財政資金績效審計報告范文

導語：如何才能寫好一篇財政資金績效審計報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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但在現行體制下,預算執行審計的局限性和存在缺點同樣非常明顯,阻礙了審計事業的進一步發展,挫傷了審計人員積極性,值得引起重視和改進。

一是審計部門作為本級政府的一個部門和機構,獨立性不強,“下審上”理直氣不壯。一些違規問題本身就是政府一手操作,如超預算追加經費(本級追加),都有政府的抄告單位;如調節稅種、空轉、基金未納入預算管理等也都是政府出于完成任務、做大業績而所為。而且在這種體制下,國稅部門不能審、金庫不能去,一些納稅大戶是條管單位,縣級審計也不能去,形成了審計真空區和空白帶,導致監督對象的缺位和審計內容的缺失。

二是兩個報告不一致,信息不透明、不公開。送到政府的審計報告很多內容被修改和刪除,等到了人大代表手中,報告就變得晦澀和隱約其辭了。具體單位變成了××單位,具體事例變成了某種現象,報告變得隱密和溫和,審計的“殺傷力”大減。迄今大多數縣本級財政預算執行審計報告未向社會公告,閱讀報告還是部分人的“專利”,這也與人民要求獲得信息的公開批露知情權有很大差距。

三是審計時間滯后,事后監督效果打折。現行的預審都是第二年的四、五月開始實施,這時候大多數項目資金已經投入運行,等到審計發現問題時“木已成舟”,寶貴的國家財政資金被浪費,能追回的微乎其乎。

四是審計力量薄弱,縣級審計人才結構單一,人員老化,績效審計難以開展。隨著國家對中西部轉移支付力度逐年加大,各種專項轉移支付資金很多,如水利、糧食、退耕還林、鄉村公路、茶葉、企業技改、民政、再就業,每年審計所能涉及到的只是其中很小的一部分,加上審計本身存在人員少、人才結構單一、人員老化情況,更覺得審計時有力不從心、捉襟見肘之感,能做到對資金真實、合規性審計已經很不容易,開展績效審計可謂難之又難。

預算執行審計任重道遠,困難再多,還是要繼續走下去,并要不斷拓寬審計人員視眼、增強審計人員素質和信心、提高審計工作質量,我想是否能在以下幾方面有所突破和改進:

一是加強上下級審計機關的聯系,形成審計資源共享局面。對于預算執行審計中本級審計機構不能審計的條管單位,由上級審計機關授權下級審計機關審計;對本級審計機關不能處理的超預算追加、調節稅種等本級政府違反預算法行為,上級審計機關要嚴肅查處。

二是在審計中抓住重點和熱點,求得預算執行審計每年有突破。財政資金每年有重點、有熱點,要求審計人員有較高的職業敏感性,每年的審計報告能突出重點、熱點,讓報告不再年年“老面孔”,以保證審計的科學性和先進性。

三是要提高審計人員素質,逐步開展和推廣績效審計。通過培訓、自學、激勵等機制,培養更多的拿得下預算執行審計的綜合性人才,逐步將真實性、合規性審計推向績效審計,讓寶貴的財政資金發揮更大的作用。

篇2

1.打破股室界限，成立大財政審計組。縣審計局在財政審計過程中，對縣財政局、縣地稅局等單位組織預算收入的審計和縣國土資源局、縣科技局、縣文化體育局、縣紅十字會等單位的部門預算執行審計組成一個統一的審計組，并制定統一的審計計劃和審計方案，審計結束后出具統一的審計報告和審計處理標準，大大整合了審計資源，切實提高了預算執行審計的協同性，形成了財政審計的整體合力。

2.擴大審計覆蓋面，深化審計內容。2012年在審計任務繁重的情況下，確定了縣財政局等6家預算執行單位為預算執行審計對象，并延伸調查了所屬5個鄉鎮單位，占縣本級預算單位的20%。在擴大審計覆蓋面的同時，深化審計內容。在財政審計及項目安排中，以財政預算執行審計為基礎，以部門預算執行審計為依托，以財政支出為重點，以資金流向為主線，對財政資金涉及到的領域和項目進行全方位的審計和審計調查。重點圍繞縣本級公共財政框架的建立開展預算執行審計，并結合轉移支付資金管理使用情況和政策實施情況、涉及民生的各類專項資金的分配使用情況等深化審計內容。從而促進財政支出結構進一步優化。

3.將全部財政性資金納入財政審計范圍。在項目安排上，統籌安排政府預算、部門預算、民生資金等各項審計和審計調查項目，并加大財政轉移支付資金、上級專項資金的審計力度。在編制審計方案時將一般預算收支、非稅收入、專項資金等全部財政性資金納入預算執行審計范圍，摸清財政性資金的規模、財力結構和主要專項資金管理的現狀，使預算審計的內容更加完整。加大對專項轉移支付資金和上級直接撥付部門的專項資金的延伸審計力度，使預算執行審計的力度得到了提高。

4.將審計與審計調查相結合。充分利用審計調查方法靈活、便于操作、易于深入的特點，對涉及民生的教育、衛生、三農等專項資金通過審計調查的方式，調查資金到位和政策落實情況，并注重分析和解決專項資金運行中存在的體制上、制度上的問題，分析問題產生的原因，提出審計意見和建議。

5.改進審計手段，充分利用計算機輔助審計開展財政審計。在財政審計中改變傳統審計方式，不斷創新審計技術和方法，大力推進計算機輔助審計。針對縣級政府部門信息化水平不斷提高的情況，縣級審計機關從以往審計財政財務紙質數據為主向以審計電子數據審計轉變。審計人員不僅能夠將電子數據自行采集和轉換，同時能夠編寫SQL語句進行數據查詢和分析，大大提高了財政審計工作的效率和效果。

二、縣級財政審計工作當前存在的突出問題和不足

1.縣級財政審計范圍和內容不全面。規范的財政審計范圍應該包括：一般預算及審計；建設性（含債務）預算及審計；政府性基金預算及審計；社會保險預算及審計；國有資本經營（收益）預算及審計；各種專項資金及審計；政府投資建設項目及審計等。但是目前縣級財政審計主要側重于預算執行審計，涵蓋了一般預算和部分政府基金預算等內容，但對中央轉移支付資金審計和地方財政收支的審計覆蓋面不足。由于受審計資源和審計手段制約，縣級審計機關的財政審計難以完全覆蓋財政資金的籌集、分配、撥付、管理、使用以及績效評價等各個環節，往往只關注資金的管理和使用環節，對資金籌集和分配以及績效方面關注不夠。

2.縣級財政審計獨立性較差。財政審計是縣級審計機關永恒的主題，但是應該看到，預算執行情況審計的對象雖然是財政、地稅及有關預算單位，但實際上的審計對象卻是本級政府，而且財稅部門的好多行為也都體現出了本級政府的意圖。由于縣級審計機關是本級政府的組成部門，干部任免受制于本級人民政府，預算執行審計受到各方面的牽制、壓力，很難體現真正意義上的獨立性。所以對本級預算執行審計的目標和應該發揮的作用，不能完全做主。造成很大程度上只能參照上級審計機關項目執行，審計重點也只能放在財政自身和部門的違規問題上，而對本級政府財政管理、公共財政體制上的問題涉及較少，導致審計沒有充分發揮應有的作用。

3.審計時間緊任務重，影響了審計效果。在預算執行審計中，由于審計人員普遍較少，而預算執行審計時間上又要求比較緊，在3月份進點，被審計單位涉及財政、地稅、預算單位，還要完成小組審計報告、同被審計單位交換意見、作出審計決定等審計程序，必須在5月中下旬結束審計。由于時間緊、任務重、人手不足等原因，導致審計范圍不大，審計覆蓋面不寬，有的問題查得不深不透，沒有達到預期的審計目標，影響了審計效果。

4.審計成果利用不足。審計成果最終體現在審計報告、審計專題報告以及審計信息等方面。目前，縣級審計機關大多只重視審計報告的完成和審計工作報告以及審計結果報告的完成，對審計成果的分析不夠，從體制機制方面分析問題，提出有針對性的政策建議方面不夠，能夠被黨委、政府采納的審計信息和專題報告不多，審計成果轉化不足。對于審計查出的問題，多數只是在審計報告中體現，督促被審計單位整改問題的力度不夠。

三、進一步深化財政審計工作的思路和建議

1.明確財政審計的目標。財政審計的目標必須站在推動公共財政體制的建立和完善的高度，把預算執行審計與財政體制改革，預算執行審計與專項資金審計、經濟責任審計、投資審計以及整個審計工作結合起來，促進政府規范預算管理，提高財政資金使用效益，建立社會主義公共財政制度。

2.改進審計方法，預算執行審計與專項審計相結合。審計機關面對工作量大、時間緊、人員少的矛盾，要改變預算執行審計與其他審計各自為戰局面，改進審計方法，樹立財政審計大格局理念。在制定年度審計計劃時，以預算執行審計為龍頭，選擇重點領域、重點部門、重點資金進行審計；在財政預算執行審計時即確定意向審計的專項資金的規模、資金流向等，實現資源共享，既避免不必要的重復檢查，又提高了審計工作效率。

