法治意識等等。公民意識作為一個多要素組成的系統，各部分之間相互依賴、相互作用，共同構成公民意識的結構框架。

二、 農民公民意識的碎片化分析

隨著改革開放的不斷深化和農村市場經濟的日益發展，農民的思維方式、價值觀念和政治取向都發生了極大的變化，他們的主體意識和權利意識開始復蘇，壓抑了幾千年的追求個人利益的欲望終于得到了合理、合法的釋放，農民的公民意識不斷覺醒。但是由于小農經濟和傳統文化的影響，加之市場經濟體制不健全、農民文化水平不高等原因，我國農民在權利意識增強的同時，義務意識淡薄；自我意識增強的同時，社會責任心和公德心不足，公民意識呈現出碎片化的特征和傾向。

1.權利意識凸顯，義務意識弱化。權利與義務是對立統一的，兩者相伴而生，密不可分，相互制約，互為前提，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務。因此，公民履行義務必須以享有一定的權利為保障，而公民權利的實現也必須以義務的履行為前提。

長久以來，由于主觀或客觀原因，包括農民在內的中國民眾割裂了權利和義務的關系。封建社會和計劃經濟年代的集權統治，盛行的是義務本位，對于民眾而言，義務是首要的、絕對的，它作為一種無形的指令，控制著人們的思想和行為。因此，民眾形成了依附型的人格，缺乏足夠的權利熱情，權利意識極其淡薄。隨著改革開放的深入，市場經濟和民主政治不斷發展，法制進程不斷加快，公民的各項權利得到社會的廣泛認可，其權利意識也開始增強。即使是在法治觀念和權利意識比較淡薄的農村地區，也發生了深刻的變化。越來越多的農民開始認識到自己享有的各項權利，參與村落管理的積極性也不斷提高。應該說，農民權利意識的覺醒是對傳統中國重義務、輕權利問題的糾偏，是中國歷史的進步。但隨之而來，在權利與義務的關系上，又出現了新的偏離，許多農民只熱衷于自己的權利，卻有意無意忽略了應盡的義務，出現了權利意識有余而義務意識不足的問題。一方面，市場經濟的發展把原本封閉的村落推向了一個廣闊的世界，農民開始從狹隘的地域中走出來，他們面臨更多的選擇機會，整個市場充滿了各種利益的誘惑。在這種多元利益的沖擊下，一些農民更傾向于謀求自己的各種權利，對自己應承擔的義務卻持一種消極或不滿的態度，甚至為了自身的利益而目無法紀。如：許多農民開礦辦企業，在獲取足夠經濟利益的同時卻偷稅漏稅，污染環境。另一方面，經濟調整帶來了利益格局的變化，作為弱勢群體的農民，其合法權利不斷遭到侵害。伴隨著農民權利意識的覺醒，其維權意識也開始萌生，當權利救濟的途徑和維權的渠道不暢時，部分農民就采用堵路、圍堵政府機關大門、靜坐等制度外的方式來進行維權。近年來，隨著農村征地、拆遷等問題的出現，這種用違法手段來維護合法權益的不斷增多。這些體現了農民權利意識的增強，但也反映出農民義務意識的缺乏，甚至忘卻了最基本的守法義務。這種沒有義務制衡的權利是危險的，因失卻了對國家、對社會和對他人應盡的義務，公民自己的權利也會被虛化和懸空，其結果是公民在享有自己權利的同時，也成為了別人濫用權利的潛在受害者。

2.經濟權利意識趨強，政治權利意識淡薄。公民的權利包括政治、經濟、文化、社會、人身等各方面的權利，它們相互聯系，相互支撐，構成了一個統一的權利體系。但目前我國農民的權利意識呈現出不均衡的發展態勢，他們對不同權利表現出不同的興趣。尤其是在政治權利和經濟權利兩個方面，其關注度存在著極大的差異，出現了重視經濟權利而忽視政治權利的失衡局面。農民對經濟權利的重視體現在社會的方方面面。對于大多數農民而言，他們清楚地知曉自己所享有的各項經濟權利，知道自己的土地承包權限，了解自身享有種糧、購買農機等各種補貼權，明白自己在征地、拆遷補償中所擁有的權利，等等。而且，一旦他們的這些權利受到侵害，大部分農民會通過上訪、訴訟等途徑去維護自身的權益。在許多地方，就出現了農民因為征地和拆遷補償款不到位、分配不公等問題而不斷上訪的案例，這說明農民非常看重自身的經濟權利，經濟權利意識增強。與此相反，農民對自身的政治權利興趣較低，政治權利意識淡漠。部分農民甚至不清楚自己擁有哪些政治權利，有些雖然知曉自己的政治權利，但并不十分看重這種權利。政治權利意識的缺乏必然導致政治參與意識的欠缺，參與行動的消極和被動。選舉是農民最重要的政治權利之一，也是農民最主要的政治參與渠道，但許多農民在選舉問題上缺乏積極的態度。在選舉過程中，一部分農民直接放棄選舉，還有一部分農民即便是參與選舉，也是抱著隨大流的心態，別人選誰我選誰，缺乏應有的主見，更有甚者，部分農民出賣自己的選票，誰給的好處多就投誰的票，完全沒有行使自己政治權利的神圣感和使命感。農民在選舉中的這種消極和冷漠，表明他們根本就沒有意識到選舉是實現自己民利的重要途徑，是自己應該享有的基本的政治權利。