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澳大利亞審計署從20世紀70年代初期開始對聯邦公共部門開展績效審計。當時主要是適應建立高效率政府的要求，提高公共資源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服務質量。20世紀90年代績效審計在澳大利亞得到迅速發展。1997年議會通過《1997審計長法案》取代了《1901審計長法案》，確立了審計長和審計署的法律地位，明確了審計長是議會的獨立議員，確立了審計長的獨立性和其與議會之間的惟一關系；規定了審計長作為聯邦公共部門的外部審計人員，享有對聯邦政府部門（Agency）、事業單位和公司（authorityandcompany）及其下屬單位進行績效審計的權力，并根據部長、財務大臣和議會會計審計聯合委員會的要求，對政府企業（GBE）進行績效審計。

目前績效審計已經成為澳大利亞審計署的一項主要任務。從績效審計報告的數量看，績效審計在審計署的審計業務中占相當重的分量。2001—2002年度審計署向議會提交的績效審計報告占審計報告總數69％；2000—2001年度和1999—2000年度這一比例均達到85％以上。根據澳大利亞審計署的績效審計實踐，實施績效審計具體涉及以下幾個方面內容：

（一）預備研究

在對具體項目實施績效審計以前，審計人員首先進行預備研究以確定是否進行績效審計。預備研究的內容主要是調查、評價被審計單位的管理，檢查組織內部某一個行政單位的運作情況，或某項具體職能的履行情況，或組織內部的某項活動的系列程序等。預備研究的目的是在正式實施審計前，調查研究被審計單位的管理，并根據發現的問題確定是否對其進一步實施績效審計。如果不實施審計，則向議會報告預備研究的結論；如果實施審計，應制訂項目審計實施計劃。審計實施計劃應包含以下內容：了解被審計單位的業務情況，包括被審計單位的目標、責任關系、資源、程序和經營、管理程序和系統，以及外部經營環境；確定審計目標和審計范圍；計劃聘用外部專家；制訂具體審計標準；評估潛在的審計影響；制訂審計實施的具體時間安排和審計經費預算。

（二）審計實施

1.審計進點會。在預備研究中，審計人員向被審計單位的管理人員就審計的目標、范圍和重點作出說明，并對實施審計的具體事項作出安排。在沒有開展預備研究的項目中，審計組通常在審計開始的時候與被審計單位的高層管理人員舉行進點會。舉行進點會的目的是：使審計組能夠會見被審計單位的重要管理人員；進一步解釋審計的類型和目標、范圍、時間安排和采用的方法；給被審計單位提供向審計署發表意見和建議的機會；在管理層和基層建立合適的聯絡安排，對階段性建議和初步發現的問題進行討論；確保被審計單位清楚地理解審計的程序，包括對其實施審計的權力和保守機密；說明被審計單位的義務，澄清任何疑問和誤解；為審計組作出行政安排，如辦公場所、出入手續、人員、文件、系統和資料。

2.審計取證。在績效審計中涉及的證據主要是：通過查看和調查取得的審計證據；通過會談取得的證詞和相關人員的陳述；文書證據包括法律文件，部長的聲明、報告、會議紀要、備忘錄、參照標準、會計記錄的摘錄、正式的圖表和文書傳遞流程的說明、系統設計、操作手冊、組織機構和職能圖表等；通過對審計人員所收集信息的分析取得的審計證據。

二、我國績效審計的發展嚴重滯后

我國審計理論界在上世紀80年代初國家審計制度建立不久，就開始探討績效審計（當時也有人稱之為經濟效益審計）問題，并提出我國審計工作應該朝績效審計方向轉變。國家審計署對此也是一直持積極態度，倡導和鼓勵審計機關在審計實踐中探索和開展績效審計。但我們在2002年下半年針對我國審計體制問題所開展的一次問卷調查結果顯示，我國審計機關目前仍主要是以真實性和合法性審計為主，很少開展績效審計。

（一）現行審計監督體制存在嚴重缺陷

長期以來，各級政府花錢一直遵循一個慣例：每年“兩會”期間，政府先拿出一個財政預算，然后由人大表決通過。但以后錢用到了何處，是不是產生了預期的效果，卻很少有人知道。由于缺少有效的監督，一些部門將財政資金當成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態，隨意支出，往往勞民傷財卻并沒有產生多少積極的效果。根據我國《憲法》和《審計法》的規定，我國目前的審計體制是行政型審計監督體制，實施審計的主體實際上僅是政府下的一個機關。審計署南京特派辦審計理論研究組王景東認為，這種體制存在先天不足，妨礙了審計監督的獨立性，不利于國家審計對國家行政機關行使公共資源的配置權和執行權的制約與監督。把國家審計放在行政框架內，在實踐中審計、財政、稅務在各自的監督活動中行使各自享有的行政權，無法體現國家審計的最高監督。即使進行績效審計，由政府下屬審計部門向人大提交績效審計報告，也要經過政府選擇決定，這實際上意味著是“我要告訴你什么，你才能聽什么，才能審計什么”，也就是“自己審計自己，其獨立性和公正性不能從根本上得到保證”，難免出現走過場現象。而且，在現實的審計工作絕大部分屬于“事后審計”，即便查出些問題，原先項目的有關責任人要么換崗、要么退休，審計機關最終得到的很可能只是一堆看似“證據確鑿”卻“無用”的數據。

（二）績效審計結果的處理無法可依

監督政府花錢，績效審計完善了財政資金的監管鏈條，但是，如何追究當事人的責任，怎樣追回損失的國有資產等等，都沒有相應規定。有學者提出，不妨實行“上審下”，即由上一級的審計機關來負責對下一級政府的審計。“這樣雖然避開了政府對審計機關的羈絆，同時也存在了信息不對稱和行政成本增加的問題。”深圳市社會科學院研究員楊立勛認為：“要想充分發揮審計監督的作用，審計機關就不能依附于各地方行政機關，而應該是獨立于各地方行政機關，直接受上一級審計機關的垂直領導”。也有學者認為：當前，國家審計監督的法治化需要解決的是獨立性和公開性兩大難題，獨立性是審計的靈魂。同時，有步驟地推行審計公告制度，保持國家審計監督的公開性。

績效審計應作為充分發揮審計機關作用、拓展人大監督職能的一項重要制度確立下來。對審計出的問題，政府及有關部門應制定切實可行的整改措施，并盡快建立健全績效審計的評價標準體系，把績效審計結果與經濟責任、行政監察等結合起來，解決審計結果處理不到位的問題。據了解，目前我國施行的《審計法》頒布實施于1995年，隨著我國政治、經濟環境改變，審計監督、執法的客觀環境和條件都發生了很大變化，修改、補充《審計法》的部分內容已變得十分迫切。

三、我國對澳大利亞績效審計的借鑒與思考

（一）績效審計的監督成效急需公平、公開

現行審計體制下，審計監督成效受政府首長個人意志左右。應該認識到這種在行政型體制下必然出現的現象是有其制度上和法律上的依據的，也是政府首長履行其行政管理職責的必然結果。那么在現行審計體制下，決定審計根本大事和工作重點的決策者必然是政府首長而不是審計機關自己。這樣審計工作的安排就與政府首長工作職責、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關系。在諸如審計機關審查哪些部門、哪些方面、哪些事項和哪些重點以及問題如何披露、如何處理等方面無不受到政府首長個人意志的影響。

（二）政府層次上急需進行績效審計

從法律上講，政府層次應該受到審計監督。一方面，審計機關要審計本級財政預算，審計預算從某種意義上講就是審政府，因為預算的整個“大盤子”是政府安排的，預算的執行及其執行過程中的調整都是政府負責的。另一方面，預算執行中存在的許多問題，如：隱瞞轉移收入、擠占挪用資金、違規使用財政資金等許多問題無不與政府息息相關。特別是當前公共支出（包括公共項目投資）的決策和使用權集中在政府或個別負責人手中時，權力的集中往往伴隨著權力運作上缺乏透明度，如再得不到有效的監督制約，既容易產生權錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現象發生，從而無可避免地使財政資金出現巨大的浪費和損失。但“內部審計”下審計監督對象主要是財政和其他預算執行部門、單位以及下級政府，不包括本級政府層次。這樣一些問題特別是那些與政府或政府首長有直接關系的問題就難以深查，對發現的問題，也難以對外都披露。由于許多問題與政府行為有關，審計機關也無可奈何。由于“同級審”所提出的審計工作報告在提交人大前須經政府審閱把關，披露問題屬政府“自我檢查”，故問題披露的深度和解決問題的力度要大打折扣。這樣在預算和公共開支的真實性和合法性審計上，就因體制原因未能全面和深入的情況下，審計機關就更難以去評價政府在預算和公共開支上存在的損失浪費和投資效益問題，更不用說去評價與政府或政府首長有關的決策失誤。新晨

（三）績效審計急需強調人大立法監督

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澳大利亞如何實施績效審計

澳大利亞審計署從20世紀70年代初期開始對聯邦公共部門開展績效審計。當時主要是適應建立高效率政府的要求，提高公共資源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服務質量。20世紀90年代績效審計在澳大利亞得到迅速發展。1997年議會通過《1997審計長法案》取代了《1901審計長法案》，確立了審計長和審計署的法律地位，明確了審計長是議會的獨立議員，確立了審計長的獨立性和其與議會之間的惟一關系；規定了審計長作為聯邦公共部門的外部審計人員，享有對聯邦政府部門（Agency）、事業單位和公司（authorityandcompany）及其下屬單位進行績效審計的權力，并根據部長、財務大臣和議會會計審計聯合委員會的要求，對政府企業（GBE）進行績效審計。

目前績效審計已經成為澳大利亞審計署的一項主要任務。從績效審計報告的數量看，績效審計在審計署的審計業務中占相當重的分量。

1.預備研究以確定是否進行績效審計。預備研究的內容主要是調查、評價被審計單位的管理，檢查組織內部某一個行政單位的運作情況，或某項具體職能的履行情況，或組織內部的某項活動的系列程序等。預備研究的目的是在正式實施審計前，調查研究被審計單位的管理，并根據發現的問題確定是否對其進一步實施績效審計。如果不實施審計，則向議會報告預備研究的結論；如果實施審計，應制訂項目審計實施計劃。審計實施計劃應包含以下內容：了解被審計單位的業務情況，包括被審計單位的目標、責任關系、資源、程序、經營管理程序和系統，以及外部經營環境；確定審計目標和審計范圍；計劃聘用外部專家；制訂具體審計標準；評估潛在的審計影響；制訂審計實施的具體時間安排和審計經費預算。

2.審計實施應具備的步驟。①審計進點會。在預備研究中，審計人員向被審計單位的管理人員就審計的目標、范圍和重點作出說明，并對實施審計的具體事項作出安排。在沒有開展預備研究的項目中，審計組通常在審計開始的時候與被審計單位的高層管理人員舉行進點會。舉行進點會的目的是：使審計組能夠會見被審計單位的重要管理人員；進一步解釋審計的類型和目標、范圍、時間安排和采用的方法；給被審計單位提供向審計署發表意見和建議的機會；在管理層和基層建立合適的聯絡安排，對階段性建議和初步發現的問題進行討論；確保被審計單位清楚地理解審計的程序，包括對其實施審計的權力和保守機密；說明被審計單位的義務，澄清任何疑問和誤解：為審計組作出行政安排，如辦公場所、出入手續、人員、文件、系統和資料。②審計取證。在績效審計中涉及的證據主要是：通過查看和調查取得的審計證據；通過會談取得的證詞和相關人員的陳述；文書證據包括法律文件、部長的聲明、報告、會議紀要、備忘錄、參照標準、會計記錄的摘錄、正式的圖表和文書傳遞流程的說明、系統設計、操作手冊、組織機構和職能圖表等；通過對審計人員所收集信息的分析取得的審計證據。

審計的問題是通過比較被審計單位的實際績效水平與審計組制定的審計標準來發現的。這些審計標準通常要征求被審計單位的意見。除一些例外情況以外，審計署應與被審計單位討論發現的任何不合規問題或弱點，以及改進意見。被審計單位的反饋意見應歸入審計檔案，并在審計報告中得到充分考慮。

我國績效審計發展滯后的原由

我國審計理論界在上世紀80年代初國家審計制度建立后不久，就開始探討績效審計（當時也有人稱之為經濟效益審計）問題，并提出我國審計工作應該朝績效審計方向轉變。國家審計署對此也是一直持積極態度，倡導和鼓勵審計機關在審計實踐中探索和開展績效審計。但2002年下半年針對我國審計體制問題所開展的一次問卷調查結果顯示，我國審計機關目前仍主要是以真實性和合法性審計為主，很少開展績效審計，主要體現在以下幾點：

1、現行審計監督體制存在嚴重缺陷。長期以來，各級政府花錢一直遵循一個慣例：每年“兩會”期間，政府先拿出一個財政預算，然后由人大表決通過。但以后錢用到了何處，是不是產生了預期的效果，卻很少有人知道。由于缺少有效的監督，一些部門將財政資金當成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態，隨意支出，往往勞民傷財卻并沒有產生多少積極的效果。根據我國《憲法》和《審計法》的規定，我國目前的審計體制是行政型審計監督體制，實施審計的主體實際上僅是政府下的一個機關。審計署南京特派辦審計理論研究組王景東認為，這種體制存在先天不足，妨礙了審計監督的獨立性，不利于國家審計對國家行政機關行使公共資源的配置權和執行權的制約與監督。把國家審計放在行政框架內，在實踐中審計、財政、稅務在各自的監督活動中行使各自享有的行政權，無法體現國家審計的最高監督。即使進行績效審計，由政府下屬審計部門向人大提交績效審計報告，也要經過政府選擇決定，這實際上意味著是“我要告訴你什么，你才能聽什么，才能審計什么”，也就是“自己審計自己，其獨立性和公正性不能從根本上得到保證”，難免出現走過場現象。而且，在現實的審計工作絕大部分屬于“事后審計”，即便查出些問題，原先項目的有關責任人要么換崗要么退休，審計機關最終得到的很可能只是一堆看似“證據確鑿”卻“無用”的數據。

2、績效審計結果的處理無法可依。監督政府花錢，績效審計完善了財政資金的監管鏈條，但是，如何追究當事人的責任，怎樣追回損失的國有資產，等等，都沒有相應規定。

有學者提出，不妨實行“上審下”，即由上一級的審計機關來負責對下一級政府的審計。“這樣雖然避開了政府對審計機關的羈絆，但同時也存在了信息不對稱和行政成本增加的問題。”深圳市社會科學院研究員楊立勛認為，“要想充分發揮審計監督的作用，審計機關就不能依附于各地方行政機關，而應該是獨立于各地方行政機關，直接受上一級審計機關的垂直領導。”也有學者認為，當前，國家審計監督的法治化需要解決的是獨立性和公開性兩大難題。獨立性是審計的靈魂。同時，有步驟地推行審計公告制度，保持國家審計監督的公開性。績效審計應作為充分發揮審計機關作用、拓展人大監督職能的一項重要制度確立下來。

澳大利亞績效審計對我國的啟示

1、績效審計的監督成效急需公平、公開。現行審計體制下，審計監督成效受政府首長個人意志左右。應該認識到這種在行政型體制下必然出現的現象是有其制度上和法律上的依據的，也是政府首長履行其行政管理職責的必然結果。那么在現行審計體制下，決定審計根本大事和工作重點的決策者必然是政府首長而不是審計機關自己。這樣審計工作的安排就與政府首長工作職責、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關系。在諸如審計機關審查哪些部門、哪些方面、哪些事項和哪些重點以及問題如何披露、如何處理等等方面上無不受到政府首長個人意志的影響。

2、政府層次上急需進行績效審計。一方面，審計機關要審計本級財政預算，審預算從某種意義上講就是審政府，因為預算的整個“大盤子”是政府安排的，預算的執行及其執行過程中的調整都是政府負責的。另一方面預算執行中存在的許多問題，如隱瞞轉移收入、擠占挪用資金、違規使用財政資金等許多問題無不與政府息息相關。特別是當前公共支出（包括公共項目投資）的決策和使用權集中在政府或個別負責人手中時，權力的集中往往伴隨著權力運作上缺乏透明度，如再得不到有效的監督制約，既容易產生權錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現象發生從而無可避免地使財政資金出現巨大的浪費和損失。但“內部審計”下審計監督對象主要是財政和其他預算執行部門、單位以及下級政府，不包括本級政府層次。這樣一些問題特別是那些與政府或政府首長有直接關系的問題就難以深查，對發現的問題，也難以對外部披露。由于許多問題與政府行為有關，審計機關也無可奈何。

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一、收付實現制的缺點

（一）不能全面核算和反映政府資產負債，導致政府資產負債規模狀況不實

目前，我國政府的財政總預算會計還沒有對政府的固定資產的進行核算。行政事業單位會計雖然對固定資產進行核算，但也僅僅是在購入時作為固定資產入賬，之后就不再繼續對固定資產進行管理核算。存量固定資產資產的增值和損耗情況得不到反映。負債方面，當期不發生現金收付的債務本息、公共部門雇員養老金等許多跨年度義務不確認為負債。政府為重點項目等作擔保等形成的或有負債也不予記錄、確認或以其他方式公開披露。收付實現制在很大程度上增加了政府的財政風險，給政府的財務管理造成很大的問題。

（二）無法準確核算政府提供服務的成本信息，不利于績效評價和效率提高

由于收付實現制政府會計在計量政府服務成本時，沒有考慮那些支出己經發生，但款項尚未支付的費用項目，如應由本期負擔卻在以后年度償還的貸款利息，也不考慮長期資產的耗損，這就使得政府成本核算不完整，造成政府公共服務的成本被低估的現象。用這種成本信息去評價政府工作效率和服務質量將產生偏差，不能適應開展政府績效管理的需要，也不利于政府部門內部激勵機制的構建。

（三）不能反映年終實際結余，造成會計信息不實

政府采購和國庫集中支付制度實施以后，采購環節和付款環節相分離，政府采購貨物的驗收與貨款的支付存在時間間隔。在收付實現制下，總預算會計的財政支出以實際撥款金額列報。在年末，若因某些原因造成采購已基本完成而款項尚未支付的情況，則會使支出數小于實際發生數，因而形成預算資金結余，但實際上這部分應付未付的資金己經是實施項目必需的資金，并不是真正的預算結余，這就影響了會計信息的真實性，給以后年度預算的安排造成假象。