3.自我意識覺醒，公德意識淡漠，公共精神欠缺。中國封建社會的宗法等級觀念造就的是臣民意識和人身依附心理，農民自我意識極其匱乏。而計劃經濟年代強調集體主義至上，個人利益被壓抑、被犧牲，農民的自我意識淹沒于這種集體主義的洪流中。社會主義市場經濟的發展和利益主體的多元化，促進了農民自我意識的覺醒，他們開始站在個體角度追求自身的利益和價值，這是歷史的進步，也是農民主體意識萌生的開始。但是，市場經濟的逐利特點使農民對個體權益的張揚從一個極端走向了另一個極端，部分農民自我意識膨脹，過分強調自我，他們更多地關注自身的現實生活狀況，專注于實現所謂的“自身價值”，甚至為了一己私利而見利忘義、損人利己，只求社會對個人的尊重和滿足，忽視了自己對社會、對集體應承擔的責任和應具有的使命感。一方面，在市場經濟的浪潮中，一些農民為了追求利益最大化，在社會公共生活中喪失了最基本、最起碼的道德和良知。假冒偽劣商品充斥農村市場；在訂單產品中，毀約、違約等失信問題屢見不鮮；使用違禁農藥現象泛濫成災；亂扔垃圾、亂挖濫采現象日益嚴重；自建住房時肆意侵占公共面積，等等。這些現象說明，許多農民在滿足自我要求、強調自我的同時，缺乏最基本的公德意識。另一方面，許多農民對村里的公共事務和公共利益沒有興趣，漠不關心，對于村莊的長遠發展和相關制度的完善，大都抱著一種“事不關己高高掛起”的態度，認為這些事情和自己沒有關系，始終把自己作為集體公共事務的旁觀者和局外人。即便在某些時候偶爾參與村里的公共事務，也大多因其和自己的切身利益息息相關。至于舍棄個人利益，為整個村落謀取福利，積極參與公共事務的情況更是少有。因此，從總體上看，在我國市場經濟發展的初級階段，農民考慮問題更多的是從自身角度出發，以自我利益為主，缺乏良好的集體觀念，缺乏市民社會所需要的社會公德和公共精神。

三、 培育農民公民意識的路徑選擇

解決農民公民意識的碎片化問題，培育農民成熟的公民意識，促使“農民意識”向“公民意識”轉變，應避免單一的路徑依賴，力求全方位、立體化、寬領域地推進。

1.完善市場經濟體制，大力發展農村市場經濟，為農民公民意識的發展奠定經濟基礎。物質決定意識，公民意識必然會受到經濟發展水平的影響和制約。因此，離開了農村經濟的發展，空談農民公民意識的提高，沒有任何實際的意義。盡管改革開放以來農村市場經濟得到了較快發展，但總體水平不高，許多農民仍在溫飽線附近徘徊。物質生活不太豐裕的農民，他們更關心如何提高自己的物質生活水平，關注的焦點是物質利益和經濟權利，而對于政治生活、政治權利則無暇顧及。只有經濟發展了，農民生活水平提高了，無需為生存和溫飽而奔忙，他們才會去參與政治，才會有更多的參與熱情，其認識自我、明確自身權利與義務的意識才會更強烈。因此，農民公民意識的發展，必須有成熟的市場經濟為其提供堅實的物質基礎。而且，市場經濟本身是一種開放型經濟，更是一種契約經濟和理性規則的法治經濟，它崇尚自由競爭和等價交換，這有助于培育農民的參與精神、守法精神和誠信意識，也有助于農民自由、平等和民主等政治理念的形成。總之，在市場經濟的大潮中，農民會逐漸明確自己在社會中的地位、使命和責任，并形成穩定的觀念體系，最終發展為成熟的公民意識。

完善市場經濟體制，發展農村市場經濟，應從以下兩個方面加以推進：第一，大力培育農村市場主體。一方面要在穩定農村的基礎上，明晰土地產權，創新土地制度。農村現行的土地制度是土地歸“集體所有”，農民沒有實際的所有權，這不利于農民市場主體地位的確立。因此，要深化農村土地制度改革，調整農民和土地之間的關系，增強農民對土地的自，使農民真正成為土地的經營主體和產權主體，成為土地的主人，以提高其主體意識和競爭意識。另一方面要大力發展鄉村企業，有效引導農民直接進入市場。興辦鄉村企業，就地消化農村勞動力，不僅可以直接提高農民的收入，還可以使農民在與他人的合作中，增強其集體合作意識。[5]第二，加強農村市場體系建設。首先要健全和完善農產品市場。通過建立開放的農產品市場體系，打破地區分割和封鎖，消除地方保護主義，形成統一、開放、競爭有序的市場格局，提高市場運轉的效率和水平。其次要推進農村土地市場的逐步形成。在市場經濟的發展中，土地作為基本的生產要素必然要進入市場流轉，為此，政府應當制定相關的法規和制度，采取相應的措施，加強對農村土地入市的管理，使農村各種不同類型的土地以合適的方式進入市場，保證農村土地市場的規范運行。最后要培育成熟的農村勞動力市場。市場經濟的發展要求勞動力的合理流動，政府既要深化戶籍制度改革，取消二元戶籍制度，消除限制農村勞動力流動的障礙，又要加強對農村勞動力市場的宏觀調控，完善勞動力市場立法，加強對勞動力的法制管理。

2.強化民主政治，擴大民主實踐，為農民公民意識的發展提供政治保證。完善的民主政治和成熟的民主生活是塑造理性健全的公民態度和公民人格的重要環節。民主制度一旦在某個社會確立并有效運作，就會直接或間接作用于該社會中具有相應權利義務的主體，使其感受到民主制度與自身利益的關系，從而對民主制度的合法性作出回應，培育和催生出相應的公民意識。[6]廣大農民通過參與民主，參與政治，不斷滿足自身的利益需求，可以強化其在政治、經濟和社會生活中的主體地位，增強其角色認同感和社會責任感。因此，要強化民主政治，擴大民主實踐，為農民公民意識的發展提供政治保證。

第一，完善村民自治制度。基層群眾自治是中國民主政治發展的邏輯起點和現實基點。我國村民自治制度是農民依法自主管理本村經濟和社會事務的民主制度，其核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。村民委員會則是農民自我教育、自我管理、自我服務的自治組織，農民通過村委會可以實現最基本的政治參與。我們應當完善村民自治管理的各個環節，在民主選舉中，要本著公開、公平、公正的原則，規范直接選舉的操作程序，對選舉過程進行嚴格的監管；在民主決策和民主管理中，要完善村民會議和村民代表會議制度，推行“一事一議”制度和村級事務聽證會制度等，保證農民能真正參與村中事務的管理和決策，真正體現民主自治原則；在民主監督中，一方面要完善村務公開制度，保障農民群眾的知情權，使其更好地對村干部進行監督；另一方面要實行干部工作報告評議制度，村干部要定期向村民會議和村民代表會議報告工作，接受其民主評議，并實行問責制。第二，拓寬農民政治參與的渠道。公民意識的產生離不開實踐，通過拓寬農民政治參與的渠道，探索新的方法和途徑，使農民的政治參與做到經常化、制度化，可以為農民公民意識的形成提供政治實踐機制。因此，除了村民自治外，還應該健全縣鄉人大代表制度，提高農民代表的比例，增加農民代表的名額，并進一步完善農民代表的產生方法，確保選出的代表真正具有代表性。改革制度，明確問題的受理范圍，建立人大監察專員制度，建立科學的激勵機制，引導訪民有序上訪，構建網絡平臺，[7]使農民的更便捷、更高效，為農民提供更順暢的政治參與渠道。完善輿論性民愿表達制度，大眾傳媒是民主社會政府與民眾之間不可缺少的橋梁，大大擴展了民眾了解政治運作過程的可能性，因此，必須采取措施，規范和完善大眾傳媒，為農民的政治參與提供對話平臺。具體說來，大眾傳媒一要增加涉農媒體，拓展覆蓋范圍，傾聽農民的聲音，為廣大農民搭建政治表達和政治參與的制度化平臺；二要加大介入力度，參與到農民利益表達的過程中去，強化輿論監督功能。[8]

3.發展農村非政府組織，培育農村公民社會，為農民公民意識的發展提供社會土壤。公民社會是公民意識產生的土壤，而非政府組織是公民社會的主體，因此發展農村非政府組織，培育農村公民社會，有利于培育農民的公民意識。非政府組織的成員按平等自愿的原則結合起來，按照一定的章程自我管理、自我服務。他們不僅積極參與組織內部的事務，也積極參與政治生活，在這種參與和管理的實踐中，農民的主體意識和參與意識會大大提升。而且，非政府組織的使命大多是公益性的，作為一種具有志愿精神和濃厚倫理色彩的社會自組織，它致力于解決被主流社會組織所忽視的某些重大社會問題，能夠有效增進社會福利，促進社會公平，農民在這種社會實踐中可深刻感悟和體驗社會責任，深化對自身社會責任的認識。與此同時，非政府組織的志愿活動也會對社會產生一種道德倡導和感召力量，接受服務和幫助的人們也會潛移默化受到很好的道德教育和感化，這樣全社會的公德意識會得到有效的提升。