（四）信息披露不完整，影響財政信息透明度

在收付實現制下，政府當年的財政報告的重點內容是當年預算的執行情況，并不包含政府當年的負債情況以及政府當年財政資金的具體使用情況。而且，政府的財政報告并沒有列示出當年政府的各項活動的具體成本以及取得的效果，對影響當年預算執行情況的重大問題、受托責任履行情況等也沒有說明。因此，在這種會計制度下政府財政信息披露不完整，信息透明度低，不利于公眾進行有效的監督，政府在這一過程中的職能也沒有很好的體現。

二、權責發生制政府會計的優點

（一）能夠如實提供評價政府財務狀況和運營績效所需的信息

權責發生制政府會計信息包含了政府運營各方面的綜合數據。在權責發生制下，政府的各項活動以及各項公共支出的具體資金使用情況以及對這些支出成果的后續管理成本都會有一個系統的體現。而且，政府的負債信息也會比收付實現制下更加完整，避免了收付實現制下的財政隱患。同時，在權責發生制下，政府對養老金等相關預算也能變得更科學，在具體的預算過程中能夠加強對風險的評估，進而有效地防范財政風險，為政府下一年度的財政預算提供科學的依據，而且，也有利于公眾對政府的各項職能進行監督。

（二）能夠提供真實完全的成本信息

在權責發生制下人們能夠清楚的了解政府進行各項活動時資金和資源的使用情況，這些成本不僅包括具體的資金成本，還包括資產損耗等成本。權責發生制政府會計能夠幫助人們了解政府提供相關公共服務的具體成本信息，更客觀地評價政府各項職能的履行情況。這種真實成本信息能夠有效的激勵相關部門關注績效，降低相關公共產品和服務的成本。另一方面，也能夠為政府的決策者提供做出正確決策所需的完整的財政成本信息。

（三）能夠強化公共受托責任

政府部門既要對現金的流入、流出負責，也要對其管理的資產和負債負責時，其受托責任就強化了。權責發生制會計信息的一個重要作用就是提高了評價管理績效的準確度。引進權責發生制會計之后，機構需要清楚地界定與他們提供服務的全部資源成本相對應的服務績效，因為要對績效進行更細化的評價，必然要求有關政府及其支出及其機構管理活動的財物和非財務信息。目前的收付實現制政府會計體系存在的一個問題是，它不考慮相關的機構是否能夠對相關結果負責就來評價政府的績效，這就造成了考核的不準確性。相比之下，權責發生制會計制度能夠讓政府的相關部門對提供的公共服務以及使用的資源負責，強化公共受托責任。

（四）能夠提高政府活動全部資源成本的透明度

權責發生制會計要求政府除報告現金流量之外，對資產、負債、收入和費用都要充分報告。這些會計要素之間彼此緊密關聯，例如，收入與費用之差直接影響凈資產狀況，而現金余額的變動會與業務活動的結果及其資產和負債的變動相協調。這種完整的框架為宏觀財政管理提供了關鍵信息，同時也可作為戰略計劃和財務管理的有力工具。另外，被收付實現制會計擋在門外的非現金交易，如：某些交易的互相抵消、或有負債的發生和解決等，在權責發生制會計框架下得以日常、系統地報告。這些都能夠提高政府活動全部資源成本的透明度。

三、權責發生制政府會計改革思路

（一）明確政府會計體系、制定統一規范的政府會計準則

本文認為新的政府會計體系應當把當前的預算會計分成政府會計和非盈利組織會計兩個分支，其中政府會計涵蓋總預算會計以及行政單位會計，而把事業單位會計歸類為非盈利組織會計。制定新的統一規范的政府會計準則。明確政府會計的核算內容，應涵蓋政府的所有資產和負債，包括或有負債、政府對外投資等。在會計基礎上則應注重權責發生制的應用，對固定資產、長期負債等建立折舊和計提償債準備金制度。參照企業會計準則，科學地確定各類會計估算方法。借鑒上市公司的標準建立政府財務報告制度，充分披露政府運行的各項信息。

（二）逐步引入權責發生制會計基礎

權責發生制改革是一項復雜的、系統的改革，很難同時具備整體推進的所有要求，貿然整體推進必然產生許多問題，諸如會計信息銜接，人員素質參差，業務理解偏差等等，會給工作和財務信息質量造成很大影響。自改革開放以來，我國的各項成功的政治體制改革和經濟體制改革，都是采用漸進的改革方式。這使新設計的系統易于被人們接受使用，最大程度上減少改革阻力和成本。現階段我國政府會計引入權責發生制的總體設計應該是：初級階段采用修正的收付實現制基礎，即原則上采用收付實現制，對某些特定業務先行采用權責發生制基礎。如：預算支出中的退休養老金、政府采購中跨年度資本性支出，長期資產和長期負債等；改革中期隨著政府會計體系的完善和法律法規的不斷健全、規范，擴大權責發生制的會計基礎范圍，直到最后實行完全統一的權責發生制會計基礎。

（三）構建和完善權責發生制政府財務報告體系

實施權責發生制后，新的財務報告應當參照上市企業財務報告體系來設置，從結構上來說，包括本級政府財務報告和政府合并財務報告。從具體內容來說，應當包括：主要財務報表、財務報表附注、財務報告文字說明以及審計報告等。

具體內容見下表：

構成 內容 說明

主要財務報表 預算執行情況表、資產負債表、營運業績表、現金流量表、各類資產負債明細表 政府財務報告的核心內容

財務報表附注 編制基礎種類、原因及其影響；采用會計政策和會計估計的內容及原因；資產、人員數量和結構等非財務性指標；其他有可能影響主要財務報表公允性的信息等 財務報表的重要補充和擴展

文字說明 財政資金受宏觀經濟和宏觀調控的影響程度；政府財政收支的完成情況和財務狀況；社會關注的熱點問題和投資項目所涉及到的財政收支情況；重大的財政管理和政府財務管理改革情況；未按法定要求執行的財政資金支出的原因等 對主要財務報表和財務報表附注所反映的信息的分析評價

審計報告 合規性審計、財務審計、績效審計 政府財務報告是否公允、真實的鑒證

四、權責發生制政府會計改革的配套改革

（一）推進社會主義民主政治改革，加強民主政治建設

盡管我國的民主法制建設取得了巨大成就，但人治思想依舊普遍存在。在政府公共管理活動中，民主決策機制沒有建立起來，監督機制也不夠堅實有力。在政府財政活動中，地方領導為了政績往往忽視項目的實際效益，對于舉債行為也比較隨意，缺乏謹慎和縝密的理論分析。這與我們目前的政治體制和干部提拔機制有很大的關系。因此，需要在政治領域加快改革步伐，以精神，把堅持黨的領導和依法治國有機結合起來，積極推進政治體制改革，加快民主政治建設步伐，這樣才可以為改革構建良好的政治文化氛圍。

（二）加快政府職能轉換，建設公共服務型政府

權責發生制政府會計是和市場經濟以及民主政治相適應的政府會計核算基礎，相應的政府也應該是公共服務型政府。政府主要職責是提供公共服務和公共產品，促進社會公平和經濟發展。政府應嚴格區分其公共服務和經營性職能，其經營活動應只限于關系國計民生及國家安全穩定的行業。目前在我國政府考核體系下，經濟建設、GDP增長成為主要考核指標，這成為政府財務活動中很多尋租和腐敗的根源，也成為推行權責發生制政府會計的阻礙，因此推行權責發生制政府會計改革必須要構建公共服務型政府。

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摘要：實現科學化精細化財政管理是實踐科學發展觀的必然要求，具有現實迫切性。科學化精細化所要突破的工作重點和難點主要是預算編制管理、收費資金統管、專項資金管理、國有資產管理，需要外部環境助推和內部協同整合來提升財政管理的效能與效率。

財政部部長謝旭人站在實踐科學發展觀的戰略高度，緊扣當前財政管理的脈搏，深刻精辟地揭示出科學化精細化管理的理財新方略，抓住了公共財政管理的靈魂和財政工作的活力源泉。我們必須把科學化精細化管理貫注到、落實到財政工作的全程運行之中，使之發揮出強勁而持久的重大作用。

一、科學化精細化管理具有現實迫切性

首先是政府轉型需要財政管理“轉軌”。責任型、法制型、服務型政府的職能履行離不開公共財政的高效精確運作來體現與實現。另一方面，也是民主政治不斷進步的緊迫要求，社會公眾對財政資金的收支管理有權利、有意愿知曉其來龍去脈和效益如何。其次是應對財政收支矛盾尖銳的根本對策。縣鄉基層財政持續困難，保增長、保民生、保穩定的資金缺口持續擴大，迫使財政部門必須精打細算，分厘必較。即通過各項財政管理制度的細化完善，把有限的財政資金用好用活，不斷提高財政資金使用的合理性和可信度。其三是確保資金安全有效和消除資金管理風險的必然路徑。近年來各級審計部門的審計報告反復披露出一個“頑癥”:資金緊張與鋪張浪費并存現象較為突出，且屢查屢犯，屢禁不止，人、車、話、會、接待費等行政成本快速膨脹，這種粗放型管理被諷喻為“官油壯捻子，頭比身子大”。加之資金運行過程中風險失控的隱患繼續積累，騙套財政資金，截留擠占挪用現象日益突出，究其根本原因，在于缺乏一套嚴密清晰、剛性系統的管理約束機制。其四是建設廉潔型財政干部隊伍的有效途徑。財政部門在管理分配資金的過程中面臨著多種多樣的利益誘惑，關鍵環節和核心崗位的權力過于集中，工作透明度不高，導致自由裁量權失范，索賄受賄現象時有發生，《財苑警示錄》中的違紀違法案例啟示我們，必須運用科學化、精細化的管理機制縮短權力半徑，強化監督制衡，從業務操作層面上有效化解和預防各種不廉潔行為。

二、科學化精細化管理必須突破，點難點

科學化精細化管理要以黨和政府的工作重點、人民群眾期待的民生熱點和社會公眾不滿的管理弱點為重點;以財政資金安全有效運行為主線，敢于抓主要矛盾、抓源頭控制、抓權力分解、抓程序制衡、抓機制透明，防止避重就輕，重表輕里，只說不做。

(一)盡快提高預算管理的科學化、精細化程度

一是進一步規范和完善預算編制的級次順序，增加預算編制時間，提高預算的精確程度。二是建立健全預算基本支出和項目支出標準體系，完善行政開支定員定額標準。構建部門機構編制、業務計劃與經費預算銜接對應機制。三是預算編制終端必須數據化和具體化，提高預算的預測性、前瞻性和控制力，盡量減少“以基數定預算”的慣性方法。當前有必要實行“開門預算”，加強人大財經委員會的專門審核與監督，引入公眾質詢參與機制，增強預算的公開性和公信力，以真正解決預算報告“內行說不清，外行看不懂”。“一年預算，預算一年”的根本缺陷。四是要加快建立預算支出的績效考評機制，完善績效考評指標體系。圍繞重大資金項目、民生項目、行政成本項目推行預算支出績效考評試點，將績效考評結果作為以后年度編制預算的重要參考依據，逐步建立績效考評結果公開制度，提高績效考評的透明度和公信度。

(二)細化收費資金統管

以當前正在開展的“小金庫”專項治理為契機，徹底清理預算外資金賬戶，嚴格規范各單位財務管理，建立“零戶”統管機制，取消各單位收入過渡戶，實行票款分離，落實“收支兩條線”管理。要全面推行綜合財政預算，把所有行政事業性收費和各類非稅收人納人預算管理和國庫單一賬戶體系管理，使各類收費資金在科學化精細化機制引導約束下發揮應有的使用效益。

(三)強化專項資金管理

由于缺乏系統嚴密的管理方法，相當一部分資金被擠占挪用充做公用經費，有些甚至被截留貪污。因此要從源頭上清理整合專項轉移支付項目設置，嚴格控制新增項目，規范現行專項轉移支付項目。一要提高專項轉移支付管理透明度。其設立要做到有合理明確的分配依據與標準，有操作程序，真正體現公開、公正、透明、效率原則，及時公布各項轉移支付項目資金管理辦法，減少隨意性。二要加強監督考核和問責力度，使各類專項轉移支付資金的使用效益有一個明顯提高。

(四)要嚴格國有資產管理

切實推進國有資產管理和預算管理的全面銜接和有機結合，制定操作性強的行政事業單位資產配置、更新報廢標準和相關配套制度，依法規范處置國有資產，切實加強新增資產配置專項審核和資產收費管理，確保國有資產完整安全，保值增值。

三、科學化、精細化管理需要外部環境助推和內部協同整合

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澳大利亞聯邦審計總署對績效審計的定義為：對一個政府組織或其他組織機構，商業實體所進行的獨立的、系統的和專業的對經營管理方面的考核和評估。其目的在于評價其經濟性、效率性和效益性。

我國政府績效審計是指由獨立的審計機構和人員對政府部門、單位或項目的經濟活動進行審查、分析評價其公共資源的使用效益以及所取得的效果是否與預期目標相一致，以進一步改善經濟管理工作，提高政府部門、單位或項目績效的經濟監督活動。

2澳大利亞政府績效審計更具有獨立性

澳大利亞1997年議會通過《1997審計長法案》，確立了審計長和審計署的法律地位，明確了審計長是議會的獨立議員，確立了審計長的獨立性和其與議會之間的惟一關系；規定了審計長作為聯邦公共部門的外部審計人員，享有對聯邦政府部門、事業單位和公司，及其下屬單位進行績效審計的權力，并根據部長、財務大臣和議會會計審計聯合委員會的要求，對政府企業進行績效審計。

而我國《憲法》和《審計法》雖然規定審計機關獨立行使審計監督權，不受任何單位和個人干涉，但審計機關是雙重領導制，政府的組成部門，在行政上受同級地方政府的管理，而且要對地方行政首長負責，審計工作都是圍繞著政府的中心工作。

3澳大利亞政府績效審計更具有廣泛性

在澳大利亞，審計法明文規定審計長必須對公共企事業單位的效益進行審計。審計中，要核查單位在管理財力、物力和人力時對效果性、經濟性以及管理或工作效率性考慮的程度如何。目前績效審計已經成為澳大利亞審計署的一項主要任務。從績效審計報告的數量看，績效審計在審計署的審計業務中占相當重的分量。

在我國，雖然《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》指出：要逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量一半左右。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》強調：全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。但從績效審計的實際情況來看，目前為止，省級以下審計機關開展績效審計的項目不多，即使開展了的項目，審計程序和內容也不是很規范，審計項目質量不高，績效審計還沒有完全推開。

4澳大利亞政府績效審計評價指標體系更健全

澳大利亞無論是政府審計還是民間審計都已形成了一整套完整的審計質量控制體系，包括兩個層次：一是審計準則；二是在審計準則基礎上細劃的審計操作指南。審計準則和操作指南對審計程序、審計內容、如何評價等都作了明確規定，尤其是評價指標體系，內容詳實，具有可操作性。

我國績效審計，起步較晚，1999年以后，財政部等有關部門陸續頒發了《國有資本金績效評價規則》、《國有資本金績效評價操作細則》、《企業績效評價標準》、《企業績效評價操作細則》等，但這些只是針對企業經濟效益審計評價指標體系。對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性質的可操作性指導文件，由于缺乏具有針對性的制度規范，導致政府績效審計難以深入，在評價標準缺乏的情況下，無疑會影響績效審計的質量和審計結論的可信度。

5澳大利亞績效審計的信息披露和公布制度完備

在澳大利亞，無論是財務審計還是績效審計，最后的審計報告，經審計長簽字后，審計報告必須在審計署、被審計單位等網站上如實公布，審計結果相關信息向社會公開披露，讓全社會了解公共資源的有效使用情況。同時，對審計結果整改情況進行監督。

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【關鍵詞】政府績效；績效審計；公共管理；審計困境；困境紓解

審計和公共管理之間存在緊密關聯。自公共管理在西方國家起源之后，就會公共部門管理特別是政府管理理論和實踐造成了直接而深遠影響，極大促進了國家和政府績效審計的發展。實際上，對包括政府在內的公共部門來說，對其進行績效審計屬于國家審計發展到特定階段的審計范式，指的是獨立性的審計機關和審計人員借助特定的審計方法，按照既定的審計標準與程序，以公正、客觀的態度對審計對象的透明性進行評價的過程，旨在借此提升公共服務質量，糾正其中存在的問題和偏差。可以說，績效審計將成為政府審計的未來發展趨勢，這一行為不但會促進政府管理效果的提高，還能使更多的公共資源釋放出巨大的社會效益和經濟效益。當然，在實際操作中，政府需要按照自身特點和訴求進行績效審計，讓績效審計更加靈活、多樣，不斷破除影響績效審計的阻力，提升政府治理的現實成效。

一、政府績效審計的主要內容和基本目標

1.政府績效審計的主要內容

（1）效果性審計。效果性審計涉及到對政府計劃完成情況開展的審查工作，也就是說要通過審計確定產出是否與預期效果相符，是否取得了既定效益。比如，要對政府經濟活動與預期要求的一致性進行評價，對資源使用的方式與成效進行衡量等；（2）經濟性審計。經濟性審計涉及到對公共資源占用與耗費情況進行審計，看其是否存在節約或者浪費的行為，在這一經濟性評價中，需要重點發現出現資源浪費的環節，對其中不經濟的領域和做法進行糾正。其重點在于對政府人力、財力和物力資源等進行檢查，對資源配置的科學性、合理性進行審查，以保證其能夠量入為出，最大限度的發揮資源使用成效；（3）效率性審計。效率性審計涉及到對投入和產出之間的關系開展的審查，其重點內容為對政府機構的經濟活動進行評價，看其是否經濟有效，并發現其低效率的成因。然后借助評價政府機構設置的合理性與管理職能發揮之有效性，尋找能夠提升其績效的方法和途徑。