改革開放以來，我國非政府組織得到了較快的發展，但還存在著諸多問題，而農村非政府組織，更是其發展的薄弱環節。因此，我們必須采取措施促進農村非政府組織的發展，為農民公民意識的發展提供有力條件。第一，轉變觀念，統一認識，為非政府組織的發展創造良好的成長空間。政府要改變過去那種把非政府組織視為政府的附屬物的觀點，對非政府組織進行重新定位，明確政府和非政府組織之間是合作關系，而不是領導與被領導的關系，促使非政府組織功能回歸，并讓渡出足夠的空間和領域，使非政府組織發揮更大的作用。第二，完善相關的法律法規和制度，為非政府組織的發展提供良好的制度環境。首先是放松規制，降低非政府組織的準入門檻，現存的法律對非政府組織的準入門檻設置得過高，阻礙了非政府組織的發展，而農村非政府組織因其資金少、規模小，受到的影響更大；其次是加快人事、社會保障以及財稅制度的改革，為非政府組織的發展提供有力的支持，非政府組織的發展不能孤立進行，這些配套改革能為非政府組織的發展提供充分的人力資源和資金支持；再次是建立健全非政府組織發展的法律法規和規章，優化其發展的法律環境，目前的工作重點是制定一部完整的非政府組織法和相關的單行法。第三，重點扶持培育農村非政府組織。我國非政府組織的發展很不均衡，為農民服務的非政府組織不僅數量少、規模小，其實力和影響力也較低，這對于培育農民的公民意識是非常不利的，因此，政府必須重點培育和發展農村非政府組織 。具體說來，政府要加大對這類非政府組織的政策支持，進行政策傾斜，在人力、物力和財力方面進行更多的投入，促使農村非政府組織不斷發展壯大。當然，農村非政府組織的發展也離不開自身的努力。

4.強化農村教育，提升農民素質，為農民公民意識的發展提供思想保障。公民意識不是天生的，是在后天社會化過程中形成的。我國農民的文化水平總體較低，文盲半文盲還很多，這嚴重制約著農民公民意識的形成。列寧指出：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字，不識字就不可能有政治”，[9]當然，也不會有成熟的公民意識。所以，發展農村教育，提高農民素質，是培育農民公民意識的基本條件和手段。

第一，加大對農村教育的投入。較之城市，農村教育基礎比較薄弱，因此在教育投入上政府必須向其傾斜。一方面要加大對農村中小學基礎教育的投入，為農村孩子提供良好的學習環境，為農村教師提供優厚的福利待遇，使農村學校的硬件和軟件水平都得到較大幅度的提升，從而提高農村的教育質量。此外，政府還要采取更為積極和優惠的政策，吸引大學生到農村任教，為農村中小學提供充足的教師資源。通過高質量的九年制義務教育，可以避免新文盲的產生。另一方面要增加對其他各個年齡段和各個群體的教育投資，中小學教育的受眾是有限的，夜校、農閑學習小組等形式可以為成年農民提供更多的學習機會，提高他們的基礎文化水平，減少已有的文盲半文盲數量。第二，注重對農民的公民意識教育。在各類教育中，要把公民意識作為其重要教育內容，著重向農民闡釋權利義務統一觀念、法治觀念、公德意識等。通過系統的公民意識教育，使其懂得權利與義務是統一的，既不能重義務輕權利，也不能重權利輕義務；培育農民自覺的守法和護法精神，將遵守法律內化為道義上的一種責任，變被迫守法為自覺守法，由他律守法到自律守法；[10]提升農民的道德水平，使其在市場經濟的浪潮中具備基本的道德良知，謀求自我利益時不損害他人和集體的利益，并形成良好的集體觀念和公共精神，關注農村集體事業的發展，積極參與農村各項公共事務管理。第三，創新教育形式和途徑。農村教育是一項復雜的系統工程，要提高其成效，必須創新教育形式和途徑，力戒空洞的說教。尤其是在公民意識教育中，應根據農村和農民自身的特點，采用農民喜聞樂見的形式，來宣傳公民意識的內容，以達到潤物細無聲的教育效果。在教育途徑上，要充分發揮現代傳媒的作用，利用電視、網絡、廣播、報紙等工具進行公民意識內容的宣傳，拓寬農民公民意識教育的范圍，把對農民的公民意識教育延伸到田間地頭、工廠車間、家庭院落等各個地方，使其無處不在、無時不在，從而幫助農民形成與現代化社會相適應的公民意識。

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