2.我國政府績效審計的基本目標

在政府績效審計中，公共資源使用與管理之有效性是審計的重點所在，在對其進行檢查與評價的過程中，要能夠保證為公共事業管理提供重要保證，以此促使政府管理成效和公共資金使用效益的提升等。一般情況下，政府績效審計之目的需要以第三者的視角進行觀察，在向利益相關者提供經濟責任履行效果等信息的同時，能夠督促資源管理者和項目經營者不斷優化工作成效，更好的履行其經濟責任。這是因為，所有與政府績效相關的審計行為均要以特定的審計目標出發，然后圍繞審計目標開展接下來的審計工作。從這個角度講，績效審計目標需要以審計的本質決定，應該首先對政府使用公共資源和履行職責之經濟性、效率性以及效果性予以綜合評估。具體而言，政府績效審計的目標應該是——審查和評價政府項目以及相關經濟活動的經濟性、效率性與效果性，在注冊會計師完成審計之后能夠向社會公眾公示獨立審計意見，以便讓更多納稅人、投資人和立法機構等更加了解政府行為的運作效果與投入產出成果，在獲得了可靠信息之后，能夠在更多力量的參與下，讓政府績效和與之相關的公共管理工作得到持續提升。

二、公共管理場域中政府績效審計的困境

1.審計評價標準亟待提升

按照已有的審計經驗和審計效果，政府以公共財產對自己的社會關系和經濟活動進行審計，難以有效保障審計機關和審計對象能夠在實質上與形式上保持獨立，注冊會計師執行鑒證業務的意義也將失去，這不但會導致對政府績效審計效果打折，還無法保證審計工作的客觀、公正。而究其原因，是因為在政府績效審計中審計標準亟待提升。雖然評價經濟活動之標準要借助管理當局負責設計與應用，審計人員按照管理當局制定的標準開展審計和評價工作。可是，在實際操作中，評價績效指標體系由于潛在和顯在的局限性，使得審計人員無法深入了解審計對象的經濟效益，唯有從其他領域借鑒相關標準或者自己設計標準后才能借此衡量政府的工作成果。比如，因為財政資金和政府決策之社會效益難以予以量化評價，政府績效審計對象存在較大差異，在對審計對象的經濟性、效率性與效果性進行衡量時，就會出現標準無法統一的情況，原有的政府績效審計標準體系內缺乏專門的準則對審計實踐加以規范，審計成果無法得到及時評判、改進與優化。

2.審計方法和審計人員綜合素質無法適應要求

（1）審計人員綜合素質有待提升。當前，很多審計人員對財務知識的儲備豐富，但是在審計知識和技能、現場審計經驗和技巧方面顯得缺乏，這就導致其對政府績效的綜合評價能力較差，和開展政府績效審計的要求存在較大差距；（2）技術方法滯后，分析評價水平處于低位。我國在對政府進行績效審計的過程中，實踐應用還更多采用傳統模式，比如統計分析法與分析性復核法等，借此進行政府績效審計，勢必無法讓審計效果與既定的預期保持一致；（3）全過程跟蹤審計無法到位。在對政府進行績效審計時，審計項目之安排與實施一般都注重事后審計，而非全過程跟蹤審計，而當審計人員只對當期業務產生的直接績效開展審查時，就無法就此得到及時、充分、更有價值的審計證據。

3.對政府績效審計認識缺位

從當前已有的文獻資料和實踐成果來看，很多政府在績效審計方面并沒有形成主體意識，很多還停留在對國外相關情況的介紹和理解當中。在部分政府中，主管領導和相關責任人還認為政府績效審計與中國政府治理和公共管理無關，屬于西方資本主義國家的產物，與中國的國情不符。我國正處在經濟轉型期，一些舊的觀念逐漸被破除，可是新的觀念并沒有隨之確立。比如，在社會上還存在很多不良道德風氣，很多行為還與我們所倡導的公序良俗無法吻合，這就使得政府績效審計的社會地位和其發揮的功能無法匹配。此外，我國在財政領域和相關經濟活動領域的透明度較差，法制的完善性有待提升，這就使得政府部門處在了假賬盛行的外部環境當中。再如，一些政府的預算支出十分隨意，負責人的責任心較差、觀念陳舊滯后，不大不對審計工作進行主動、深入的了解，甚至還會產生抵觸情緒。

4.體制機制有待健全

當前，很多政府績效審計部門還以財務收支審計為主，以合法性和合規性審計為主要形式，政府績效審計的開展狀況并不樂觀。雖然近幾年我國政府體制改革不斷取得新的成績，政府治理和公共管理取得了明顯效果，可還是由于體制和機制問題，使得政府績效審計長期處在困境之中。比如，部分政府職能沒有實現轉化和優化，在從“權力型政府”轉向“服務型政府”的過程中，不但步伐緩慢且存在諸多助力，使得政府的轉型發展和自身定位十分模糊。大量政府機構還希望在政策執行層面上完成對社會資源的大規模調試，這種缺少科學性、前瞻性的政府績效審計模式，不但會造成政府績效和公共管理效率的下降，還會讓政府行為的透明度難以得到提升。加之部分政府公共財政體系有待完善，以及政府存在越位、錯位以及缺位的情況，使得政府績效審計工作難以擺脫制度層面的制約，實現績效審計事業的快速發展。再如，在對政府進行績效審計時，現有的審計體制還在沿襲傳統社會的“行政模式”，這不但消弱了政府審計機關的獨立性，還極大限制了審計機關獨立監督職能的發揮。

三、公共管理場域中政府績效審計困境的紓解

1.重構政府績效審計體制和機制

為了提升政府績效審計績效，就需要在公共管理場域中不斷重構與之相關的體制和機制，讓政府績效審計能夠在政府運作與公共責任方面扮演關鍵角色。這是因為，政府績效審計之結果一般會被視作對政府及其責任人進行獎懲與預算分配的根據，也被看做政府再造的關鍵評價尺度。所以，需要構建起立法型的政府績效審計體制，或者讓立法型與行政型相結合，以此保證績效審計工作的獨立性，為政府績效的提升提供更多保障。如，2017年7月，河北省某縣審計局通過“四位一體”的形式深化公共資金預算績效審計，取得了良好效果，具體做法是：第一，持續關注財政閑置沉淀資金的清理盤活情況，督促財政部門不斷加大存量資金清理盤活力度，提高財政資金使用績效；第二，以扶貧項目、安居工程、市政交通建設項目等為重點，采取跟蹤審計的方式，對各類項目建設進度、現場管理、資金結算、建后運營或管理等方面實行常態化的跟蹤問效；第三，綜合“營改增”、清費降稅和市本級產業結構及發展態勢等因素，整合運用財政電子數據和其他相關信息，對財政收入征管數據進行總體分析和關聯分析；第四，以資金流向為主線，以行業為整體，對部門使用財政資金、國有資產管理、執行財政政策等方面實行全方位全過程整體性的審計，加大檢查的深度。

2.為政府績效審計提供法律依據

以政府績效審計工作發展規劃為出發點，以公共管理為視角去開展審計工作，需要全面整合審計力量，構建政府績效審計的實施范式，在突出重點、循序漸進的過程中，依據現實需要執行相關審計任務。當前乃至以后一段時間，應該解決的重點問題是要優化組織制度，在培養復合型人才和探索審計人才職業化道路以及開發規律的過程中，進一步優化政府績效審計機制，一方面要保障績效專業隊伍的綜合素質處于較高水平，另一方面，需要為政府績效審計提供法律依據，促進政府績效審計事業的健康可持續發展。此外，政府需要構建起績效審計監督體系，最大限度發揮國家在政府管理中的關鍵作用，并在堅持社會審計和財務審計同步進行的同時，讓政府績效審計更多的體現法律法規之規定，體現審視資金使用的真實性和合法性。此外，還應進一步拓寬政府績效審計的內容，使之呈現出多元化的特征，然后以此為出發點對審計機關內部結構進行優化和協調，在外資、財政和資源環境等層面更好的落實政府績效審計工作。2016年以來，河南省某地級市某區審計局積極探索，以現有法律為準繩，穩步推進績效審計工作。第一，圍繞區委區政府的重點工作和社會關注的熱點問題，特別是民生實事項目，從法律的視角出發，按照重要性、增值性、可行性等原則確定績效審計項目；科學編制方案，結合區域和部門工作特點，以及審計項目的工作內容、實施形式等情況編制審計工作方案；創新審計方式，通過發放調查問卷、計算機輔助審計、收集新聞媒體報道等方式，了解審計項目成效及經費安排使用情況；從嚴把關質量，嚴格執行審計報告復核審理制度，確保審計報告立足全區中心工作體現相關工作的績效情況；第二，績效審計報告通過全面反映相關項目的實施情況，客觀評價項目實施效果，為更好落實民生實事工作提供參考和借鑒；促進完善制度管理，針對項目主管單位管理在推進相關工作中存在的問題和不足，提出審計建議，幫助其不斷完善制度，健全機制，規范管理；強化問題整改落實，建立整改跟蹤機制，通過審計回訪、審計整改會議等方式，充分交流溝通，明確整改要求，檢查落實情況，推動整改工作落到實處。

3.協同政府績效審計與國家治理戰略

在公共管理視角下，政府績效審計工作需要從國家治理的現實需要出發，和國家治理戰略保持一致，同時有重點的制定審計工作戰略規劃。在實際操作中，我國政府績效審計戰略的制定還應該圍繞國家治理之階段任務和重點審查項目以及發展趨勢進行，在規劃實際績效審計項目和安排審計任務的同時，針對公共部門、公共項目和公共資源以及公共政策等進行績效審計實踐。同時，應以政府反腐倡廉工作為重點，針對領導干部行為進行經濟責任審計，以國家治理的視角去發現問題、分析問題和解決問題，實現優化配置公共資源的最終目標。比如，河南省某地級市審計局于2017年9月對涉及民生的重點投資項目可行性研究、投資估算、項目決策、設計、招投標、施工與竣工結算全過程實施跟蹤審計。具體做法是：（1）以建設單位為主體，做到資金運行到哪里，審計就跟蹤到哪里；（2）重點審計隱蔽工程、重大設計變更、大宗材料設備采購、工程造價結算等重點控制環節；（3）對與項目有關的勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位全面延伸審計，促進建設項目規范、有序、有效運行。截至10月2日，共完成112個投資項目的審計，送審投資總額超過13億元，查出主要問題金額近3億元，工程結算款不實2.5億元，審減率近20%。4.優化政府績效審計評價體系（1）尋求更多客觀、公正的替代標準，如果現有標準難以滿足政府績效審計評價的需要，就需要尋找可以替代的標準，這些標準包括同類先進組織可參照的標準、范例以及政府以往的最佳績效等；（2）構建指導性標準，針對政府績效審計評價標準與必要的做法給出原則性規定，這些規定需要來自有關法律、法規以及規章等；（3）設立技術性標準，這些標準涉及到被廣泛使用的專業標準、國家標準以及行業組織設定的標準等，也包括審計對象、受審計項目的業務目標和用在衡量評價政府績效的相關標準等。比如，2017年以來，河南省某縣審計局積極探索審計方式創新，通過“三點”模式對政府績效審計進行綜合評價：第一，選好切入點。緊緊圍繞落實國家惠民政策、構建和諧審計、改善民生、維護生態環境等熱點難點，以重要性和可行性等原則，選擇和確定績效審計項目；第二，把握結合點。注重做好績效審計與常規審計的結合，不斷拓寬財政審計、投資審計和經濟責任審計中的績效審計內容，關注審計項目的經濟效益、社會效益和環境效益；第三，找準分析點。對政府部門職責履行效果和資金管理使用所達到的經濟性、效率性和效果性進行分析評價，提出完善制度、改善管理等合理化建議。借此，該縣政府績效審計工作取得了極大進展，很好的履行了審計服務經濟社會發展的職責。

作者:王孝剛 沈晶晶 單位:宿遷學院法政學院

參考文獻：

[1]周華：《新公共管理視角下的政府績效審計》，《焦作大學學報》2017年第3期。

[2]陳駿：《我國政府績效審計發展機制研究》，《審計與經濟研究》2016年第3期。

篇9

為了規范中小企業信用擔保機構的財務行為，加強各級財政部門對中小企業信用擔保機構的財務監管，防范和控制擔保風險，進一步加大對中小企業信用擔保機構的政策支持，更好地發揮信用擔保促進中小企業發展的作用，現就有關事項通知如下：

一、各級財政部門應切實履行對包括政府出資（指有國有資本投入，包括政府部門或直屬事業單位及政府管理的社會團體的投入和國有企業的投入，下同）在內的各類中小企業信用擔保機構的財務監管職責，制定和完善中小企業信用擔保機構的各項財務管理措施，做好對擔保風險的事前防范、事中監控和事后化解工作，同時，應進一步加大對中小企業信用擔保機構的政策支持力度，鼓勵和支持中小企業信用擔保機構開展擔保業務。

二、各級財政部門應加強對中小企業信用擔保機構的負債管理，建立中小企業信用擔保機構以負債形式籌集資金的報告制度和信息披露制度，監督中小企業信用擔保機構向有協作關系的金融機構披露有關信息。

政府出資的中小企業信用擔保機構以負債形式籌集資金，應報主管財政部門審核備案后實施。

三、各級財政部門應加強對政府出資的中小企業信用擔保機構的代償損失管理，比照金融企業呆賬核銷的管理規定，建立中小企業信用擔保機構代償損失核銷制度，嚴格核銷條件，防止借擔保套取信貸資金，向財政轉嫁風險。

政府出資的中小企業信用擔保機構，以及接受當地財政部門風險補償的其他類型中小企業信用擔保機構的代償損失，據實核銷后，應逐筆報主管財政部門備案。

四、各級財政部門應建立健全中小企業信用擔保機構的待處理抵債資產管理制度，控制接收待處理抵債資產的范圍，并按照規定對抵債資產進行評估，嚴格接收標準。

中小企業信用擔保機構接收的待處理抵債資產原則上不準自用，必須及時組織拍賣變現。特殊情況需要自用的，轉增后的固定資產凈值不得超過該機構自身凈資產的20％。政府出資的中小企業信用擔保機構將抵債資產轉為自用，須經主管財政部門批準。

五、各級財政部門可按照規范管理與政策支持相結合的原則，在防范和控制擔保風險的同時，進一步加大對中小企業信用擔保機構的政策支持，應根據當年財政預算平衡的要求和中小企業信用擔保機構業務的開展情況，對擔保機構出現的代償損失核定適當的風險補償資金，納入當年財政預算。各級財政部門對中小企業信用擔保機構的代償損失實行限率補償，不得承擔無限責任。具體要求如下：

（一）給予財政風險補償的中小企業信用擔保機構必須運作規范，內控制度完善，接受財政部門的監管，發生代償損失的擔保項目符合國家產業政策和企業政策；

（二）政府出資的中小企業信用擔保機構發生的代償損失，在年末擔保責任余額5％以內、擔保機構提取的風險準備金不足以彌補的，主管財政部門審核后可給予一定補償，有條件的地區可適當提高補償比率；

（三）對非政府出資的中小企業信用擔保機構，主管財政部門可根據實際情況決定是否給予風險補償，對明確風險補償方式的，應加大監督審核力度，提高財政資金的使用效益；

（四）兼營中小企業信用擔保業務的擔保機構應對中小企業信用擔保業務實行單獨核算，才能取得當地財政部門的風險補償。

六、各級財政部門應建立政府出資的中小企業信用擔保機構財務計劃申報和審批制度，加強對擔保機構風險補償的事前控制。政府出資的中小企業信用擔保機構應認真編制年度財務計劃，在1月31日以前報主管財政部門，主管財政部門在3月底以前予以批復。批復的財務指標包括營業費用率（或費用額）、實現利潤（或虧損控制數）、風險補償資金規模、代償率、代償損失率、固定資產購建。

主管財政部門對政府出資的中小企業信用擔保機構的營業費用實行費用額或費用率控制辦法。實行費用額控制辦法的，由主管財政部門核定營業費用的總額；實行營業費用率控制辦法的，由主管財政部門核定營業費用占營業收入的比率。政府出資的中小企業信用擔保機構營業費用超過計劃控制的，主管財政部門相應核減風險補償資金或下一年度費用指標。

主管財政部門對政府出資的中小企業信用擔保機構的固定資產購建規模按年度實行絕對規模控制。

七、各級財政部門應當建立健全中小企業信用擔保機構財務會計報告和擔保業務統計報告制度，要求中小企業信用擔保機構認真編制財務會計報告，按季、年向主管財政部門報送財務會計報告，財務會計報告包括會計報表、會計報表附注和財務情況說明書。會計報表包括資產負債表、利潤表、現金流量表及相關附表。

中小企業信用擔保機構應認真編制擔保業務統計報告，如實反映擔保業務形成的或有負債情況，按季、年向主管財政部門報送擔保業務統計報告。擔保業務統計報告應至少包括每筆在保業務的貸款金額、擔保責任金額、期限和剩余期限、利率、擔保費率、貸款本息償還情況、代償情況、被擔保企業所屬行業、所在地等內容。

八、各級財政部門應加強對接受財政風險補償的中小企業信用擔保機構財政風險補償資金使用情況的追蹤問效和監督審核。政府出資的中小企業信用擔保機構于每年3月底前，將上年度的財務會計報告（決算），連同會計師事務所的審計報告，以及上年度的擔保業務報告，報送主管財政部門，主管財政部門結合上年度的財務計劃以及中小企業信用擔保業務的開展情況，于5月底前批復決算。非政府出資的中小企業信用擔保機構于每年3月底前，將上年度的財務會計報告，連同會計師事務所的審計報告，以及中小企業信用擔保業務報告，報送主管財政部門，財政部門審核后作為以后年度風險補償的參考。

九、各級財政部門應和有關部門共同組織實施對中小企業信用擔保機構的績效評價，作為政策支持和有關部門對政府出資的中小企業信用擔保機構主要經營人員任免獎懲的參考。績效評價要綜合反映中小企業信用擔保機構的社會效益、經濟效益、風險控制情況以及財政資金使用成本等情況，主要反映以下內容：擔保業務量增加情況、擔保促進就業和稅收增加情況、擔保代償和代償損失情況、擔保的單位交易成本（即提供擔保業務所需的營業費用和代償損失）情況等。

主管財政部門可根據實際情況，與有關部門共同制定具體的績效考核方案。

十、各級財政部門應加大對中小企業信用擔保機構的監督檢查力度，發現問題及時處理，遇有重大問題，及時報告地方人民政府和財政部。

十一、各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政部門可以根據本通知的精神和當地人民政府的要求，制定具體的實施意見，并報財政部備案。

篇10

關鍵詞：財政；基建項目；財務控制

一、引言

隨著政府職能的轉變，作為經濟宏觀調控主導者的政府，往往不再從事一些微觀的經濟活動。但對于事關國計民生的基礎設施建設項目如道路、水利、環境保護項目等，由于其具有公共產品的性質，往往在于公益性而非盈利性，需要政府作為建設主體進行投資，這類項目，往往由財政來解決資金來源。在政府財政基建投資不斷增長的同時，也伴隨而來諸如工程質量差，財政資金浪費等一系列的問題，常常出現人人負責，又人人都不負責的現象。許多利益相關者把財政基建項目當成了“唐僧肉”，腐敗違紀現象也隨之發生。這就要求項目實施的職能部門及政府財政、審計部門加強財務管理控制，杜絕財政資金的浪費，保證財政投資見到實效。

二、加強財政基本建設項目財務控制的意義

1.保證財政基建項目達到預期的目標

財政基建項目的預期目標是在確定的工期內，完成設計的工程建設項目，并達到質量要求，移交于使用方或直接投入使用。對基建項目進行全方位的財務控制，可以從預算、資金、成本等方面進行項目的把關，對于項目進度給予合理的資金支持，對未經整改合格的請款不予支付。通過經濟條款進行獎優罰劣，促進工程進度的順利實現。

2.提高財政資金的使用效率與效果

基礎設施建設往往占用資金較多，并且若干項目在實施的時候并無專門撥款或補助都很有限。因此，需要財政部門及職能主管部門精打細算，使有限的財政資金得到高效的運用。在積極爭取資金來源的時候厲行節約，避免出現盲目立項，使用浪費，預算高估的現象。如內蒙古農業大學在進行某工程內控審查時，發現其“錯、漏、補”問題突出，一些設計圖紙漏洞較多，片面追求高標準與豪華，經過財政部門并會同設計部門進行復核，核減了20％的原設計鋼筋，節約了財政資金。同時，通過內控，可以推動政府財政基建從項目立項到可行性報告到最終實施驗收這一系列過程的效率，避免財政資金打水漂。

3.提高基建項目的工程質量水平

通過財政基建的財務控制，可以通過抓工程進度、抓建筑材料采購管理、抓施工管理、抓工程合帳與竣工決算管理，準確計算工程量，從時間、材質、施工資金等各方面保證財政基建工程質量，從設計方案、施工過程及竣工檢驗等各環節人手，進行全流程的控制工作，防止以次充好，防止出現“豆腐渣”工程。

4.防范職務犯罪與違紀行為的發生

政府項目往往是受社會關注的項目，基建領域一直是人民群眾相當關注的焦點問題。由于其金額大，周期長，主要負責人或關鍵崗位的干部職工具有資金調度、工程發包、工程計量等方面的決策權或影響力，一直是職務犯罪或違紀的高發區。從這個角度出發，如果能夠在財務制度上對于一些關鍵崗位或流程進行設置，如嚴格的審批流程，嚴密的授權簽字手續、合理的不相容崗位(如資金與賬務、材料的保管與領用等)相分離等，就能夠從一定程度上防范違法犯罪行為的發生，避免“項目搞起來，干部倒下去”的現象。

三、當前財政基建項目財務控制存在的問題分析

1.財政基建工作的財務管理控制未受到相應的重視

一些職能部門的領導對財政基基建財務控制沒有給予應有的重視，內控意識淡薄，不愿監控、不敢監控、不會監控，認為是財政投入的錢，投入多少已經確定，只要能按期交付使用就不必監管。還有部分管理人員導沒有帶頭嚴格執行內控制度，經常性監督制度落實不夠好。致使財務人員監控的權威性不夠，對球或者小問題采取睜一只眼閉一只眼的態度，即使對于一些較為嚴重的問題，只要影響不大，也就得過且過。由于重視程度不夠，項目實施部門一般也不會為項目指派專門的財務人員進行全程跟蹤管理，而只是由實施部門的財務部門及人員進行兼職管理，影響了項目財務管理的力度。

2.財政基建工作的制度不完善或未得到良好執行

一些單位的財務管理制度不健全，使財政基建財務控制的內部牽制制度、內部稽核制度、內部會計監督制度或者是沒有完整的建立，或者是建立也只是借抄其他單位的制度，沒有針對性，脫離財政基建內控的實際。還有的單位是制度沒有得到真正落實。會計工作機構、內控人員崗位設置不合理，或者沒有保證基建內控人員實行正常內控的權力，使其受到領導、部門利益及其他方面的制約。這給內控的實施帶來了“內外兩張皮”的問題。又如，某些實施單位未遵守《基本建設財務管理規定》，將本應由本單位其他經費開支的項目納入基建經費開支，擠占建設成本；或付款手續、審批手續與結算手續不齊的情況下就安排了付款。

3.基建工作的復雜性導致財務控制存在一些困難

基建工作往往涉及到多個行業，多個專業，如建筑、工程、水利、林業等。實施過程既存在專業性，也存在周期性。既可能存在總包方，也可能存在著分包方，在實施形勢上，有政府部門直接作為業主，也有政府主管部門或投資公司作為為業主的情況。項目本身的復雜程度，增加了業務流程的復雜性，也加大了財務控制的難度。這些新的情況與問題給財政基建的財務控制提出了挑戰。如一些基本建設項目往往出現“概算超計劃、預算超概算、決算超預算”的“三超”現象，而沒財務控制由于種種原因難以介入，只能在其他業務部門認可的前提下同意付款。在這種情況下，如果僅僅滿足于形式上的審核，或者不注重提高財務控制的深度，基建項目的財務管理工作就不能達到應有的效果。

四、改進措施

1.提高對基建工作財務管理的重視

財政基建內控受到了政府相關部門的重視，也進行了有益的嘗試，要從構建社會主義和諧社會的高度重視民生的角度重視基礎設施項目建設工作。要從珍惜納稅人寶貴資金的角度出發，確保財政資金見到效益，保護國有資產的安全、完整和合理有效使用。要重視選拔、培養一批政治素質高、業務精通、作風扎實的基建項目管理財務人員，重要的項目必須配置專人進行全面負責。財務工作者也要適應形勢，解放思想，轉變觀念，創新工作方式，要充分認識到自己擔負的重要職責，要結合項目實際補充相關的專業知識，從項目立項到竣工驗收進行全過程的監督，對招投標、付款結算、超預算超計劃的開支及時提出處理意見。此外要運用培訓、輪崗、學歷教育等方式，提高相關工作人員的業務技能。兼顧社會效益、經濟效益、環境效益的平衡

2.設計合理可操作的財務控制制度

一是按《基本建設財務管理規定》要求建設單位做好基本建設財務管理的基礎性工作，嚴格按照批準的概預算建設內容，做好賬務設置和賬務管理。堅持會計主體原則，避免將項目財務與職能部門的財務混為一談，減弱了控制效果。二是實施有效的內部控制制度，健全各項原始記錄及相關稽核制度，加強授權批準，明確授權批準的范圍、授權批準權限、授權批準責任和授權批準程序，把授權批準權限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財務公開制度的建立緊密地結合在一起。三是結合項目實施關鍵點控制。抓住業務處理過程中容易出現錯誤和弊端的關鍵控制點開展財務控制工作。如筆者所在的水利主管部門，負責防汛抗旱、河道整治與農網灌溉工作，此時關鍵控制點就在于對于項目實施所需要的資金總額概算，工程量的估算等方面，同時考慮到特殊地質條件下，對于渠道護壁處理需要花費的額外開支。

3.做好基建項目建設的績效評估工作

一直以來，財政基建項目的結束，是以竣工驗收，重大的項目還要提交竣工審計報告等。但對于項目實施效果的評估卻沒有一個統一的規定。因此，財政部出臺了《財政部關于開展中央政府投資項目預算績效評價工作的指導意見》(財建[2004]729號)將基建項目開支作為改府預算的一個分支進行了強化。在基建項目的績效評價中，財務控制應參與其中并給出相應的投重。在資金投入環節上，要看財政資金投入是否得當，投入項目是否經過可行性論證，來源是否經過批準；在資金使用環節上，要審查資金的劃撥是否按計劃進行，資金的使用是否都有票證，是否經過雙人復核；在資金決算環節，要審查施工決算情況，查看竣工驗收單，審查投資效益，在工程質量達到檢驗評定標準的情況下，查看投入產出的經濟和有無損失浪費。只有正確處理以上關系，才能充分發揮內部控制的作用，全面提高財政資金的經濟效益。

參考文獻：

[1]田常貴胡菊芬：開展基本建設內控的體會[J]，財會月刊，1989(05)